Управление государственным внутренним долгом в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бескова, Ирина Анатольевна

Введение.

Глава 1. Теоретические и организационно-правовые аспекты управления государственным внутренним долгом Российской Федерации.

1.1. Теоретические основы государственного долга

1.2. Организационно-правовые аспекты управления государственным внутренним долгом Российской Федерации.

1.3. Структура государственных внутренних заимствований Российской Федерации.

Глава 2. Практика управления государственным внутренним долгом в зарубежных странах (на примере США).

2.1. Механизм государственных внутренних заимствований.

2.2. Динамика и структура государственного внутреннего долга США во второй половине XX века.

2.3. Основные направления использования зарубежного опыта в Российской Федерации.

Глава 3. Пути повышения эффективности управления государственным внутренним долгом Российской Федерации.

3.1. Совершенствование правовых основ управления государственным внутренним долгом.

3.2. Оптимизация государственных внутренних заимствований.

3.3. Формы погашения дореформенных сбережений населения.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление государственным внутренним долгом в Российской Федерации"

Темпы экономического развития непосредственно зависят от доли сбережений в структуре использования национального дохода, которая является основным источником инвестиций в материальное производство в любой экономической системе. Отвлечение части отложенного спроса хозяйствующих субъектов на формирование государственного внутреннего долга значительно сокращает инвестиционные ресурсы страны необходимые для замещения основной массы физически и морально устаревших основных фондов. |

Отход российского правительства от дальнейших внешних ! заимствований после финансового кризиса 1998 года актуализировал необходимость привлечения государственных внутренних заимствований, что весьма проблематично в современных российских условиях. С одной стороны, при наличии у населения значительных сбережений (около 60 млрд. долларов США) возможность их привлечения ограничена из-за потери доверия к финансовым институтам и государству. С другой стороны, кредитные ресурсы банков не могут быть использованы в качестве инвестиций в связи с преобладанием краткосрочных и среднесрочных форм привлечения ими денежных средств.

Существующим проблемам государственного долга посвящено много публикаций. Однако в них на сегодняшний день совершенно недостаточно рассматривается такой аспект, как управление государственным внутренним долгом.

Российское правительство также основное внимание уделяет вопросам внешнего государственного долга, что обусловлено необходимостью соблюдения графика платежей по государственному внешнему долгу международными правилами. С другой стороны, в случае потери возможности соблюдения графика платежей, Правительство может использовать реструктуризацию государственного внешнего долга, но ее условия определяются иностранными кредиторами. Этим объясняется первоочередность внимания вопросам управления государственным внешним долгом. В то же время проблема погашения государственного внутреннего долга для страны не менее важна, но решение ее зависит, прежде всего, от финансовых возможностей государства по погашению долга и его реструктуризации.

Данная тенденция прослеживается в структуре расходов федерального бюджета Российской Федерации. Так на обслуживание государственного внутреннего долга в 2000 году предусматривалось 63,3 млрд. руб., в 2001 году - 56,6 млрд. руб., в 2002 году - 57,9 млрд. рублей. В то время как на обслуживания внешнего долга расходы составляют соответственно 156,8 млрд. руб., 183,2 и 227,1 млрд. рублей.

Первоочередное внимание к государственному внешнему долгу характеризует и сравнение расходов по погашению государственного долга. Федеральный закон от 26.12.2001 г. № 144-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» предусматривает выделение на погашение государственного внешнего долга 68,6 млрд. руб., а на погашение государственного внутреннего долга 15,6 млрд. руб.

В настоящее время в области управления государственным долгом имеются определенные трудности: отказ от привлечения внешних заимствований обостряет потребность в привлечении внутренних ресурсов, но решение этой задачи ограничено сложившимся климатом на рынке государственных ценных бумаг, что в свою очередь повышает потребность во внешних займах.

Современная практика организации управления государственным внутренним долгом отражает недостаточно высокий уровень разработки законодательной регламентации этой системы. Необходимо совершенствовать законодательную базу за счет устранения имеющихся в ней противоречий, учитывая и позитивный опыт зарубежных стран. Проблема осложнена тем, что долговая политика Российской Федерации в области управления государственным долгом недостаточно эффективна и не направлена на снижение долговой нагрузки на федеральный бюджет.

Вне поля зрения остаются существующие противоречия между практикой управления государственным внутренним долгом в Российской Федерации и нормами бюджетного права; практически отсутствуют рекомендации по улучшению долговой ситуации внутри страны. В настоящее время нормативно-правовая база (Бюджетный кодекс Российской Федерации) не раскрывает понятие государственного долга и в частности государственного внутреннего долга.

Этим определяется актуальность темы исследования, ее теоретическое и практическое значение.

Цель и задачи исследования. Целью диссертации является разработка и обоснование предложений по повышению эффективности управления государственным внутренним долгом Российской Федерации.

Для достижения намеченной цели в работе были поставлены следующие задачи: исследовать теоретические основы государственного долга; проанализировать структуру и динамику государственного внутреннего долга Российской Федерации, расходов на его погашение и обслуживание, а также дать оценку современной долговой ситуации; обосновать необходимость изменений и дополнений в законодательные и нормативные акты Российской Федерации, регламентирующие систему управления государственным внутренним долгом Российской Федерации с целью повышения ее эффективности; определить возможные методы совершенствования управления государственным внутренним долгом на основе анализа отечественного и зарубежного опыта; определить критерии разграничения полномочий исполнительной и законодательной власти в области внутренних заимствований, порядок их взаимодействия;

Предметом исследования является процесс формирования и управления государственным внутренним долгом с целью повышения эффективности государственных заимствований.

Объектом исследования являются финансовые отношения, возникающие между государством и хозяйствующими субъектами при формировании государственного внутреннего долга в Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых и практических работников в области управления государственным долгом. Исследованию проблем государственного долга посвящены работы таких авторов как М.Ю.Алексеев, С.М.Борисов, О.Буклемешев, Дж.Буркхед, Д.Гейнц, Д.Л.Головачев,

B.П.Дьяченко, Е.Ф.Жуков, Б.И.Златкис, А.П.Илларионов, С.И.Лушин,

C.Синельников, А.Г.Саркисянц, И.Фишер, Б.Хейфец, Х.Хессель, Р.М.Энтов и другие. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, а также материалы периодических изданий.

Методология исследования основана на принципах диалектической логики. В диссертации использованы методы системного анализа и синтеза теоретического и практического материала, индуктивные и дедуктивные методы. Анализ статистических данных проведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.

Информационно-статистическую базу исследования составили материалы Министерства финансов Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по статистике, Счетной палаты Российской Федерации, Банка России, Института Соединенных Штатов Америки и Канады Российской академии наук.

Научная новизна работы состоит в следующем: предложены новые определения государственного внутреннего долга, управления государственным долгом, а также его погашения и обслуживания; уточнен порядок группировки элементов государственного внутреннего долга, определяющих его сумму, путем включения в общую структуру не только основной суммы долговых обязательств, но и процентных расходов, выплачиваемых по обязательствам, а также за счет включения объема задолженности государства коммерческим банкам и задолженности государства по заработной плате работникам бюджетной сферы; разработаны предложения по совершенствованию правового регламентирования управления государственным внутренним долгом путем согласования и исключения противоречий в законодательных и нормативных материалах определений, используемых в статьях №№ 98, 101 и 119 Бюджетного кодекса; предложены меры, направленные на совершенствование управления государственным внутренним долгом за счет расширения рынка государственных ценных бумаг (использование новых видов ценных бумаг федерального, регионального и местного уровней); обоснована необходимость первоочередного использования регулярных методов управления государственным внутренним долгом (довыпуски ценных бумаг, интервенция, peno, своп); обусловлена необходимость использования опыта западных стран в управлении государственным внутренним долгом (формирование структуры держателей долговых обязательств, обеспечивающей ослабление мультипликационного эффекта в динамике инфляционного процесса); разработана технология создания и использования Фонда «гарантирования сбережений граждан», призванного смягчить проблему погашения дореформенных сбережений населения.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что рекомендации по повышению эффективности управления государственным внутренним долгом могут применяться органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при разработке проектов законов о федеральном бюджете и бюджете субъекта Российской Федерации, уточнении отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также функций органов, осуществляющих управление государственным долгом.

Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в работе, использованы в деятельности бюджетной секции Научно-экспертного совета Комитета Совета Федерации по бюджету, что подтверждено справкой о внедрении.

Разработанные диссертантом критерии и показатели оценки эффективности управления государственным долгом, использованы при подготовке заключений и аналитических материалов по проектам федеральных законов о федеральном бюджете Российской Федерации на 2000, 2001 и 2002 годы.

Предложения диссертанта в части четкого законодательного разграничения расходов на «погашение государственного долга» и на обслуживание государственного долга» были учтены при подготовке проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» и позитивно оценены специалистами аппарата Комитета Совета Федерации по бюджету.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Иллюстративный материал состоит из 11 таблиц, 6 графиков, 3 схем и 2 табличных приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Бескова, Ирина Анатольевна

Заключение.

Управление государственным внутренним долгом занимает одно из центральных мест в экономической науке многих стран в силу серьезного и всеобъемлющего влияния на социальную и экономическую сферу жизни общества.

В настоящее время ресурсы хозяйствующих субъектов и бюджетной системы Российской Федерации ограничены, поэтому большое значение имеют средства, находящиеся на руках у населения. Однако возможности привлечения их в инвестиции значительно ограничены последствиями августовского кризиса 1998 года и подрывом доверия не только к кредитным учреждениям, но и к государству. Определение путей восстановления доверия, в том числе через совершенствование системы управления государственным внутренним долгом, имеет огромное значение.

При всей актуальности данной проблемы она не получила до настоящего времени должного исследования. В имеющихся по этой тематике публикациях анализируется динамика показателей государственного долга Российской Федерации, расходов по его обслуживанию и погашению, исследуются отдельные элементы государственного внешнего и внутреннего долга Российской Федерации и некоторые аспекты управления государственным долгом Российской Федерации.

Проведенный в диссертации анализ понятийного аппарата: (определение «государственного внутреннего долга», его состав и классификация, организационно-правовые аспекты управления государственным долгом, сущность понятий «погашение» и «обслуживание» государственных долговых обязательств), позволил автору выявить недостаточную теоретическую и законодательную разработанность системы управления государственным долгом.

Правовая регламентация системы управления государственным долгом не отличается согласованностью и четкостью в использовании отдельных определений объекта управления. В Бюджетном кодексе отсутствует определение управления государственным долгом и понятий погашения и обслуживания государственных долговых обязательств; существуют также противоречия в классификации долговых обязательств, исчислении объема государственного внутреннего долга.

Автор предлагает изменить сложившуюся практику определения размера государственного внутреннего долга, включив в его структуру сумму расходов по выплате процентов по займам, что содействовало бы формированию объективной информации о реальной сумме государственного долга и сняло противоречия с нормами развитых стран.

Диссертантом сформулировано новое определение: «Государственный внутренний долг - задолженность государства по непогашенным внутренним займам и государственным гарантиям и не выплаченным по ним процентам, оформленная соответствующими обязательствами перед юридическими и физическими лицами данной страны, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, выраженная в валюте Российской Федерации».

В Бюджетном кодексе отсутствует понятие управления государственным долгом, а статья 101 «Управление государственным долгом» посвящена организационному аспекту, в то время как экономическое содержание данного понятия игнорируется. Нет четкого определения понятий погашения и обслуживания государственных долговых обязательств.

Автором предложено определение управления государственным долгом как - осуществляемая в рамках проводимой бюджетной и денежно-кредитной политики деятельность государства по формированию, обслуживанию и погашению внешних и внутренних заимствований, а также предоставлению гарантий и определению условий выпуска и размещения новых государственных долговых обязательств.

Деятельность государства сводится к правовому регулированию управления и организации контроля за соблюдением финансовой дисциплины.

Неоднозначная трактовка понятий «погашение государственного долга» и «обслуживание государственного долга», требует их уточнения, а также доработки отдельных статей Бюджетного кодекса Российской Федерации в соответствии с международными нормами и существующей практикой управления государственным долгом в Российской Федерации.

С точки зрения диссертанта, обслуживание государственного долга представляет собой процесс выплаты доходов держателям государственных долговых обязательств, которые могут производиться как одновременно с погашением основной суммы долга, так и постепенно в процессе функционирования государственных долговых обязательств в различных формах. В обслуживание также включаются расходы, связанные с оплатой услуг агентам, регистрацией, перерегистрацией держателей государственных ценных бумаг, комиссией за выплату дохода держателем в пределах норм, утверждаемых Правительством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета. Погашение государственного долга - это возврат государством суммы основного долга кредиторам на условиях и в сроки, установленные правительством.

В работе предложена редакция следующих статей Бюджетного Кодекса Российской Федерации:

- дополнить пункт 3 и пункт 4 статьи 98 «Формы государственного долга Российской Федерации» Бюджетного кодекса Российской Федерации положением о том, что в объем государственного как внешнего, так и внутреннего долга, помимо основной суммы долга по различным видам долговых обязательств государства, включается сумма доходов, выплачиваемых по долговым обязательствам в виде процентов или иной форме;

- пункт 2 статьи 119 «Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации, государственного внутреннего долга субъектов Российской Федерации, муниципального долга» дать в следующей редакции «погашение и обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством Российской Федерации, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме»;

- пункт 5 этой статьи изложить в следующей редакции «оплата услуг агентов по размещению, погашению и обслуживанию государственного долга осуществляется в пределах норм, утверждаемых Правительством Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета, выделенных на погашение и обслуживание государственного долга».

- привести пункт 3 и пункт 4 статьи 98 «Формы государственного долга Российской Федерации» Бюджетного кодекса Российской Федерации в соответствие со статьей 89 «Государственные заимствования Российской Федерации», где критерием отнесения долговых обязательств к внешним и внутренним выступает валюта обязательств.

- в пункт 3 статьи 98 «Формы государственного долга Российской Федерации» включать в объем государственного внутреннего долга Российской Федерации только государственные ценные бумаги Российской Федерации, выпущенные в валюте Российской Федерации, а в пункт 4 статьи 98 «Формы государственного долга Российской Федерации» включить в объем государственного долга Российской Федерации государственные ценные бумаги Российской Федерации, выпущенные в иностранной валюте.

В Бюджетный кодекс Российской Федерации отдельной статьей необходимо включить понятие метода управления государственным долгом и привести перечень методов, используемых в международной и российской практике управления государственным долгом Российской Федерации, помимо метода реструктуризации.

Важной задачей должно стать создание на государственном уровне системы разделения ответственности Президента Российской Федерации,

Правительства Российской Федерации, федеральных финансовых органов власти, исполнительных органов субъектов Российской Федерации, местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами России, являющимися кредиторами государства.

В России осуществление операций по управлению государственным долгом, на наш взгляд, можно было бы передать Федеральному долговому агентству в целях обеспечения максимальной концентрации полномочий по оперативному управлению государственным долгом Российской Федерации в одних руках.

Рекомендации, разработанные в диссертации, по изменению организационной структуры управления государственным долгом позволят повысить его эффективность за счет проведения активных операций на вторичном рынке государственных ценных бумаг, а также сконцентрировать в едином центре информационные потоки по управлению государственным долгом Российской Федерации, осуществлять скоординированную политику в области управления внутренним долгом Российской Федерации.

Для возврата доверия населения необходима открытость политики в области внутренних государственных займов.

Отсутствие денежных средств у государства должника не является основанием для отказа платить по своим долгам. Отказ государства платить по своим долговым обязательствам может быть оспорен в международном суде. Для укрепления авторитета Российского государства в мировом сообществе Правительство Российской Федерации обязано разработать нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы формирования и организации выполнения программы восстановления дореформенных сбережений граждан, возмещения населению задолженности государства, построить систему отчетности об использовании на эти цели средств федерального бюджета и выполненных объемах выплат. Основной задачей Правительства Российской Федерации является изыскание на эти цели источника средств.

С 1991 года государство неоднократно пыталось восстановить обесценившиеся денежные вложения граждан, но ни одна компенсация не вернула владельцам сбережений полный доход сопоставимый вложенным денежным средствам.

В работе разработан проект использования метода налоговых льгот и средств фонда «гарантированных сбережений граждан», направляемых на погашение долговых обязательств Российской Федерации по обесцененным сбережениям граждан.

Правительству Российской Федерации следует организовать инвентаризацию задолженности по обязательствам Российской Федерации перед населением и определить общую сумму гарантированных государством сбережений граждан. В настоящее время таких данных нет. Затем гражданам, перед которыми у государства есть обязательства, оформляются счета на сумму долга.

Первым средством возврата государством долговых обязательств населению может быть использование дисконтной карты в магазинах с большим ассортиментом товаров, на транспорте, при оплате коммунальных услуг, страховании и др. Эти организации будут работать по программе возмещения обесцененных сбережений граждан. Можно рассмотреть вопрос и о переводе задолженности вкладчикам в долговые обязательства, представляющие собой конгломерат государственных ценных бумаг и корпоративных акций, с помощью которых переориентируются внутренние инвестиционные потоки на перспективные отрасли экономики - добычу и переработку золота, производство продовольственных товаров, средств связи, транспорта и др. В результате у граждан повысится доверие к государству, сознание значимости их собственных средств инвестированных в развитие отраслей российской экономики. Однако предприятиям, которые будут участвовать в данном проекте, должны быть предоставлены государственные заказы, субсидии, льготные кредиты и налоговые льготы пропорционально вложенным средствам населения, а также производить возмещение денежных средств из Фонда «гарантированных сбережений граждан».

Анализ практического и теоретического опыта решения экономических проблем, накопленный правительством США в области управления государственным внутренним долгом, позволяет сделать вывод о целесообразности его применения для России с учетом ее местных условий.

Во первых, сокращение инфляции осуществлено за счет изменения в структуре основных категорий держателей государственных долговых обязательств в связи с привлечением инвестиций небанковских кредитных учреждений, частных фирм, торгово-промышленных за счет корпораций, населения. Так как кредитование банковской системой государства ведет к увеличению объема денежной массы за счет мультипликационного эффекта вторичного размещения кредита, что, в свою очередь, сопровождается ростом уровня инфляции. Таким образом, размещение государственных долговых обязательств среди населения и частных фирм имеют наиболее слабые инфляционные последствия.

В России необходимо создание разветвленной сети финансовых рынков, увеличение спроса на государственные ценные бумаги со стороны промышленных и торговых компаний, небанковских финансовых институтов и населения, снижение роли Центрального банка, коммерческих банков как кредиторов государства, а, следовательно, темпы роста денежной массы и инфляции снизятся.

Во вторых, использование внутренних займов как источника дополнительных финансовых средств должно быть направлено: для поддержания высоких темпов экономического роста; для обновления материальной оснащенности различных сфер производства; для развития перспективных технологий; для развития науки и повышения уровня профессиональной подготовки трудовых сил; для развития социальной инфраструктуры.

В России крайне ограниченное финансирование науки - значимый фактор сохранения исключительно низкой доли России на мировых рынках наукоемкой продукции 0,13%. (станы Европейского Союза -35%, США 25%, Япония - 11%, Сингапур-7%, Корея - 4%, Китай 2%).1

1 Финансовый контроль ежемесячный финансово-экономический журнал №3,2001 г

В третьих, проведение мер регулирования, как в бюджетной, так и в кредитно-денежной сфере при тесном сотрудничестве казначейства, бюджетных органов правительства, а также осуществление жесткого контроля над результатами проведенных действий.

Внутренние займы, как источник дополнительных финансовых средств, должны активно использоваться в экономике для поддержания высоких темпов экономического роста, обновления материальной оснащенности различных сфер производства, развития перспективных технологий, развития науки и повышения уровня профессиональной подготовки трудовых сил, развития социальной инфраструктуры, что в совокупности позволило бы достигнуть уверенных темпов экономического развития, сопровождающихся низкими темпами инфляции и безработицы, высокой социальной стабильностью в обществе. Несомненно, направление средств на данные цели приведут к росту государственного долга, но займы будут работать на экономику страны, на повышение благосостояния граждан.

Складывающаяся обстановка в области управления государственным внутренним долгом требует пристального внимания, скорейшего поиска и принятия адекватных мер, способствующих наиболее эффективному решению существующих проблем в области погашения и обслуживания государственных долговых обязательств Российской Федерации. Именно эта сфера экономики будет иметь решающее значение в определении экономического, социального и политического положения России, как в ближайшие годы, так и в отдаленной перспективе, в силу масштабности показателей государственного внешнего и внутреннего долга Российской Федерации и широкого спектра их влияния на социальную сферу и экономику России.