Формирование и использование финансовых ресурсов муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование и использование финансовых ресурсов муниципальных образований"

На правах рукописи

Хмелевская Елена Вячеславовна

ФОРМИРОВАНИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Специальность 08 00 10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Владикавказ 2007

003070986

Работа выполнена в образовательном учреждении высшего профессионального образования «Владикавказский институт управления»

Научный руководитель - доктор экономических наук,

профессор

Сабанти Борис Михайлович Официальные оппоненты - доктор экономических наук,

профессор

Позднякова Тамара Алексеевна

кандидат экономических наук, Ананиади Николай Константинович

Ведущая организация - Федеральное государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет»

Защита диссертации состоится «¿<£>> ил^СиЯ- 2007 г в У^ часов на заседании диссертационного совета ДМ 212 246 03 при Северо-Кавказском горно-металлургическом институте (государственном технологическом университете) по адресу 362021, г Владикавказ, ул Николаева, д 44, корпус 10,4 этаж, зал заседаний

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ СКГМИ (ГТУ)

Автореферат разослан «Л£у> (Хл/юмЯ~ 2007 г и размещен на сайте СКГМИ (ГТУ) http //www skgtu ru

Ученый секретарь диссертационного совета, дэн,доцент j '// CT Хекилаев

Общая характеристика работы Актуальность темы исследования. Местное самоуправление, необходимость и целесообразность развития которого осознана во всех цивилизованных странах, является обязательным элементом государственного устройства Появление и развитие института местного самоуправления в современной России является неотъемлемой и важной частью процесса проводимых в стране демократических преобразований

Реализация новых методов хозяйствования на уровне местного самоуправления предполагает наличие у муниципалитетов финансовой самостоятельности Однако в настоящее время, напротив, наблюдается несоответствие между объемом полномочий органов местного самоуправления и объемом имеющихся у них финансовых ресурсов Кроме того, отсутствуют долговременные нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов, не отлажен механизм компенсации бюджетам муниципальных образований выпадающих доходов, не утверждены социальные нормы и стандарты, которые должны использоваться в качестве основы определения расходной части бюджетов территорий Поэтому важным направлением реформы местного самоуправления в России являются вопросы увеличения доходов местных бюджетов, их реструктуризация в направлении, обеспечивающем реальную финансовую самостоятельность

Проблемы развития муниципальных финансов связаны с разграничением доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы, с укреплением финансовой основы местного самоуправления, с повышением эффективности бюджетных расходов, с реформированием межбюджетных отношении в целях стимулирования муниципалитетов к развитию местной финансовой базы

Необходимость разработки теоретических и практических аспектов вышеуказанных проблем управления финансовыми ресурсами на уровне муниципальных образований предопределила выбор и актуальность темы диссертационного исследования

Степень разработанности проблемы. Исследованию проблем и перспектив развития местного самоуправления в целом посвящены труды многих зарубежных и отечественных ученых и практиков В научных публикациях ведется широкая дискуссия по таким принципиальным вопросам, как природа полномочий и степень самостоятельности местных органов власти, взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти, разграничение полномочий между ними, объем бюджетных прав муниципалитетов

Вопросам функционирования местных финансов и межбюджетных отношений в государстве посвящены работы Аткинсона Э Б , Ерюммерхофа Д , Корнай Я , Лафея Ж Д, Острома В , Масгрейва Р , Стиглица Дж Ю , Стрика Д , Тибу С , Оутса У , Элейзера Д и других зарубежных экономистов

Проблемы формирования и использования финансовых ресурсов регионов и муниципальных образований рассматриваются в исследованиях Аллахвердяна Д А, Александрова А М , Вознесенского Э А, Бирмана А М , Врублевской О В , Дадашева А 3, Дробозинои Л А , Жильцова Е Н , Ивановой Н Г , Игониной Л Л , Игудина А Г, Куцури Г Н, Кушхова О И , Лексина В Н , Матеюк В И , Поздняковой Т А , Поляка Г Б , Прониной Л И , Романовской М В , Сабанти Б М , Сенчагова В К , Сычева Н Г, Таксира К И, Токаева Н X , Швецова А Н, Яндиева М И , Якобсона ЛИ и других отечественных исследователей

Несмотря на широкое использование в экономической науке и хозяйственной практике термина «финансовые ресурсы», отсутствует однозначное толкование данного понятия Дискуссионными продолжают оставаться вопросы, касающиеся характеристики финансовых ресурсов муниципальных образований, а также их состава и структуры Недостаточно, с нашей точки зрения, исследована роль местных финансов в решении социально-экономических проблем российского государства на современном этапе, требует всестороннего анализа современная практика формирования финансовых ресурсов на муниципальном уровне Совершенствования требует организационно-методическое обеспечение процесса управления муниципальными финансами, в частности, не имеет сегодня строгого научного обоснования методика установления величины того или иного местного налога

Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в теоретическом и методологическом обосновании необходимости совершенствования процессов формирования и использования финансовых ресурсов муниципальных образований, в разработке направлений и инструментария финансовой стабилизации на уровне местного самоуправления

Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач

• уточнить экономическое содержание таких понятий как муниципальные финансы, финансовые ресурсы муниципальных образований, бюджет, расходные обязательства муниципальных образований,

• проанализировать современную практику формирования и использования финансовых ресурсов на муниципальном уровне и содержание бюджетных полномочий органов местного самоуправления,

• оценить действующую систему регулирования финансовых ресурсов муниципального образования и определить основные направления совершенствования механизма межбюджетных трансфертов,

• изучить особенности и динамику социально-экономического развития муниципальных образований Республики Северная Осетия - Алания (РСО-Алания), проанализировать практику формирования доходов и расходов местных бюджетов РСО-Алания, выявить

основные проблемы функционирования бюджетной системы Российской Федерации на территории РСО-Алания,

• разработать направления финансовой стабилизации муниципальных образований в условиях современной российской экономики

Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие в процессе формирования и использования финансовых ресурсов органов местного самоуправления

Объектом исследования выступает механизм формирования и использования финансовых ресурсов муниципальных образований Российской Федерации

Область исследования по паспорту специальности 08 00 10 - финансы, денежное обращение и кредит 1 6 Развитие региональной финансовой системы, ее отличительные особенности, проблемы интеграции в национальную и международную финансовые системы, 2 1 Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны, 2 5 Оптимизация бюджетного процесса совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, планирования и долгосрочного прогнозирования

Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составили концепции и положения, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, Республики Северная Осетия - Алания, методические материалы финансовых органов, публикации в периодической печати по избранной теме, материалы научных и научно-практических конференций

В диссертации использованы общенаучные методы исследования, в частности, диалектический, системный, функциональный подходы Для решения поставленных задач применялись методы экономического, финансового и статистического анализа, сравнения, группировки данных, экспертных оценок, экономико-математические методы, выборочные наблюдения

Информационной базой исследования выступили законодательные акты Российской Федерации и РСО-Алания, материалы Федеральной службы государственной статистики, отчетно-аналитическая информация Министерства финансов Российской Федерации и Министерства финансов РСО-Алания, справочные материалы периодических изданий, экспертные оценки независимых исследователей, информация из глобальной сети Интернет

Концепция диссертации. Формирование финансовых ресурсов и их использование на производственное и социальное развитие соответствующей территории недостаточно поставлено в зависимость от результатов деятельности всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципальных образований Это приводит к несбалансированности развития производственной и социальной сфер

Для реализации принципов самоуправления и самофинансирования и активного использования методов экономического регулирования деятельности местных администраций требуется совершенствование процесса управления муниципальными финансами Приоритетным направлением финансовой политики государственных и местных органов власти должно стать решение проблем, связанных с наращиванием объема финансовых ресурсов местного самоуправления как за счет увеличения собственных и регулирующих доходов местных бюджетов, так и за счет активного привлечения заемных средств При определении объемов и структуры финансовых ресурсов муниципальных образований, предназначенных для экономического и социального развития административно-территориальных единиц, при финансировании расходов местных бюджетов требуется проведение комплексной оценки эффективности использования бюджетных средств

Положения диссертации, выносимые на защиту*

1 Широкое использование в различных трактовках понятий «муниципальные финансы», «финансовые ресурсы муниципальных образований», «бюджет», «расходные обязательства муниципальных образований» требует уточнения экономического содержания данных терминов

2 Направленность преобразований российской финансовой системы соответствует общемировой практике Расширение полномочий муниципалитетов, укрепление демократических институтов местного самоуправления и финансовой основы их функционирования обусловлены необходимостью улучшения качества жизни населения и повышения эффективности управления государством

3 Переход к новой структуре органов и содержанию функций местного самоуправления относительно безболезненно может пройти лишь в немногих регионах Российской Федерации, обладающих опытом автономного управления финансами на уровне посечс-ний Своевременное и в полном объеме финансирование расходов, связанных с выполнением возложенных на местные органы власти полномочий, предполагает наличие относительной независимости финансовой системы на местном уровне, актуализирует необходимость разработки и реализации Концепции финансовой автономии муниципалитетов

4 Муниципальная финансовая политика в современных условиях должна отличаться большей гибкостью, быстро и всесторонне учитывать происходящие социально-экономические изменения Взаимоотношения между центром и регионами, внутри регионов, между органами местного самоуправления и функционирующими на подведомственной территории организациями должны строиться на взаимовыгодной основе, экономической ответственности друг перед другом и перед государством в целом Формирование финансовых ресурсов муниципальных образований должно быть увязано с конечными результатами экономической деятельности всех расположенных на территории хозяйствующих субъектов, независимо от их подчиненности

6

5 Современная практика свидетельствует о двух наиболее распространенных подходах к решению проблемы укрепления финансовой базы местного самоуправления Один исходит из принципа соответствия между расходами муниципалитетов и имеющимися в их распоряжении доходными источниками При внешней прагматичности недостаток такого подхода состоит в том, что он не ориентирует на поиск новых источников финансирования развития местного сообщества, существенно занижает расходную часть местных бюджетов Второй подход исходит из принципа максимального увеличения доходов и расходов бюджета Внешне привлекательный, он также совсем не безобиден, ибо его практическая реализация «перенапрягает» экономику, отвлекает ресурсы от других потенциально возможных направлений развития Требования системного подхода к выбору и обоснованию целей развития местной финансовой базы обусловливают, с одной стороны, недопустимость ориентации экономики муниципального образования на недостижимые цели, с другой - недопустимость недооценки их возможностей Основной акцент должен быть сделан на решение проблем, связанных с наращиванием массы финансовых ресурсов местного самоуправления, как за счет средств бюджета, так и путем привлечения средств отечественных и зарубежных инвесторов

6 Процессы управления финансовыми ресурсами муниципальных образований и процессы государственного регулирования межбюджетных отношений - коррелируемые сферы деятельности Экономически обоснованное и стабильное формирование бюджетов всех уровней, повышение ответственности федерального центра, регионов и муниципальных образований за развитие подведомственных территорий будет способствовать формированию нового качества отношений между субъектами бюджетного процесса

Научная новизна исследования определяется тем, что в работе на основе положений теории финансов, бюджетного и налогового законодательства, анализа формирования расходов и развития доходной базы местных бюджетов РСО-Алания обоснованы новые теоретические подходы и разработан комплекс мероприятий по финансовой стабилизации муниципальных образований в условиях рыночной экономики

Элементы приращения научного знания состоят в следующем

• Уточнено экономическое содержание финансовых ресурсов муниципальных образований, которые представляют собой денежные доходы, поступления и накопления средств, мобилизуемые в распоряжение органов местного самоуправления и используемые ими в интересах развития социально-экономической инфраструктуры и удовлетворения других нужд населения на территории муниципального образования

• Конкретизирован состав финансовых ресурсов муниципальных образований (средства местных бюджетов и муниципальных внебюджетных фондов, муниципальные займы, денеж-

ные доходы и накопления муниципальных предприятий), предложены критерии их классификации (характер формирования, источники образования, фондовое предназначение)

• Сформулировано авторское определение понятия «расходное обязательство муниципального образования» (законодательно обусловленная обязанность предоставлять физическим и юридическим лицам средства бюджета и внебюджетных фондов в пределах установленных предметов ведения)

• Обоснована целесообразность предоставления органам местного самоуправления больших прав в области местного налоготворчества, включая определение базы и ставок местных налогов

• Аргументирована необходимость расширения состава доходов муниципальных бюджетов, предложена их новая классификация (в составе налоговых доходов рекомендуется выделять местные закрепленные налоги, к которым отнесены местные налоги и налоги, разделяемые на постоянной основе, налоги, передаваемые субъектом федерации на временной основе, доходы от местного «самообложения»)

• Определены характерные особенности развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, выявлены основные проблемы функционирования местных бюджетов PCO-Алания и их влияние на социально-экономическое развитие республики

• Обоснованы основные направления совершенствования механизма межбюджстных трансфертов, позволяющие стимулировать деятельность органов местного самоуправления, субъектов РФ в направлении увеличения поступления собственных доходов, уточнены формы и методы предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальных образований

• Разработан комплекс мероприятий по укреплению доходной базы местных бюджетов, стимулирующих органы местного самоуправления к наращиванию доходов, повышающих уровень их финансовых самостоятельности и платежеспособности

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования Теоретическая значимость работы определяется тем, что концептуальные положения и выводы диссертационного исследования позволяют расширить существующие представления о содержании финансовых отношений, функционирующих на муниципальном уровне управления государством, способствуют развитию общетеоретических подходов к процессам формирования и использования финансовых ресурсов муниципальных образований

Практическая значимость диссертации состоит в формулировке конкретных предложений по совершенствованию правового и методического обеспечения процесса функционирования муниципальных финансов Рекомендации по росту финансовой обеспеченности муниципальных образований могут использоваться при разработке соответствующих нормативных правовых актов на субфедеральном и местном уровнях Материалы диссер-

тационного исследования могут найти применение при подготовке учебных курсов «Финансы», «Финансы и кредит», «Муниципальные финансы»

Апробация и реализация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано 6 статей общим объемом 1,9 п л, в тч в изданиях, рекомендованных Рособрнад-зором РФ Результаты исследований, проведенных автором, докладывались на всероссийских научно-практических конференциях («Финансы как особая форма экономических отношений Управление финансами» - г Пенза, 2005г, «Экономика и управление в современных условиях» - г Красноярск, 2005 г ) использовались при чтении курса «Муниципальные финансы» во Владикавказском институте управления

Структура работы определена поставленными целями и задачами Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, приложений Работа содержит 9 таблиц и 13 рисунков

Во введении обосновываются актуальность, цель, задачи, предмет и объект исследования, определяются теоретическая и методологическая основы исследования, формулируется научная новизна работы, ее теоретическая и практическая значимость

В первой главе диссертационного исследования раскрываются теоретические основы сущности и особенностей финансовой политики муниципального образования, формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования, реформирования межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне, проводится сравнительный анализ функционирования местного самоуправления в зарубежных странах

Во второй главе внимание уделяется анализу социально-экономического положения муниципальных образований РСО-Алания, выявлению тенденций и основных противоречий развития данного субъекта федерации, проводится анализ структуры и динамики расходов местных бюджетов РСО-Алания за 2001-2006 гг, анализируется формирование доходной базы местных бюджетов РСО-Алания за 2001-2006 гг , а также методы регулирования бюджетной обеспеченности на муниципальном уровне, определяются направления совершенствования форм и методов бюджетного регулирования

В третьей главе диссертационного исследования рассматриваются пути финансовой стабилизации муниципальных образований РСО-Алания в условиях рыночной экономики, определяются направления оптимизации функционирования местного самоуправления, предлагается взаимоувязанный с соответствующим правовым сопровождением комплекс мероприятий по развитию доходной базы местных бюджетов муниципальных образований, а также новые методы регулирования бюджетной обеспеченности на внутрирегиональном уровне В заключении формулируются основные выводы и предложения, полученные в ходе исследования

Основные результаты исследования

В соответствии с поставленными целями и задачами исследования автором рассмотрено три взаимосвязанных блока научно-практических проблем

Первая группа проблем связана с исследованием сущности, места и роли финансов муниципальных образований в решении вопросов социально-экономического развития государства В диссертации отмечается, что для успешного функционирования местного самоуправления муниципальное образование должно располагать стабильной экономической базой, которую формируют финансовые ресурсы и имущество, как муниципальное, так и государственное, находящееся в управлении местных органов власти

В процессе анализа экономического содержания муниципальных финансов, автор исходил из сущностных признаков категории «финансы» в целом Разделяя позицию исследователей, считающих, что финансам присущ денежный, перераспределительный и императивный характер, диссертант пришел к выводу, что муниципальные финансы - это система денежных отношений по поводу формирования и использования фондов, необходимых муниципальному органу власти для выполнения своих функций

Функционирование муниципальных финансов сопровождается реальным движением денежных средств, принимающих форму доходов, поступлений и накоплений, которыми распоряжается орган местного самоуправления Данные денежные средства в своей совокупности образуют финансовые ресурсы, являющиеся материальными носителями финансовых отношений Функционируют они в виде фондов денежных средств, формирующихся в результате перераспределительных отношений

Изучение работ экономистов, исследовавших понятие «финансовые ресурсы», позволило сделать вывод о том, что среди ученых так и не сложилось единой точки зрения по выделению четких критериев отнесения денежных средств к финансовым ресурсам, к трактовке самого понятия «финансовые ресурсы», к характеристике их состава и структуры По мнению автора, финансовые ресурсы муниципальных образований прсдставчя-ют собой денежные доходы, поступления и накопления средств, мобилизуемые в распоряжение органов местного самоуправления и используемые ими в интересах развития социально-экономической инфраструктуры и удовлетворения других нужд населения на территории муниципального образования

В диссертации рассмотрены различные подходы к характеристике состава финансовых ресурсов муниципальных образований Один из них, и соискатель разделяет данную позицию, базируется на том, что финансовые ресурсы муниципальных образований — это средства, находящиеся в прямой управляемости муниципалитетов как на уровне административной подчиненности, так и в рамках полной имущественной зависимости Отсюда

следует, что в состав финансовых ресурсов муниципальных образований необходимо включать средства местных бюджетов и муниципальных внебюджетных фондов, муниципальные займы, денежные доходы и накопления муниципальных предприятий

Анализируя конкретные виды финансовых ресурсов муниципальных образований, автор предполагает классифицировать их по следующим критериям

- по характеру формирования следует различать финансовые ресурсы, образуемые в обязательном порядке (налоговые доходы местного бюджета, финансовая помощь из вышестоящих бюджетов, обязательные платежи в муниципальные внебюджетные фонды, доходы от использования муниципальной собственности и др) и формируемые на добровольной основе (доходы от местного «самообложения», заемные средства, средства спонсоров),

-в зависимости от источников образования необходимо выделять финансовые ресурсы, образуемые за счет собственных источников (местные налоги, доходы от местного «самообложения», платежи в муниципальные внебюджетные фонды, доходы от использования муниципальной собственности), финансовые ресурсы, передаваемые вышестоящими органами власти (часть федеральных и региональных налогов, дотации, субвенции и др ), ресурсы, мобилизованные на финансовом рынке (средства от размещения муниципальных ценных бумаг, кредитные ресурсы),

-с учетом фондового предназначения финансовые ресурсы муниципальных образований подразделяются на финансовые ресурсы местного бюджета, финансовые ресурсы муниципальных внебюджетных фондов и финансовые ресурсы организаций, находящихся в муниципальной собственности

Источниками формирования финансовых ресурсов муниципальных образований являются государственные средства, передаваемые органом государственной власти в виде доходных источников, собственные средства муниципального образования в виде местных налогов и доходов от деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т п ), заемные средства муниципальных образований В диссертации особо подчеркивается, что именно соотношение указанных источников в общем объеме финансовых ресурсов, или иными словами их структура, определяет степень экономической самостоятельности данного муниципального образования, поскольку преимущество первой или третьей группы порождает зависимость от государства, либо от кредитных организаций и иных заемщиков

Одним из наиболее актуальных и сложных направлений исследований в теории финансов, по мнению соискателя, выступают проблемы функционирования бюджетных отношений С переходом страны на новый этап экономического развития возникает необхо-

димость переосмысления их правовой регламентации, методологии регулирования, комплексного анализа практики использования

Бюджеты являются главной финансовой базой деятельности как государства и субъектов Федерации, так и различных муниципальных образований Учитывая факт разграничения ответственности органов государственной власти и местного самоуправления за выполнение возложенных на них полномочий, автор определяет бюджет как форму образования и расходования фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения расходных обязательств различных уровней власти, связанных с выполнением ими функций и задач, обусловленных государственным устройством

Поскольку Бюджетным кодексом Российской Федерации, при реализации муниципалы«} - бюджетной реформы, вводится ряд новых терминов расходные обязательства, реестр расходных обязательств и др, в диссертации обоснована необходимость их четких трактовок Расходное обязательство муниципального образования автор определяет как законодательно обусловленную обязанность предоставлять физическим и юридическим лицам средства бюджета и внебюджетных фондов в пределах установленных предметов ведения

Второй блок проблем посвящен исследованию отечественной и зарубежной практики формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, оценке правового сопровождения мероприятий по реформированию системы муниципальных финансов в РФ, анализу методов регулирования бюджетной обеспеченности на внутрирегиональном и муниципальном уровнях, выявлению тенденций развития и основных проблем функционирования муниципальных финансов в Российской Федерации в целом, и в РСО-Алания в частности, обоснованию необходимости и определению направлений совершенствования процессов формирования и использования финансовых ресурсов муниципальных образований

Происходящие в России реформы затрагивают различные сферы экономики и жизни общества Направленность преобразований российской финансовой системы, соответствующая общемировой практике, обусловлена необходимостью повышения эффективности управления в государстве путем передачи на нижние уровни власти определенных полномочий, укрепления демократических институтов местного самоуправления и финансовой основы их функционирования с целью более полного обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения уровня жизни

В результате проводимых в Российской Федерации реформ разграничены источники формирования доходов бюджетов всех уровней, уточнена ответственность федерального центра, регионов и муниципальных образований за объем и качество предоставляемых гражданам бюджетных услуг При этом следует подчеркнуть, что процессы взаимосвязи и

взаимодействия федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов находятся в постоянной динамике

Самостоятельность местных бюджетов тем выше, чем больше удельный вес собственных доходов в структуре бюджетообразующих источников Поэтому важным направлением реформы местного самоуправления в России являются вопросы укрепления доходов местных бюджетов, их реструктуризация в направлении, обеспечивающем их реальную финансовую самостоятельность Однако проведенное исследование показало, что для современной России характерны следующие основные проблемы формирования доходов местных бюджетов фискальная неполноценность местных налогов, нестабильность распределения доходных источников по уровням бюджетной системы, чрезмерная зависимость от вышестоящих уровней бюджетной системы

В настоящее время наиболее весомые в количественном отношении налоги закреплены за федеральным бюджетом После отмены Налоговым кодексом российской Федерации ряда местных налогов и сборов собственные доходы бюджетов городов составляют в среднем 23% налоговых доходов, поселков - 11,9%, сельских районов - 11,8%, сельских поселений - 5,8%, в то время как до 60% от суммы налогов, собранных на территории муниципального образования, уходят в региональный и федеральный бюджеты Увеличение расходов местных бюджетов при недостаточном росте объема закрепленных доходов приводит к росту доли регулирующих источников (в доходах городов - в среднем 75%, в сельских районах - 90%) и расширению масштабов финансовой помощи Такая жесткая зависимость местных бюджетов от вышестоящих подрывает основы самостоятельности органов местного самоуправления в финансовой сфере, приводит к снижению заинтересованности муниципалитетов в расширении и укреплении налогооблагаемой базы территории, к росту иждивенческих настроений муниципальных органов власти

Совершенствование бюджетных отношений и направления реформирования финансовой системы зависят, как известно, от стратегических направлений развития государства и его отдельных административно-территориальных образований Стратегия создания и эффективного использования финансовой базы местного самоуправления должна, по мнению автора, определяться во-первых, на основе формирования прогнозно-аналитических документов, в которых обосновываются цели, задачи, приоритеты развития местного сообщества, определяются требования к величине финансовой базы, достаточной для решения социально-экономических проблем муниципального образования, оценивается реальный финансово-бюджетный потенциал, составляются прогнозные расчеты получения финансовых ресурсов Во-вторых, на основе выбора и обоснования наиболее предпочтительных с позиций местного сообщества путей укрепления его финансовой базы

Тактика действий органов местного самоуправления в финансовой сфере предполагает практическую реализацию конкретных мер первоочередного характера, направленных на достижение намеченных целей укрепления местной финансовой базы и рациональное использование финансовых ресурсов

В диссертации обоснована необходимость расширения состава налоговых доходов муниципальных бюджетов В частности, предлагается дополнить перечень местных налогов местным налогом с продаж (с дифференциацией ставок от 1% до 3%) и налогом на содержание ЖКХ Что касается регулирующих налогов, то для местных бюджетов должны быть установлены устойчивые фиксированные доли отчислений от наиболее «крупных» налогов (например, 1-2% отчислений от НДС, отчислений от акциза на алкогольную продукцию), который необходимо расщеплять по всей вертикали бюджетной системы РФ Это будет способствовать реальной заинтересованности муниципалитетов в расширении не отдельных, а всех компонентов имеющейся на подведомственной территории налоговой базы за счет роста производства, инвестиций, занятости В работе автором также аргументируется необходимость расширения практики применения местного «самообложения», а также обосновывается целесообразность использования новой классификации налоговых доходов муниципальных образований

Важным, но не имеющим сегодня в нашей стране строгого научного обоснования, является вопрос о том, как устанавливать величину того или иного местного налога Диссертант придерживается мнения, что прежде всего следует определять ту часть расходов, которую намереваются обеспечить за счет местных налогов На втором этапе анализа необходимо оценивать вклад реально действующих местных налогов в укрепление финансовой основы местного самоуправления, выяснять целесообразность расширения их перечня (безусловно, в пределах закона) и уже затем определять размеры их ставок Различные варианты налоговых ставок должны анализироваться именно с позиций обеспечения сбора намечаемого объема средств При этом сохраняется необходимость установления верхней планки налоговых полномочий местного уровня, однако не в виде предельных ставок по отдельным налогам (что крайне сложно сделать ввиду существенных различий в структуре экономики и налоговых потенциалов отдельных территорий), а через фиксацию предельного совокупного налогового бремени (в процентах от валового регионального продукта) Это ограничение может быть зафиксировано с условием того, что если предельный объем собственных налоговых доходов не покрывает социально-необходимые расходы территории, то муниципальное образование получает право на соответствующий объем финансовой помощи из регионального бюджета Соискатель убежден в том, что для России, во всяком случае на ближайшую перспективу, иное неприемлемо Это связано с тем, что еще не созданы возможности

для высокой мобильности капиталов и рабочей силы, которые в экономически развитых странах выступают факторами ограничения налогового бремени

Структура бюджетной системы федеративного государства, как известно, порождает проблему оптимального распределения расходов между уровнями бюджетной системы Ее решение в российской Федерации может быть обеспечено только на основе научно-обоснованного законодательного распределения предметов ведения между центром, субъектами РФ и муниципальными образованиями, на основе создания равных для всех регионов, а внутри них - для всех муниципальных образований, условий предоставления финансовой помощи на основе четких, экономически обоснованных методик

Проведенный в работе анализ показывает, что действующий инструментарий межбюджетного регулирования на внутрирегиональном уровне, в том числе посредством механизма регулирующих налогов, недостаточен для полного учета в бюджетной практике высокой степени социально-экономической дифференциации муниципальных образований и, главное, для формирования минимально необходимых бюджетов в экономически наиболее слабых муниципальных образованиях По-новому следует выстроить систему отношений органов государственной власти региона и местного самоуправления, заложив в основу этих отношений комплекс указанных в диссертации принципов

В целях укрепления стимулов к развитию муниципальной экономики необходимо также придерживаться правила, при котором увеличение собственных доходов местных бюджетов в результате улучшения финансово-хозяйственной деятельности не может служить основанием для снижения нормативов и долей отчислений, выделяемых из фонда финансовой поддержки

Одним из направлений решения проблемы нехватки финансовых ресурсов, укрепления финансовой основы местного самоуправления является, с точки зрения диссертанта, активизация выпуска и размещения муниципальных займов Это позволит привлечь свободные средства населения и организаций для реализации муниципальных инвестиционных проектов без увеличения налогового бремени, сгладить сезонные колебания при поступлении налогов в бюджет

В диссертации рассмотрены вопросы повышения эффективности использования финансовых ресурсов муниципальных образований В этой связи в практике соответствующих местных органов целесообразно закрепить

-ежегодное уточнение государственных минимальных социальных стандартов и социальных норм, согласование этой работы с соответствующими региональными органами, - систематическое проведение инвентаризации расходной части бюджетов муниципальных образований, бюджетной сети, оптимальной численности работников бюджетной сферы,

i -ужесточение финансово-бюджетной дисциплины, повышение ответственности руководителей всех уровней и должностных лиц за неукоснительным соблюдением требований финансово-бюджетного законодательства и целевым расходованием бюджетных и внебюджетных средств на основе действенного режима экономии,

- переход на казначейское исполнение бюджетов органов местного самоуправления В формировании и реализации местной финансовой политики значительную роль, и автор в этом полностью убежден, играет организационно-управленческий аспект Необходимо налаживание партнерских отношений органов местного самоуправления с внеструк-турными формированиями, которые в той или иной степени являются участниками реализации местной финансовой политики (муниципальными долговыми агентствами, агентствами территориального развития, консультативными органами, занимающимися анализом экономической ситуации и экспертизой инвестиционных проектов)

Муниципальными образованиями России может быть позаимствован опыт организаций местного самоуправления и финансовой деятельности в муниципалитетах иностранных государств, который рассмотрен в диссертации Хотя такой опыт не бесспорен в качестве простого заимствования, но многие его фрагменты полезны уже тем, что наглядно подтверждают возможность разумной государственной политики по отношению к регионам и местным сообществам

В рамках третьей группы проблем автором рассмотрен комплекс вопросов, касающихся финансовой стабилизации муниципальных образований РСО-Алания в условиях рыночной экономики

В диссертации проведен всесторонний анализ показателей социально-экономического развития РСО-Алания за 2001-2006 годы, исследованы процессы формирования и использования на ее территории финансовых ресурсов Особое внимание уделено анализу доходов и расходов бюджетов муниципальных образований

Доходная часть консолидированного бюджета муниципальных образований по статье «Налоговые доходы» в 2006 г составила 1123,1 млн руб, по статье «Неналоговые доходы» - 220,7 млн руб По сравнению с показателями в 2001 г рост налоговых поступлений составил 13,1% или 130,3 млн руб, неналоговые поступления увеличились в 4,6 раза или на 172,8 млн руб Значительный рост неналоговых доходов связан с ростом доходов от продажи материальных и нематериальных активов, а также с доходами от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности В то же время, анализ динамики доходов местных бюджетов по РСО-Алания за 2001-2006 гг (рис 1) свидетельствует о снижении темпов их роста

Наибольший удельный вес в налоговых доходах занимают налоги на прибыль и прирост капитала (в 2006 г - 55,9%), налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы (27,8%) Налоги на имущество, включая земельный налог, платежи за пользование природными ресурсами, налоги на совокупный доход составляют соответственно 3,9%, 0,8%, 8,2% (табл 1)

Прослеживается тенденция уплаты в полном объеме налога на доходы физических лиц, тогда как собираемость налогов на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы составила 78,3%, налога на имущество - 46,8%, налогов на совокупный доход -69,7% Перспективы роста налоговых платежей могут быть связаны, в основном, с увеличением поступлений от акцизов по подакцизным товарам, налога на имущество, земельного налога, в т ч за счет увеличения их собираемости

тыс 50000Г

4500000 -4000000 3500000 3000000 -2500000 2000000 1500000 1000000 500000 -0

200190 180 170160150140130120-110^

4178742

2834933

100 2001

- —-«тяр "* 220700

2002

2003

2004

2005 200бГодь|

—»—доходы местных бюджетов, тыс руб, —о— налоговые доходы, тыс руб, - » - неналоговые доходы, тыс руб, —■— перечисления от бюджетов других уровней, тыс руб, —ж—темпы роста доходов (цепные), %_

Рис 1 Динамика доходов местных бюджетов по РСО-Апания в 2001-2006гг

За 2001-2006 гг коэффициент соотношения регулирующих и собственных доходов увеличился в 2-2,5 раза Коэффициент автономии неустойчив, за анализируемый период произошло его снижение по всем муниципальным образованиям РСО-Алания в 1,3-1,5 раза Коэффициенты бюджетной результативности и бюджетной обеспеченности неуклонно повышаются Однако в ряде муниципальных образований (Пригородный район,

17

Моздокский район и др ) указанные коэффициенты отстают от регионального значения, что свидетельствует о недостаточных финансовых возможностях муниципальных бюджетов для обеспечения населения минимально-необходимым и гарантированным объемом услуг Коэффициент обеспеченности минимальных расходов собственными доходами за 2001-2006 гг снизился по всем муниципальным образованиям и составляет в среднем по РСО-Алания 0,31

Вопросы бюджетной обеспеченности логически связаны и корреспондируются со структурой расходов бюджета Структура расходов бюджетов муниципальных образований Республики Северная Осетия-Алания с 2001 по 2006 гг существенных изменений не претерпела Наиболее значимы - расходы на образование (29,4% в 2001 г, 38,4% в 2006 г), здравоохранение (14,9% в 2001 г, 9,4% в 2006 г ), жилищно-коммунальное хозяйство (30,0% в 2001 г, 36,4% в 2006 г)

Таблица 1

Структура доходной части консолидированного бюджета муниципальных образований PCO - Алания за 2001-2006 гг, (%)

Показатели 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Изменение структуры за 2001-2006 гг.

1 2 3 4 5 6 7 8

Налоговые доходы, в

том числе 53,7 34,8 23,8 31,8 31,2 26,9 -26,8

налоги на прибыль,

прирост капитала 34,4 36,2 57,1 44,3 47,7 55,9 +21,5

налоги на товары и ус-

луги, лицензионные и

регистрационные сборы 50,9 50,0 21,5 34,6 32,8 27,8 -23,1

налоги на совокупный

доход 2,7 3,6 5,1 5,1 6,0 8,2 +5,5

налоги на имущество 3,9 6,1 8,3 7,4 12,6 3,9 -

платежи за пользова-

ние природными ре-

сурсами 2,3 3,6 5,9 7,3 - 0,8 -1,5

прочие налоги, по-

шлины и сборы 5,8 0,7 2,0 1,3 0,9 0,4 -5,4

Неналоговые доходы 2,6 2,0 2,0 2,6 3,5 5,3 +2,7

Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов 43,7 63,2 74,2 65,3 66,7 67,8 +24,1

Доля собственных доходов в общем объеме доходов муниципалитетов 56,3 36,7 25,8 34,7 33,0 32,2 -24,1

Источник расчеты автора на основе данных Минфина PCO - Алания

Важной особенностью Республики Северная Осетия-Алания является большой удельный вес и прогрессировавшая до 2005 г динамика объема финансовой помощи местным бюджетам рост в 2005 г по сравнению с 2004 г составил 1,3 раза В 2006 г темпы роста финансовой помощи снизились на 4,0% (табл 2)

Таблица 2

Структура финансовой помощи местным бюджетам муниципальных образований Республики Северная Осетия - Алания в 2001-2006 гг, тыс. руб

Финансовая помощь 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г.

Всего, межбюджетные

трансферты 807356 1557194 2208838 2284586 2950278 2834933

Дотации 807301 1514897 2198814 2273206 2936457 1612198

Субвенции — 41047 10024 11380 12192 997178

Субсидии — — — — — 42766

Другие виды финан-

совой помощи 55 1250 — — 1629 1827912

В ходе исследования выявлены следующие основные проблемы и тенденции формирования доходной базы РСО-Алания

• существенн01 о продвижения в наращивании доходов за указанный период не наблюдается и не предусматривается в перспективе, при этом по уровню бюджетной обеспеченности республика занимает далеко не передовые позиции,

• имеет место высокая зависимость местных бюджетов от республиканского бюджета, а консолидированного бюджета республики от федерального бюджета (например, в 2006 г республиканский бюджет на 67,2%, а бюджеты муниципальных образований на 67,8% балансировались с помощью трансфертов),

• увеличивается доля доходов, централизуемых в республиканском бюджете (50,4% в 2004 г , 54,9% - в 2006 г)

Реальная экономическая база не позволяет местному самоуправлению в полном объеме принять на себя полномочия по решению вопросов, отнесенных к ведению муниципалитетов Отсюда следует, что финансовая стабилизация образований невозможна без оптимизации общих вопросов функционирования самоуправления

Особенностью российского законодательства о местном самоуправлении является то, что в нем не предусмотрено разделение полномочий органов местного самоуправления на обязательные и факультативные В таком случае, с учетом ограниченных финансовых возможностей и при отсутствии такого деления, органам местного самоуправления необ-

ходимо выявить приоритетные направления и участки деятельности Требуется корректировка ст ст 14, 15, 16 ФЗ - №131 от 2003 г, суть которой сводится к следующей классификации вопросов местного значения (в зависимости от степени участия государства в их регулировании) вопросы, где органы местного самоуправления осуществляют вспомогательные функции, вопросы, где им предоставляется возможность создания собственного механизма решения, вопросы, где юридическая самостоятельность местного самоуправления сочетается с технологической зависимостью от государства, вопросы, где органы местного самоуправления обладают относительно полной свободой и самостоятельностью Данная классификация отражает степень свободы органов местного самоуправления в возможности самостоятельного решения и регулирования вопросов местного значения, а значит и признания в этой сфере обязательными или факультативными своих полномочий Следует также узаконить понятие несостоятельности муниципального образования

Не менее важной является внутренняя, структурная оптимизация полномочий Вполне оправдана практика разделения ключевых должностей (председателя представительного органа и главы местной администрации) Ст 36 Закона РСО-Алания «О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания» предусматривает также вариант руководства местной администрации главой муниципального образования Считаем, что совмещение должностей допустимо лишь для поселений с численностью населения менее 1000 чел

Наиболее сложной задачей сегодня остаются вопросы финансирования полномочий органов местного самоуправления РСО-Алания В настоящее время наблюдается значительная дифференциация в уровне социально-экономического положения муниципальных образований, изменить которую в спешном порядке невозможно Поэтому автор считает целесообразным, что за счет федеральных средств должны содержаться и строиться дороги, создаваться и поддерживаться инфраструктура связь, электро-, газоснабжение, транспорт Под опеку региональных властей необходимо отдать социальную сферу здравоохранение, образование и др, гражданскую оборону Основной функцией органов местного самоуправления должно стать управление социальной сферой

Для формирования долговременных перспектив развития доходного потенциала муниципальных образований целесообразно принятие специального закона «Об источниках доходов бюджетов муниципальных образований РСО-Алания», а также республиканской и муниципальных программ реформирования муниципальных финансов, разработка которых должна базироваться на актуальной для принятия и реализации Программы стабилизации социально-экономического развития РСО-Алания

Финансовая «прочность» республики может возрастать при условии реструктуризации экономики и высоких темпах доходообразующих отраслей (прежде всего, обрабатывающей промышленности и эколого-курортного комплекса) Актуальны вопросы снижения убыточности предприятий в сельском хозяйстве и стимулирования развития предпринимательства и малого бизнеса Одним из направлений наращивания доходов бюджета республики является повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества Существенный резерв - активизация реализации инвестиционных проектов

Предлагаемые в диссертационном исследовании подходы к формированию новой структуры налоговых доходов местных бюджетов муниципальных образований РСО-Алания сводятся к следующему

• в целях стимулирования экономического роста муниципальных образований закрепить уплату налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика Если место работы не совпадает с местом жительства, то по требованию муниципальных органов власти и с согласия казначейства работодатель производит расщепление указанного налога между бюджетами В разрезе муниципальных образований следует применять как единые нормативы отчислений от данного налога (1-3%), используемого в качестве доходного источника фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований, так и дополнительные нормативы отчислений в рамках формализованных методик расчета бюджетной обеспеченности,

• на основе законодательно закрепленной компетенции наделить муниципальные образования правом налогового администрирования местных налогов, включающего в себя вопросы установления сроков платежа, взимания, предоставления отсрочек и преференций,

• право установления ставок налога на имущество физических лиц и земельного налога закрепить за муниципальными образованиями,

• постепенно увеличить долю регионов в налоге на прибыль в целях повышения заинтересованности региональных властей в экономическом росте муниципальных образований на своих территориях,

• активизировать работу по выпуску и размещению муниципальных займов

Необходимость корректировки последствий неравномерного распределения источников финансирования требует осуществления комплекса мер, подробно рассмотренных в диссертации, которые направлены на совершенствование механизма предоставления межбюджетных трансфертов

• учитывая различия муниципальных образований в уровнях бюджетной обеспеченности требуется изменить механизм передачи отрицательных трансфертов из местных

бюджетов бюджету субъекта РФ, установив дифференцированную шкалу коэффициентов Это повысит заинтересованность высокообеспеченных муниципальных образований s дальнейшем наращивании своего налогового потенциала,

• при расчете налогового потенциала использовать расчетную налоювую базу, полученную путем умножения фактических доходов прошлого года на средний региональный темп роста,

• в составе фонда софинансирования социальных расходов выделить блочный грант для реализации приоритетных национальных проектов на местах с учетом региональной специфики,

• при планировании объема фонда финансовой поддержки муниципальных образований учитывать не только налоговые, но и неналоговые доходы местных бюджетов, что позволит стимулировать деятельность органов местного самоуправления в направлении увеличения поступлений неналоговых доходов местного бюджета,

• в основу расчетов нецелевой финансовой помощи следует заложить показатель бюджетной обеспеченности на одного жителя каждого муниципального образования, что позволит решить две задачи - обеспечить выравнивание и гарантировать минимальные расходы местных бюджетов

Система финансовой помощи местным бюджетам должна стимулировать муниципалитеты к наращиванию доходной базы, сокращению нерациональных расходов Финансовое стимулирование может реализовываться с помощью различных механизмов предполагающих как стимулирующие дотации для муниципальных образований обеспечивающих положительную динамику консолидированного бюджета региона, так и стимулирующие субсидии из фонда муниципального развития, предоставляемые относительно стабильным в финансовом отношении муниципальным образованиям Выходом из сложившейся ситуации может также стать замена перераспределения финансовых ресурсов закреплением на постоянной основе части федеральных и региональных налогов за муниципалитетами, причем по дифференцированным нормативам, с учетом налогового потенциала муниципальных образований Целесообразной соискателю видится также разработка и принятие следующих законов «О фонде финансовой поддержки муниципальных образований в составе бюджета PCO-Алания», «О фонде компенсаций в составе бюджета РСО-Алания», «О фонде реформирования муниципальных финансов»

Стабилизация системы финансов, обоснованная и предсказуемая на длительный период налоговая политика будет способствовать инвестиционной привлекательности РСО-Алания и росту инвестиций, в том числе иностранных

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1 Хмелевская Е В Вопросы формирования доходов местных бюджетов в условиях административной реформы // Бюллетень Владикавказского института управления -2005 - № 14 / Под ред А В Черджиева, ВД Дзгоева, Л Б Дзугаева, А Г Плиеваи др - Владикавказ ВИУ, 2005 - 0,4 п л

2 Хмелевская Е В Формирование доходной базы местных бюджетов // Финансы как особая форма экономических отношений Управление финансами сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции / Под ред А И Кравченко, Г В Синцова и др - Пенза, 2005 - 0,2 п л

3 Хмелевская Е В Анализ доходной части бюджетов муниципальных образований // Экономика и управление в современных условиях Материалы Всероссийской научно-практической конференции 8 декабря 2005 года Сборник докладов Часть II / Сост М А Гревизирская, СИБУП - Красноярск 2005 - 0,2 п л

4 Хмелевская Е В Бюджетные правоотношения в муниципальных образованиях с 2006 года // Бюллетень Владикавказского института управления - 2006 - №17 / Под ред А В Черджиева, В Д Дзгоева, 3 И Салбиевой и др - Владикавказ ВИУ, 2006 - 0,6 п л

5 Хмелевская Е В Проблемы межбюджетных отношений и бюджеты поселений в переходный период (на примере Республики Северная Осетия-Алания) // Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе Материалы VIII межвузовской конференции аспирантов и докторантов / 2 декабря 2006 года секция 48 / Под ред дэн, профессора А И Михайлушкина, д э н, профессора Н А Савинской - Санкт-Петербург, 2006 - 0,2 п л

6 Хмелевская Е В К вопросу повышения эффективности межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления // Региональная экономика теория и практика 2007 № 3 - 0,3 п л

/5/

Сдано в набор 18 04 2007 г, подписано в печать 23 04 2007 г Гарнитура Тайме Печать трафаретная Формат 60x84 1/16 Бумага офсетная Уел печ л 1 Тираж 100 экз Заказ №52

Типография ООО НПКП «МАВР», Лицензия Серия ПД № 01107, 362040, г Владикавказ, ул Августовских событий, 8, тел 44-19-31

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Хмелевская, Елена Вячеславовна

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. Место и роль финансов муниципальных образований в решении социально-экономических проблем государства.

1.1. Сущность и особенности финансовой политики муниципального образования.

1.2. Финансовые ресурсы муниципального образования.

1.2.1. Местные бюджеты как основная форма функционирования финансовых ресурсов муниципальных образований.

1.2.2. Муниципальные займы как источник формирования доходной базы местных органов власти.

1.3. Функционирование межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне.

Глава 2. Проблемы формирования расходов и развития доходной базы местных бюджетов муниципальных образований РСО- Алания.

2.1. Анализ социально-экономического положения муниципальных образований РСО - Алания.

2.2. Анализ структуры и динамики расходов местных бюджетов муниципальных образований РСО-Алания за2001-2006 гг.

2.3. Анализ формирования доходной базы местных бюджетов муниципальных образований РСО-Алания за 2001 -2006 гг.

Глава 3. Пути финансовой стабилизации муниципальных образований РСО-Алания в условиях рыночной экономики.

3.1. Оптимизация функционирования местного самоуправления.

3.2. Реформирование доходной базы местных бюджетов муниципальных образований РСО - Алания.

3.3. Совершенствование механизма предоставления межбюджетных трансфертов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование и использование финансовых ресурсов муниципальных образований"

Актуальность темы исследования. Местное самоуправление, необходимость и целесообразность развития которого осознана во всех цивилизованных странах, является обязательным элементом государственного устройства. Появление и развитие института местного самоуправления в современной России является неотъемлемой и важной частью процесса проводимых в стране демократических преобразований.

Реализация новых методов хозяйствования на уровне местного самоуправления предполагает наличие у муниципалитетов финансовой самостоятельности. Однако в настоящее время, напротив, наблюдается несоответствие между объемом полномочий органов местного самоуправления и объемом имеющихся у них финансовых ресурсов. Кроме того, отсутствуют долговременные нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов; не отлажен механизм компенсации бюджетам муниципальных образований выпадающих доходов; не утверждены социальные нормы и стандарты, которые должны использоваться в качестве основы определения расходной части бюджетов территорий. Поэтому важным направлением реформы местного самоуправления в России являются вопросы увеличения доходов местных бюджетов, их реструктуризация в направлении, обеспечивающем реальную финансовую самостоятельность.

Проблемы развития муниципальных финансов связаны с разграничением доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы; с укреплением финансовой основы местного самоуправления; с повышением эффективности бюджетных расходов; с реформированием межбюджетных отношений в целях стимулирования муниципалитетов к развитию местной финансовой базы.

Необходимость разработки теоретических и практических аспектов вышеуказанных проблем управления финансовыми ресурсами на уровне муниципальных образований предопределила выбор и актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Исследованию проблем и перспектив развития местного самоуправления в целом посвящены труды многих зарубежных и отечественных ученых и практиков. В научных публикациях ведется широкая дискуссия по таким принципиальным вопросам, как природа полномочий и степень самостоятельности местных органов власти; взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти, разграничение полномочий между ними; объем бюджетных прав муниципалитетов.

Вопросам функционирования местных финансов и межбюджетных отношений в государстве посвящены работы Аткинсона Э.Б., Брюммерхофа Д., Корнай Я., Лафея Ж.Д., Острома В., Масгрейва Р., Стиглица Дж. Ю., Стрика Д., Тибу С., Оутса У., Элейзера Д. и других зарубежных экономистов.

Проблемы формирования и использования финансовых ресурсов регионов и муниципальных образований рассматриваются в исследованиях Аллахвердяна Д.А., Александрова A.M., Вознесенского Э.А., Бирмана A.M., Врублевской О.В., Дадашева А.З, Дробозиной Л. А., Жильцова Е.Н., Ивановой Н.Г., Игониной J1.J1., Игудина А.Г., Куцури Г.Н., Кушхова О.И., Лексина В.Н., Матеюк В.И., Поздняковой Т.А., Поляка Г.Б., Прониной Л.И., Романовской М.В., Сабанти Б.М., Сенчагова В.К., Сычева Н.Г., Таксира К.И., Токаева Н.Х., Швецова А.Н., Яндиева М.И., Якобсона Л.И. и других отечественных исследователей.

Несмотря на широкое использование в экономической науке и хозяйственной практике термина «финансовые ресурсы», отсутствует однозначное толкование данного понятия. Дискуссионными продолжают оставаться вопросы, касающиеся характеристики финансовых ресурсов муниципальных образований, а также их состава и структуры. Недостаточно, с нашей точки зрения, исследована роль местных финансов в решении социально-экономических проблем российского государства на современном этапе; требует всестороннего анализа современная практика формирования финансовых ресурсов на муниципальном уровне. Совершенствования требует организационно-методическое обеспечение процесса управления муниципальными финансами, в частности, не имеет сегодня строгого научного обоснования методика установления величины того или иного местного налога.

Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в теоретическом и методологическом обосновании необходимости совершенствования процессов формирования и использования финансовых ресурсов муниципальных образований, в разработке направлений и инструментария финансовой стабилизации на уровне местного самоуправления.

Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач:

• уточнить экономическое содержание таких понятий как муниципальные финансы, финансовые ресурсы муниципальных образований, бюджет, расходные обязательства муниципальных образований;

• проанализировать современную практику формирования и использования финансовых ресурсов на муниципальном уровне и содержание бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

• оценить действующую систему регулирования финансовых ресурсов муниципального образования и определить основные направления совершенствования механизма межбюджетных трансфертов;

• изучить особенности и динамику социально-экономического развития муниципальных образований Республики Северная Осетия - Алания (РСО-Алания); проанализировать практику формирования доходов и расходов местных бюджетов РСО-Алания; выявить основные проблемы функционирования бюджетной системы Российской Федерации на территории РСО-Алания;

• разработать направления финансовой стабилизации муниципальных образований в условиях современной российской экономики.

Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие в процессе формирования и использования финансовых ресурсов органов местного самоуправления.

Объектом исследования выступает механизм формирования и использования финансовых ресурсов муниципальных образований Российской Федерации.

Область исследования по паспорту специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит: 1.6. Развитие региональной финансовой системы, ее отличительные особенности, проблемы интеграции в национальную и международную финансовые системы; 2.1. Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны; 2.5. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, планирования и долгосрочного прогнозирования.

Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составили концепции и положения, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, Республики Северная Осетия - Алания, методические материалы финансовых органов, публикации в периодической печати по избранной теме, материалы научных и научно-практических конференций.

В диссертации использованы общенаучные методы исследования, в частности, диалектический, системный, функциональный подходы. Для решения поставленных задач применялись методы экономического, финансового и статистического анализа, сравнения, группировки данных, экспертных оценок, экономико-математические методы, выборочные наблюдения.

Информационной базой исследования выступили законодательные акты Российской Федерации и РСО-Алания; материалы Федеральной службы государственной статистики; отчетно-аналитическая информация Министерства финансов Российской Федерации и Министерства финансов РСО-Алания; справочные материалы периодических изданий; экспертные оценки независимых исследователей; информация из глобальной сети Интернет.

Концепция диссертации. Формирование финансовых ресурсов и их использование на производственное и социальное развитие соответствующей территории недостаточно поставлено в зависимость от результатов деятельности всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципальных образований. Это приводит к несбалансированности развития производственной и социальной сфер.

Для реализации принципов самоуправления и самофинансирования и активного использования методов экономического регулирования деятельности местных администраций требуется совершенствование процесса управления муниципальными финансами. Приоритетным направлением финансовой политики государственных и местных органов власти должно стать решение проблем, связанных с наращиванием объема финансовых ресурсов местного самоуправления как за счет увеличения собственных и регулирующих доходов местных бюджетов, так и за счет активного привлечения заемных средств. При определении объемов и структуры финансовых ресурсов муниципальных образований, предназначенных для экономического и социального развития административно-территориальных единиц, при финансировании расходов местных бюджетов требуется проведение комплексной оценки эффективности использования бюджетных средств.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Широкое использование в различных трактовках понятий «муниципальные финансы», «финансовые ресурсы муниципальных образований», «бюджет», «расходные обязательства муниципальных образований» требует уточнения экономического содержания данных терминов.

2. Направленность преобразований российской финансовой системы соответствует общемировой практике. Расширение полномочий муниципалитетов, укрепление демократических институтов местного самоуправления и финансовой основы их функционирования обусловлены необходимостью улучшения качества жизни населения и повышения эффективности управления государством.

3. Переход к новой структуре органов и содержанию функций местного самоуправления относительно безболезненно может пройти лишь в немногих регионах Российской Федерации, обладающих опытом автономного управления финансами на уровне поселений. Своевременное и в полном объеме финансирование расходов, связанных с выполнением возложенных на местные органы власти полномочий, предполагает наличие относительной независимости финансовой системы на местном уровне, актуализирует необходимость разработки и реализации Концепции финансовой автономии муниципалитетов.

4. Муниципальная финансовая политика в современных условиях должна отличаться большей гибкостью, быстро и всесторонне учитывать происходящие социально-экономические изменения. Взаимоотношения между центром и регионами, внутри регионов, между органами местного самоуправления и функционирующими на подведомственной территории организациями должны строиться на взаимовыгодной основе, экономической ответственности друг перед другом и перед государством в целом. Формирование финансовых ресурсов муниципальных образований должно быть увязано с конечными результатами экономической деятельности всех расположенных на территории хозяйствующих субъектов, независимо от их подчиненности.

5. Современная практика свидетельствует о двух наиболее распространенных подходах к решению проблемы укрепления финансовой базы местного самоуправления. Один исходит из принципа соответствия между расходами муниципалитетов и имеющимися в их распоряжении доходными источниками. При внешней прагматичности недостаток такого подхода состоит в том, что он не ориентирует на поиск новых источников финансирования развития местного сообщества, существенно занижает расходную часть местных бюджетов. Второй подход исходит из принципа максимального увеличения доходов и расходов бюджета. Внешне привлекательный, он также совсем не безобиден, ибо его практическая реализация «перенапрягает» экономику, отвлекает ресурсы от других потенциально возможных направлений развития. Требования системного подхода к выбору и обоснованию целей развития местной финансовой базы обусловливают, с одной стороны, недопустимость ориентации экономики муниципального образования на недостижимые цели, с другой - недопустимость недооценки их возможностей. Основной акцент должен быть сделан на решение проблем, связанных с наращиванием массы финансовых ресурсов местного самоуправления, как за счет средств бюджета, так и путем привлечения средств отечественных и зарубежных инвесторов.

6. Процессы управления финансовыми ресурсами муниципальных образований и процессы государственного регулирования межбюджетных отношений - коррелируемые сферы деятельности. Экономически обоснованное и стабильное формирование бюджетов всех уровней, повышение ответственности федерального центра, регионов и муниципальных образований за развитие подведомственных территорий будет способствовать формированию нового качества отношений между субъектами бюджетного процесса.

Научная новизна исследования определяется тем, что в работе на основе положений теории финансов, бюджетного и налогового законодательства, анализа формирования расходов и развития доходной базы местных бюджетов РСО-Алания обоснованы новые теоретические подходы и разработан комплекс мероприятий по финансовой стабилизации муниципальных образований в условиях рыночной экономики.

Элементы приращения научного знания состоят в следующем:

• Уточнено экономическое содержание финансовых ресурсов муниципальных образований, которые представляют собой денежные доходы, поступления и накопления средств, мобилизуемые в распоряжение органов местного самоуправления и используемые ими в интересах развития социально-экономической инфраструктуры и удовлетворения других нужд населения на территории муниципального образования.

• Конкретизирован состав финансовых ресурсов муниципальных образований (средства местных бюджетов и муниципальных внебюджетных фондов, муниципальные займы, денежные доходы и накопления муниципальных предприятий); предложены критерии их классификации (характер формирования, источники образования, фондовое предназначение).

• Сформулировано авторское определение понятия «расходное обязательство муниципального образования» (законодательно обусловленная обязанность предоставлять физическим и юридическим лицам средства бюджета и внебюджетных фондов в пределах установленных предметов ведения).

• Обоснована целесообразность предоставления органам местного самоуправления больших прав в области местного налоготворчества, включая определение базы и ставок местных налогов.

• Аргументирована необходимость расширения состава доходов муниципальных бюджетов, предложена их новая классификация (в составе налоговых доходов рекомендуется выделять местные закрепленные налоги, к которым отнесены местные налоги и налоги, разделяемые на постоянной основе; налоги, передаваемые субъектом федерации на временной основе; доходы от местного «самообложения»).

• Определены характерные особенности развития бюджетного федерализма в Российской Федерации; выявлены основные проблемы функционирования местных бюджетов РСО-Алания и их влияние на социально-экономическое развитие республики.

• Обоснованы основные направления совершенствования механизма межбюджетных трансфертов, позволяющие стимулировать деятельность органов местного самоуправления, субъектов РФ в направлении увеличения поступления собственных доходов; уточнены формы и методы предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальных образований.

• Разработан комплекс мероприятий по укреплению доходной базы местных бюджетов, стимулирующих органы местного самоуправления к наращиванию доходов, повышающих уровень их финансовых самостоятельности и платежеспособности.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость работы определяется тем, что концептуальные положения и выводы диссертационного исследования позволяют расширить существующие представления о содержании финансовых отношений, функционирующих на муниципальном уровне управления государством, способствуют развитию общетеоретических подходов к процессам формирования и использования финансовых ресурсов муниципальных образований.

Практическая значимость диссертации состоит в формулировке конкретных предложений по совершенствованию правового и методического обеспечения процесса функционирования муниципальных финансов. Рекомендации по росту финансовой обеспеченности муниципальных образований могут использоваться при разработке соответствующих нормативных правовых актов на субфедеральном и местном уровнях. Материалы диссертационного исследования могут найти применение при подготовке учебных курсов «Финансы», «Финансы и кредит», «Муниципальные финансы».

Апробация и реализация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано 6 статей общим объемом 1,9 п. л., в т.ч. в изданиях, рекомендованных Рособрнадзором РФ. Результаты исследований, проведенных автором, докладывались на всероссийских научно-практических конференциях («Финансы как особая форма экономических отношений. Управление финансами» - г.Пенза, 2005г; «Экономика и управление в современных условиях» - г.Красноярск, 2005 г.) использовались при чтении курса «Муниципальные финансы» во Владикавказском институте управления.

Структура работы определена поставленными целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, приложений. Работа содержит 9 таблиц и 13 рисунков.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Хмелевская, Елена Вячеславовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Формирование и развитие местного самоуправления в Российской Федерации обусловлено необходимостью повышения эффективности управления в государстве путем передачи на нижние уровни власти определенных полномочий, укрепления демократических институтов местного самоуправления и их финансовой основы с целью обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни.

Начало формированию системы местного самоуправления в нашей стране было положено в 1991 году. В 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», в ходе практической реализации которого обнаружилось много проблем, главной из которых является несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления объему имеющихся у них финансовых ресурсов.

С учетом накопленного опыта в 2003-2004 годах были внесены существенные изменения в федеральное законодательство о местном самоуправлении, с одновременным изменением бюджетного и налогового законодательства, регулирующего вопросы формирования финансовых ресурсов местного самоуправления. Недостаточное исследование итогов реформы в регионах и муниципальных образованиях оказывает негативное воздействие на практику реализации государственных управленческих решений по социальной сфере, региональным и муниципальным финансам, снижает результативность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Исследование показало, что для всех местных бюджетов современной России характерны следующие проблемы: фискальная неполноценность местных налогов, нестабильность распределения доходных источников по уровням бюджетной системы, зависимость от финансовой помощи из региональных бюджетов и др.

В работе приведены два подхода в понимании содержания понятия «финансовые ресурсы муниципальных образований». Первый основан на традиционных схемах административного управления и сводится к тому, что муниципальные финансы - это средства, находящиеся в прямой управляемости либо на уровне административной подчиненности, либо в рамках полной имущественной зависимости. Второй - исходит из необходимости управления процессами на местном уровне в целях обеспечения финансового благополучия граждан, проживающих на данной территории, работающих на местных предприятиях и предприятиях самого муниципального образования как хозяйствующего субъекта, исполняющего ряд социальных функций.

Несмотря на то, что муниципальные также как и государственные финансы, относятся к централизованным финансам, между ними имеются отличия по способу образования и по субъекту управления. Кроме того, цели и задачи, стоящие перед государством и местным самоуправлением в финансовой сфере, часто не совпадают. Государство, как правило, заинтересовано в максимальном привлечении финансовых ресурсов для решения общегосударственных проблем, тогда как муниципальные образования стремятся как можно больше средств оставить в местных бюджетах для решения собственных проблем.

Бюджет является главной финансовой базой деятельности государства в целом, субъектов федерации и отдельных муниципальных образований. Одним из условий эффективной деятельности органов местного самоуправления является надлежащая организация бюджетного процесса в каждом муниципальном образовании. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.03 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должны быть приняты Уставы и иные нормативные акты местного самоуправления, в которых найдут отражение вопросы формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, а также контроля за их исполнением в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации. Предложен проект устава муниципального образования.

Право самостоятельного формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборов; право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации - являются гарантиями самостоятельности бюджетов местных органов управления.

Самостоятельность местных бюджетов тем выше, чем больше удельный вес в структуре их доходов составляют собственные поступления.

В настоящее время доля собственных доходов в структуре местных бюджетов занимает незначительный удельный вес и ежегодно возрастает зависимость местных бюджетов от выделяемой финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Это приводит к снижению заинтересованности муниципалитетов в расширении и укреплении налогооблагаемой базы территорий и росту иждивенческого настроения муниципальных органов власти.

Одним из направлений решения проблемы нехватки финансовых ресурсов, укрепления финансовой основы местного самоуправления является выпуск и размещение муниципальных займов. Это позволит привлечь свободные средства населения для реализации инвестиционных проектов без увеличения налогового бремени, сгладить сезонные колебания при поступлении налогов в бюджет.

Новое законодательство о бюджетном процессе призвано устранить имеющиеся противоречия в вопросе разграничения бюджетных полномочий, провести четкое распределение прав, обязанностей и ответственности между всеми уровнями публичной власти, исключив дублирование, выстроить систему общественных отношений таким образом, чтобы предусмотренные законом обязанности получали гарантированное финансовое обеспечение.

Проведенные исследования показали, что валовой республиканский продукт на душу населения по РСО-Алания по итогам 2006 г. составил лишь 51,1 тыс. руб.; объем инвестиций в основной капитал на душу населения составляет менее 1/3 от среднего уровня по России; ниже среднероссийского уровня удельная финансовая обеспеченность на душу населения; объем внешнеторгового оборота Республики Северная Осетия-Алания на душу населения более чем в 3 раза ниже среднероссийского показателя.

Приоритетными направлениями социально-экономического развития РСО-Алания являются: развитие малого и среднего бизнеса; опережающее развитие социальной сферы; оптимизация структуры народного хозяйства на основе ускоряющихся темпов развития сферы услуг, предприятий пищевой и перерабатывающей отрасли; ускоряющийся рост бюджетного обеспечения муниципальных образований республики.

Очевидно, что, не определившись с перечнем расходов местных бюджетов, нельзя предметно обсуждать ни возможные источники их доходов, ни систему бюджетного выравнивания муниципальных образований, ни варианты оказания местным бюджетам финансовой помощи.

Расходы местных бюджетов и расходные обязательства муниципальных образований находятся в прямой зависимости от перечня вопросов местного значения, которые, на наш взгляд, должны претерпеть значительные изменения. Полагаем, что принятие необходимых изменений и дополнений в Закон РСО-Алания «О местном самоуправлении в РСО-Алания» 2006 г. в части классификации вопросов местного значения в зависимости от степени участия государства в их регулировании, создаст необходимую основу для регулирования всей правовой и экономической инфраструктуры порядка формирования расходов местных бюджетов.

В работе проведен анализ порядка формирования доходов местных бюджетов.

Сравнение финансового состояния доходной части бюджетов муниципальных образований за 2001-2006 гг. показало, что за период с 2001 по 2005 гг. имел место рост общей величины доходов при увеличении доли регулирующих их видов и снижении доли собственных для практически всех муниципальных образований РСО-Алания. В 2006 г. произошло некоторое снижение темпов роста доходов местных бюджетов - на 5,6%.

Совершенствование доходов местных бюджетов должно осуществляться в направлении наделения органов местного самоуправления полноценными собственными доходными источниками, обеспечивающими реальную самостоятельность местных органов власти. Для формирования долговременных перспектив развития доходного потенциала муниципальных образований целесообразно принятие специального Закона «Об источниках доходов бюджетов муниципальных образований РСО-Алания», а также республиканской и муниципальных программ реформирования муниципальных финансов, разработка которых должна базироваться на актуальной для принятия и реализации Программы стабилизации социально-экономического развития РСО-Алания.

Использование того или иного метода регулирования доходов по уровням бюджетов зависит от налогово-бюджетной политики государства. За основу принята федеральная методология, установленная Бюджетным кодексом Российской Федерации в редакции Федерального закона от 20.08.04 №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений». Существует целесообразность разработки и принятия следующих законов РСО-Алания: «О фонде финансовой поддержки муниципальных образований в составе бюджета РСО-Алания», «О фонде компенсаций в составе бюджета РСО-Алания», «О фонде муниципального развития в составе бюджета РСО-Алания», «О фонде реформирования муниципальных финансов». В основе расчетов нецелевой финансовой помощи должен находиться показатель бюджетной обеспеченности на одного жителя каждого муниципального образования, что позволит решить две задачи - обеспечить выравнивание и гарантировать минимальные расходы местных бюджетов.

Создание фондов будет способствовать более четкому разделению сфер полномочий и реализации интересов государственной и муниципальной властей.

Приведенные в настоящем диссертационном исследовании предложения и рекомендации позволят определить оптимальный вариант функционирования местного самоуправления, улучшить механизмы формирования и использования финансовых ресурсов муниципальных образований.