Формирование и рациональное использование управленческих кадров государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование и рациональное использование управленческих кадров государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации"

На правах рукописи

Хафизова Надежда Федоровна

Формирование и рациональное использование управленческих кадров государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на материалах Удмуртской Республики)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

(экономика труда)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ижевск 2005

Диссертационная работа выполнена в ФГОУ ВГ10 «Ижевская государственная сельскохозяйственная академия»

Научный руководитель' - доктор экономических наук, профессор

Шишкин Михаил Иванович

Официальные оппоненты: - доктор экономических наук, профессор

Перевощиков Юрий Семенович

- кандидат экономических наук, доцент Васильева Галина Николаевна

Ведущая организация' - ГОУ ВПО «Ижевский государственный технический университет»

Защита состоится « 20 » декабря 2005 г. в 16-00 часов на заседании диссертационного совета ДМ. 212. 275. 04 при ГОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» по адресу 426034, Удмуртская Республика, г Ижевск, ул. Университетская, 1, корпус 4, ауд431

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Удмуртский государственный университет»

Автореферат разослан « 18 » ноября 2005 г

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, профессор

А С. Баскин

Тшё ъ

ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность исследования управленческой деятельности в России обусловлена кризисным развитием современного общества и государства, сложными глобальными процессами, которые требуют совершенствования методов государственного управления на основе использования управленческих моделей, ориентированных на общественные запросы Использование научных методов в практической управленческой деятельности позволит органам государственной власти значительно повысить эффективность государственно! о управления

Восстановление государственности - актуальная проблема и необходимое условие действенной экономической политики Государство в условиях рыночного хозяйства призвано выполнять важнейшие функции стимулирования производства и повышения качества жизни граждан Атрибутом социально-экономического развития региона становшся сочетание систем индикативного планирования и долгосрочных программ модернизации экономики, ориетггировашгых на создание благоприятных условий для подъема конкурентоспособности национальной экономики в перспективных направлениях научно-[ехнического прогресса. При этом государственная стратегическая политика и регулирование не должна умалять значение рыночной самоорганизации в обеспечении структурной перестройки экономики и перехода к устойчивому росту Реформы в России показали, что спонтанная либерализация экономики и отсутствие сформировавшихся стереотипов предпринимательского поведения не способствуют эффективности хозяйственного комплекса региона и не приводят к свободной конкуренции

Актуальность исследования на региональном уровне подтверждается системным кризисом социально-экономического развития хозяйственного комплекса Удмуртской Республики Ведущие ученые-экономисты республики подчеркивают однобокость развития некогда мощного промышленного комплекса, располагающего огромным кадровым, научным, технологическим потенциалом Интеграция России в ВТО грозит Удмуртской Республике обвалом автомобильной и машиностроительной промышленности, сельского хозяйства, металлургической отрасли и др Тенденции такою развития событий требуют разработки концепции «защиты» По даже если такая концепция будет разработана и принята к исполнению, для ее реализации потребуются профессиональные менеджеры с прогрессивным мышлением, с высоким уровнем компетентности Поэтому необходимо проанализировать состояние управленческих кадров, выявить внутренние и внешние нричины. тормозящие развитие экономического комплекса региона Перечисленные обстоятельства обусловили выбор темы диссертации и определили цели и задачи, поставленные в работе

Облас1ь исследования соответствует требованиям паспорта специ-

. рос. НАЦИОНАЛЬНАЯ I БИБЛИОТЕКА |

¿ТДО ;

алъностей ВАК 08 00 05 - Экономика и управление народным хозяйством жономика труда (8 17 - управление персоналом и человеческими ресурсами как условие роста эффективности экономики труда - цели, функции, методы, принципы, эволюция подходов, кадровая политика и стратегия)

Цель диссертационного исследования состоит в разработке направлений и механизмов повышения качества работы управленческих кадров и кадровой службы органов государственный власти субъекта Российской Федерации с целью повышения эффективности региональной экономики

Из цели исследования вытекают следующие задачи: выявить тенденции и особенности развития системы кадрового обеспечения региональной экономики и специфику региональных социальных и экономических функций института государственной гражданской службы; раскрыть шоретические, методологические и нормативно-правовые основы формирования управленческих кадров государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; провести анализ нормативно-правовой базы субъекта Российской Федерации с ючки зрения отражения в ней принципов формирования руководящих кадров; обосновать основные направления повышения эффективности использования управленческих кадров

Проблема исследования: противоречие между потребностями общества и государства в высокоэффективной, профессиональной государственной гражданской службе и ее реальным состоянием, характеризующимся низким уровнем профессионализма, тормозящим развитие экономического комплекса региона, отсутствием должной корпоративной культуры, внеправовым подходом к подбору, оценке и расстановке государственных служащих на региональном уровне управления

Объект исследования: кадровое обеспечение развития региональной экономики в лице государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, занимающей ключевую позицию в системе государственного управления на региональном уровне

Предмет исследования: научные принципы, методы и средства формирования управленческих кадров и кадрового резерва государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, применяемые в целях повышения эффективности региональной экономики

Теоретической и методологической основой диссертационной работы являются научные труды и разработки отечественных и зарубежных авторов в области теории государственного управления и государственной службы, документы законодательных и исполнительных органов власти

федерального и регионального уровней, региональные нормативные документы, статистические данные, результаты социологических исследований, информационные материалы Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Государственной академии управления, других научных и учебных заведений Российской Федерации Документальной основой исследования является Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г , «Об основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г, «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г , «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЭ от 6 октября 2003 г и др , Указы, Распоряжения и Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию; законы и иные нормативно-правовые акты Удмуртской Республики и других субьектов Российской Федерации Источником информации при подготовке диссертации явились также публикации в журналах, газетах и иные материалы периодической печати по вопросам государственной гражданской службы за период 19932005 гг, материалы I осударственной статистики Детально изучались материалы текущего делопроизводства Администрации Президента и Правительства Удмуртской Республики, отчеты о деятельности представительных и исполнительных ор!анов государственной власти Удмуртской Республики и других субъектов Российской Федерации

Степень научной разработанности темы исследовательской работы Огромный вклад в развитие теории государственного управления внесли ученые Г. В Лтаманчук, Д Н Бахрах, В. Д. Граждан и др , исследователи теории, принципов, технологии и механизмов реализации государственной кадровой политики Т Ю Базаров, А П Волгин, В А Дятлов, В Я Ермаков, А Я Кибанов, В А Козбаненко, В И Лукьяненко В И Матирко, В И Никонов, А М Омаров, В А Сулемов, В. В Травин, А И Турчинов и др , зарубежные авторы в области менеджмента Вудкок М, Котлер Ф , Кэссон Г II, Мескон М X , Якокка Ли и др В Удмуртской Республике вопросы повышения эффективности государственного управления изучаются О И Боткиным, В Ю Войтовичем, В И Некрасовым, А К Осиповым, М И Шишкиным и др Несмотря на значительный теоретический материал и практический опыт в сфере формирования и развития управленческих кадров, многочисленные результаты научных исследований вопросов подготовки, подбора и оценки государственных служащих, проявляется некоторая оторванность теоретических разработок от практического применения их невостребованность государственной властью

Методика исследования. Диссертационное исследование проводилось на базе научных направлений государственное и региональное управление, менеджмент, экономика труда и управление персоналом, ин-С1иту1 государственной службы и др Научному осмыслению исследуемой проблемы способствовали теоретические разрабоши отечественных ученых в области экономических проблем федерализма, эффективности государственного управления, анализа социальных, правовых, организационных и духовно-нравственных основ государственной гражданской службы, принципов и механизмов реализации государственной кадровой политики, методов планирования и профессионального отбора управленческих кадров, их мотивации и оценки, вопросы карьеры, кадрового программирования, обобщения зарубежного опыта в области государственного менеджмента и др В ходе исследования автор опирался на разработки, касающиеся анализа механизмов формирования чиновничества дореволюционной России, советской бюрократии и номенклатуры, административно-политической элиты Учет исторического опыта по данным вопросам важен для преемственности в исследовании эффективности государственного управления Существенное влияние на характер и содержание диссертации оказали мировоззренческие и методологические методы познания российской бюрократии, изложенные в трудах отечественных ученых, явившиеся ценным источником идей для разработки поставленных перед исследованием задач

Эмпирическая база диссертации основана на материалах проведенных исследований, в том числе контент-анализа основных индикаторов кадрового потенциала органов государственной власти России по материалам государственного комитета Российской Федерации по статистике (по состоянию на 1 января 2005 г), контент-анализа материалов кадровой службы Администрации Президента и Правительства Удмуртской Республики, социологического опроса государственных служащих Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики, контент-анализа официальных документов по государственной гражданской службе Российской Федерации и ее субъектов за период 1993 - 2005 гг и др

Достоверность полученных результатов исследования подтверждается соответствием разработанных документов, представленных в Приложении (проект Концепции совершенствования государственной гражданской службы Удмуртской Республики, Положение о кадровом резерве в государственном органе власти субъекта Российской Федерации) законодательству о государственной гражданской службе Научные положения и выводы диссертационной работы в достаточной степени обоснованы и достоверны, что обеспечивается анализом научно-правовой базы государственной гражданской службы, результатами научных исследова-

ний, выполненных автором

В ходе исследований получены следующие результаты:

1 На основе анализа количественного и качественного состава исполнительных органов власти Удмуртской Республики оценено состояние управленческих кадров peí иона Раскрыты основные противоречия и недостатки регионального управления преемственность в осуществлении кадровых назначений на основе личной преданности, использование вместо конкурсного отбора назначений по усмотрению руководства, зависимость служебного роста государственных служащих от характера личных связей, поддержки политических партий и экономических структур и др ;

2 Проанализированы нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации с точки зрения отражения в них правовых аспектов и принципов формирования кадров государственной гражданской службы Обоснован вывод о необходимости совершенствования нормативно-правовой базы государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, не соответствующей в достаточной степени требованиям общества, правового государства и развития региональной экономики

3 Уточнены функиии кадровых служб органов государственной власти в повышении эффективности кадрового обеспечения регионального хозяйственного комплекса, разработаны научные и практические рекомендации по совершенствованию подготовки, подбора' и оценки руководящих кадров.

Научная новизна сводится к следующим положениям

- разработана комплексная сиоема регионального управления с включением в ее структуру элементов менеджмента качества;

- обоснована Концепция совершенствования государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с оценкой эффективности ее функционирования,

- предложено и обосновано использование в управленческой деятельности научных методов исследования проблем, возникающих в практической деятельности руководящих кадров,

- предложены комплексные мероприятия по повышению эффективности использования кадрового резерва государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации

Апробация работы. По результатам исследования сделаны научные доклады на научно-практических конференциях в 2004 - 2005 гг Основные положения и выводы диссертации обсуждены на заседании Удмуртского филиала Института философии и права УРО РАН, на расширенном заседании кафедры экономики АПК Ижевской ГСХА Результаты исследования отражены в 5 научных публикациях по рассматриваемой проблеме Общий

объем опубликованных работ 2,1 п л , в том числе авторских - 1,5 п л

Практическая значимость диссертации определяется возможностью широкого использования результатов в деятельности кадровых служб государственных органов власти на федеральном и региональном уровне, использования идей и положений данной работы руководителями органов государственной власти в ходе разработки сгратегии развития управленческих кадров и кадрового резерва государственной гражданской службы, при разработке правовых и нормативных документов, направленных на повышение профессионализма и эффективности деятельности государственных служащих Диссертация представляет интерес для научных и педагогических работников при подготовке спецкурсов «Менеджмент», «Управление персоналом», «Муниципальный менеджмент» и др Она может быть полезна правоведам, исследующим проблемы бюрократии, государственной власти, государственной службы и ее кадров. Выводы и предложения расширяют научно-методическую базу специалистов кадровых служб органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, 3 глав, выводов и предложений, списка использованных источников из 184 наименований Работа изложена на 204 страницах машинописного текста, содержит 32 таблицы, 6 рисунков и 4 приложения

Содержание работы. В ведении раскрыты актуальность темы исследования, обозначены цели и задачи исследования, раскрыты научная новизна и практическая значимость полученных резулыагов

В первой главе «Особенности и проблемы оценки эффективности регионального управления и государственной гражданской службы» обобщен мировой и отечественный теоретический опьп исследования эффективности государственного управления, уточнены основные предметные области исследуемого объекта и элементы системы государственной гражданской службы

Вторая глава «Анализ состояния работы с кадрами государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» посвящена анализу кадрового обеспечения развития региональной экономики в лице государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и выявлению ее особенностей на региональном уровне

В третьей главе «Совершенсгвование работы с кадрами государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации» обоснована Концепция совершенствования государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, включающая оценку эффективности ее функционирования Предложено внедрение системы менеджмента качества в структуру регионального управления

В заключении сформулированы и изложены выводы и результаты проведенного исследования

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ новизны, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1. Разработана комплексная система регионального управления с включением в ее структуру элементов менеджмента качества

В диссертации решены задачи но обоснованию направлений повышения эффективности использования управленческих кадров в развитии экономического комплекса региона Внедрение системы менеджмента качества в управленческую деятельность на всех уровнях управления позволяет рассматривать региональное управление как комплексную систему, элементы которой представлены в табл 1 Обоснование внедрения системы менеджмента качества в структуру регионального управления является методологической предпосылкой к созданию и экономическому обоснованию модели развития региона в целом

Таблица 1

Комплексная система государственного управления __на региональном уровне_______

Элементы системы Характеристика элементов

Приоритетные направления деятельности 1 Совершенствование нормативно-правовой базы регионального управления Методологическое обеспечение реализации государственной кадровой политики Мониторинг и диагностика эффективности кадровой работы Корпоративное развитие программы содействия качеству

Нормативно-правовая база совершенствования регионального управления 1 1 Модель развития региона (элементы экономика, социальная сфера, экочогия, демографическая ситуация, уровень продовольственного обеспечения, инвестиционная привлекательность идр) Концепция государственной I ражданской службы субъекта Российской Федерации Положение о кадровой службе региональной государственной гражданской службы Методика оценки кадрового потенциала региона 1

' Научные методы управления государственной гражданской службой региона Прогнозирование Планирование Конкурсное замещение государственных должностей Управление карьерой 1

Подсистемы 1 Система оценки эффективности регионального управления ] 2 Система менеджмента качества регионального управления 1 3 Экспертная оценка кадров государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации аттестация, конкурсный прием на государственную гражданскую службу, непрерывная работа с кадровым резервом 4 Система формирования профессиональной государственной гражданской службы

Особенностью государственного управления на региональном уровне является сочетание (ерриториальных и отраслевых принципов реализации управленческой деятельности, предполагающей использование статических (структурных) и динамических (функциональных) методов воздействия (табл 2) Статические методы позволяют разделить объект на отдельные блоки, отображающие информацию о состоянии исследуемого объекта социологическими, логико-математическими и естественнонаучными средствами

Таблица 2

Меюды государственного регулирования__

1 1 Методы Средства Объект воздействия

! Статистические 1 (структурные) 1 Информация графическая, статистическая, анали гическая Клоки структуры: население, территория, характер власти, экономический потенциал, условия существования

Динамические (функциональные) Прямое воздействие Государственная политика в области бюджетного, экономического, политического, социального развития региона

Косвенное воздействие Координация и правовое регулирование жизнедеятельности через определение общих принципов государственного устройства и разграничение полномочий между уровнями власти

Эти средства включают в себя статистическую, графическую и аналитическую информацию об основных аспектах жизни общества Обобщение аналитической информации позволяет выработать оценку состояния и направления социально-экономического развития Динамические методы регулирования опираются на использование знаний, полученных в ходе исследования статической структуры региона с целью выработки организационных форм, методов трансформации эюй структуры в соответствии с выработанными целями социально-экономического развития Все динамические методы регулирования можно разделить на две группы методы прямого и косвенного воздействия Методы прямого воздействия характеризуются свойством непосредственного влияния на объект управления, тогда как методы косвенного воздействия включают в себя факторы, которые не могут оказывать немедленного воздействия па объект и служат только формой стимулирования ожидаемого поведения объекта Методы прямого вспдейс гвия применяются в следующих сферах регионального управления участие в деятельности крупных компаний и естественных монополий; участие через механизм бюджетной политики в разработке приоритетных

направлений развития региона, определение государственной политики в области экономического, социального, культурного и национального развития субъекта Российской Федерации и др К методам косвенного воздействия следует относить разработку законов и обеспечение режима их воплощения, направленных на развитие хозяйственного комплекса региона, установление общих правил поведения хозяйствующих субъектов на финансовых рынках и т п Данные методы направлены на координацию работы предприятий негосударственной (частной) формы собственности, контроль качества оказываемых предприятиями и организациями услуг, содействие деятельности градообразующих предприятий, информирование населения, проведение всевозможных конкурсов, праздников и общественных акций Координация предполагает невмешательство государственных органов власти в текущую деятельность предприятий Власть берет на себя обязанность по созданию условий, декларированных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации

Научно обоснована система мер, предусматривающая целенаправленное применение методов управления качеством управленческой деятельности В качестве основных целей внедрения систем менеджмента качества (далее по тексту - СМК) в управленческой деятельности следует принять повышение качества и эффективности управленческого труда и объективную оценку его результатов, повышение профессионализма гражданских служащих и их ответственности перед обществом, достижение высокого уровня корпоративной культуры в системе государственной 1ра-жданской службы на основе единой политики качества, провозглашенной высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, идентификация каждого гражданского служащего с государственной гражданской службой Российской Федерации, обеспечение удовлетворенности государственных служащих результатами собственного труда В соответствии с требованиями ГОСТ Р ИСО 9001-2001 в деятельности руководителя органа государственной власти следует предусмотреть следующие действия по разработке и внедрению СМК' принятие решения о разрабо!ке СМК, планирование ее создания и разработка мероприятий по внедрению, формирование государственной политики в области качества, ранжирование генеральной цели в области качества по уровням регионального управления (разработка дерева целей), ориентация персонала государственного аппарата на выявление и удовлетворение потребностей гражданского общества в государственных услугах, доведение до сведения гражданских служащих требований ответственности и полномочий в области качества, назначение ответственного представителя руководства субъекта Российской Федерации с возложением на него обязанностей по разработке и функционированию СМК, представлению отчетов о результатах работы и др

Теоретическое обоснование системы менеджмента качества для ю-

сударственных органов власти построено на основе процессной модели, в которой любая деятельность представляется как управляемый процесс, со всеми присущим и этому явлению характеристиками (рис 1) _

__Корпоративное развитие программы содействия качест ву____

Структура | Деятельность | Поведение

Нормативный уровень управления

Нормы по качеству законодательство, регламенты, стандарты, диреп ивы Ресурсы управления Модели качества Политика в области качества Государственный заказ на разработку СМК Корпоративная культура государственных гражданских служащих

Стратегический уровень управления

Организационная структура органов государственной власти региона Система качества Сгратегия в области качества перспективные требования к качеству регионального управления, связанные со стратегическим и оперативным планированием Осознание качества, как необходимого условия повышения эффективности управления

Оперативный уровень управления

Процессы обеспечения качества управленческой деятельности Управление кадровым потенциалом | Качество исполне-органов государственной власти ния должностных Планирование качества ! обязанностей Оценка компетентности государствен- , ных служащих |

Рис 1 Структурно-логическая схема «Элементы системы менеджмента качества в региональном управлении»

Действия руководства государственного органа власти в рамках системы менеджмента качества, направленные на достижение целей управления, включают определение компетенции государственных служащих, необходимой для исполнения обязанностей по государственной должности в соответствии с должностным регламентом, выбор направлений деятельности, повышение квалификации и планирование карьеры государственных служащих, конкретизация ответственности и полномочий, опенку результатов деятельности, признание заслуг и вознафаждение и др Наличие сертификационной системы управления в органах государственной власти на peí иональном уровне должно стать одним из критериев оценки его руководителя Процесс разработки и внедрения системы менеджмента качества в государственной гражданской службе на региональном уровне представлен в виде схемы на рис 2

Система ме-| нелжмента I качества I ГОСТ Р ИСО I 9001 - 2001

Федеральные законы и другие нормативно-правовые акты, регулирующие государственную гражданскую службу__

Информация о запросах общества в государственных услугах

Действующие законы и нормативно-правовые акты субъекта Российской федерации

Кадровый потенциал государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации

Менеджмент качества в государственном органе власти на региональном уровне

Демонстрация способно-I сти органов власти при-| нимать и исполнять управленческие решения, отвечающие требованиям общества и федеральным I .законам

Информация, подтверждающая соответствие качества принимаемых управленческих решений требованиям общества и Конституции Российской Федерации

Решения (законы), направленные на удовлетворение запросов в государственном регулировании жизнедеятельности общества

Рис 2 Система менеджмента качества в государственном органе власти на региональном уровне

Внедрение системы менеджмента качества в деятельность государственной гражданской службы на региональном уровне направлено на создание основ социальной политики государства, высшей ценностью которой является человек Предлагая использование системы менеджмента качества в управленческой деятельности на уровне руководства субъекта Российской Федерации, мы исходим из необходимости приблизить государственную власть к решению основной задачи повышение качества жизни населения России

2. Обоснована Концепция совершенствования государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с оценкой эффективности ее функционирования

В развитии государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации сегодня следует различать две тенденции С одной стороны, наблюдается определенная демократическая модернизация с учетом мирового опыта, с другой - сфемление законодательного закрепления независимости бюрократической корпорации, живущей в обособленной от общественного контроля системе ценностей Тенденции эти в полной мере отразились в законе «О государственной гражданской службе Российской

Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г Подобная законодательная легитимация в одном документе двух противоположных тенденций стала возможной вследствие противоречивости общественных ожиданий' народ, как единственный источник власти в государстве, хотел бы ограничить права чиновников и повысить их ответственность перед обществом При этом люди ожидают, что государство будет для своих граждан заботливым «опекуном», поддерживая их материально, компенсируя последствия собственных ошибок Бюрократическое чиновничество использует эти двойственные ожидания для установления выгодного социального статуса собственной корпорации Российская бюрократия, обладающая значительными распорядительными полномочиями в отношении государственной собственности (по существу, как бы ее собственник), стремится легализовать свои фактические полномочия через закрытое акционирование целых отраслей хозяйства (прежде всего добывающих и энергетических) Одними карательными мерами проблему эту не решить Необходимы серьезные комплексные меры, в том числе морально-нравственного характера Во многих странах мира для этих целей задействованы «Этические кодексы служащего», регламентирующие широкий спектр поведения чиновников

В России со адание эффективной государственной гражданской службы возможно юлько одновременно с формированием гражданского общества Необходима четкая Концепция формирования государственной гражданской счужбы программа и план ее реализации, выражающие позицию власти в отношении государственной кадровой политики Стратегической целью государственной кадровой политики должно стать формирование кадрового потенциала - важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса общества, обеспечивающего сохранение целостности государства и общества, высокие темпы социально-экономического развития, конкурентоспособность страны в международном разделении труда При разработке Концепции совершенствования государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации авторы исходят из положений, что государствешшй аппарат (администрация региона) должен быть независимым от политиков при реализации своих служебных функций Необходимый уровень самостоятельности и независимости государственного аппарата от политической власти - залог его эффективности, надежности и стабильности, которые обеспечиваются следующими факторами созданием правовой и экономической независимости гражданских служащих, гарантирующей защиту от произвола политической власти, разработкой служебного кодекса чести и корпоративной культуры, направленных на нравственную и профессиональную независимость

Концепция совершенствования государственной 1ражданской службы учитывает актуальность создания механизмов гражданского контроля за деятельностью государственного аппарата, подконтрольность его праву

и демократическим институтам для предотвращения слияния политической и административной элиты Концепция совершенствования государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации содержит' общие положения, в которых рассмотрены основные аспекты организации -осударственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, элементы государственной кадровой политики в системе государственной гражданской службы на региональном уровне, правовые и организационные основы государственной гражданской службы Удмуртской Республики, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, систему управления государственной гражданской службой на региональном уровне, материально-техническое обеспечение управленческой деятельности в регионе, критерии оценки эффективности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, систему положений о государственном служащем субъекта Российской Федерации, профессиональная деятельность которого призвана обеспечить эффективное осуществление функций регионального управления в интересах граждан Российской Федерации

Концепция учитывает необходимость решения взаимосвязанных задач краткосрочной перспективе - трансформацию механизмов функционирования государственных органов, тормозящих динамичное развитие региона, с учетом отечественного и адаптированного к российским условиям зарубежного опыта управления, в среднесрочной перспективе - формирование рациональных механизмов и технологий, обеспечивающих эффективное государственное управление, согласованное с духовными, культурными, административно-территориальными, национальными, историческими и иными особенностями региона, в стратегической перспективе -создание целостной и эффективной государственной гражданской службы Российской Федерации, призванной в полной мере отвечать конституционному предназначению

Задача оценки эффективности регионального управления заключается в том, чтобы оценить' управленческую деятельность государственных органов власти, проводимую властными структурами политику, реализацию государственньгх программ и последствия проводимой политики и целевых программ На практике для оценки эффективности управлеггия следует использовать аналитические и экспертные методьг Основные элементы системы оценки эффективности регионального управления представлены в табл 3

Особое внимание при оценке регионального управления следует уделять анализу последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения но и весь комплекс последствий управлеггия на сферу социально-экономического развития территорий

Основные элементы оценки эффективности _регионального уиравлепия

Элементы оценки эффективности

Характеристика элемент а

I

Планирование оценки

Гипы оценок

Выбор системы показателей, оценок, точности оценивания, проце-1 дуры сбора информации, использование результатов других иссле-

I дований _____

Оценка процесса выполнения управленческого решения, оценка результатов, оценка последствий, оценка экономической эффективности

Формы оценочных исследований

Научные формы проведение исследований с использованием различных научных методологий й методик изучения социальных,

| экономических и политических процессов

I Традиционные формы оценки эффективности политический или административный контроль (парламентские слушания, отчеты руководителей органов государственной власти контрольным комиссиям, государственное аудиторские проверки и др ) Методы многомерного статистического анспнза группирование объеюов наблюдения в классы, рассмотрение их в динамике, формирование качес1венных показателей для описания объектов исследования и мониторинга их прогресса в результате управленческого воздействия _ _ _

Под эффективностью функционирования управленческой системы следует понимать совокупность показателей совершенство управления, определяемых путем сравнения результатов управления и ресурсов затраченных на его достижение, т е соизмерять полученную прибыль (в нашем случае уровень развития региона) и затраты на управление Для решения задач исследования рассматривается группа критериев, раскрывающих социальную эффективность регионального управления (табл 4)

Общая социальная эффективность включает в себя результаты общественного (совокупного) производства, социальные последствия удовлетворения материальных и духовных потребностей, а также экономические. социальные, духовно-идеологические, психологические, политические, исторические, экологические, демографические явления, отношения и процессы, необходимые для нормальной жизнедеятельности людей Причем, социальный эффект предполагает не простое воспроизведение необходимого уровня функционирования управляемого явления, процесса, отношений, а наличие в нем источников и тенденций повышения достигнутого уровня или обеспечение его развития

Общая характеристика показателей эффективности

___регионального управления ______

Ьюк критериев Общая социальная эффективность государственного управления ■ Специальная социальная эф||юктив-ность государственного управпения Конкретная социальная эффеь-тивность государственного управления

Комптексная характеристика государственного управления Обеспечение повышения уровня р.ивишя общества Степень соответствия государственною управления цемш развития общества Соответствие ре !ультзтов управпенческой деятельности государственных ор) анов и должностных зицсгатусу илол-номочиям, законность решений и действий органов власти и должностных лиц

Характеристика взаимодействия общества и roc; -дарственных ин статутов Направленность управления на осуществление принщшп социальной справед-чивости с учетом закономерностей и форм современных общественных отношений Затраты времени на выработку и прохождение управзенчс-ской информации Реа тьность управляющих воздействий характер и объем взаимосвязей органов втасги и дочжностныл 1иц с обществом и ¡ражданами, нравственность управленческого поведения публичных деятелен

Покгматели эффективности ИСП01Ы0В.1НИЯ ресурсов Общелрчченимые критерии уровень производи-теиности труда сопоставимый с мировыми параметрами темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН и др. Издержки на содержание и обеспечение функционирования систем управпения Мера обеспечения в решениях и действиях госл дарственного ор-1 ана и должностного лица государственное престижа соответствующего органа и государственной должности. правдивость и цстесообрашость управленческой информации

Критерии специальной социальной эффективности регионального управления позволяют получить объективные и достоверные ответы о качестве (уровне) всей совокупности (системы) органов государственной власти на региональном уровне Отечественные ученые выделяют в качестве критериев оценки системы управления следующую группу показателей степень соответствия управляющих воздействий целям развития общества, затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществления управленческих мероприятий, стиль функционирования государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, сложность организации регионального управления и общие издержки на содержание и обеспечение функционирования системы управления

Важная роль в измерении эффективности регионального управления принадлежит критериям конкретной социальной эффективности каждого управленческого органа, должностного лица, единичною управленческого решения и действия В системе регионального управления каждый

из органов государственной власти обладает своей компетенцией, которая характеризует цели, содержание, возможности и пределы его деятельности, а каждая государственная должность - своими квалификационными признаками, отражающими ее роль и участие в реализации компетенции соответствующего органа Эта модель управленческой деятельности рассматривается нами в качестве средства упорядочения, рационализации и обеспечения эффективности управления Степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц параметрам, обозначенным в правовом статусе органа и государственной должности, является исходным (первым) критерием конкретной социальной эффективности Из этого критерия следует, что любое отклонение от компетенции государственного органа, функций и полномочий должностного лица или проявление активности ими в другой сфере деятельности не может быть признано рациональным и эффективным

В качестве основных критериев эффективности государственной гражданской службы на региональном уровне следует принять показатели, выработанные Международным форумом «Качество жизни содружество науки, власти, бизнеса и общества» для характеристики уровня жизни граждан Российской Федерации объем внутреннего валового продукта (ВВП) на душу населения, доля заработной платы (в процентах к ВВП), доля расходов на социальную сферу (в процентах к ВВП), реальные денежные доходы населения, доля семей с доходами ниже прожиточною минимума, уровень безработицы в процентах к трудоспособному населению, социальная дифференциация (соотношение доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных семей) и др При ном улучшение показателей качества жизни будет свидетельствовать об эффективной работе исполнительной власти на региональном уровне В случае ухудшения качества жизни хотя бы по одному показателю более чем на 10% по отношению к уровню предшествующего года (или суммарно за пять последних лет), должна следовать отставка правительства

3. Предложено и обосновано использование в управленческой деятельности научных методов исследования проблем, возникающих в практической деятельности руководящих кадров.

Деятельность руководителя требует мобилизации всех возможностей и профессионального опыта человека Управленческая деятельность, включающая элементы исследования, повышает динамичность, перспективность управления, инновационный потенциал, профессионализм и научность управления Под исследованием в управлении следует понимать деятельность состоящую в распознавании проблем и причин их возникновения, направленную на выявление сущности и закономерностей развития этих проблем В результате исследования устанавливается место проблемы в системе накопленных знаний, осуществляется поиск новых знаний и предсивлений по данной проблеме и варианюв разрешения Цели и объ-

ем исследования определяются профессионализмом и уровнем развития творческих способностей менеджера В практической деятельности руководителя исследование заключается в мониторинге качества управления, своевременном распознавании возникших или предполагаемых проблем Содержание исследовательской управленческой деятельности представлено в виде структурно-логической схемы (рис 3) При проведении научно-исследовательской рабо I ы руководителю следует особое внимание уделять методологическим методам познания, предполагающим теоретическое обоснование способов представления исследуемого объекта При всем многообразии общенаучных концепций предпочтение в управленческой деятельности отдается системным методам познания, позволяющим учитывать все аспекты проблемы в их взаимосвязи и целостности

Актуальность исследований в управленческой деятельности обусловлена сложными глобальными процессами, требующими совершенствования методов I осударственного управления на основе использования верифицированных управленческих моделей, ориентированных на общественные запросы

| Методы познания в исследовании I

Научный - научная постановка цели исследования, использование научного аппарата в его проведении

Лспектный

Концептуальный

Эмпирический

Э л ито логически й

Культуролог ический

Научный

-Г

Методоло! ический - выработка теоретических установок при использовании способа представления исследуемого объекта

Инс гитуциональный

Функционально-структурный

|^струк

• | Организационнь

Системный

Рис 3 Структурно-логическая схема «Исследования в управленческой деятельности руководящих кадров»

Использование научных методов исследования в практической управленческой деятельности позволит органам государственной власти значительно повысить эффективность государственного управления путем разработки управленческих решений, адекватных сложившимся в обществе условиям В выбранном в качестве механизма исследования системном методе познания используются исследовательские и инструментальные методы (габл 5) Критериями различия между методами исследования является цели и сферы исследования исследовательские методы нацелены на анализ и диагностику исследуемой системы, инструментальные - на проектирование новых систем, новых методов изучения управляемой системы В объекте исследования выделяются такие его особенности, которые можно проанализировать определенным методом' моделированием, логическим анализом, причинным анализом, социально-жономическим экспериментированием, тестированием, морфологическим анализом, функциональным проектированием, методом экспертных оценок, факторным анализом и др При выборе метода следует исходить из специфики объекта управления, сферы управления и целей управления

Таблица 5

Методы системного познания обьекта исследования__

Метод моделирования____

Логический метод _

Причинныи аналич

Исследовательские (анализ и диагностика исследуемой системы) Социально-экологическое экспериментирование

Тестирование

Морфологический анализ

Функциональное проектирование

Метод экспертных оценок

Факторный анализ

Инструментальные (прост ирование систем с определенными свойствами) Нормативный

Балансовый

Статистический

Анализ возможностей применения научных методов познания в государственном управлении показал, что потребность в эффективном воздействии на развивающиеся общественные системы и процессы требует совершенствования управленческой деятельности на основе системного метода по знания, рационализации его основных принципов, использования верифицированных управленческих моделей, ориентированных на общественные запросы Государство обладает различными характеристиками, мониторинг которых позволит своевременно прогнозировать возможные проблемы и разрабатывать варианты их решений Подчеркивая важность и актуальность исследований в управленческой деятельности, следует отметить, что эффективность такого исследования не всегда можно оценить вполне объективно, т к сложность исследования зависит от характера

проблемы и цели исследования Бесспорно одно результаты исследования только тогда будут востребованы, если они проведены на достаточно высоком научном уровне (например, силами и на базе института) с обязательным оформлением технического задания' или после получения государственного заказа Использование научных методов исследования в практической управленческой деятельности позволит органам государственной власти значительно повысить эффективность государственного управления путем разработки управленческих решений, адекватных сложившимся в обществе условиям

4. Предложены комплексные мероприятия по повышению эффективности использования кадрового резерва государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Работа с кадровым резервом государственной гражданской службы, как и другие технологии кадровой работы, является комплексной. Элементы комплексной кадровой деятельности в государственном органе власти представлены в табл 6

Таблица 6

Основные элементы комплексной системы формирования

_кадрового резерва__

Элементы кадровой деятельности

Краткая характеристика

Направления кадровой деятельности

Планирование карьеры

Разработка программ подготовки переподготовки и повышения квалификации государственных служащих

Выбор систем стимулирования и мотивации управленческих кадров

Технотогия работы с персоналом

Расчет потребности в персонале анализ кадрового потенциала и кадровой ситуации в регионе Планирование реорганизации организационной стр\ ктуры государственных органов вгасти

Оценка кандидатов на государственную должность_

Единые требования к кандидатам на вакантную государственную дотжность

Высокий уровень профессионализма прогрессивные взг 1яды на реа-тизацию социально-экономической политики государства, положитезьные личностные характеристики активная установка на добросовестное и творческое выполнение дотжностных обязанностей ответственность самоконтроль и организованность, готовность к сотрудничеству и совместной работе высокий уровень интеплекта способность принимать решения в стожных ситуациях эмоциональная устойчивость четко выраженные признаки социально-психологическои зрелости

Принципы формирования кадрового резерва в государсч венном органе

Реальное обеспечение карьерного роста через конкурсное зачистенис в ре!ерв кадров, объективность оценки заснут и способностей работников компетентность и профессионализм, необходимые для вы-потнения ответственной работы запрет учета при формировании резерва пола происхождения национальности религиозных и политических взглядов работников огветственность руководящих дотжно-стнык лиц органа гоп дарственной власI и за наличие резерва на го-сударо венные до 1жности и качество его подготовки_

С точки зрения управленческой практики, комплексный принцип обеспечивает гармоническое сочетание и взаимодополняемость основных видов деятельное 1 и государственного служащего Каждый из видов управленческой деятельности содержит в себе целый спектр занятий, позволяющих человеку проявить свою компетентность, совершенствовать свои способности и профессиональные навыки В соответствии с требованиями СМК планирование компетенции государственных служащих основывается на анализе существующего и ожидаемого уровня профессионализма управленческих кадров Результаты такого анализа позволяют разрабатывать перспективные планы подготовки руководящих кадров, составлять государственный заказ на подготовку, переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих

В соответствии с п 5 ст 62 закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации » № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г повышение квалификации гражданских служащих следует осуществлять не реже одного раза в три года Следовательно, ежегодно должно быть охвачено всеми видами обучения не менее 33% гражданских служащих В ходе анализа персонала государственных органов регионального управления выявлено, что ежегодно повышали квалификацию лишь 12-19 % государственных служащих (табл 7)

Таблица 7

Финансирование повышения квалификации государственных гражданских служащих Удмуртской Республики__

Прирост финансовых затрат в % по отношению к предыдущему году

I од

_2000 2001

Количество обучающихся

всего (чел)

140

174

в % от общего количества

12,3

14,7

Финансовые затраты (тыс руб)

675

Ю58

156,7

_2002 _2003"

2004

2005

322 " 316 "261 238

18 1

1602 1600

151.4

99,9

2006

634

_1980_ 2700 7200

123,8

136,4

267

Исходя из требований указанного закона, увеличение финансовых затрат на повышение квалификации государственных служащих в последующие юды должно составлять не менее 267% Из табл 7 следует, что расходы на обучение государственных служащих за 5 лет выросли в 4 раза, а требуется увеличение больше чем в 10 раз Мы считаем рост финансовых затрат на повышение квалификации управленческих кадров оправданным Тем более, что в ходе исследования выявлены отдельные случаи, когда государственные должности замещают лица, не соответствующие по уровню образования требованиям должности Необходимо только обеспечить контроль за рациональным использованием значительных бюджетных средств

На основе вышеизложенного в диссертации сделан вывод о том, что эффективность регионального управления обеспечивается рациональным использованием управленческих кадров субъекта Российской Федерации

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПРОВЕДЕННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ СОДЕРЖАТСЯ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ:

1 Хафизова Н Ф Системный анализ в управленческой деятельности // Материалы всероссийской науч -практ конф молодых ученых и специалистов «Молодые ученые в XX I веке» / ФГОУ ВПО Ижевская ГСХА 'Г 1 - Ижевск РИО ФГОУ ВПО Ижевская ГСХА, 2005 - 344 с. -С. 210-215

2 Хафизова Н Ф Оценка государственных служащих // Материалы республиканской науч -практ конф «Устойчивому развитию АПК - научное обеспечение» / ФГОУ ВПО Ижевская ГСХА Т. II - Ижевск РИО ФГОУ ВПО Ижевская ГСХА, 2004 -388 с - С. 193 -196

3 Хафизова Н Ф , Шишкина Л М Оценка эффективности государственного управления // Наука Удмуртии - 2005 - № 2 С 144 - 155 (авт вклад 50 %)

4 Шишкин М И , Хафизова Н Ф Возрождение экономики начинается с заботы о человеке // Наука Удмуртии - 2005. - № 6 С 22-26 (авт. вклад 50 %)

5 Хафизова Н Ф Качество управленческой деятельности в повышении эффективности государственной гражданской службы Удмуртской Республики //Наука Удмуртии -2005 -№6 С. 153-158

№23061

РНБ Русский фонд

2006-4 24728

Хафизова Надежда Федоровна

Автореферат

Лицензия ЛР №020764 от 29 04 98 г

Подписано в печать 16 11 2005 Формат 60x84 1/16 Отпечатано на ризографе. Уч-изд л 1,85 Уел печл 1,39 Тираж 100 экз Заказ № 405/1

Издательство Института экономики УрО РАН 620014, г Екатеринбург, ул Московская - 29

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Хафизова, Надежда Федоровна

Введение

Глава 1 Особенности и проблемы оценки эффективности регионального управления и государственной гражданской службы

1.1 Методология исследования кадрового обеспечения в управленческой деятельности

1.2 Особенности государственного управления на региональном уровне

1.3 Нормативно-правовые основы управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации

1.4 Становление и формирование управленческих кадров в России: опыт и проблемы

Глава 2 Анализ состояния работы с кадрами государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации

2.1 Управленческие кадры и кадровый потенциал региона

2.2 Анализ кадрового резерва государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации

2.3 Проблемы кадрового обеспечения региональной экономики

Глава 3 Совершенствование работы с кадрами государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации

3.1. Обоснование концепции совершенствования государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации

3.2. Проблемы повышения эффективности государственного управления на региональном уровне

3.3.Качество управленческой деятельности в повышении эффективности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование и рациональное использование управленческих кадров государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации"

Актуальность темы исследования обоснована необходимостью усиления роли государства в обществе и экономике путем повышения эффективности управления. Прежняя модель государственного управления не смогла обеспечить социально-политическую устойчивость и динамизм экономического развития российского общества. В эпоху, когда все человечество переживает глобальный кризис современной постиндустриальной системы, государственная кадровая политика рассматривается нами как механизм реализации ст.7 Конституции Российской Федерации, обязывающей государственные органы «ориентироваться на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Затянувшиеся, неэффективные экономические реформы в Российской Федерации привели к тому, что требуются срочные, эффективные меры, обеспечивающие повышение качества жизни населения. Это необходимо для обеспечения национальной безопасности и повышения конкурентоспособности страны. Данные цели должны стать приоритетными в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Концепция кадровой политики в России должна учитывать динамизм взаимоотношений между федеральным, региональным и местным уровнями управления, дифференциацию регионов, меняющуюся структуру экономики, ресурсные ограничения в экономике, интересы гражданского демократического общества и др. Разработанная под эгидой ООН «Концепция устойчивого развития общества и экономики» провозглашает приоритет гуманизма, контроля за использованием природно-ресурсного потенциала Земли в интересах всего населения планеты, соблюдения прав и свобод граждан, социальной защиты населения при распределении доходов и капиталов. Будущее российской экономики и государственности зависит от того, какие управленческие кадры будут сформированы в государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации. Необходимо, чтобы это были профессионально подготовленные и морально зрелые граждане Российской Федерации.

Актуальность темы исследования определяется системным кризисом социально-экономического развития хозяйственного комплекса России и в ряде ее регионов, поэтому его изучение на примере конкретного региона представляет практическую значимость. Ведущие ученые-экономисты Удмуртской Республики подчеркивают однобокость развития некогда мощного промышленного комплекса, располагающего огромным кадровым, научным, технологическим потенциалом. Интеграция России в ВТО грозит Удмуртской Республике обвалом автомобильной и машиностроительной промышленности, сельского хозяйства, металлургической отрасли и др. Тенденции такого развития событий требуют разработки концепции «защиты». Но даже если такая концепция будет разработана и принята к исполнению, для ее реализации потребуются профессиональные менеджеры с прогрессивным мышлением, с высоким уровнем компетентности. В связи с этим возникает вопрос: способна ли на это государственная гражданская служба в Удмуртской Республике и в других регионах? Для получения ответа на данный вопрос необходимо проанализировать состояние республиканских управленческих кадров, выявить внешние и внутренние проблемы государственной гражданской службы Удмуртской Республики, тормозящие развитие экономического комплекса региона.

Перечисленные обстоятельства обусловили выбор темы диссертации и определили цели и задачи, поставленные в работе.

Область исследования соответствует требованиям паспорта специальностей ВАК: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: экономика труда (8.17 - управление персоналом и человеческими ресурсами как условие роста эффективности экономики труда - цели, функции, методы, принципы, эволюция подходов, кадровая политика и стратегия).

Цель диссертационного исследования состоит в разработке направлений и механизмов повышения качества работы управленческих кадров и кадровой службы органов государственный власти субъекта Российской Федерации с целью повышения эффективности региональной экономики. В ходе работы предполагалось: исследовать региональные программы развития, в том числе касающиеся кадрового обеспечения экономики региона; провести анализ кадровой ситуации в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и методов формирования и использования руководящих кадров и кадрового резерва; разработать научные и практические рекомендации региональным органам государственной власти по рациональному использованию управленческих кадров.

Из цели исследования вытекают следующие задачи: выявить тенденции и особенности развития системы кадрового обеспечения региональной экономики, специфику региональных социальных и экономических функций института государственной гражданской службы; раскрыть теоретические, методологические и нормативно-правовые основы формирования управленческих кадров государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; провести анализ нормативно-правовой базы субъекта Российской Федерации с точки зрения отражения в ней принципов формирования руководящих кадров; обосновать основные направления повышения эффективности использования управленческих кадров.

Проблема исследования: противоречие между потребностями общества и государства в высокоэффективной, профессиональной государственной гражданской службе и ее реальным состоянием, характеризующимся низким уровнем профессионализма, тормозящим развитие экономического комплекса региона, отсутствием должной корпоративной культуры, внеправовым подходом к подбору, оценке и расстановке государственных служащих на региональном уровне управления.

Объект исследования: кадровое обеспечение развития региональной экономики в лице государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, занимающей ключевую позицию в системе государственного управления на региональном уровне.

Предмет исследования: научные принципы, методы и средства формирования управленческих кадров и кадрового резерва государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, применяемые в целях повышения эффективности региональной экономики.

Теоретической и методологической основой диссертационной работы являются научные труды и разработки отечественных и зарубежных авторов в области теории государственного управления и государственной службы, документы законодательных и исполнительных органов власти федерального и регионального уровней, региональные нормативные документы, статистические данные, результаты социологических исследований, информационные материалы Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Государственной академии управления, других научных и учебных заведений Российской Федерации.

Документальной основой исследования является Конституция Российской Федерации; федеральные законы: «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г., «Об основах государственной службы Российской Федерации» №119-ФЗ от 31 июля 1995 г., «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г., «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. и др.; Указы, Распоряжения и Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию; законы и иные нормативно-правовые акты Удмуртской Республики и других субъектов Российской Федерации. Источником информации при подготовке диссертации явились также публикации в журналах, газетах и иные материалы периодической печати по вопросам государственной службы в 1993-2005 гг., материалы государственной статистики.

Степень научной разработанности темы исследовательской работы. Механизм реализации государственной кадровой политики в сфере формирования и использования управленческих кадров и кадрового резерва государственной гражданской службы представляет собой весьма сложный объект научного анализа. Огромный вклад в развитие теории государственного управления внесли ученые: Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, В. Д. Граждан и др; разработчики теории, принципов, технологии и механизмов реализации государственной кадровой политики: Т. Ю. Базаров,

A. П. Волгин, В. А. Дятлов, В. Я. Ермаков, А. Я. Кибанов, В. И. Лукьяненко, В. И. Матирко,

B. И. Никонов, А. М. Омаров, В. А. Сулемов, В. В.Травин, А. И. Турчинов и др.; зарубежные авторы в области менеджмента: Вудкок М., Котлер Ф., Кэссон Г. Н., Мескон М. X., Якокка Ли и др.

В Удмуртской Республике проблемы кадровой политики и вопросы повышения эффективности регионального управления изучаются О. И. Боткиным, В. И. Некрасовым, А. К. Осиповым, Ю. С. Перевощиковым, М. И. Шишкиным и др. Несмотря на значительный теоретический материал и практический опыт в сфере формирования управленческих кадров, многочисленные результаты научных исследований вопросов подготовки, подбора и оценки государственных служащих, проявляется некоторая оторванность теоретических разработок от практического применения, их невостребованность государственной властью.

Диссертационное исследование проводилось на базе научных направлений: государственный и региональный менеджмент, экономика труда и управление персоналом, институт государственной гражданской службы, кадровая политика и стратегия и др. Ученые и практики, исследующие проблемы рыночной экономики и регионального управления подчеркивают важность рационального использования кадрового потенциала общества, кадрового обеспечения социальных и экономических функций государства, проблем повышения профессионализма управленческих кадров. Научному осмыслению исследуемой проблемы способствовали труды отечественных ученых, касающиеся регионального стратегического планирования, экономических проблем федерализма, проблем разграничения полномочий, эффективности государственного управления в территориальном аспекте, принципов и механизмов реализации государственной кадровой политики; методов планирования и профессионального отбора управленческих кадров, их мотивация, оценка и карьера; кадровое программирование; обобщение зарубежного опыта в области государственного менеджмента и др. Отдельную группу источников, освещающих вопросы подготовки квалифицированных управленческих кадров, составляют материалы региональных научно-исследовательских коллективов. В ходе исследования автор опирался на исследования механизмов формирования чиновничества дореволюционной России, советской номенклатуры и современной административно-политической элиты.

Эмпирическая база диссертации основана на материалах проведенных исследований, в том числе: контент-анализа основных индикаторов кадрового потенциала органов государственной власти России по материалам государственного комитета Российской Федерации по статистике (по состоянию на 1 января 2004 г.); контент-анализа материалов кадровой службы Администрации Президента и Правительства Удмуртской Республики; социального опроса специалистов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики; контент-анализа официальных документов по государственной гражданской службе Российской Федерации и ее субъектов за период 1995 - 2005 гг. и др.

В ходе проведения исследовательской работы получены результаты:

1. На основе анализа количественного и качественного состава исполнительных органов власти Удмуртской Республики проведена оценка состояния управленческих кадров региона. Раскрыты основные противоречия и недостатки регионального управления: преемственность в осуществлении кадровых назначений на основе личной преданности, использование вместо конкурсного отбора назначений по усмотрению руководства, зависимость служебного роста государственных служащих от характера личных связей, поддержки политических партий и экономических структур и др.;

2. Проанализированы нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации с точки зрения отражения в них правовых аспектов и принципов рационального использования кадрового потенциала общества, регионального стратегического планирования, профессионализма государственных служащих, стабильности государственной гражданской службы, социального партнерства, ответственности, контроля, гласности и др. Обоснован вывод о необходимости совершенствования нормативно-правовой базы государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, не соответствующей в достаточной степени требованиям общества и правового государства, не обеспечивающей развитие региональной экономики. Разработан проект Концепции совершенствования государственной гражданской службы Удмуртской Республики, направленной на создание целостной и эффективной системы регионального управления, отвечающей потребностям общества в осуществлении всеми институтами государственной власти своего конституционного предназначения при использовании духовных, культурных, административных, территориальных, национальных, исторических и др. особенностей региона.

3. В результате анализа кадрового резерва органов исполнительной власти Удмуртской Республики выявлены недостатки в работе с кадрами в виде ограничения деятельности по управлению резервом учетно-оформительскими функциями. Предложены комплексные мероприятия по повышению эффективности использования кадрового резерва государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

4. Уточнены функции кадровых служб органов государственной власти в повышении эффективности кадрового обеспечения регионального хозяйственного комплекса; разработаны научные и практические рекомендации по совершенствованию подготовки, подбора и оценки руководящих кадров и государственных служащих.

Научная новизна сводится к следующим положениям:

- разработана комплексная система регионального управления с включением в ее структуру элементов менеджмента качества;

- обоснована Концепция совершенствования государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с оценкой эффективности ее функционирования;

- предложено и обосновано использование в управленческой деятельности научных методов исследования проблем, возникающих в практической деятельности руководящих кадров;

- предложены комплексные мероприятия по повышению эффективности использования кадрового резерва государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Апробация работы. По результатам исследования сделаны научные доклады на научно-практических конференциях в 2004 - 2005 гг. Основные положения и выводы диссертации обсуждены на заседании Удмуртского филиала Института философии и права УРО РАН, на заседании кафедры экономики АПК Ижевской ГСХА. Результаты исследования отражены в 5 научных публикациях по рассматриваемой проблеме. Общий объем опубликованных работ 2,1 п.л., в том числе авторских 1,5 п. л.

Практическая значимость диссертации определяется возможностью широкого использования результатов в деятельности кадровых служб государственных органов власти на федеральном и региональном уровне, использования идей и положений данной работы руководителями органов государственной власти в ходе разработки стратегии формирования управленческих кадров и кадрового резерва государственной гражданской службы, при разработке правовых и нормативных документов, направленных на повышение профессионализма и эффективности деятельности государственных служащих. Диссертация представляет интерес для научных и педагогических работников при подготовке спецкурсов «Менеджмент», «Управление персоналом», «Муниципальный менеджмент» и др. Она может быть полезна правоведам, занимающимся исследованием проблем бюрократии, государственной власти, государственной службы и ее кадров. Результаты исследования могут быть использованы при реформировании кадров государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Выводы и предложения расширяют научно-методическую базу специалистов кадровых служб органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Хафизова, Надежда Федоровна

Анализ итогов реформ за прошедшие годы показывает, что выход из кризиса и

успешное развитие экономики невозможно без ее всесторонней гуманизации, поворота к

нуждам и потребностям человека, развития его способностей и творческого потенциала. Попытка перенести на экономику России принципы, распространенные в совершенно

иных географических и исторических границах, проигнорировав при этом уроки практики,

показывает, что режимы функционирования экономики различаются во времени и

пространстве. Рыночная экономика - не самоцель, а средство. Поэтому усилия

государства должны сосредотачиваться на поиске путей, направленных на

использование имеющегося научно-технического и производственного потенциала,

сохранение человеческого капитала, обеспечение широкой социальной поддержки

реформ. В соответствии с этим должны разрабатываться конкретные методы проведения

активной промышленной и социальной политики, особое внимание следует уделять

проблеме формирования всего многообразия институтов, без которых рыночная

экономика нормально функционировать не может. Мировой опыт подтверждает, что рынок конкурирующих продавцов является

сегодня лучшим способом эффективной организации производства и распределения

товаров и услуг. Однако рынок нуждается в правовой и регулирующей основе. И государство формирует такую основу для развития экономики, защищая и охраняя

права собственности, создавая правовые и другие регулирующие системы, содействуя

эффективной предпринимательской деятельности граждан и сохранению окружающей

природной среды. Реформы предполагают коренные изменения в обязанностях

государства, предприятия и гражданина. В условиях рынка предприятия сами

обеспечивают прибыльность и эффективность производства. Люди сами несут

ответственность за поиск для себя работы и реализацию своих возможностей. Государство призвано отслеживать взаимосвязи между масштабами и скоростью

преобразований и возникновением опасных тенденций, угрожающих социальной

стабильности и безопасности страны. Динамика выхода из кризиса, а затем и экономического роста определяется не

силой и полновластием государства, а его способностью поощрять развитие

институциональных форм, адекватных времени. За кризисом, представляющим собой

разрушение всего устаревшего и ведущего к пересмотру прежних представлений, важно

разглядеть ростки нового, вокруг которых и должна совершаться перестройка

экономического и социального пространства. Важным условием в этом процессе выступает формирование механизмов, обеспечивающих разрешение социальных

противоречий, поддержание экономической безопасности, политическую стабильность и

ориентацию на правовую защиту личности, социализацию хозяйственной деятельности.. Свои управленческие функции государство реализует в нескольких сферах

посредством эффективной система государственной гражданской службы. Система

управления в субъекте Российской Федерации строится на основе входящих в нее

подсистем: субъектов и объектов кадровой деятельности, функциональных и

формализованных связей между ними, кадровых технологий, методов и приемов работы

с кадрами государственных служащих. При разработке концептуальных основ

совершенствования системы регионального управления в данной работе определены

эффективные направления и методы управления государственной гражданской службой,

получены следующие выводы и предложения для науки и практики. 1. Анализ теоретических источников в ходе исследования позволяет представить

государственное управление как системный процесс, в котором для оптимального

решения поставленных перед данным видом управления задач используются достижения

науки, передовой отечественный и зарубежный опыт. Этому способствует такой элемент

управленческой деятельности как исследование проблемы. Управленческая

деятельность на основе исследования повышает динамичность, перспективность,

инновационный потенциал, профессионализм и научность управления. 2. Государственный менеджмент на основе системного метода познания

осуществляется по одному из известных алгоритмов управленческой деятельности:

управление функционированием системы в заданных условиях с ликвидацией

внутренних и внешних дестабилизирующих воздействий без изменения выходных

параметров системы или управление развитием системы, когда изменяются входные, и

выходные параметры системы в соответствии с изменениями внешней среды. Во втором

случае регулирование системы обеспечивает такую ее деятельность, при которой

состояние выхода системы выравнивается по заданной норме. При любом варианте

алгоритма задача исследования сводится к определению требуемого состояния

функционирующей системы, предусмотренного планированием (прогнозированием или

упреждающим управлением). 3. В ходе анализа нормативно-правовой базы регионального управления выявлено,

что законодательная основа государственной гражданской службы субъекта Российской

Федерации определяется составом предметов ведения, входящих в исключительную

компетенцию субъектов федерации и разграничением предметов ведения и полномочий

между органами государственной власти федерации и субъектов, основанном на правовом статусе субъекта федерации. Организация региональной структуры

государственного управления определяется также традициями административной

практики и сложившимися представлениями об эффективных методах управления с

учетом местных особенностей. 4. Практика показывает, что по вопросам учреждения, организации и

функционирования государственных органов субъекты федерации принимают правовые

акты (положения), определяющие их статус. Стандартной модели правового обеспечения

управления в субъектах Российской Федерации не существует. Учет региональных

интересов в деятельности органов управления разных уровней и укрепление

самостоятельности регионов являются базовыми принципами построения системы

регионального управления. Решение вопросов, связанных с формированием

эффективной системы управления в регионах, находится в прямой зависимости от

непротиворечивости регионального законодательства, позволяющего четко определить

организацию, функции, полномочия органов власти субъектов федерации. 5. В ходе исследования выявлена специфика государственной гражданской

службы Российской Федерации: при сохранении исторических традиций российского

государственного строительства (единая табель о рангах, учет местной и региональной

специфики, автономия местных органов власти - земств) широко используется в

процессе административной реформы опыт организации государственной службы в

западных странах (США, Франции, Германии), направленный на создание

многопартийности, рыночной экономики, гражданского общества и правового

государства. При анализе проблем эффективности региональной государственной

гражданской службы выявлен особый механизм власти, подразумевающий

разграничение функций на собственно управление и оказание государственных услуг,

выполняемых государственными учреждениями. 6. В ходе исследования теоретической базы регионального управления выявлено,

что в России сохраняется традиционный подход, основанный на тезисе о неразделимости

государства и права, в силу чего государственные проблемы рассматриваются в рамках

юридических наук. Государственная гражданская служба составляет неотъемлемую

подсистему правового государства и состоит из определенных институтов (целей,

функций, структур и процедур), призванных разрешать актуальные проблемы общества. К числу таких институтов следует отнести: формирование общественно-политических и

государственно-правовых принципов взаимодействия государственного аппарата с

обществом; определение финансовых затрат на содержание государственного аппарата,

оценка эффективности затрат на государственное управление; создание условий для привлечения на государственную гражданскую службу профессиональных менеджеров;

поддержание в государственных органах корпоративной культуры, гарантирующей

качественное исполнение обязанностей по государственным должностям; организация

системы непрерывного развития государственных служащих. 7. Контент-анализ научных и законодательных источников в области регионального

управления позволяет сделать вывод о том, что кадровые проблемы имеют достаточную

нормативную базу и основательно проработаны на всех уровнях управления. Существующий понятийный аппарат, однозначно определяющий основные термины,

позволяет исследовать кадровые вопросы в научном ракурсе. Теоретические вопросы

организации и функционирования государственной гражданской службы решены на

достаточно высоком правовом уровне. Однако в практической деятельности

государственных органов власти научные разработки практически не применяются. Законодательство Удмуртской Республики в области государственной гражданской

службы в определенной степени дублирует федеральные нормативные акты. В пределах

компетенции Удмуртская Республика многие кадровые вопросы регулирует

самостоятельно. 8. В ходе исследования выявлено, что существующие показатели оценки кадрового

потенциала регионального управления весьма разнообразны. Основным показателем

является абсолютная величина и динамика численности занятых в государственной

гражданской службе, а также динамика изменения профессионально-квалификационной

структуры работников. Динамика занятости в системе регионального управления

обусловлена факторами, стимулирующими рост численности государственных служащих

или сдерживающими его. Увеличению численности государственных служащих

способствует возрастающий объем работы, выполняемой органами территориального

управления. Увеличением численности государственного аппарата часто пытаются также

достичь повышения эффективности и качества его работы. В настоящее время

усиливается воздействие факторов, замедляющих рост численности государственных

служащих в территориальных органах управления: компьютеризация и информатизация

управленческой деятельности; освоение новыми поколениями работников современных

практических приемов и технологий менеджмента и др. Специалисты считают, что общая

численность государственных служащих по отношению к занятому населению в

Российской Федерации в перспективе должна приблизиться к мировым показателям:

удельный вес государственных служащих в структуре занятого населения России

поднимется до 6 - 7% (сейчас в среднем 1 - 1 , 5 %). По Удмуртской Республике этот

показатель без учета органов местного самоуправления - 0,3 % (в исследуемый период цифра менялась незначительно), с учетом менеджмента муниципалитетов - 0,9 %. Следовательно, говорить о «раздутых штатах» не совсем корректно. 9. В качестве приоритетных направлений кадровой деятельности следует

выделить: создание системы аттестации государственных служащих, позволяющей не

только избавляться от неподходящих работников, но и выявлять перспективных и

определять основные направления повышения их квалификации; создание подсистемы

конкурсного приема граждан на государственную гражданской службу с

преимущественным правом на замещение вакантных государственных должностей

представителей кадрового резерва; создание подсистемы работы с резервом,

позволяющей руководству оперативно решать вопросы замещения вакантных

государственных должностей. Именно эти подсистемы составляют, по нашему мнению,

основу эффективной системы управления персоналом государственной гражданской

службы субъекта Российской Федерации. Создание и последующее эффективное

функционирование такой системы позволит оперативно удовлетворять потребности

регионального управления в высококвалифицированных, профессиональных кадрах. 10. По результатам исследования среднестатистический чиновник Удмуртской

Республики - это гражданин Российской Федерации, замещающий государственную

должность главного и ведущего специалиста, русский, в возрасте 40 - 49 лет, с высшим

образованием, чаще всего экономической специальности, со стажем работы свыше 15

лет, периодически повышающий свою квалификацию. 11. При анализе регионального кадрового менеджмента выявлено, что

территориальное образование является средоточием функций, которые образуют

иерархические уровни и определенную целостность. Основу иерархических функций

территории составляют три уровня: административный, хозяйственный и социальный. Административный уровень создает режим управления аппаратом власти,

координирует работу отраслевых и территориальных подразделений, обеспечивающих

развитием территориальной общности, содействует развитию секторов экономики и др. Хозяйственный уровень ориентирован на управление отраслями производства и сферы

услуг, инженерной инфраструктурой муниципалитетов, содействие градообразующим и

градообслуживающим предприятиям и др. В субъекте Российской Федерации

хозяйственный уровень сконцентрирован в сети государственных и муниципальных

унитарных предприятий, отвечающих за жизнеобеспечение территории. Социальный

уровень представлен в системе взаимоотношений низших уровней государственной и

муниципальной власти с населением городов и поселков. Благодаря этому уровню власть

получает социальную признательность.12. Особенностью государственного управления на региональном уровне является

сочетание территориальных и отраслевых принципов реализации управленческой

деятельности. Региональный менеджер постоянно сталкивается с необходимостью

принятия решений, основанных на критериях не только экономической целесообразности

предлагаемого проекта, но и его социальной обоснованности. Данное обстоятельство

является методологической предпосылкой экономического обоснования модели развития

региона. При получении государственного заказа на разработку такой модели научное

сообщество региона может разработать научно обоснованную, верифицированную

модель, позволяющую прогнозировать социально-экономическое развитие региона. 13. Безусловным приоритетным направлением менеджмента является институт

кадрового резерва, призванный обеспечивать стабильность и эффективность

государственной гражданской службы региона. Опыт номенклатурно-партийной системы

работы с кадровым резервом обуславливает субъективизм и формализм данной

кадровой деятельности. По результатам исследования разработаны комплексные

мероприятия по работе с кадровым резервом государственной гражданской службы,

предполагающие: анализ кадровой ситуации в регионе на основе расчета потребности в

персонале государственного аппарата; планирование реорганизации государственных

органов власти; объективность оценки государственных служащих при аттестации и

квалификационных экзаменов. Указанные кадровые мероприятия направлены на

повышение статуса кадровой службы государственного органа власти и активизацию

работы с государственными служащими на всем технологическом цикле службы. 14. Внедрение системы менеджмента качества в процесс управления

государственной гражданской службой требует целенаправленного применения

общепризнанных принципов всеобщего управления качеством, предусматривающих

персональную ответственность руководителя, измерение, сопоставление с лучшими

аналогами и всестороннее совершенствование управленческой деятельности. По

отношению к государственному служащему менеджмент включает: определение

компетенции государственных служащих, необходимой для исполнения обязанностей по

государственной должности; выбор направлений деятельности, повышение

квалификации и планирование карьеры; конкретизацию ответственности и полномочий,

оценивание результатов деятельности, признание заслуг и вознаграждение. 15. Важным аспектом исследования регионального управления является

определение его эффективности. При оценке эффективности регионального управления

мы исходим из тех положений, что к общеприменимым критериям общей социальной

эффективности управления российские ученые относят: уровень производительности труда, сопоставимый с мировыми параметрами по соответствующим его видам; темпы и

масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН; уровень

благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой на доходы

различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их

воспроизводство с нарастающим позитивным результатом. На основе вышеизложенного в диссертации следует вывод о том, что переход

национальной экономики к режиму устойчивого экономического роста требует надежной

опоры на государство, а его регулирующие методы становятся решающим фактором.