Формирование и развитие системы ответственности в сфере публичного управления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование и развитие системы ответственности в сфере публичного управления"

На правах рукописи

МАКЁДОШИНА НАТАЛЬЯ АЛЕКСАНДРОВНА

ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (менеджмент)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

27к:о;!Ш

Санкт-Петербург — 2013

005531025

005531025

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный экономический университет»

Научный доктор экономических наук, доцент

руководитель - Каранатова Лариса Геннадиевна

Официальные Симонов Владимир Сергеевич оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего

профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный экономический университет» профессор кафедры экономики труда и трудовых ресурсов Шашина Нина Сергеевна доктор экономических наук, профессор Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский университет управления и экономики» профессор кафедры менеджмента

Ведущая Федеральное государственное бюджетное

организация - образовательное учреждение высшего

профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет» Защита состоится « К » о % 2013 г. в часов на

заседании диссертационного совета Д 212.237.03 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный экономический университет» по адресу: 191023, г. Санкт-Петербург, ул. Садовая, дом 21, аудитория

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный экономический университет».

Автореферат разослан « 3>°» о Л 2013 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета М.И. Барабанова

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Развитие системы государственного управления России невозможно без понимания тех перемен, которые происходят и будут происходить в системах публичного управления мирового сообщества в условиях глобализации, модернизации экономики, становления информационного общества. Понятие «публичное управление» по сравнению с понятием «государственное управление» имеет более широкую трактовку, поскольку включает управление в рамках всего публичного (общественного) сектора экономики, финансируемого из государственного и муниципального бюджетов, а также внебюджетных источников финансирования и осуществляется при непосредственном участии граждан.

В условиях глобализации основным элементом системы публичного управления является формирование системы ответственности, т.к. он соотносятся с принципами демократии, народовластия, конституционности и эффективности правительства. Демократическое начало понятия ответственности воплощается в легитимности государственной власти, которая непосредственно зависит от доверия граждан. Способ и характер управленческой деятельности государства в конституционном обществе предполагает, что ответственность за благосостояние граждан несет не только государство или правительство, но и институты гражданского общества, рынок общественных благ и др.

Ответственность представляет собой явление общественное (общесоциальное), включающее экономические, правовые, политические, нравственные, культурные, психологические и многие другие аспекты. В сфере публичного управления ответственность приобретает особый характер, а проблема обеспечения ответственности — особую актуальность, поскольку в этой сфере многие поступки и действия приводят к глубоким социальным последствиям, а безответственность порождает волюнтаризм и коррупцию.

Несовершенство существующей системы ответственности в сфере публичного управления, и как следствие, возникающие управленческие аномалии, подрывающие основы управленческой вертикали, горизонтальных связей и информационных потоков в сфере публичного управления, нарушающие принципы стимулирования, исполнения принятых решений на уровне государственных органов, органов местного самоуправления и уровне отдельных исполнителей, эрозия механизмов ответственности, в том числе, персональная безответственность, злоупотребление служебным положением, развитие механизмов формально

бюрократической отчетности за свою работу, отсутствие должного контроля и ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение функциональных обязанностей, порождает злоупотребления и коррупцию в сфере публичного управления и недоверие общества к органам власти и отдельным чиновникам.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственно]-© управления», Министерством труда и социальной защиты РФ разработаны методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций. Они направлены, в частности, на минимизацию коррупционных рисков либо их устранение в конкретных управленческих процессах реализации коррупционно-опасных функций. В качестве важнейшего механизма достижения намеченных целей рассматривается постоянный мониторинг исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками.

Таким образом, исследование, направленное на комплексное теоретическое изучение и методическое обоснование формирования и развития системы ответственности в сфере публичного управления как важнейшего условия повышения его эффективности и предотвращения коррупции, является своевременным и актуальным.

Степень разработанности проблемы.

Исследование проблем формирования и развития системы ответственности, в том числе в сфере публичного управления освещается в трудах таких отечественных учёных как Агапонов А.К., Атаманчук Г.В., Бачило И.Л., Граждан В.Д., Денисов С.А., Захаров Н.Л., Зинченко Г.П., Иваненков С.П., Ильина И.Ю., Каранатова Л.Г., Кириллов В.В., Колосков A.M., Краснов М.А., Кушлин В.И., Ореховский А.И., Плахотный А.Ф., Потемкин В.К., Романов В.Л., Симонов B.C., Солодкая М.С., Трайнин А.Н., Турчинов А.И., Чиркин В.Е., Шашина Н.С., Щербак А.И. и др. Также известны зарубежные учёные: Барт К., Бубер М., Геблер Т., Джеймс У., Денхардт Б., Ленк X., Лэдц Д.,Милль Д., Нибур Р.., Осборн Д., Фридман М. и др.

Однако при всем разнообразии направлений и теорий исследования феномена ответственности, некоторые теоретические и практические аспекты формирования и развития системы ответственности в сфере публичного управления, недостаточно исследованы и научно-методически обеспечены.

Настоящее диссертационное исследование направлено на восполнение указанных недостатков, что обуславливает актуальность темы

исследования в связи с их недостаточной научной изученностью и значимостью рассматриваемых вопросов в период активного процесса' реформирования системы публичного управления в Российской Федерации в условиях глобализации и становления информационного общества.

Целью диссертационного исследования является распознание проблем становления системы ответственности органов и институтов публичного управления и разработка методических основ формирования и развития системы ответственности в сфере публичного управления.

В соответствии с целью диссертационного исследования в работе были поставлены и решены следующие задачи:

• выявление основных тенденций и направлений развития1 системы публичного управления в условиях глобализации и становления информационного общества;

• исследование теоретических концепций сущности ответственности как базового элемента эффективности публичного (государственного) управления;

• определение основных научных принципов формирования и развития системы ответственности в сфере публичного управления;

• разработка методических положений по оценке результативности функционирования органов и институтов публичного управления;

• обоснование концептуальных положений информационного обеспечения мониторинга системы ответственности органов и институтов публичного управления на основе технологий электронного администрирования.

Объектом диссертационного исследования является система органов и институтов публичного управления и отдельные процессы их функционирования.

Предметом диссертационного исследования является совокупность теоретических, методических и практических вопросов, связанных с формированием и развитием системы ответственности в сфере публичного управления в условиях глобализации и становления информационного общества.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области экономической теории, теории управления, теории государственного и муниципального управления, теории управления человеческими ресурсами и др. Обоснованность выводов диссертационного исследования обеспечивается использованием основных положений теории систем и системного подхода, общенаучных методов - анализ, синтез,

методы логического моделирования, сравнительный анализ, статистические методы, адекватные исследованию.

Информационной базой исследования послужили федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, относящиеся к данной проблеме и нормативно-правовые акты, документы и информационные материалы, применяемые органами государственной власти в своей деятельности, справочные и статистические материалы, социологические исследования, специальная научная литература, материалы научно-практических конференций.

Соответствие содержания диссертации паспорту научной специальности.

Диссертационная работа выполнена согласно паспорту специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством» («Менеджмент») и содержит положения п. 10.3. «Публичное управление в условиях глобализации и становления информационного общества. Особенности национальной организации системы публичного управления. Реформы в системе публичного управления»; п. 10.6 «Управление по результатам. Система ответственности в сфере публичного управления».

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем произведено комплексное исследование и разработаны методические положения по формированию и развитию системы ответственности за результаты социально-экономического развития в сфере публичного управления в условиях глобализации и становления информационного общества

Наиболее существенные результаты исследования, обладающие научной новизной и полученные лично соискателем:

• обоснованы основные тенденции и направления развития системы публичного управления в условиях усиления процессов интеграции и глобализации власти, бизнеса, политики, становления информационного общества, с целью формирования глобального видения системы ответственности в сфере публичного управления;

• развито представление об ответственности в сфере публичного управления как системного элемента, для которого характерно сложное внутреннее строение, целостность и . сбалансированность, противоречивость, иерархичность, эмерджентность;

• выявлены и теоретически обоснованы основные принципы, построения системы ответственности в сфере публичного управления и содержательно охарактеризованы;

• предложена и теоретически обоснована классификация факторов, влияющих на формирование системы ответственности в сфере публичного управления, позволяющая определить отличительные

особенности системы ответственности в сфере публичного управления и позволяющие минимизировать управленческие и организационные аномалии в сфере публичного управления, повысить степень доверия общества к государственным организациям и их служащим;

• обоснованы методические подходы к оценке результативности функционирования системы ответственности в сфере публичного управления, основанные на индикаторах качества жизни и механизмах общественного контроля, позволяющие сформировать социальный заказ на современного государственного служащего; обоснованы методические подходы к формированию профессиональных стандартов по должностям государственной и муниципальной службы;

• обоснованы положения информационного обеспечения мониторинга системы ответственности государственных служащих на основе электронного администрирования в сфере государственных услуг.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что автором развиты теоретические основы формирования и развития системы ответственности за результаты социально-экономического развития в сфере публичного управления в условиях глобализации и становления информационного общества. Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы при формировании и развитии системы ответственности в сфере публичного управления федерального, регионального и муниципального уровней.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и результаты диссертационного исследования нашли отражение в выступлениях автора на научно-практических конференциях в Санкт-Петербургском государственном университете экономики и финансов, Северо-Западном институте управления - филиале Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Материалы диссертационного исследования используются при подготовке бакалавров, магистров по программам государственного и муниципального управления.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано - 8 печатных работ общим объемом 5,6 пл., в том числе 3 работы в журналах, входящих в перечень ведущих, рецензируемых научных журналов и изданий ВАК.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

В научной литературе отсутствует единая трактовка понятия «публичное управление», вместе с тем большинство исследователей полагают, что это понятие является более широким, чем понятие «государственное управление», поскольку включает управление в рамках всего публичного (общественного) сектора экономики, финансируемого из государственного и муниципального бюджетов, а также внебюджетных источников финансирования и осуществляется при непосредственном участии граждан. Вместе с тем, следует отметить, что поскольку термин «публичное управление» в соответствии с законодательством РФ не является правовым, в отдельных случаях эти два понятия отождествляются, что не противоречит логике исследования.

Вся деятельность людей, участвующих в функционировании публичного (общественного) сектора осуществляется в рамках особой службы, поступая на которую эти люди вступают с системой в особые правовые отношения, включаются в ее деятельность на особых, оговариваемых в специальных правовых документах условиях. Эту службу в России традиционно именуют государственной, в англоязычных странах служба в рамках публичного сектора именуется «publicservice», что в буквальном переводе означает - публичная, общественная служба. Немецкими специалистами используется аналогичный термин «öffentliche Verwaltung». В данном случае речь идет о более широком понимании «государственной службы» как любой деятельности в интересах всего общества в рамках публичного сектора, который в РФ называется бюджетной сферой. Законодательство РФ исходит из узкого понимания государственной службы, поскольку по сравнению с западными моделями, к категории государственных служащих в РФ отнесен только узкий круг чиновников, занимающих государственные должности в органах управления федерального уровня и субъектов РФ, что, по сути, сближает ее с административной службой, то есть деятельностью в рамках бюрократических структур аппарата государственного управления. Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ не входят в систему органов государственной власти.

Нормативно-правовое регулирование Института государственной службы осуществляется законами, устанавливающими основы государственной службы Российской Федерации - Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», предполагающим разделение государственной службы на три вида (государственная гражданская служба, правоохранительная служба, военная служба) и Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ

«О государственной гражданской службе Российской Федерации», регулирующим отношения, связанные непосредственно с гражданской службой. Отношения, связанные с государственной службой, в части, не урегулированной указанными Федеральными законами, регулируются нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ. Отношения, связанные с поступлением, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих, определяются Федеральным законом РФ от 2 ма]эта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Среди основных современных тенденций развития системы института государственной и муниципальной службы в Российской Федерации следует выделить общее увеличение численности служащих в органах государственной власти и местного самоуправления, при этом некоторые специалисты отмечают, что при общем росте численности служащих с высшим образованием возрастает доля численности тех, чье профессиональное образование не соответствует требованиям квалификации по должности, что, в некоторой степени и является причиной проблемы расстановки кадров, их рационального обновления и позитивной стабилизации, проблемы привлечения женщин к руководящей деятельности и эффективности усиления борьбы с коррупцией, безответственностью чиновников перед обществом. Вместе с тем, следует отметить, что в последние два года наметилась позитивная тенденция к снижению численности работников государственных органов, в том числе на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. По данным Росстата РФ на конец 2011 года в государственных органах и органах местного самоуправления было занято 1603,7 тыс.чел., что составило 97,3 % к предыдущему году. Численность работников федеральных государственных органов составила 835,9 тыс. чел., (96,2 % к предыдущему году), на уровне субъектов РФ -соответственно 265, 9 тыс. чел., (97,6 % к предыдущему году), на уровне местного самоуправления - 501,9 тыс. чел. (99,0 % к предыдущему году)(рис.1)'.

'Российский статистический ежегодник. 2012: Сгаг.сб./Росстаг. - М.,2012. С. 46-47.

Рис. 1. Динамика численности работников госорганов и органов местного самоуправления по уровням управления (в тыс.чел.)

Развитие системы государственного управления и местного самоуправления России невозможно без понимания тех перемен, которые происходят в системе публичного управления мирового сообщества в условиях глобализации, модернизации экономики, становления информационного общества. Автором изучены различные зарубежные подходы к организации процесса публичного управления последних десятилетий, в их числе: концепция «нового публичного менеджмента» (New Public Management), концепция «качественного управления» («Governance»), концепция CRM (Customer Relationship Management), концепция электронного правительства (E-Government) и др.

В условиях глобализации с изменением ключевых принципов государственного управления меняются подходы к формированию системы ответственности в сфере публичного управления. Многоаспектность и сложность структуры категории ответственности, раскрывающейся во взаимосвязи одной личности с другими личностями, личности с коллективом и обществом, подчеркивается в ряде научных исследований. Автор полагает, что подобная взаимосвязь наиболее полно раскрывается через системное восприятие государства и государственного управления как подсистемы государства, обладающей собственными целями, функциями и организационной структурой, имеющей, согласно системному подходу, параметры входа, внутренние процессы и параметры выхода. Как

1603,7

1623,9

известно, объект управления является первичным по отношению к субъекту управления, следовательно, его элементы, структура и механизмы функционирования зависимы от природы и потребностей объекта, прежде всего гражданского общества и его институтов. Несоответствие субъекта управления структуре и природе объекта приводит неизбежно к дисфункциям в системе государственного управления. Эти сложные, многоаспектные взаимосвязи схематично представлены на рис. 22.

В процессе рассмотрения исторически сложившихся подходов к феномену ответственности через детальное описание различных теорий и концепций ответственности, выделения идеалов и норм, раскрытия методологических отличий в настоящей диссертационной работе предпринята попытка определить общее в существующих теориях социально-экономической ответственности, что позволяет говорить о социальной ответственности субъекта управления как о понятии синтетическом и многоаспектном по отношению к частным типам и видам ответственности. Характеризуя эволюцию теоретического рассмотрения проблемы ответственности также необходимо отметить, что на сегодняшний день разработано довольно большое количество конкретно-объектных концепций ответственности, в основе которых лежит объект исследования, так называемой «объектной» классификации науки.

Основываясь на теоретическом анализе и обобщении концепций ответственности за результаты социально-экономического развития можно констатировать, что ответственность в сфере публичного управления приобретает особую структуру и содержание. В настоящей диссертационной работе исследование системы ответственности за результаты социально-экономического развития в сфере публичного управления основано на позиции, предполагающей, что феномен ответственности, кроме правового, профессионального и морально-этического аспектов имеет еще и социально-экономический аспект.

2ВескегВ.О|ейГГепЦюЬеУег\¥а11и1щ: ЬеЬгЬисЬШг\¥185еп5сЬайипс1Ргах15. - Матг: Уег^Я. Б. ЯсМг, 1998. С. 109-129 (адаптировано).

Программные полшрвшокш

Конкретные потребности

Информаци!

Консонсунс

Морально-этические ценности

Информация обратной

Прочие вводы

Система государственного управления

Ответственность на всех этапах входа

На основе принципов: - правомерности и законности

— эффективности и экономичности;

— морали и этики;

— рациональности процесса и т. д.

Внешняя среда

Рис. 2. Ответственность в системе государственного (публичного)

управления

Ответственность за представление продуктов

Проработка политических

программ и вторичная подготовка политических решений путем производс тва административных услуг с помощью: — людей; — факторов производства; - орг. структуры

Следует особо подчеркнуть, что в сфере публичного управления субъект (государство) и объект управления (общество) не вступают в прямое взаимодействие, а взаимодействуют опосредовано, посредством специального «аппарата» или «органов» управления (институтов государственной и муниципальной службы). При этом увеличение «дистанции» между субъектом и объектом управления приводит к возрастанию роли органов государственного управления и местного самоуправления в процессе управления государством, что дает веские основания рассматривать их в качестве суверенных субъектов управления. Таким образом, государственные органы управления и органы местного самоуправления обладают определенной субъектностностью, границы которой постоянно расширяются.

Ответственность в сфере публичного управления имеет социальную природу, предопределенную как публичным характером отношений, так и чертами личности должностных лиц, её местом в системе этих отношений. Социальная ответственность возникает тогда, когда поведение индивидуума, имеет публичное значение и регулируется социальными нормами. В процессе развития общества складываются определенные отношения между субъектами действий в виде взаимных прав и обязанностей в сфере трудовой деятельности.

Персональная ответственность в сфере публичного управления перед обществом играет роль определенного регулятора, обеспечивающего должное поведение служащих. В свою очередь, социальная ответственность включает в себя комплекс элементов ответственности, среди которых возможно выделить юридическую, экономическую, профессиональную, этическую, моральную ответственность, и является одним из основных способов нормативной регуляции действий личности в обществе, охватывающим нравственные взгляды, жизненные ориентации, принципы, цели и мотивы поступков и отношений. На основании анализа сложившейся к настоящему моменту нормативной правовой базы института государственной службы РФ, а также учитывая исключительную важность информационной политики в государственном управлении, возможно представить схему ответственности в сфере публичного управления в следующем ввде (рис. 3).

В ходе диссертационного исследования автором определены и описаны принципы формирования и регулирования ответственности в сфере публичного управления, которые во многом основываются на принципах построения и функционирования системы государственной службы, а также принципах гражданской службы и принципах муниципальной службы. Схематично эти принципы представлены на рис. 4.

Законность. Действующее законодательство предусматривает правовое регулирование порядка поощрения и награждения государственных служащих и юридическую ответственность -дисциплинарную, материальную, административную, уголовную и гражданско-правовую с целью обеспечения режима законности и укрепления служебной дисциплины на государственной службе, обязательное для государственных служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа, должностного регламента, уставов о дисциплине и иных нормативных правовых актов.

Солидарность (разделенная ответственность). Принимая во внимание тот факт, что в последние годы в публичном управлении наметилась тенденция к делегированию ответственности на средний и нижний уровни государственного управления, а также развитие механизмов

выведения отдельных видов деятельности за рамки функционирования органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе, получившее название аутсорсинг, в этой связи встает вопрос о распределении ответственности за оказанную публичную услугу, возникновению так называемой солидарной ответственности:.

Ответственность за результаты социально-экономического развития в системе публичного управления

Рис. 3. Ответственность за результаты социально-экономического развития в системе публичного управления

Профессионализм и компетентность. Проблема профессиональной ответственности института государственной службы, в связи с нормами деятельности, регулирующими взаимодействие субъектов управления внутри профессионального сообщества, обусловлена иерархической структурой органов управления и существующей иерархией субъектов управления, которая детерминируется наличием определенного

управленческого ресурса и сводится к проблеме подотчетной ответственности (accountability). Профессионально ответственность субъекта управления ограничена его полномочиями, которые в свою очередь детерминируются должностными обязанностями.

Рис. 4. Принципы формирования и регулирования ответственности в Сфере | публичного управления

Открытость и транспарентность. Принцип открытости предполагает, что вся деятельность ведется публично, понятно и доступно, информация предоставляется только достоверная, обеспечивается обратная связь со всеми заинтересованными сторонами. Любая информация о деятельности органов публичного управления и системе ответственности, за исключением конфиденциальной, должна быть доступна общественности. Транспарентность предполагает наличие ясных правил и действенных механизмов, обеспечивающих их соблюдение. Принцип открытости является основополагающей ценностью демократии. Такой подход предполагает создание механизмов прозрачности деятельности государственных органов и инструментов обратной связи, позволяющим гражданам взаимодействовать с органами власти. Информационная открытость является одним из важных направлений работы «Открытого правительства».

Системность. Применение системного подхода к изучению механизма ответственности за результаты социально-экономического развития в сфере публичного управления позволяет отобразить в научных моделях системную природу государственного управления и института

государственной службы, как подсистем социума не изолировано, а в связи с другими субсистемами.

Соответствие общественным ожиданиям. Ответственность в сфере публичного управления должна формироваться с учетом общественных ожиданий. В современном мире обществу не безразлично, как государственные организации ведут свою деятельность, чем при этом они руководствуются и как распоряжаются общественными средствами, аккумулируемыми в бюджетах различного уровня и внебюджетных фондах.

Эффективность. Оценка эффективности выполняет важную роль обеспечения легитимности государственной деятельности. Данное направление характеризуется комплексностью и вариативностью решаемых целей и задач, а также применяемых механизмов. В связи с этим можно выделить несколько наиболее крупных проектов по внедрению показателей эффективности и результативности деятельности органов государственной власти и государственных гражданских служащих.

По мнению автора, научный и практический интерес представляет исследование факторов, оказывающих влияние на формирование системы ответственности в сфере публичного управления, поскольку недооценка на практике степени воздействия этих факторов может привести к возникновению различного рода управленческих аномалий в сфере публичного управления, и в результате к снижению эффективности деятельности государственных организаций.

Факторы, оказывающие влияние на формирование системы ответственности в сфере публичного управления, следует разбить на три группы:

1.Факторы внешнего окружения, прежде всего характерные для государственного сектора по сравнению с частным сектором (политические факторы, законодательные ограничения, социально-экономические факторы, технологические изменения).

2.Факторы, связанные с деятельностью государственной организации, характерные для деятельности этой организации, но отличные по форме и масштабам влияния (социально-психологические, организационные).

3.Факторы, относящиеся непосредственно к личности служащего в сфере публичного управления (личностные качества служащих, уровень квалификации и компетентность, образ мышления и склонности, способности к выполнению работы, удовлетворенность трудом и др.).

Приведенная классификация факторов, является достаточно условной, в то же время она позволяет лучше понять и оценить направленность и степень влияния каждого из них на формирование системы ответственности в сфере публичного управления, определить

отличительные черты ответственности государственных учреждений и отдельных служащих за результаты социально-экономического развития по сравнению с негосударственными учреждениями и организациями, а также минимизировать управленческие и организационные аномалии в сфере публичного управления, повысить степень доверия общества к государственным организациям и их служащим.

Автор полагает, что технология оценки результативности системы ответственности в сфере публичного управления непосредственно связана с технологией оценки эффективности и результативности деятельности государственных организаций и отдельных служащих, которая в свою очередь зависит от многих факторов. На основе исследования действия факторов повышения (снижения) эффективности деятельности в сфере публичного управления, выделены и описаны методы и критерии оценки результативности действующей системы ответственности (на основе показателей уровня и качества жизни).

По мнению автора, представляет интерес опыт Ирландии в решении проблемы низкой эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. В 2008 году по оценке Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) государственная служба Ирландии по сравнению с другими странами Европейского союза была признана в достаточной степени эффективной и привлекательной для граждан.3 В качестве основного инструмента повышения результативности и эффективности здесь рассматривается Система управления эффективностью и результативностью профессиональной и служебной деятельностью государственных служащих (Performance Managementand Development System - PMDS).

Наиболее острой проблемой института государственной службы является отсутствие у подавляющего большинства граждан доверия к государственной власти, поэтому государственная информационная политика должна быть, прежде всего, направлена на устранение «дефицита доверия к власти», препятствующего продвижению по пути реформ. В этом смысле ключевой задачей является создание открытой информационной среды, включая обеспечение информационной прозрачности государственной власти, необходимой для формирования гражданского общества и достижения взаимодействия между обществом и властью на принципах доверия, взаимопонимания и делового партнерства. На рис. 5 представлена схема информационного взаимодействия общества и органов государственной власти на современном этапе развития.

3Сороко А. Управление персоналом на государственной службе Ирландии.// Государственная служба. - 2011. - № 4 (72) -С. 54-59.

В качестве одного из ключевых принципов нового государственного управления выступает контроль, при этом особое значение должно уделяться общественному мнению, мнению граждан. Важное значение имеет построение эффективной системы контроллинга ответственности за результаты социально-экономического развития в сфере публичного управления. Концепция контроллинга социально-экономической ответственности предусматривает как использование существующих методик и инструментов, так и разработку собственных с учетом особенностей субъекта и объекта в системе публичного управления.

Рис. 5. Схема информационного взаимодействия общества и органов

государственной власти на современном этапе развития

Проведенное исследование показало, что в настоящее время на правительственном уровне уделяется пристальное внимание вопросам

оценки эффективности органов государственного управления на федеральном уровне, аналогичные подходы реализуются на региональном уровне государственного управления и на уровне местного самоуправления. Вместе с тем, не прослеживается взаимосвязь категорий эффективности государственного управления и персональной ответственности за достигнутые результаты, а также взаимосвязь эффективности государственного управления и качества жизни граждан. С нашей точки зрения, этот пробел может быть восполнен за счет установления логической взаимосвязи между такими элементами управленческого процесса как: целеполагание — результативность деятельности органов государственного управления — персональная ответственность за достижение намеченных результатов - качество жизни граждан как глобальная цель системы государственного управления.

Основополагающим, с нашей точки зрения, должен быть подход, основанный на концепции управления качеством и концепции управления по результатам. Применение данного подхода предполагает, что в органах государственной власти и местного самоуправления создается система постоянного совершенствования процессов и государственных (муниципальных) услуг; в эту деятельность вовлекаются государственные и муниципальные служащие, максимально используется их творческий потенциал и организуется их совместная работа.

Для формирования обратной связи системы ответственности в сфере публичного управления может производиться открытый конкурс чиновникор (например, конкурс «Петербургский чиновник», который учрежден Северо-Западным институтом управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ в 2012 году. Официальной, площадкой конкурса является, сайт \vww.spb-chinovnik.ru'>. Оценка конкурсантов осуществляется в соответствии с балльно-рейтинговой системой оценки4 по следующим критериям:

• вклад конкурсанта в решение конкретной проблемы,

• социальная значимость рассматриваемой ситуации (проблемы),

• профессиональные качества, проявленные в конкретной ситуации,

• личные качества конкурсанта,

• опыт государственной/муниципальной службы,

• достижения в профессиональной деятельности (награды и поощрения).

Рейтинг, присуждаемый конкурсанту по каждому критерию определяется как среднее' арифметическое оценок в баллах всех членов

4 Автор принимала участие в разработке методики балльно-рейтинговой оценки.

жюри, присуждаемых кандидату по указанному критерию. В случае применения показателей рейтинг, присуждаемый ¡-му конкурсанту по каждому конкретному критерию определяется по формуле:

где:

-рейтинг, присуждаемый ьму конкурсанту по указанному

критерию;

- значение в баллах (среднее арифметическое оценок в баллах всех членов жюри), присуждаемое жюри ¡-му участнику конкурса по к-му показателю, где к-количество установленных показателей.

Внедрение эффективной системы контроллинга социально-экономической ответственности может быть успешным при создании управленческой модели, основанной на соблюдении следующих принципиальных положений: разделение полномочий и ответственности между политическим и административным руководством; функциональная и территориальная децентрализация управления; децентрализованная ответственность за использование отдельных видов ресурсов, но централизованная ответственность за результативность (эффективность) общественного управления, ориентация деятельности не на потребление ресурсов, а на результат; повышение уровня компетенции государственных служащих всех уровней в направлении освоения современных инструментов управления и информационных технологий.

III. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Македошина, H.A. Развитие системы ответственности в сфере публичного управления /Н.А Македошина, Л.Г. Караганова // Управленческое консультирование. - 2013. - № 1. - 0,8 п. л. / 0,4 пл.

2. Македошина, H.A. Информационная политика государства как сфера ответственности государственных служащих /H.A. Македошина // Экономические науки. - 2012. - №1(86). - 0,4 п.л.

3. Македошина, H.A. Эволюция системы информационного взаимодействия органов государственной власти и общества как одно из условий устойчивого экономического и социального развития государства /H.A. Македошина // Вопросы экономики и права. -2012. -№2(44).-0,4 пл.

4. Македошина, H.A. Основные тенденций и направления развития системы публичного управления в условиях глобализации и становления информационного общества / Государство и бизнес. /H.A. Македошина, Л.Г. Каратанова // Вопросы теории и практики: материалы IV Международной конференции. Санкт-Петербург 23-25 апреля 2012 г. / под общ. Ред. В.А. Курзенева, A.B. Лабудина, H.A. Тарасова; Сев.-Зап. ин-тупр. - фил. РАНХиГС - СПб.: ИПЦ СЗИУ, 2012. - 0,4 пл. / 0,2 пл.

5. Македошина, H.A. Исследование управленческих аномалий института государственной службы как необходимое условие преодоления дисфункции государственного управления /H.A. Македошина, A.A. Македошин // Человеческий фактор в преобразовании системы общественных отношений: материалы межвузовской научно-практической конференции, 15-17 марта 2012 г. - СПб., 2012 - 0,8 пл. / 0,4 пл.

6. Македошина, H.A. Ключевые компетенции как инструмент подготовки успешно адаптирующихся в профессии и обществе молодых специалистов /H.A. Македошина, A.A. Македошин // Человеческий фактор в преобразовании системы общественных отношений: материалы межвузовской научно-практической конференции, 15 — 17 марта 2012 г. — СПб., 2012.-0.6 пл. / 0,3 пл.

7. Македошина, H.A. Особенности трансформации экономической и социальной ответственности государственного служащего в современных условиях /H.A. Македошина: Препринт научного доклада. СПб., 2012. -1,9 пл.

8. Македошина, H.A. Механизм восприятия экономической и социальной ответственности государственных служащих применительно к задачам их трудовой деятельности /H.A. Македошина: Препринт научного доклада. СПб., 2012.-1,6 пл.

МАКЕДОШИНА НАТАЛЬЯ АЛЕКСАНДРОВНА АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия ЛР № 020412 от 12.02.97

Подписано в печать 28.05.13. Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная. Печ. л. 1,4. Бум. л. 0,7. Тираж 70 экз. Заказ 240.

Издательство Санкт-Петербургского государственного экономического университета 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21.