Формирование и реализация региональной экономической политики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование и реализация региональной экономической политики"

На правах рукописи

НИКОЛАЕВ МИХАИЛ АЛЕКСЕЕВИЧ

ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ

ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным

хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Санкт-Петербург 2003

Работа выполнена в Институте проблем региональной экономики РАН

Научный консультант: доктор экономических наук,

профессор Рохчин Владимир Ефимович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор Гневко Виктор Андреевич

доктор экономических наук,

профессор Гусаков Михаил Александрович

доктор экономических наук,

профессор Ходачек Владислав Михайлович

Ведущая организация - Новгородский государственный университет им. Ярослава Мудрого

Защита диссертации состоится 16 декабря 2003 г. в 15.00 на заседании диссертационного Совета Д 002 079 01 в Институте проблем региональной экономики Российской Академии наук по адресу: 198013, Санкт-Петербург, ул. Серпуховская, д.38, ком. 20.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института проблем региональной экономики РАН,

Автореферат разослан « /2 » нйяБря 2003 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук, доцент ЩвО^ Т.В. Шабунина

2ооЗ 2о4о%

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Период реформирования экономики и государственного устройства характеризуется кардинальным изменением роли регионального уровня управления. В современных условиях субъекты Федерации обладают достаточно большой самостоятельностью и независимостью от центра, включая вопросы формирования и реализации социально-экономической политики. Однако отсутствие опыта работы в условиях рыночной экономики и реального федерализма, а также недостаточное научное обеспечение вопросов проведения политики на региональном уровне, не позволяют им эффективно использовать свои полномочия.

Такая ситуация является исторически обусловленной, так как в период централизованно-планируемой экономики региональная политика была направлена на решение, прежде всего, общегосударственных политических и экономических задач. При этом регионы, образующие в настоящее время Российскую Федерацию, не являлись объектами общегосударственной региональной политики и обладали крайне ограниченными правами в сфере экономики. В этих условиях проблема создания научных основ экономической политики региона, как относительно самостоятельной подсистемы национальной экономи ки, не являлась актуальной.

Между тем и в новых условиях, несмотря на повышение статуса регионов до уровня субъектов Федерации, задача создания целостной системы научного обеспечения вопросов разработки и реализации экономической политики региона, на наш взгляд, не получила должного развития. В силу живучести традиций централизованного государства под региональной политикой по-прежнему понимается политика органов государственной власти по отношению к регионам, что нашло отражение и в Указе Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». В нем категория региональная политика определяется как система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

В то же время нельзя не отметить определенную эволюцию в понимании сущности данной категории, и, в частности, тот факт, что все большее внимание начинает уделяться такой составляющей государственной региональной политики, как политика регионов. Подтверждением тому служит находящийся на рассмотрении в Государственной Думе проект Федерального закона "Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации". В нем государственная региональная политика определена уже как система целей и задач органов государственной власти РФ и органов власти субъектов Федерации по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов.

Однако доминирующим в региональной экономической политике остается подход, предусматривающий приоритет федеральной политики и недооценку значимости политики субъектов на наш взгляд, невысокую эффективность региона! ь^йР''^^^щ^^^елом. В связи с

сптрвург 0 .0 {

оэ тЯшю' гА

этим в последние годы наблюдается тенденция перераспределения ресурсов и полномочий в пользу федерального центра, что особенно наглядно проявляется при реформировании налоговой системы. В то же время объективные данные, позволяющие говорить о более высокой эффективности политики центра по сравнению с политикой регионов, отсутствуют.

Как известно, региональный уровень управления потенциально способен эффективно решать значительную часть территориальных проблем, так как именно здесь имеются более полная информация и большие возможности контроля со стороны регионального сообщества. Реализация этих возможностей сдерживается, на наш взгляд, низким уровнем развития гражданского общества, а также недостаточным уровнем теоретико-методологического обеспечения вопросов формирования и реализации политики субъектами Федерации. В соответствии с этим, нам представляется, что решение проблемы повышения эффективности региональной политики должно основываться на обобщении положительного практического опыта в данной сфере, и параллельном развитии теоретико-методологических основ экономической политики, проводимой на региональном уровне.

Степень разработанности проблемы. Становление научных основ государственной экономической политики связано с трудами таких классиков экономической теории, как А. Смит, Д. Миль, А. Маршалл, Д.Н. Кейнс, Дж. М. Кейнс, П. Самуэльсон и других ученых.

В современных условиях развитие данного круга вопросов достаточно полно представлено в работах отечественных и зарубежных ученых и специалистов, посвященных изучению государственной экономической политики, а также региональной экономики и управления. При этом теоретико-методологические основы общегосударственной экономической политики рассмотрены в работах следующих авторов: С.Ю. Глазьева, Д.С. Львова, А.Н. Петрова, М. Портера, А.Г. Поршнева, Дж. Стигдица, А.И. Якобсона, Е.Г. Ясина и др. '

Общие вопросы региональной экономики и управления отражены в работах В.И. Бутова, А.П. Градова, А.Г. Гранберга, В.Г. Игнатова, H.H. Некрасова, К.В. Павлова, И.И. Сигова, Р.И. Шнипера и др. В частности, в работах этих авторов также рассматриваются теоретико-методологические вопросы региональной экономической политики.

Вопросы формирования федеральной региональной политики представлены в работах таких ученых, как С.Д. Валентей, В.Г. Введенский, Ю.И. Гладкий, В.В. Кистанов, О.В. Кузнецова, В.Н. Лексин, О.П. Литовка, С.А. Суспи-цин, А.И. Чистобаев, А.Н. Швецов, Б.М. Штульберг и др. К числу важнейших направлений исследования в этой области относятся проблемы федерализма, в том числе бюджетного, программные методы государственного регулирования регионального развития, а также совершенствование экономического районирования Российской Федерации.

Отдельные аспекты экономической политики региона рассмотрены в работах В.А. Воротилова, Б.М. Гринчеля, М.А. Гусакова, Г.В. Дваса, Б.С. Жиха-ревича, P.A. Исляева, СВ. Кузнецова, П.В. Никифорова, В.В. Окрепилова,

В.Р. Полозова, В.К. Потемкина, В.Е. Рохчина, А.А, Румянцева, Ф.Ф. Рыбакова, Е.Г. Слуцкого, Е.В. Тишина, А.И. Шишкина и др. В рамках данного направления наибольшее внимание уделяется, в частности, следующим вопросам: экономике отдельных регионов; теоретико-методологическим основам отдельных видов отраслевой и секторальной политики; механизмам проведения региональной политики и, прежде всего, планированию.

Отдельные концептуальные положения этих авторов были критически рассмотрены, осмыслены и положены в основу данного исследования. В результате нами был сделан вывод, что преимущественное развитие в этих работах получили вопросы, связанные с проведением общегосударственной экономической политики, федеральной региональной политики и отдельными аспектами экономической политики региона. В то время как системный методологический подход к формированию и реализации экономической политики субъектов Федерации в новых условиях не нашел, на наш взгляд, достаточного отражения в современной экономической литературе, что и определяет актуальность темы данного диссертационного исследования.

Цель диссертациоиной работы состоит в разработке целостной системы, представляющей собой совокупность теоретических, методологических, методических и прикладных вопросов формирования и реализации экономической политики региона для повышения эффективности использования его внутренних ресурсов в интересах территориального сообщества и стабильного развития в условиях рыночной экономики.

В соответствии с целью диссертационной работы были поставлены следующие задачи исследования:

9 обоснование актуальности в современных условиях проведения экономической политики на региональном уровне;

• систематизация практики проведения экономической политики в субъектах Федерации с целью обобщения сформировавшейся методологии и выявления проблем, требующих научного обеспечения;

• определение сущности, структуры и содержания экономической политики региона, ее места в государственном управлении;

« разработка теоретических основ проведения экономической политики региона, как относительно самостоятельной подсистемы национальной экономики;

• исследование генезиса теоретических основ общегосударственной экономической политики, выявление и обобщение факторов, определяющих динамику социально-экономических процессов на региональном уровне;

® разработка методологических основ, в том числе принципов и логики формирования экономической политики региона;

• разработка методологических основ реализации экономической политики региона и, прежде всего, обоснование необходимости использования стратегического планирования в качестве механизма проведения политики;

• разработка принципов и методов оценки эффективности экономической политики региона;

« разработка методических предложений по формированию и реализации основных видов региональной экономической политики.

Объектом исследования служит деятельность органов власти и управления субъектов Российской Федерации по формированию и реализации экономической политики, а также ее влияние на социально-экономические процессы в регионах.

Предметом исследования являются теоретические, методологические, методические и практические вопросы, связанные с проведением экономической политики субъектами Федерации в современных условиях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы и приложений.

2. КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении представлено обоснование актуальности темы диссертационной работы, сформулирована цель и задачи, предмет, объект и методы исследования, представлены результаты работы и их научная новизна.

В первой главе «Анализ практики разработки и реализации региональной экономической политики в современной России» показано изменение сущности категории региональная политика в условиях перехода к реальному федерализму, выполнен анализ практики проведения экономической политики в субъектах РФ, а также предложена типология регионов, позволяющая сформировать требования к структуре и содержанию экономической политики регионов.

Во второй главе «Теоретические основы разработки и реализации региональной экономической политики» нами выполнено исследование и уточнение сущности и содержания категории «региональная экономическая политика», систематизированы региональные аспекты макроэкономических теорий, проанализированы теоретические основы общегосударственной экономической политики и политики регионов.

Третья глава «Формирование региональной экономической политики» посвящена разработке методологических основ и, в частности, в ней сформулированы требования к структуре и содержанию политики, обоснованы и содержательно раскрыты принципы политики, предложена их классификация, разработана логика формирования экономической политики регионов.

В четвертой главе «Реализация региональной экономической политики» разработан ряд аспектов методологии реализации экономической политики регионов, в частности, обоснована целесообразность использования стратегического планирования в качестве механизма проведения политики, а также разработаны принципы и методы оценки эффективности экономической политики регионов.

В пятой главе «Методические предложения по формированию и реализации основных видов экономической политики региона» рассмотрены вопросы проведения на региональном уровне таких важнейших видов экономической политики, как денежно-кредитная, налоговая и структурная, и, в частности, разработаны методические основы их разработки и реализации.

3. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ

1. Обосновано, что в условиях реформирования государственного устройства России, сопровождающегося расширением самостоятельности регионов, невысокая эффективность региональной политики обусловлена, прежде всего, недостаточным уровнем научного обеспечения экономической политики, проводимой на уровне субъектов Федерации.

В настоящее время общепризнанной является значимость региональной политики в модернизации российской экономики и создании условий для ее стабильного развития. В то же время при всей важности территориальных вопросов, на наш взгляд, недооценивается роль самих регионов в их решении. Существует несколько различных направлений решения территориальных проблем, к числу важнейших из них можно отнести такие, как развитие программного механизма управления и совершенствование федеративных отношений, в том числе бюджетного федерализма. Развитие этих направлений позволило решить целый ряд территориальных проблем переходного периода, упорядочить взаимодействие между федеральным и региональным уровнями власти в сфере финансов, однако не смогло создать условия для стабильного развития территорий.

В связи с этим в последние годы, по мнению ряда исследователей, на первый план выходит задача совершенствования экономического районирования. На различных уровнях обсуждаются предложения по изменению административно-территориального устройства, в том числе и за счет объединения ряда субъектов Федерации. Нам представляется, что движение в этом направлении будет способствовать дальнейшему усилению неоднородности экономического пространства. В настоящее время в региональной политике основным является межинституциональное направление, имеющее в качестве объекта межбюджетные финансовые потоки, при этом ярко выражена тенденция концентрации финансовых ресурсов в центре. Появление в этих условиях промежуточного уровня управления приведет, по нашему мнению, к дополнительному оттоку финансовых ресурсов из «низовых регионов». Укрупнение же регионов, на наш взгляд, оправдано лишь в том случае, если «новые центры» станут не просто административными центрами, а «полюсами роста». Достижение данной цели, на наш взгляд, возможно главным образом за счет создания механизма территориального развития, важнейшим элементом которого является методология проведения экономической политики на уровне региона, призванная упорядочить деятельность органов власти субъектов Федерации и направить ее на решение проблем развития территории.

Децентрализация и демократизация управления способствовали формированию специфических интересов на уровне субъектов Федерации. В связи с чем, в настоящее время объективно существуют уже два вида региональной политики: федеральная региональная политика и политика самих регионов как система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов.

Проведенные нами исследования выявили противоречие между наличием широких конституционных полномочий у регионов по вопросам формирования и реализации экономической политики и недостаточным уровнем ее теоретико-методологического обеспечения. При этом, в силу живучести традиций централизованно-управляемого государства, а также ориентации на либеральную модель экономической политики, наибольшее развитие получили вопросы федеральной региональной политики.

Региональная политика проводится в контексте общегосударственной экономической политики, методологические основы которой определяет Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ». Он определяет структуру, содержание и логику проведения политики. На наш взгляд, сложившаяся к настоящему времени методология проведения общегосударственной политики имеет ряд недостатков. К числу важнейших из них относятся недостаточная проработка вопросов оценки эффективности политики и ее корректировки, а также отсутствие требований к структуре и содержанию экономической политики регионов и ее согласованию с общегосударственной политикой.

Федеральная региональная политика регулируется Указом Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в РФ». В нем дается определение категории региональная политика, ее целей, задач и механизма реализации. К видам региональной политики помимо экономической отнесены также следующие политики: развития федеративных отношений, социальная, экологическая и национальная. Очевидно, что большинство из них имеют самостоятельный статус, в связи с чем рассматриваемый документ, на наш взгляд, регулирует скорее не саму региональную политику, а региональные аспекты других политик. На это указывают также методы ее реализации, такие как, например, учет регионального аспекта при разработке общероссийских прогнозов и программ, а также - при разработке и проведении структурной политики.

Не умаляя значимости федеральной региональной политики, необходимо осознавать, что она является лишь дополнением к социально-экономической политике, проводимой самими регионами. Отдельные аспекты методологии ее проведения представлены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Он, в частности, предусматривает закрепление за высшим исполнительным органом власти субъекта Федерации полномочий по разработке мер, обеспечивающих комплексное социально-экономическое развитие региона. Важность данного положения обусловлена, на наш взгляд, спецификой размещения производительных сил России, которое в советский период осуществлялось исходя из интересов народного хозяйства в целом. А потому, в настоящее время только небольшая часть регионов удовлетворяет критерию самодостаточности, в силу чего конструкция государственного устройства России не обладает необходимой устойчивостью.

Таким образом, мы можем констатировать, что в настоящее время в федеральном законодательстве отсутствует комплексный подход к формированию и реализации экономической политики субъектами Федерации, а также согла-

сованию ее с федеральной политикой. При этом следует отметить, что в связи с тем, что основным приоритетом на федеральном уровне является совершенствование бюджетной и налоговой политики, то и развитие региональной политики в целом осуществляется в рамках этой парадигмы. Не умаляя значимости вопросов, связанных с проведением финансовой политики, следует отметить их недостаточность для обеспечения комплексного развития территориальных систем.

2. Обобщение и систематизация практики формирования и реализации экономической политики в субъектах РФ позволили выполнить их типологиза-цию по структуре политики, выделить методологические аспекты, связанные с ее проведением, а также определить логику и содержание этапов разработки политики. Полученные результаты являются основой для формирования требований к структуре и содержанию экономической политики субъектов Федерации.

В работе нами выполнен анализ регионального законодательства, регламентирующего структуру и содержание экономической политики. Как показали результаты анализа конституций и уставов регионов, входящих в СевероЗападный федеральный округ, общими для всех них являются следующие положения:

• осуществление в пределах своих полномочий мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

• разработка и обеспечение исполнения бюджета;

• разработка программ социально-экономического развития территории;

• управление и распоряжение региональной собственностью.

Данные положения по существу определяют базовые функции государства на региональном уровне. Несколько более широкая трактовка предмета политики представлена в уставе Архангельской области, согласно которому Администрация обеспечивает проведение на территории области экономической политики государства, способствует осуществлению мер по укреплению финансово-кредитной системы, а также разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. Наиболее многочисленную группу образуют регионы, в конституциях и уставах которых указано, что органы власти и управления разрабатывают и осуществляют меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития территории. Особое положение на Северо-Западе занимает Мурманская область, в уставе которой содержится специальная глава, определяющая основы экономической политики, целью которой является обеспечение достойного уровня жизни, занятости населения и безопасности среды проживания. В качестве инструментов реализации политики предусмотрена разработка прогнозов, планов и программ.

Следующий уровень законодательства, регламентирующего структуру и содержание экономической политики, представлен региональными законами о прогнозировании и программах социально-экономического развития. Анализ показал, что такие законы приняты в половине регионов, входящих в состав Северо-Западного федерального округа. По аналогии с федеральным законом

они определяют требования к структуре, содержанию и логике проведения политики в данных регионах.

Проведенный анализ документов регионального законодательства, содержащего основные положения экономической политики, позволил нам разделить все рассматриваемые регионы, на три группы (см. табл. 1). В регионах первой группы - Республиках Карелия и Коми, Санкт-Петербурге и Ленинградской области - основные положения экономической политики представлены как в целом, так и в разрезе отдельных ее видов. Во вторую группу субъектов Федерации вошли Калининградская, Мурманская и Новгородская области, где разработаны лишь отдельные виды отраслевой и секторальной политики. И, наконец, в третью группу вошли такие регионы, как Архангельская, Вологодская и Псковская области, где экономическая политика системно не проводится, поскольку в них отсутствуют документы регионального законодательства, отражающие ее содержание. Вместе с тем следует отметить, что в субъектах Федерации данной группы присугствуют отдельные элементы Экономической политики, в частности, эти регионы участвуют в федеральных целевых программах, реализуемых на их территории, принимают бюджет и т.д.

Табл ица I

Типология субъектов Федерации по структуре экономической политики

1 I группа П группа III группа |

! Республика Карелия | Республика Коми | Санкт-Петербург Ленинградская область j Калининградская область j Мурманская область Новгородская область Архангельская область ] Вологодская область j Псковская область ! - -.. ■ . ■ ■ i

На основе обобщения основных положений политики, проводимой регионами I и II групп, нами были выделены характерные признаки экономической политики субъектов Федерации (см. рис. I). В частности, в регионах определен круг документов, где предусмотрено отражение основных положений экономической политики. К их числу относятся, прежде всего, стратегические концепции и планы, средне- или долгосрочные программы социально-экономического развития, а также документы по реализации политики. В число последних входят комплексные планы мероприятий, комплексные и целевые программы, программы развития территорий,: бизнес-планы, бюджеты и др. В этих документах осуществляется расширение, дополнение и конкретизация функций государства на региональном уровне, представленных в конституциях и уставах регионов, т.е. определяется предмет политики.

Основным субъектом политики в регионах являются их исполнительные органы власти. В то же время следует отметить тенденцию расширения круга участников процесса разработки политики за счет федеральных органов управления, а также представителей научных и учебных учреждений, действующих на территории региона.

К числу характерных признаков политики, выявленных нами в ходе анализа, относятся также принципы и виды политики. Все принципы мы разделили на общесистемные, макроэкономические и территориальные. При определении

основных видов политики регионы используют главным образом секторальный, отраслевой и межотраслевой подходы.

Рис. 1. Характерные признаки экономической политики региона

Для оценки эффективности политики, предусмотрен обязательный контроль, который может проводиться в различных формах: 1) предоставление регулярной информации о ходе реализации политики Главе региона; 2) проведение многоцелевого мониторинга на базе интегрального показателя социально-

экономического развития; 3) контроль «пороговых» значений социально-экономических показателей.

Обобщение практики формирования экономической политики субъектами Федерации показывает, что процесс ее разработки предусматривает выполнение следующих этапов;, проведение анализа состояния экономики, постановку целей, определение задач и основных направлений политики и разработку механизма реализации. В соответствии с данными этапами нами проведен анализ содержания политики и выделены, основные тенденции, достоинства и недостатки.

Для обоснования целей и задач экономической политики в регионах выполняется анализ состояния экономики, структура и глубина проведения которого существенно различаются (см. табл. 2). .

Таблица 2

Обобщение этапа анализа состояния экономики

' - Г Л*......... *'rypufauTML,« янгя f tfllf > , OfW v« > W ** Л1Ш 1 ¡¡¡ü Кома с£ НИН-град. -Кали-1рад. Новго- ' род-■ <зсая

Оценка социально-экономической ситуации; 4- . - + - + : -

•Анализ социально-экономических процессов за период и выявление тенденций развития + + - ■+ - : - +

' Выявление основных- проблем ■ -h " - + - ' — + -

Анализ потенциала региона - - - + - -

Определение угроз _ + + - - _

■ Определение предпосылок социально-экономического развития + - + - - -

На основе анализа поставленных в документах регионального законодательства целей экономической политики, мы разделили все ¿регионы на три группы. В первую - вошли регионы, которые в качестве главней цели политики определили повышение уровня благосостояния населения. Во вторую группу мы включили регионы, которые видят цель экономической политики в развитии экономики региона. Третью группу составили регионы, цель экономической политики которых заключается в создании на территории региона условий экономическому. подъему.

Проведенный анализ показывает, что в отношении определения задач и основных направлений политики также отсутствует единый подход среди рассматриваемых регионов. Так, регионы первой группы в большинстве случаев формулируют задачи на основе целей и затем для их решения определяют основные направления политики. В ряде случаев ими определяются меры по реализации поставленных задач. В регионах второй группы задачи и основные направления экономической политики в целом не представлены, они определены только в разрезе ее отдельных видов.

Механизм реализации политики наиболее детально разработан также в : регионах первой группы, в программных документах которых определена его

сущность, структура, принципы и субъект реализации. Кроме этого, мехашпм реализации может предусматривать разработку программ, проведение научно-практических конференций, информационно-аналитическое сопровождение и мониторинг. В подходах, применяемых к разработке механизма реализации среди регионов II группы, мы смогли выделить два подхода. К первому - мы отнесли разработку организационно-распорядительных документов, таких как, например, Планы действий Администрации и Перечень мероприятий по реализации политики. Второй подход проявляется в определении конкретных мер по реализации отдельных видов политики.

Полученные результаты обобщения практики формирования экономической политики в регионах, включая характерные признаки политики, а также логику и содержание этапов ее разработки, позволили нам установить общие требования к формированию экономической политики регионов, и, в том числе, к ее структуре и содержанию.

3. Уточнена сущность категорий «региональная экономическая политика», и, в частности, показано, что важнейшим ее аспектом является целенаправленная деятельность, связанная с использованием властных полномочий, которая, в силу наличия «провалов» государства, к числу которых относятся: монополизм, информационная асимметрия, внешние эффекты, может быть направлена на реализацию интересов не регионального сообщества в целом, а узких групп влияния; определены два главных направления экономической политики: производство общественных товаров и услуг и макроэкономическое регулирование. Такое понимание категории «политика» позволило нам сформулировать требования к методологии ее проведения, под которой, на наш взгляд, следует рассматривать систему ограничений, направляющих деятельность органов власти в русло интересов регионального сообщества.

Проведенный нами анализ представленных в современной литературе определений категории «политика» показал, что общепризнанной трактовкой является определение государственной политики как целенаправленной деятельности органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер жизнедеятельности.

Нами показано, что такая трактовка является узкой и отражает лишь некоторые аспекты данной категории. Обобщение и систематизация различных определений сущности политики, представленных в таких отраслях знаний, как-экономическая теория, менеджмент, теория организаций, теория государственного управления и ряда других, позволили нам дополнить общепризнанную дефиницию следующими аспектами (см. рис. 2):

♦ характеристики политики, такие как 1) целенаправленная деятельность; 2) механизм упорядочивания деятельности в сложных и слабо формализуемых ситуациях; 3) деятельность, связанная с использованием властных полномочий; 4) механизм интеграции интересов;

• условия проведения политики, к числу которых относятся следующие: во-первых, наличие «провалов» государства, в т.ч. монополизм, информационная

асимметрия и внешние эффекты, во-вторых, подверженность влиянию лоббистских группировок;

• интересы, лежащие в основе проведения политики могут включать как интересы регионального сообщества в целом, так и узких групп влияния;

• главные направления экономической политики: макроэкономическое регулирование и производство общественных товаров и услуг.

Государственная экономическая политика - это

целенаправленная.деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер жизнедеятельности ;

Характеристики политики

Целенаправленная .. деятельность

Механизм упорядочивания деятельности в сложных и слабо формализуемых ситуациях

Деятельность, связанная с использованием властных полномочий

Механизм интеграции интересов.

«Провалы государства» : Монополизм Информационная асимметрия . Внешние эффекты

Условия проведения политики

- .' .-,; -'; ".' г ■ :"..... ''/""т.....'.........

Подверженность влиянию лоббистских группировок

Интересм, лежащие в основе политики

Уровень развития гражданского общества

...С

регионального сообщества в целом

узких груйп влияния

; Методология

| проведения

к- государст-

! венной поли-

тики

Направления политики

Макроэкономическое •регулирование

Производство общественных товаров и услуг

Рис. 2. Сущность и Основные направления государственной экономической

политики

Негативные аспекты политики обусловлены, главным образом, расхождением интересов лиц, уполномоченных действовать от имени государства, и интересами общества в целом. Ограниченность возможностей государства и специфика интересов, связанных с его собственным функционированием, яв-

ляются источниками «провалов» государства, к числу которых относятся монополизм, информационная асимметрия и внешние эффекты (см. рис. 2).

К условиям проведения политики мы также отнесли подверженность государства влиянию лоббистских группировок, т.к. представители крупного бизнеса имеют гораздо большие возможности-для объединения и представления своих интересов по сравнению с остальными социальными и профессиональными группами регионального сообщества. В силу этого властные полномочия государства могут быть использованы как для реализации интересов общества в целом, так и интересов узких групп влияния, а потому мы предлагаем рассматривать методологию проведения политики как систему стабильных ограничений, позволяющих нейтрализовать отрицательные ее аспекты и эффективно использовать положительные. Для России, на наш взгляд, методология проведения политики имеет особую актуальность в силу низкого уровня развития гражданского общества.

Важнейшей составляющей политики региона является экономическая политика. По нашему мнению, всю совокупность сфер экономической деятельности государства можно разделить на две группы. Первая - связана с макроэкономическим регулированием, а вторая - с производством общественных товаров и услуг (см. рис. 2). Макроэкономическое регулирование осуществляется по трем направлениям. Первое направление, называемое также институциональной политикой, связано с установлением рамочных норм долговременного характера для определения границ допустимых действий экономических субъектов. Оно включает в себя следующие виды политики: управления собственностью, развития малого бизнеса и предпринимательства, лицензирования, антимонопольную политику. Главная цель институциональной политики состоит в создании эффективно функционирующих рыночных институтов. Особую важность эта политика приобретает в период перехода к рыночной экономике, эффективность которой в значительной мере зависит от степени развития ее институтов.

Вторым направлением макроэкономического регулирования является политика воздействия на хозяйственные процессы, связанная со вмешательством государства в экономические процессы с целью регулирования совокупного спроса и предложения. Данное направление составляют бюджетно-налоговая, денежно-кредитная и ценовая политики.

Третье направление - политика развития - предполагает создание такого режима функционирования региональной системы, который ориентирован, в первую очередь, на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения* обеспечиваемую устойчивым, сбалансированным и многофакторным развитием социального, экономического, ресурсного и экологического потенциала территории. Сюда входят следующие виды политики: структурная, инвестиционная, промышленная и научно-техническая.

Вторая сфера деятельности государства связана с производством общественных товаров и услуг. Распределение полномочий по их производству между федеральным и региональным уровнями власти основывается на принципах субсидиарности, экономии на масштабе и территориальной дифференциации.

Исходя из этого все задачи, решение которых в рамках отдельной территории не влечет больших потерь с точки зрения экономии на масштабе и ие приводит к появлению отрицательных внешних эффектов, должны относиться к сфере ответственности органов власти данной территории.

4. Выполнен анализ теоретических основ региональной экономической политики, в результате которого выделены две группы теорий: локационные и макроэкономические; систематизированы региональные аспекту макроэкономических теорий и сформулированы принципы проведения экономической политики региона как относительно самостоятельной подсистемы национальной экономики.

Становление региональной экономики как науки связано с учетом пространственного фактора. Повышение статуса регионов до уровня субъектов Федерации способствовало росту значимости макроэкономических теорий при разработке их экономической политики. В то же время эти теории нуждаются в специальных уточнениях и дополнениях с учетом отличий региональной экономики от национальной. Экономические теории в целом формулируют экономические принципы, которые могут быть использованы при формировании экономической политики. Принципы экономической политики регионов, сформулированные на основе обобщения региональных аспектов макроэкономических теорий, представлены в таблице 3.

Таблица 3

Систематизация региональных аспектов макроэкономических теорий (принципы экономической политики региона)

Неоклассическая теория Кейисианская теория Яеоияститу- 1 циональная теория Теория базовой экономики ' 1

1. Отказ от адресной поддержки предприятий 2. Снижение бюрократических барьеров 3. Развитие инфраструктуры 4. Повышение продуктивности рабочей силы Ь. Учет мультипликативного эффекта 2. Учет территориального распределения эффекта 1. Повышение эффективности государства 2. Совершенствование рыночных институтов 1. Сбалансированное развитие базовых и местных отраслей 2. Повышение уровня самодостаточности региональной экономики

В неоклассической теорий экономика региона рассматривается как самоорганизующаяся система, способная естественным образом достигать состояния равновесия. При этом капитал должен перетекать из развитых регионов в слаборазвитые, где рабочая сила и другие экономические ресурсы имеют более низкую стоимость. Однако в реальной экономике процессы развиваются в противоположном направлении, а пбтому возрастание дифференциации между регионами трудно объяснить с точки зрения неоклассической теории, что является одним из основных ее недостатков применительно к региональной экономике. В то же время она дает ряд полезных рекомендаций: во-первых, в условиях рыночной экономики регионы должны использовать свои ресурсы для привлечения капитала, искусственные же барьеры, правительственная бюрократия и отсутствие благоприятного делового климата являются препятствиями для эко-

номического развития, и, во-вторых, регионы должны изыскивать средства для развития территориальной инфраструктуры, а также повышения квалификации и продуктивности рабочей силы.

Кейнсианский подход позволяет оценить влияние мер экономической политики на формирование регионального дохода. При его использовании необходимо принимать во внимание такие базовые свойства региональной экономики, как ее открытый характер и узкая специализация, в силу которых значительная часть мультипликативного эффекта от инвестиций и других мероприятий будет генерироваться вне региона.

Анализ показывает, что региональный мультипликатор, а., соответственно, и региональный доход существенным образом зависят от средней склонности к потреблению товаров и услуг, произведенных в регионе. Считается, что определяющее влияние на величину мультипликатора оказывают два фактора -это размер региона и уровень диверсификации его экономики. Так, регионы с малой численностью населения и узкой специализацией, как правило, импортируют большую часть потребляемых ими товаров и услуг. На основе кейнсиан-ской теории можно сформулировать принципы учета мультипликативного эффекта от мероприятий, реализуемых в рамках экономической политики и их территориального распределения. Исходя из этого в структурной политике приоритет следует отдавать тем отраслям, которые не только приводят к непосредственному росту регионального дохода, но и оказывают наибольший мультипликативный эффект за счет максимального использования региональных ресурсов. Для бюджетно-налоговой политики следует оценить территориальное распределение эффекта от использования инструментов ее реализации, который в силу открытости региональной экономики может проявляться за ее пределами.

В последние годы при проведении экономической политики на национальном уровне основное внимание уделяется совершенствованию рыночных институтов, что соответствует логике неоинституциональной экономической теории. Россия является федеративным государством с широкими полномочиями составляющих ее субъектов, в рамках которых региональные власти имеют возможность создавать в значительной мере различающуюся среду экономической деятельности на своей территории. Исследования показывают, что существенное влияние на состояние региональной экономики оказывают такие факторы, как безопасность личности, стабильность «правил игры», гарантии собственности, уровень развития гражданского общества, стабильность политической системы, эффективность экономического законодательства, степень регулирования предпринимательской деятельности, характер налоговой системы и т.д. Представленные факторы характеризуют институциональные особенности регионов, которые во многом формируются под воздействием региональной экономической политики. На основе данной теории нами сформулированы принципы повышения эффективности государства и совершенствования рыночных институтов.

Одним из направлений экономической теории, позволяющим эффективно анализировать проблемы региональной экономики, является теория базовых и

местных отраслей экономики. Суть данной теории заключается в том, что состояние и перспективы развития экономики региона определяются ее местом в общероссийском разделении труда, которое, в свою очередь, зависит от расположенных на территории региона отраслей специализации или же базовых отраслей. Они включают в себя экономическую активность домашних хозяйств, коммерческих предприятий и федеральных организаций, приносящих доход в регион из-за его пределов. К местным - относятся отрасли экономики, ориентированные преимущественно на удовлетворение потребностей регионального рынка. Формирование регионального дохода происходит в результате взаимодействия базовых и местных отраслей экономики. При этом суммарный региональный доход определяется как уровнем развития базовых отраслей, так и уровнем самодостаточности экономики региона,: т.е. ее способностью производить товары и услуги, удовлетворяющие потребности населения территории и хозяйствующих субъектов. На основе данной теории нами сформулированы принципы сбалансированного развития базовых и местных отраслей, а также повышения уровня самодостаточности региональной экономики.

5. Исходя из анализа эволюции экономической политики и влияния факторов, определяющих динамику социально-экономических процессов в регионах России и муниципальных образованиях (на примере Псковской области), сформулирован новый подход к формированию экономической политики региона, базирующийся на выборе концепции, адекватной текущему уровню теоретико-методологического обеспечения государственной экономической политики, и определении основных направлений политики, учитывающих реальные тенденции развития региональной экономики.

Формирование экономической политики региона осуществляется в контексте государственной политики, в связи с чем особую важность имеет анализ тенденций ее эволюции. Кроме этого предмет политики субъектов Федерации во многом складывается из вопросов, находящихся в совместном ведении регионов и центра, причем концепция политики по этим вопросам формируется именно на федеральном уровне.

Как показал проведенный нами анализ, на первом этапе экономических реформ общегосударственная экономическая политика проводилась на основе интервенционистской концепции, предполагающей активную роль государства как в создании рыночных институтов, так и в воздействии на хозяйственные процессы (см. табл. 4).

Таблица 4

Основные направления концепции экономической политики

, "V | ' Направление , Концепдия 1 • ,

Интервенционистская 1 м '7 Нейтральная , У^ере^О ЯНтер-; \ венционистс1<ая

Институциональное +++ : +++ ' ++ '

; Воздействия на хозяйст-| венные процессй +-Н- + +

| Развития + + ++

+++ - Высокий приоритет, ++ - Средний приоритет, + - Низкий приоритет.

Однако эффективность такой политики оказалась невысокой, что и обусловило переход в последние годы к нейтральной концепции политики, предусматривающей сокращение до минимальных пределов воздействия государства на хозяйственные процессы и концентрацию усилий на создании рыночных институтов. Рост экономики последних лет в целом подтвердил результативность новой концепции, однако, нельзя не видеть и ее очевидную ограниченность. Отечественный и зарубежный опыт показывает, что только на основе действия рыночных сил невозможно создать факторы долговременного роста экономики. По нашему мнению, в условиях невысокой эффективности государства экономическую политику следует формировать на основе умеренной интервенционистской концепции. Суть которой сводится к тому, что наряду с институциональной политикой, свойственной нейтральной концепции, предполагается проведение политики воздействия хозяйственные процессы, но лишь в той мере, в какой это необходимо для решения общественно значимых проблем, а также предусматривается повышение в значительной мере приоритета политики развития.

Проведенные исследования динамики социально-экономических процессов в субъектах Федерации позволили нам сделать вывод, что в основном процессы определяются наследием плановой экономики: сложившейся-структурой промышленности и стоимостью основных фондов. В этом плане Псковская область оказалась в сравнительно неблагоприятной ситуации. Так, в начале периода реформ наибольший удельный вес, порядка 50%, в структуре промышленного производства региона имело машиностроение, которое к тому же было представлено наиболее кризисными подотраслями: приборостроением, сельскохозяйственным машиностроением и т.п.

Вместе с тем, анализ факторов, определяющих динамику социально-экономических процессов на муниципальном уровне, показал, что положительные изменения в экономике муниципальных образований области связаны с изменением ее геополитического положения, а отрицательные - с кризисом традиционных отраслей специализации районов: сельского хозяйства и промышленности, а также с разрывом хозяйственных связей между территориями. Как показал проведенный нами анализ, минимальные доходы в дореформенный период имели жители двух периферийных районов Псковской области - Гдов-ского и Себежского. В группу территорий с максимальными доходами входили крупные города области, районы с наибольшей численностью населения, а также пригородные районы. ,

В 1990-е годы значительно улучшили свои социально-экономические показатели два района: Себежский и Дедовичский (см. табл. 5). При этом положительные изменения в экономике Себежского района связаны с его трансформацией из аграрного периферийного района в пограничную территорию, занимающую стратегическое положение на границе России с Беларусью и Латвией. Экономика Дедовичского района также изменилась радикальным образом, так как в 1990-е гг. в районе была введена в эксплуатацию Псковская ГРЭС. Таким образом, можно сделать вывод, что положительные изменения в экономике му-

ниципальных образований области в основном связаны с внешним фактором ~ изменением геополитического положения области.

В группу значительно снизивших свои относительные социально-экономические показатели вошли три пригородные района: Палкинский, Великолукский и Псковский, что обусловлено, на наш взгляд, разрывом хозяйственных связей между территориями области. В дореформенный период между поселениями различного иерархического уровня имела место сложившаяся система связей, при которой экономика деревень и поселков была основана на сельском хозяйстве. Несколько большая степень диверсификации была характерна для экономики районных центров, хотя в целом она была также ориентирована на обслуживание потребностей сельскохозяйственных предприятий и производственной инфраструктуры района.

Таблица 5

Типология муниципальных образований Псковской области по численности населения и денежным доходам

Численность населения» тыс. чел. Денежные доходы населения, руб. ,

£ 1400/ , 1401 -1700 1701-2000 2001 -2300 >2300

' ¿15' Красногородский. Куньинекий, Новоржевский, Палкинский. Усвятский Плюсский, Пустошкинскйй Пушкиногорский

15Д-20 '' Локнянский Пыталовский Гдовскмй, Стру-гокрасненский ДновСкий Дедовнч-скии

20,1 - 25 Бежаницкий Новосокольни-чеекмй :

.25,1 - 30 Великолукский Опочецкий Печорский Себежский

>30,1 ". Невельский, Островский, Порхов-ский. Псковский г. Великие Луки г. Псков

Такая ситуация во многом является следствием проводившейся в первой половине 1990-х годов либеральной экономической политики* которая в основном сводилась к приватизации. В то же время рыночная инфраструктура, призванная помочь новым Субъектам хозяйствования "вписаться" в рыночные условия, не была создана. В связи с этим основными направлениями экономической политики региона в отношении районов области, по нашему мнению, должны стать развитие инженерной и рыночной инфраструктуры, а также восстановление связей между предприятиями области.

Для региональной политики важным вопросом является соотношение между федеральной и собственной политикой регионов. Проведенные исследования показали, что в первой половине; девяностых годов прошлого столетия федеральный центр уделял существенное внимание проблемам Псковской области, что обуславливалось необходимостью обустройства границы. Такая ситуация способствовала закреплению за ним статуса основного субъекта региональной политики. При этом собственная политика региона отодвигалась на второй план, что сдерживало формирование комплексного и системного подхода к проведению экономической политики субъектом Федерации. В связи с

этим, нам представляется, что основу региональной политики должна составлять, в первую очередь, политика территориальных органов власти, в то время как федеральная региональная политика должна играть вспомогательную роль и решать главным образом те проблемы, которые регион не в состоянии решить за счет использования собственных ресурсов.

6. В качестве методологической основы процесса проведения политики нами выделены три группы атрибутов экономической политики регионов: атрибуты базовой концепции, атрибуты разработки политики и атрибуты реализации политики. В целом эти атрибуты определяют структуру и содержание политики, а также логику ее формирования и реализации.

Рис. 3. Атрибуты экономической политики субъекта Федерации

Систематизация методологии разработки экономической политики, используемой субъектами РФ, а также теоретические исследования сущности региональной экономической политики и роли регионального уровня государства в рыночной экономике, позволили нам выделить три группы атрибутов (характеристик) экономической политики, проводимой на уровне субъекта Федерации (см. рис. 3). Атрибуты первой группы определяют базовую концепцию политики, включая предмет, принципы, субъект и объект политики, второй - ее структуру и содержание, а третьей - порядок реализации. Важнейшим атрибутом политики является также ее нормативно-правовое обеспечение, включающее в себя закон о прогнозировании и программах социально-экономического развития, а также прогнозы, концепции и программы социально-экономического

Период (Дет)

¡^федеральный.уроаеыь-

Федералъный округ

СубъектФедерации

10-15

5-2

•3*5-

Рис. 4. Структурная схема разработки экономической политики региона

развития и другие документы. Нами предложен перечень документов норма-тивио-правового обеспечения политики, увязанных по срокам и уровням ее проведения, представленный на рисунке 4.

7. Обоснованы и содержательно раскрыты принципы формирования и реализации экономической политики региона, предложена классификация их на общесистемные принципы, принципы федеральной региональной политики и принципы политики субъекта Федерации, которые, в свою очередь, мы разде-

Рис. 5. Структура принципов региональной экономической политики

Общесистемные принципы призваны нейтрализовать негативную сторону категории «политика», связанную с использованием власти в интересах узких групп, и создавать условия для реализации ее позитивной стороны, связанной с использованием власти в качестве объединяющего начала.

Принципы федеральной политики являются основой для разграничения предмета политики между федеральным и региональным уровнями, согласования интересов территорий и государства в целом. Они также предназначены создавать условия для проведения эффективной социально-экономической политики на региональном уровне, реализовать которые призваны макроэкономические и территориальные принципы. К первой группе мы отнесли принципы, которые призваны обеспечить проведение эффективной политики регионом как

относительно самостоятельной подсистемой национальной экономики. Территориальные принципы должны обеспечить оптимальное функционирование региона как территориальной системы и реализовать преимущества децентрализованного управления.

8. Разработаны организационно-управленческие основы процесса проведения экономической политики, и, в частности, обоснованы преимущества применения «итерационной модели» политики, суть которой состоит в разработке концепций муниципальных политик на первом этапе, формировании политики субъекта Федерации на основе анализа и развития муниципальных политик на втором этапе, и проведении детализации, корректировки и согласования муниципальных политик с учетом видения перспектив их развития с областного уровня на третьем этапе. Эта модель позволяет как выявить и интегрировать интересы, лежащие в основе любой политики и региональной в частности, так и реализовать принцип обратной связи и перейти к использованию замкнутых схем проведения политики, предполагающих осуществление контроля эффективности и результативности политики со стороны широкой общественности.

Нами были рассмотрены вопросы использования различных моделей разработки региональной политики. Как отмечалось ранее, Псковская область относится к числу регионов, где экономическая политика системно не проводится, но в то же время здесь накоплен определенный опыт разработки политики на муниципальном уровне, в частности, в районах области разработаны концепции социально-экономического развития.

Как показал проведенный нами анализ, процесс работы над концепцией способствует не только повышению квалификации работников районных администраций и помогает им более точно определить исходную социально-экономическую ситуацию, но и способствует развитию межмуниципальных связей, конструктивному взаимодействию с представителями деловых кругов и общественными структурами. В то же время отсутствие концепции развития региона создает целый ряд проблем, связанных с отсутствием документа, раскрывающего стратегический замысел развития области в целом, видение перспектив развития отдельных муниципальных образований с областного уровня, знание целей и приоритетов регионального развития, механизма их достижения. На наш взгляд, накопленный в области опыт может стать основой для внедрения в практику «итерационной модели» разработки политики. Суть ее состоит в разработке концепций муниципальных политик на первом этапе, формировании политики субъекта Федерации на основе анализа и развития муниципальных политик на втором этапе, и проведении детализации, корректировки и согласования муниципальных политик с учетом областной политики на третьем этапе.

Выполненный нами анализ методологии проведения политики показывает, что к числу ее основных недостатков относится отсутствие механизма корректировки политики с учетом реальной динамики социально-экономических процессов. В качестве важнейшей составляющей механизма реализации следует рассматривать технологию реализации политики, призванную упорядочить

применение различных методов и инструментов для достижения целей политики. Применительно к отдельным видам отраслевой или секторальной политики она представляется в следующем виде (см. рис. 6). Цели, основные направления и контур механизма реализации политики определяются на этапе ее формирования. На этапе реализации - цели политики трансформируются в обеспечивающие цели, а также определяются параметры инструментов реализации и порядок их применения.

Формирование целей политики

Определение задач и основных направлений политики

Формирование контура механизма реализации политики_

си К

ж й с? о о-

си о

Выбор обеспечивающих целен и инструментов реализации

Установление количественных взаимосвязей между целя__ми и инструментами реализации___

Расчет параметров инструментов реализации

с а

СС К!

К

с-

Оценка результатов проведения политики

Рис. 6. Структурная схема процесса проведения политики

Представленная схема является разомкнутой, так как в ней не предусмотрена корректировка параметров на основе анализа результатов. В силу этого ее результативность целиком зависит от степени соответствия модели реальной системе, т.е. насколько использованные при расчете параметров инструментов реализации экономические теории адекватно отражают процессы в региональной социально-экономической системе.

Для преодоления рассмотренных проблем, связанных с использованием разомкнутой технологической схемы проведения политики, необходимо переходить к схемам с обратными связями. Принцип обратной связи является одним из наиболее важных при проведении политики. Траектория развития экономики часто не является оптимальной по Парето, т.е. происходящие в экономике институциональные изменения во многих случаях направлены на реализацию интересов узких влиятельных групп в ущерб интересам общества в целом. Обусловлена данная ситуация «провалами» государства, а также тем, что участники политического процесса находятся в неравных условиях. Исследования показывают, что конкретные интересы, выражаемые относительно малыми группами, например, объединением крупных предпринимателей определенной отрасли, могут быть гораздо легче и быстрее объединены и представлены, чем интересы широких общественных групп.

Противодействовать этим тенденциям призвана методология проведения политики, в рамках которой реализуется принцип обратной связи и осуществляется контроль эффективности проведения политики. Он предполагает оценку соответствия результатов политики ее целям и корректировку как общей концепции политики, так и конкретных инструментов и их параметров. Однако это вовсе не означает, что использование замкнутых моделей позволяет автоматически решить все проблемы государственной политики, скорее использование обратной связи задает общее направление их решения.

9. На основе обобщения и систематизации методологических подходов, применяемых в настоящее время субъектами РФ при планировании социально-экономического развития, нами обоснована необходимость использования стратегического планирования как комплексного механизма проведения политики.

Как показали проведенные нами исследования, одним из важнейших механизмов реализации политики является планирование. С целью обобщения методологических подходов нами был выполнен анализ практики планирования социально-экономического развития в ряде субъектов Федерации, по результатам которого мы выделили пять типов регионов, различающихся методологией разработки плановых документов (см. табл. 6).

Таблица 6

Типология субъектов РФ по методологии разработки плановых документов

¡Тип ре гионя Виды и методология разработки плановых документов Субъекты РФ

! Краткосрочный плановый > ^ ] документ «Основные на; правления развития эконо-| I МИКИ» Хабаровский край

II 1 Прогнозы. РЦП и участие в ФЦП Алтайский. Архангельская, Белгородская. Волгоградская, Калмыкия, Курская, Марий Эл, Псковская. Став-рбпольский. Тамбовская, Тюменская

1 1 1 Щ Прогнозы и программы социально-экономического развития на кратко- и среднесрочную перспективу; методы унаследованные из советского периода Амурская, Астраханская, Брянская, Вологодская. Воро- ! нежская. Иркутская. Калининградская,. Калужская, Ке- ! меровская. Костромская. Краснодарский, Липецкая, ; Мордовия, Мурманская. Новгородская, Новосибирская. Оренбургская,. Пензенская, Пермская, Ростовская, Ря- ! занская, Саха, Тверская, Томская, Удмуртия, Чувашия, ! Ярославская

: 1У 1 Плановые документы на долгосрочную перспективу, элементы стратегического планирования Башкортостан, Владимирская. Ивановская, Карелия. I Кировская, Коми, Красноярский, Курганская, Ленин- ! градская. Московская, Нижегородская, Омская, Орлов- | екая, Самарская, Саратовская, Свердловская, Смоленская, Санкт-Петербург. Тульская

! V I.............. Специфическая система планового регулирования социально-экономического развития региона 1 Татарстан, Ульяновская область

К I типу мы отнесли регионы, разрабатывающие краткосрочные плановые документы, в которых определяются основные направления и формируются конкретные плановые задания для отраслей и сфер региональной экономики.

В регионах II типа плановая практика ограничивается разработкой прогнозов, региональных целевых программ и участием в федеральных целевых программах.

К III типу регионов мы отнесли регионы, разрабатывающие прогнозы и программы социально-экономического развития на краткосрочную и среднесрочную перспективу и использующие преимущественно методы, унаследованные из советского периода.

К IV типу мы отнесли регионы, разрабатывающие плановые документы на долгосрочную, средне- и краткосрочную перспективу и использующие в плановой практике элементы стратегического планирования.

К У типу мы отнесли регионы, сформировавшие специфическую систему планового регулирования социально-экономического развития.

Анализ показывает, что, при различии форм и методов, сферы и .проблемы планирования в целом аналогичны для всех рассмотренных регионов. Основными направлениями планирования во всех регионах являются следующие: содействие развитию и укреплению экономических реформ, формирование в регионах многоукладной экономики; сокращение различий в уровне социально-экономического развития территорий, создание условий для укрепления в них собственной экономической базы; достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов. При этом на первом месте по приоритетности находятся целевые программы по развитию и реформированию региональных экономик, большое внимание также уделяется формированию эффективной социальной политики и в гораздо меньшей мере - перспективному развитию регионов.

Нами были выявлены следующие позитивные тенденции, наметившиеся в последние годы в практике регионального планирования: расширение участия общественности; переход от краткосрочных и антикризисных программ к средне- и долгосрочным стратегическим документам социально-экономического развития; усиление взаимодействия между долгосрочным стратегическим и оперативным планированием; формирование единой методологии разработки документов стратегического развития. Объективной основой всех этих тенденций, на наш взгляд, являются такие современные условия развития экономики, как рост открытости региональных экономик и их зависимости от нестабильной внешней среды, которым и призвано отвечать стратегическое планирование.

В целом же можно утверждать, что стратегическое планирование становится не только важнейшим инструментом реализации политики, но и комплексным Механизмом ее проведения, включающим в себя ряд взаимоувязанных этапов - от постановки целей политики до мониторинга, оценки эффективности и корректировки политики.

10. Обоснована целесообразность проведения оценки экономической политики региона по двум направлениям: 1) оценка результативности макроэкономического регулирования и 2) оценка эффективности производства общест-

венных товаров и услуг; разработаны методы оценки результативности макроэкономической политики с учетом полиструктурности и открытости региональной системы.

В настоящее время используется ряд подходов к оценке экономической политики, которые в основном сводятся к анализу отдельных индикаторов или их совокупности. При этом сложность и полиструктурность региональной системы обуславливают необходимость использования достаточно большого числа разнородных первичных индикаторов. Учитывая важность задачи оценки результативности политики, следует отметить, что теоретико-методологические вопросы ее решения не получили должного развития. Особенно это касается исследования динамики региональных социально-экономических процессов. Принципиальным, на наш взгляд, является тот факт, что используемые частные показатели имеют различную скорость изменения. При этом инерционность показателей определяется во многом длительностью воспроизводственного цикла ресурсов, лежащих в их основе. Например, показатели, связанные с численностью и структурой населения, уровнем развития инженерной и социальной инфраструктуры, природными ресурсами, являются самыми инерционными в Силу большой продолжительности воспроизводственного цикла этих ресурсов. Напротив, финансовые активы обладают гораздо меньшей инерционностью, чем реальные. В связи с этим, мы предлагаем разделять все показатели по степени инерционности на три группы и проводить анализ динамики региональных социально-экономических процессов как в целом но массиву первичных индикаторов, так и в разрезе отдельных групп. Такой подход, на наш взгляд, позволяет в целом повысить объективность оценки экономической политики.

Экономика региона является открытой системой, и, следовательно, на нее оказывают существенное влияние процессы, происходящие в национальной экономике. Кроме того, каждый из макрорегионов (федеральных округов), входящих в состав России, имеет свою специфику, обусловленную географическим положением, природно-климатическими условиями и структурой экономики, в силу чего можно говорить также о влиянии макрорегиональных процессов на социально-экономические показатели регионов. Поэтому для анализа причин изменения региональных показателей (ДП) за определенный период мы предлагаем выделять в ЛП три составляющие:

ДП = ЛПН + ЛПм + ЛПР, где ДПН - национальная составляющая, определяющая изменение показателя под влиянием процессов, происходящих в национальной экономике; ДПМ -макрорегиональная составляющая, учитывающая специфику федерального округа; ДПр - региональная составляющая.

Для расчета этих составляющих используются следующие выражения: ДПН = Пр х ДПШ, ДПМ = Пр х (ДПМ0 - ДПНо), ДПр = Пр х (АПро - ДПМо),

где за ДПно, ДПМ0 и ДПро обозначены относительные изменения показателей, выраженные в процентах соответственно для национальной, макрорегио-нальной и региональной экономик, а ПР - значение анализируемого регионального показателя на начало периода.

Специфика оценки эффективности производства общественных товаров и услуг состоит в необходимости учета затрат и результатов с позиций региональной экономики в целом. Чистая отдача представляет собой разность между общественными выгодами и общественными издержками. Если при реализации проекта в частном секторе увеличение стоимости предприятия происходит за счет чистой прибыли и амортизации, то в региональном общественном секторе - за. счет увеличения региональной добавленной стоимости, которая складывается из заработной платы, налогов, чистой прибыли и амортизации. Расчет элементов добавленной стоимости основывается на принципе, предусматривающем использование в качестве источника ее формирования незадействованных ресурсов, к числу которых относятся рабочая сила, природные и финансовые ресурсы. ■ ;;

11. Выполнена систематизация практики проведения денежно-кредитной политики на региональном уровне и разработаны методические предложения по ее реализации, В частности, определены инструменты реализации и предложена их классификация; выявлены факторы-, определяющие состояние денежно-кредитной сферы, к числу которых относятся урфвень самодостаточности региональной экономики и структура инвестиционного портфеля региональных банков; обоснована целесообразность использования косвенных инструментов при проведений политики и предложено осуществлять оценку эффективности их применения с помощью показателя чистого бюджетного эффекта.

Денежно-кредитная политика в настоящее время - это одна из форм косвенного воздействия государства на экономику. Она входит в число важнейших составляющих экономической политики Государства. Проведенный нами анализ практики ее проведения на региональном уровне позволил выделить целый ряд региональных инструментов денежно-кредитной политики и выполнить их классификацию (см. рис. 7).

Рис. 7. Инструменты региональной денежно-кредитной политики

Как показывает анализ, цели использования прямых инструментов в настоящее время в основном достигнуты. Исходя из этого, а также с учетом обоснованной нами умеренно интервенционистской концепции политики, при проведении денежно-кредитной политики региона целесообразно ограничиться использованием косвенных инструментов. При этом основные усилия, на наш взгляд, должны быть направлены на создание рамочных условий, обеспечивающих эффективное взаимодействие денежно-кредитного и реального секторов региональной экономики.

Проведенные нами теоретические исследования показали, что состояние региональной денежно-кредитной сферы существенным образом зависит от таких факторов, как уровень самодостаточности региональной экономики и структура инвестиционного портфеля региональных банков.

Анализ целей использования косвенных инструментов показывает, что к их числу относятся:

• стимулирование инвестиционной деятельности;

• ипотечное кредитование;

• поддержка сельскохозяйственных предприятий;

• развитие банковской сети региона.

В целом они соответствуют рассмотренным выше теоретическим положениям. В то же время в каждом конкретном случае бюджетные расходы следует сопоставлять с бюджетными доходами и рассчитывать чистый бюджетный эффект. Для этого может быть использовано следующее выражение:

где ЧБЭ - чистый бюджетный эффект, Pj - разность поступлений в бюджет и выплат из бюджета в I- й период времени, ё - ставка дисконтирования.

К числу бюджетных выплат следует отнести недополученные налоговые поступления, связанные с предоставлением налоговых льгот, а также недополученные проценты по кредитам, что обусловлено использованием пониженных процентных ставок. К числу поступлений относятся: налоговые доходы, связанные с реализацией проекта; поступления процентных платежей по кредитам: дополнительные налоговые доходы, возникающие за счет мультипликативного эффекта. При их расчете следует руководствоваться сформулированным нами принципом, предполагающим, что дополнительные налоговые поступления должны возникать за счет использования именно незадействованных ресурсов.

12. Разработана методика оценки влияния налоговой системы на развитие базовых отраслей региональной экономики, на основе которой сформулированы рекомендации по формированию эффективной налоговой политики региона. Разработана модель воспроизводственных процессов в базовых отраслях региональной экономики, позволяющая проводить согласование налоговой и бюджетной политики.

Важнейшим видом экономической политики региона является налоговая политика. Нами выполнена разработка методических аспектов ее формирова-

ния, и, в частности, предложен метод расчета налоговой нагрузки отраслей региональной экономики.

На основе использования статистических данных по объемам производства, стоимости основных фондов, структуре затрат и оборотных средств, метод позволяет рассчитать структурные коэффициенты, характеризующие материалоемкость (Кд'аХ трудоемкость (КЛ.) и эффективность использования имущества (Км). Используя эти структурные коэффициенты, можно выполнить расчет налоговых платежей:

Тул=УА*Суа,

Ти,=1'АХК№ хС,,

Тг = Стх(\-Сга)ХУА,

т УА I- г

Ть ~ х А Л; х С .

КУА

Тр = Ср X (ГА -А- IV - Тгл - Г„ -Т,- Т_и).

где Суд, С\\/, Ст, СА5, Ср - соответственно ставки налога на добавленную стоимость (Тул), начислений на заработную плату (Ту/),' налога с оборота (Тт). налога на имущество предприятий (ТА5) и налога на прибыль (Тр); УА - добавленная стоимость, А - амортизация, Л¥ - заработная плата.

На основе данных выражений нами рассчитана доля налогов в добавленной, стоимости для отраслей и определено влияние на них различных налогов (см. табл. 7).

Таблица 7

Динамика удельного веса налогов в добавленной стоимости 1998/2001 гг.

, ' . В том числе: , , |

Отрасли Налоги. всего,% на заработную 1ГЛЙ1У, % НДС, % с оборота, % '' на имуще* ство, % на прибыль, % ! ..... 1

Машиностроение 49.6 40,6 13,1 ' 14,8 16,7 16,7 17 : 2,0 9Л 3,0 10 ! 4,2 ;

Легкая промышленность 50,6 41,4 13,8 15,8 16.7 16,7 м 1,5 10,4 2,1 15 | 5,з ;

Пищевая промышленность О] оо 10.8 16,0 16,7 16,7 11,6 5,4 52. 3,6 18 | 0,1

За период 1998-2001 годы удельный вес налогов в добавленной стоимости для ведущих отраслей промышленности Псковской области снизился на 7,2% для пищевой промышленности и примерно на 9% для машиностроения и легкой промышленности. Данное снижение произошло как за счет отмены и снижения ставок налогов с оборота, так и за счет роста объемов производства и повышения эффективности использования имущества.

С учетом этого нами были выработаны рекомендации по регулированию налоговой нагрузки и формированию эффективной налоговой политики. Очевидно, что мероприятия налоговой политики должны быть согласованы с бюджетной политикой. В качестве ведущего принципа согласования этих видов политики мы предложили принцип сохранения воспроизводственных процессов в отраслях экономики и, соответственно, налоговой базы.

Результаты исследований по оценке влияния налоговой системы на оазо-вые отрасли экономики обобщены в предлагаемой нами модели воспроизводственных процессов на отраслевом уровне (см. рис. 8).

WK,

К,

f(K„WKt)

VA

ai2 К,

Р

а в Кр

Рис. 8. Модель воспроизводственного процесса на уровне отрасли

На этой схеме ^ГКГ - соответственно основные и оборотные средства, ап=(1-п), п - норма амортизации; а12 - часть амортизационных отчислений, используемых для восстановления основных средств; а^ - часть чистой прибыли,

используемой для восстановления основных средств; а21 - ■

ставка дис-

контирования, учитывающая инфляционное обесценивание оборотных средств; а22 - доля чистой прибыли (Р), используемая для пополнения оборотных средств; I - внешние инвестиции.

Модель позволяет оценить возможность финансирования воспроизводственных процессов за счет собственных и заемных средств (см. табл. 8).

Таблица 8

Воспроизводственные процессы в отраслях промышленности 1998/2001 гг.

| Отрасли ! Добавленная стоимость (УА), тыс. руб. Амортизация ' (А), : ТЫС. руб. Ннвс-стиции (1Е), тьхс. руб. ш, % При- , быль(Р), тыс. руб. Оборот, средства С^ю, тыс. руб. AWK Р/ AWK, %

; Мащино-| строение 605668 1909513 59355 80200 3062'. 125652 51.6 157. 24277 147033 710100 732603 163323 78389 14.9 188

■ Легкая 64836 413161 3761 11155 622 22528 16.5 202 4539 40903 107809 253429 24796 27117 18.3 151

; Пнщеван 310405 634343 37249 39964 24297 115638 65.2 289 19866 951 184224 381495 42372 40819 46.9 2,3

Воспроизводственные процессы основных средств будем оценивать по отношению инвестиций в основной капитал к амортизационным отчислениям. Для машиностроения, легкой и пищевой промышленности инвестиции в основной капитал в 1998 г. составляли соответственно 51,6; 16,5 и 65,2 процента амортизационных отчислений, а в 2001 г. - 157, 202 и 289 процентов. Таким образом, мы можем сделать вывод, что за анализируемый период ситуация с

воспроизводством основных средств в ведущих отраслях про^ыпгепжс'п-Псковской области существенно улучшилась.

Для расчета инфляционного обесценивания оборотных средств (AWK) нами был использован индекс роста цен производителей промышленной продукции, равный в 1998 г. 1,23 и 1,107 в 2001 г. Воспроизводственные процессы для оборотных средств будем оценивать по соотношению чистой прибыли и их инфляционного обесценивания. Для машиностроения и легкой промышленности ситуация улучшилась существенным образом (см. табл. 8). Что касается пищевой промышленности, то здесь тенденция является противоположной. Отрасль имеет низкую рентабельность и высокую материалоемкость, что во многом является следствием недостаточного развития собственной сырьевой базы вследствие неблагополучной ситуации в сельском хозяйстве. Пищевая промышленность в основном развивается за счет заемных средств и имеет низкую финансовую устойчивость.

13. Разработан алгоритм оценки конкурентоспособности отраслей региональной экономики, который положен в основу формирования структурной политики региона.

В работе нами также рассмотрены вопросы формирования структурной политики, т.к. состояние и перспективы развития региональной экономики определяются, прежде всего, ее местом в общегосударственном разделении труда, которое; в свою очередь, зависит от расположенных на территории региона отраслей специализации.

Важным этапом формирования структурной политики является выбор стратегии регионального экономического развития. Решение этой задачи мы предлагаем осуществлять в два этапа. На первом этапе производится выбор базовой стратегии - приоритетных отраслей региональной экономики: промышленности,-сферы услуг, сельского хозяйства и др. На втором этапе базовая стратегия детализируется до уровня конкретных отраслей, подотраслей, товарных групп. Анализ показал, что в регионах, специализирующихся на обрабатывающей промышленности, в основном используются две базовые стратегии: развитие сектора услуг или повышение конкурентоспособности промышленности.

Нами был выполнен анализ эффективности обеих стратегий. При этом стратегию развития сферы услуг мы оценивали по средним инвестициям в такие отрасли, как связь, транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство и торговлю. Типология регионов по этим инвестициям и ВРП представлена в таблице 9. Из таблицы видно, что корреляционная зависимость здесь слабая и обратная (коэффициент равен -0,39), что свидетельствует о недостаточно эффективном использовании инвестиционных ресурсов.

Стратегия развития промышленности оценивалась нами по удельному весу инвестиций в промышленность. Расчеты показали наличие умеренной корреляционной зависимости между инвестициями в промышленность и ВРП (коэффициент равен 0,54). Таким образом, на основании представленных выше результатов исследований мы можем сделать вывод, что ст^.а^шя.^азв^тйя промышленности в настоящее время дает несколько ч<|м стратегия развития сферы услуг. . с.Пегербург '

Таблица 9

Инвестиции в развитие сферы услуг и ВРП

Инвестиции в развитие сферы услуг, % ВРП на душу населения, руб^ ' \

менее 8000 8001-9000 9001-10000 10001-11000 более 11001

менее 40 • Вологодская, Мурманская, Ярославская, Москва

40,1-44 Ивановская, Владимирская Орловская. Тульская Новгородская Ленинградская Коми, Санкт-Петербург

44,1-48 Псковская Тверская Рязанская

48,1-52 Калужская. Московская Архангельская

более 52,1 Брянская Костромская, Смоленская Карелия

После выбора базовой, стратегии необходимо выполнить ее конкретизацию. Для решения этой задачи нами разработана методика, позволяющая оценить перспективность развития отраслей региональной экономики и. сформулировать по отношению к ним отраслевую политику. Методика основана на анализе относительной концентрации отраслей экономики и их динамики и предусматривает выполнение следующих этапов (см. рис. 9).

1. На первом этапе вычисляются коэффициенты локализации, и все отрасли делятся на две группы: отрасли специализации региона и отрасли, на которых регион не специализируется.

2. На втором - в рамках каждой группы отраслей определяются отрасли, находящиеся в состоянии роста, и отрасли, находящиеся в состоянии спада.

3. На третьем -- анализируются причины изменения занятости в отраслях методом «сдвиг-составляющих», который позволяет выделить в изменении занятости отрасли региональной экономики три составляющие: национальную (N8), отражающую тенденции развития национальной экономики; отраслевую (1М), отражающую тенденции развития отдельной отрасли экономики; и региональную (ЪР), отражающую влияние региональных факторов (см. табл. 10).

В результате, все отрасли делятся на следующие группы: сильные отрасли, которые на региональном уровне растут быстрее, чем на национальном; отстающие отрасли, которые растут на региональном уровне, но более низкими темпами, чем на национальном; ограниченно развивающиеся отрасли, спад которых происходит на региональном уровне медленнее, чем на национальном; депрессивные отрасли, спад которых на региональном уровне отмечается как по абсолютным, так и по относительным показателям.

Сильные отрасли региональной специализации характеризуются достаточной стабильностью. Для них могут быть проведены дополнительные исследования, позволяющие установить факторы, благоприятствующие их развитию,

и меры гю усилению их действия. Как следует из таблицы 10, к этой группе относится пищевая промышленность.

Отстающие отрасли региональной специализации в настоящее время теряют свою конкурентоспособность. Поэтому необходимо выявить причины их недостаточного роста и принять меры к сохранению этих отраслей. К категории отстающих относится электроэнергетика.

Ограниченно развивающиеся отрасли региональной специализации занимают относительно сильную позицию, так как неблагоприятная их динамика в основном определяется отраслевыми факторами, формирующимися на национальном уровне. К группе ограниченно развивающихся отраслей относятся легкая, лесная и деревообрабатывающая промышленности.

Конкурентоспособность депрессивных отраслей снижается как на национальном, так и на региональном уровне. В связи с чем они практически не имеют перспектив для роста. В эту группу входит машиностроение.

Таблица 10

Динамика структуры региональной промышленности

Россия/Псковская область 'Ш Ш Сумма Кл<)к.

1595 тыс. чел. 2001 тыс» чел. Спад/ роет , % занятых

Всего 66409 327,1 64709,6 339,9 -2,6 3,9 100.0 100,0

Промышленность 17160.8 75,5 14691,8 61,8 -14,4 -18,1 22,7 18,2 -1,9 -8,9 -2,8 -13,7 0,80

Машиностроение 6190 34,8 4685 25.6 -24,3 -26,4 31,9 41,4 -0,9 -7,6 -0,7 -9,2 1,30

Лесная и деревообрабатывающая 1383 7.7 1054 6,3 -23.8 -18,2. ■ 22 10,2 -0,2 -1,6 0,4 -1,4 1,42

Строительных материалов 973 5,5 677 .2,8 -30,4 -49,1 4,6 4,5 -0,1 -1,5 -1,0 -2,7 0,98

Легкая 1332 . 9,7 814 7,4 -23,7 5д5 12,0 -0,2 -3,5 1,5 : -2,3 2,16

Пищевая 1506 9,5 1492 10,3 -0,9 8,4 10,2 16,7: -0,2 0,2 0,9 0,8 1,64

Электроэнергетика. 750 4,3 942 . ■ 5,1 , 25.6 18,6 6^4 8,3 -0,1 1,2 -0,3 0,8 1,29

Отрасли, на которых регион не специализируется, также могут быть классифицированы в зависимости от темпов их роста на сильные, отстающие, ограниченные и депрессивные. Наибольший интерес представляют непрофильные отрасли, являющиеся сильными производителями, так как в их числе могут быть отрасли, находящиеся в стадии возникновения.

__I _

Шаг 1. Коэффициент локализации указывает на специализацию?

Да

Отрасль специализации I

Нет

Специализация отсутствует (возможна замена импорта)

Шаг 2. Региональная занятость в отрасли растет?

Да

Оставить для сравнительного анализа

1 ~

Нет

Оставить для сравнительного анализа

Да

Оставить для сравнительного анализа

I

Нет

Оставить для сравнительного анализа

Шаг 3. Анализ методом сдвиг-составляющих показывает, что конкурентоспособность отрасли в регионе усиливается?

Да Сильная

Нет

Отстающая

Да

Ограниченная

В настоящее время сильная позиция

Высокий

приоритет

сохранения

Перспективы ограничены в силу внешних тенденций

Нет

Депрессивная

I :

Да

Сильная

Нет Отстающая

Перспективы ограничены в силу местных неблагоприятных факторов

Низкий приоритет сохранения отрасли

Позиция усиливается

Да

Ограниченная

Перспективы ограничены в силу слабой базы и снижающейся конкурентоспособности

Перспективы ограничены в силу слабой базы и внешних тенденций

Нет

Депрессивная

I ;

Перспективы в целом ограничены

Рис. 9. Алгоритм оценки перспективности отраслей региональной экономики

3. НАУЧНАЯ НОВИЗНА И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ

Научная новизна диссертационной работы состоит в разработке целостной системы, представляющей собой совокупность теоретических, методологических, методических и прикладных вопросов научного обеспечения проблемы формирования и реализации экономической политики региона на основе обобщения практики проведения экономической политики в субъектах Федерации и развития ее теоретических основ, включая следующее:

1. На основе обобщения и систематизации практики формирования и реализации экономической политики в субъектах РФ разработана типология регионов с целью формирования требований к структуре и содержанию экономической политики, а также выделены методологические аспекты проведения экономической политики региона, включая нормативно-правовую базу, субъект, объект и предмет политики, принципы ее формирования, виды политики, формы контроля за ходом реализации.

2. Уточнена сущность категории «экономическая политика региона», а именно выделены такие ее важнейшие аспекты, как характеристики политики, условия ее проведения, интересы, лежащие в основе политики, и основные направления. Такое понимание категории «политика» позволяет сформулировать сущность и содержание методологии ее проведения, под которой, на наш взгляд, следует рассматривать систему ограничений, направляющих деятельность органов власти в русло интересов регионального сообщества.

3. На основе анализа теоретических основ экономической политики региона выделены две группы теорий: локационные и макроэкономические, в результате систематизации региональных аспектов макроэкономических теорий сформулированы принципы проведения экономической политики региона как относительно самостоятельной подсистемы национальной экономики.

4. Исходя из анализа эволюции экономической политики и влияния факторов, определяющих динамику социально-экономических процессов в регионах России и муниципальных образованиях Псковской области, сформулирован новый подход к формированию экономической политики региона, базирующийся на выборе концепции, адекватной текущему уровню теоретико-методологического обеспечения государственной экономической политики, и определении основных направлений политики, учитывающих реальные тенденции развития региональной экономики.

5. В качестве методологической основы процесса формирования политики предложены три группы атрибутов (базовых характеристик) экономической политики, проводимой на региональном уровне: атрибуты базовой концепции, атрибуты разработки политики, а также атрибуты реализации политики, определяющие в целом структуру и содержание политики, а также логику ее формирования и реализации.

6. На основе обобщения и систематизации практики планирования социально-экономического развития в субъектах РФ предложен методологический подход к реализации экономической политики региона, базирующийся на использовании методов и логики стратегического планирования.

7. Обоснована целесообразность проведения оценки экономической политики региона по двум направлениям: первое - оценка результативности макроэкономического регулирования и второе - оценка эффективности производства общественных товаров и услуг; разработаны методы оценки результативности макроэкономической политики, учитывающие такие свойства региональной системы, как полиструктурность и открытость, и за счет этого позволяющие повысить объективность оценки.

8. Даны научно-обоснованные рекомендации по проведению денежно-кредитной политики на региональном уровне. Показана целесообразность использования для оценки эффективности политики показателя чистого бюджетного эффекта.

9. Предложена методика оценки влияния налоговой системы на развитие базовых отраслей региональной экономики, на основе которой были разработаны рекомендации по формированию эффективной налоговой политики региона. Разработана модель воспроизводственных процессов в базовых отраслях региональной экономики, позволяющая проводить согласование налоговой и бюджетной политики региона.

10. Разработан алгоритм оценки конкурентоспособности отраслей региональной экономики, который положен в основу формирования структурной политики региона.

Практическая значимость результатов исследований. Развитие методологии формирования и реализации экономической политики региона является актуальной научной проблемой, имеющей важное народно-хозяйственное значение и высокую практическую значимость. Результаты, полученные в ходе диссертационной работы, могут быть положены в основу формирования как комплексной экономической политики регионов, так и ее отдельных видов: денежно-кредитной, налоговой, структурной, а также могут служить основой совершенствования практики формирования и реализации экономической политики регионов.

Реализация и апробация результатов работы. Основные положения диссертации обсуждались на следующих международных и российских конференциях и семинарах: третьем приволжском Форуме «Стратегии регионального развития», Казань, 2003г.; Российско-Польском семинаре «Проблемы и перспективы интеграции стран Восточной Европы в мировую экономику», Псков, 2003г.; научно-практической конференции «Кадровая политика в сфере государственного управления: региональный аспект», Псков, 2002г.; научно-практической конференции «Культурное наследие и туризм: Межрегиональное и межмуниципальное сотрудничество», Санкт-Петербург - Пушкинские Горы, 2002г.; юбилейной научно-практической конференции ГУ У «Государственное и муниципальное управление: опыт, проблемы, перспективы», Москва, 2002г.; IV, III, II региональных научно-практических конференциях «Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития», Санкт-Петербург, 2002г., 2001г. и 2000г.; 4 международной научно-практической конференции СП(б)ГТУ «Экономика, экология и общество России в 21-м столетии», Санкт-Петербург,

2002г.; Il международной научно-практической конференции СП(б)ГТУ «Формирование профессиональной культуры специалистов XXI века в техническом университете», Санкт-Петербург, 2002г.; всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы политики социально-экономического развития регионов России», Псков, 2001г.; II международной научно-практической конференции СП(б)ГТУ «Экономические реформы в России», Санкт-Петербург, 1999г.; на семинарах с руководителями администраций районов Псковской области, проходивших в период 1995-2002гг.; на семинарах кафедры регионального планирования и ландшафтной архитектуры университета штата Массачусетс, США, 1996г.

Основные положения работы по формированию и реализации экономической политики региона частично опробованы при проведении совместных работ кафедры «Государственное и муниципальное управление» Псковского политехнического института и Администраций Псковской области, г. Пскова и муниципальных образований области в период 1995-2002 гг.

Ряд положений диссертации использован при подготовке материалов лекций по дисциплинам «Региональная экономика и управление», «Региональное и муниципальное планирование» в Псковском политехническом институте (филиале) Санкт-Петербургского государственного политехнического университета.

Основные положения работы опубликованы в следующих работах: Моно1рафии и учебные пособия

1. Экономика региона: Учеб. пособие. -СПб.: Изд-во СПбГТУ, 2000. -136 с. (в соавторстве, авторских-4,25 пл.).

2. Стратегическое развитие муниципальных образований: федеральный проект в Псковской области. / Под ред. д-ра экон. наук, проф. В.Е. Рохчина. -Псков, 2002. -308 с. (С.22-46) (в соавторстве, авторских - 0,13 пл.).

3. Формирование региональной экономической политики. -СПб.: Изд-во СПбГПУ, 2003. -202 с. ( 13,2 пл.).

4. Региональная социально-экономическая политика: разработка, реализация, оценка эффективности (учебно-методическое пособие). / Авт. колл. под рук. д.т.н., проф. Вертешева С-М.; д.э.н., проф. Рохчина В.Е. -СПб: Изд-во СПбГПУ, 2003. -14,2 п.л. (в соавторстве, авторских - 2,0 пл.)

Научные статьи, доклады и методические указания

5. Анализ перспективных направлений развития экономики Псковской области. // Труды Псковского политехнического института. Сер. Строительство. Экономика. -Санкт-Петербург/Псков: Изд-во СПбГТУ, 1998, №2. -С.266-270. (в соавторстве, авторских - 0,15 пл.).

6. Региональное планирование как инструмент экономического развития Псковской области. // Труды Псковского политехнического института. Сер. Строительство. Экономика. -Санкт-Петербург/Псков: Изд-во СПбГТУ, 1998, №2. -С.270-277. (в соавторстве, авторских - 0,25 пл.).

7. Исследование эффективности инструментов регулирования региональной экономики. // Труды Псковского политехнического института. Сер. Строи-

тельство. Экономика. -Санкт-Петербург/Псков: Изд-во СПбГТУ, 1999, №3. —СЛ36-140. (в соавторстве, авторских - 0,15 пл.).

8. Анализ проблем введения нового налога на недвижимость в г. Пскове. // Труды Псковского политехнического института. Сер. Строительство. Экономика. -Санкт-Петербург/Псков: Изд-во СПбГТУ, 1999, №3. -С.132-136. (в соавторстве, авторских-0,15 пл.).

9. Формирование экономической политики на региональном уровне. // Фундаментальные исследования в технических университетах: Материалы III всероссийской науч.-технич. конф. -СПб: Изд-во СПбГТУ, 1999. -0,05 пл. (в соавторстве, авторских - 0,03 пл.).

Ю.Формирование экономической политики на региональном уровне. // Вопросы экономики. -1999. -№9. -С.80-89. (в соавторстве, авторских - 0,32 пл.).

11 .Выбор стратегии регионального экономического развития. // Экономист. -2000. -№3. -С.54-60. (в соавторстве, авторских - 0,22 пл.).

12.Налоговые инструменты реализации региональной экономической политики. И Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития. -2000. -№3(5). -С.25-33. (в соавторстве, авторских - 0,28 пл.).

13.Анализ современной практики регионального планирования (на примере Псковской области). // Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития. -2000. -№3(5). -С.62-69. (в соавторстве, авторских - 0,15 пл.).

14.Анализ воспроизводственных процессов в обрабатывающей промышленности. // Труды Псковского политехнического института. Сер. Строительство. Экономика. -Санкт-Петербург/Псков: Изд-во СПбГТУ, 2000, №4. -С.144-151. (в соавторстве, авторских - 0,25 пл.).

15.Вопросы экономического развития Псковской области. // Экономист. -2000. -№11. -С.73-78. (в соавторстве, авторских - 0,13 пл.).

1 б.Формирование стратегии экономического развития Псковской области. // Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития: II региональная науч.-практ. конф.: Тез. докл. -СПб.: Изд-во РИСО ИРЭ РАИ, 2000. -С. 125-132. (в соавторстве, авторских - 0,22 пл.).

17. Формирование региональной налоговой политики. // Фундаментальные исследования в технических университетах: Материалы IV всероссийской науч.-технич. конф. -СПб.: Изд-во СПбГТУ, 2000. -0,05 пл. (в соавторстве, авторских - 0,03 пл.).

18.Формирование региональной экономической политики (на английском языке). // Вопросы переходного периода. Июль 2000 /Т. 43, №3. -0,8 пл. (в соавторстве, авторских - 0,4 пл.) (в соавторстве, авторских - 0,2 пл.).

19.Анализ динамики социально-экономических процессов в муниципальных образованиях Псковской области. // Актуальные проблемы политики социально-экономического развития регионов России: I всероссийская конф.: Тез. докл. -Псков: Изд-во обл. центра народного творчества, 2001. -С. 14-19. (в соавторстве, авторских - 0,1 пл.).

20.Анализ динамики социально-экономических процессов в регионах СевероЗападного федерального округа. // Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития: III региональная науч.-практ. конф.: Тез. докл. -СПб.:

Изд-во РИСО ИРЭ РАН, 2001. -С.282-287. (в соавторстве, авторских ~ 0,13

П.Л.).

21.Исследование эффективности финансовых инструментов реализации региональной экономической политики. // Труды Псковского политехнического института. Сер. Строительство. Экономика. -Санкт-Петербург/Псков: Изд-во СПбГТУ, 2001, №5. -СЛ59-163. (в соавторстве, авторских 0,15 пл.).

22.Оценка инвестиционного потенциала Псковской области. // Труды Псковского политехнического института. Сер. Строительство, Экономика. -Санкт-Петербург/Псков: Изд-во СПбГТУ, 2001, №5. -С. 173-179. (в соавторстве, авторских- 0,13 пл.).

23.Анализ региональной практики использования налоговых инструментов. // Труды Псковского политехнического института. Сер. Строительство. Экономика. -Санкт-Петербург/Псков: Изд-во СПбГТУ, 2001, №5. -С. 168-173. (в соавторстве, авторских - 0,2 пл.).

24.Региональная экономическая политика: теоретические основы и принципы формирования. // Проблемы стратегического управления развитием муниципальных образований: Сб. науч. трудов. -СПб.: ИРЭ РАН, ИУиЭ, 2001. -С.105-111. (0,4 пл.).

25.Роль интеллектуального потенциала общества в региональном экономическом развитии. // Формирование профессиональной культуры специалистов XXI века в техническом университете: Труды 2-й международной науч,-практ. конф. -СПб.: Изд-во СПбГТУ, 2002. -С.673-683. (в соавторстве, авторских - 0,23 пл.).

26.Анализ концепции реформирования налоговой системы. // Экономика, экология и общество России в 21-м столетии: Труды 4-й международной науч.-практ. конф. -СПб.: Изд-во СПбГТУ, 2002. -С.224-230. (в соавторстве, авторских- 0,2 пл.).

27.Дипломное проектирование. Методические указания для студентов специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление». -СПб.: Изд-во СПбГТУ, 2002. -39с. (в соавторстве, авторских - 1,2 пл.).

28.Обобщение практики социально-экономического планирования субъектов Российской Федерации. // Вопросы экономики. -2002. -№5. -С.126-137. (в соавторстве, авторских - 0,32 пл.).

29.Анализ воспроизводственных процессов в обрабатывающей промышленности. // Экономика и математические методы. -2002. -Том 38. -№3. -С.20-24. (в соавторстве, авторских - 0,15 пл.).

ЗО.Обобщение результатов одновременной разработки концепций социально-экономического развития муниципальными образованиями Псковской области. // Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития. -2002. -№4(14). -С.71-81. (в соавторстве, авторских - 0,23 пл.).

31. Обобщение опыта формирования и реализации экономической политики в субъектах РФ. // Труды Псковского политехнического института. Сер. Строительство. Экономика. -Санкт-Петербург/Псков: Изд-во СПбГТУ, 2002, -№6. —С.168-172. (в соавторстве, авторских - 0,13 пл.).

32.Анализ региональной практики использования налоговых инструментов. // Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития: IV региональная науч.-практ. конф.: Тез. докл./ Секция 1. Ч. 2. -СПб.: Идд-ио РИСО ИРЭ РАН, 2002. -С.54-60. (в соавторстве, авторских - 0,2 пл.).

33.Кадровое обеспечение региональной экономической политики. // Кадровая политика в сфере государственного управления: Материалы науч.-практ. конф. -Псков, 2002. -0,5 п.л. (в соавторстве, авторских - 0,25 пл.).

34.Выбор стратегий регионального и муниципального развития в Псковской области. В кн. Экономика региона: инновационный путь развития. -М.: Логос, 2003. -296 с. (С.254-274) (в соавторстве, авторских - 0,6 п.л.).

35.Концепция реформирования налоговой системы. // Экономист. -2003. -№4. -0,8п.л. (в соавторстве, авторских - 0,4 п.л.).

36.Эволюция государственной экономической политики РФ в период реформ. // Мировая экономика и международные отношения. -2003. -№5. -0,5 п.л. (в соавторстве, авторских - 0,25 п.л.).

37. Стратегический выбор города Пскова в контексте перспективного развития Псковской области. // Муниципальная власть. -2003. -№2. -1,3 п.л. (в соавторстве, авторских - 0,35 п.л.).

38.Научные основы региональной экономической политики. // Федерализм. -2003. -№2. -1 п.л. (в соавторстве, авторских - 0,5 п.л.).

39.Некоторые аспекты формирования экономической политики в Псковской области. // Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития. -2003. -№2(16). -0,8 п.л. (в соавторстве, авторских - 0,4 пл.).

40.Туризм как полюс экономического роста муниципальных образований Псковской области. // Культурное наследие и туризм в контексте социально-экономического развития территории: Сб. науч. статей. -СПб.: ИРЭ РАН, 2003. -С.83-86. -0,2 п.л. (в соавторстве, авторских 0,1 пл.).

41.Интеллектуальный потенциал общества и региональное экономическое развитие. // Культурное наследие и туризм в контексте социально-экономического развития территории: Сб. науч. статей. -СПб.: ИРЭ РАН, 2003. -€.48-54. -0,44 п.л. (в соавторстве, авторских 0,15 пл.).

НИКОЛАЕВ МИХАИЛ АЛЕКСЕЕВИЧ АВТОРЕФЕРАТ Лицензия серии ЛР № 0212ВЗ от 30 апреля 1998 г.

Подписано в печать 05.11.2003 Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная. Печ. л. 2,5 Тираж 100 экз. Заказ №707

Издательство Псковского областного центра народного творчества 180000 г. Псков, ул. Пушкина, 3/13, тел. 2-20-76 Отпечатано в ООО «Оперативная полиграфия» 180000, г. Псков, ул. Советская, 35

з - f\

V 0 4 il ®

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Николаев, Михаил Алексеевич

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ

ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

1.1. Анализ научных основ региональной экономической политики

1.2. Анализ практики разработки и реализации экономической политики в субъектах РФ

1.3. Анализ содержания экономической политики регионов

1.4. Обоснование объективной необходимости создания научных основ экономической политики субъектов Федерации

Выводы по главе

ГЛАВА 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ

РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

2.1. Сущность и содержание региональной экономической политики

2.2. Генезис теорий региональной экономической политики

2.3. Эволюция теоретических основ государственной экономической политики

2.4. Концепция государственной экономической политики 143 Выводы по главе

ГЛАВА 3. ФОРМИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

3.1. Сущность, принципы и логика формирования экономической политики субъекта Федерации

3.2. Структура н содержание экономической политики региона

3.3. Организационные основы процесса разработки региональной экономической политики 187 Выводы по главе

ГЛАВА 4. РЕАЛИЗАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

4.1. Методологические основы реализации региональной экономической политики

4.2. Планирование социально-экономического развития субъектов Федерации как инструмент реализации экономической политики

4.3. Принципы и методы оценки эффективности экономической политики региона 233 Выводы по главе

ГЛАВА 5. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ФОРМИРОВАНИЮ И

РЕАЛИЗАЦИИ ОСНОВНЫХ ВИДОВ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНА

5.1. Региональная денежно-кредитная политика

5.2. Региональная налоговая политика

5.3. Региональная структурная политика

Выводы по главе

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование и реализация региональной экономической политики"

Актуальность темы исследования. Период реформирования экономики и государственного устройства характеризуется кардинальным изменением роли регионального уровня управления. В современных условиях субъекты Федерации обладают достаточной самостоятельностью и независимостью от центра, включая вопросы формирования и реализации социально-экономической политики. Однако часто отсутствие опыта работы в условиях рыночной экономики и реального федерализма, а также недостаточное теоретико-методологическое обеспечение региональной политики не позволяют им эффективно использовать свои полномочия.

Обусловлена такая ситуация, на наш взгляд, тем, что повышение роли регионов в экономике и государственном устройстве России в 90-е годы предыдущего столетия не сопровождалось адекватным развитием научных основ региональной политики, что существенным образом отразилось на темпах социально-экономического развития регионов и РФ в целом. В результате, к унаследованным от социалистического периода проблемам, связанным с ведомственным подходом к развитию регионов, добавились новые - снижение качества, комплексности и целенаправленности региональной политики; преобладание краткосрочных целей в ущерб долгосрочным целям развития. Следствием этого явилось нарушение регионального воспроизводственного процесса во всех его аспектах.

Такая ситуация во многом обусловлена объективными причинами. Так, в период, предшествующий рыночным реформам, регион не являлся относительно самостоятельной подсистемой национальной экономики. Региональный уровень управления отвечал в основном за развитие местных отраслей экономики, доля которых составляла порядка 30-40% экономического потенциала территории. При этом отрасли специализации, являющиеся основой региональной экономики, управлялись центром через отраслевые министерства.

В настоящее время ситуация изменилась коренным образом: статус регионов повысился до уровня субъектов Федерации. В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы исполнительной власти обязаны разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ.

Однако, в силу живучести традиций централизованного государства и ориентации на либеральную модель развития экономики, вопросы методологического обеспечения экономической политики, осуществляемой на региональном уровне, не получили должного развития. Следствием этого является недостаточная регламентация деятельности региональных органов власти, которая в этих условиях часто оказывается направленной не столько на обеспечение интересов территориального сообщества, сколько на вмешательство в функционирование предприятий и перераспределение собственности в интересах узких групп влияния.

Содержательную основу государственной экономической политики по существу определяет положение Конституции РФ о социальной ориентации государства (статья 7): «Российская федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». В то же время вопросы научного обеспечения процессов формирования и реализации экономической политики, позволяющей в полной мере реализовать данное положение Конституции, не получили должного развития. Как показывает зарубежный и отечественный опыт, в отсутствии стратегического регулирования со стороны государства деятельность хозяйствующих субъектов в лучшем случае способна обеспечить стихийное, несбалансированное, неустойчивое развитие, результаты которого современное общество явно не удовлетворяют.

Вместе с тем механическое увеличение роли государства не ведет к автоматическому решению вопросов развития экономики и общества, поэтому государство нельзя рассматривать в качестве панацеи при решении всех видов проблем. Оно, по аналогии с рынком, является лишь координирующим механизмом, имеющим свои «изъяны». В силу этого речь необходимо вести не о росте масштабов присутствия государства во всех сферах, а, главным образом, о повышении эффективности его функционирования. Достижение этой цели возможно только в условиях постоянного совершенствования научных основ государственной политики и развития гражданского общества.

Для России с ее громадной территорией, неоднородной по множеству параметров, региональный фактор всегда являлся важнейшим. В силу этого представляется очевидным, что эффективная система государственного управления должна иметь определенный уровень децентрализации и в качестве важнейшего элемента включать подсистему территориального управления. В этих условиях центр тяжести в решении социальных вопросов, а также в создании условий для развития экономики, смещается на региональный уровень. Между тем его готовность осуществлять эффективную деятельность в рамках конституционных полномочий не представляется нам столь очевидной. Анализ динамики социально-экономических процессов в регионах позволяет скорее говорить об обратном - о неготовности органов власти многих регионов эффективно использовать свои полномочия в интересах территориальных сообществ.

В связи с этим в последние годы наблюдается тенденция перераспределения полномочий и ресурсов в пользу центра. Такой подход, по нашему мнению, существенным образом ограничивает возможности самоидентификации региональных сообществ, осознания ими своих интересов, что негативно сказывается на становлении гражданского общества, демократического государства и эффективной рыночной экономики в России. Нам представляется, что решение проблемы повышения эффективности региональной политики напрямую связано с обобщением положительного опыта в данной сфере, а также развитием теоретико-методологических основ экономической политики, проводимой на региональном уровне.

Степень разработанности проблемы. Становление научных основ формирования государственной экономической политики связано с трудами таких классиков экономической теории, как А. Смит, Д. Миль, А. Маршалл, Д.Н. Кейнс, Дж. М. Кейнс, П. Самуэльсон и других ученых.

В современных условиях развитие данного круга вопросов достаточно полно представлено в работах отечественных и зарубежных ученых и специалистов, посвященных изучению государственной экономической политики, а также региональной экономики и управления. При этом теоретико-методологические основы общегосударственной экономической политики рассмотрены в работах следующих авторов: С.Ю. Глазьева, Д.С. Львова, А.Н. Петрова, М. Портера, А.Г. Поршнева, Дж. Стиглица, А.И. Якобсона, Е.Г. Ясина и ДР

Общие вопросы региональной экономики и управления представлены в работах В.И. Бутова, А.П. Градова, А.Г. Гранберга, В.Г. Игнатова, Н.Н. Некрасова, К.В. Павлова, И.И. Сигова, Р.И. Шнипера и др. В частности, в работах этих авторов также рассматриваются теоретико-методологические вопросы формирования региональной экономической политики.

Вопросы формирования федеральной региональной политики представлены в работах таких ученых, как С.Д. Валентей, В.Г. Введенский, Ю.И. Гладкий, В.В. Кистанов, О.В. Кузнецова, В.Н. Лексин, О.П. Литовка, С.А. Суспи-цин, А.И. Чистобаев, А.Н. Швецов, Б.М. Штульберг и др. К числу важнейших направлений исследования в этой области относятся проблемы федерализма, в том числе бюджетного, программные методы государственного регулирования регионального развития, а также совершенствование экономического районирования РФ.

Отдельные аспекты экономической политики региона представлены в работах В.А. Воротилова, Б.М. Гринчеля, М.А. Гусакова, Г.В. Дваса, Б.С. Жиха-ревича, Р.А. Исляева, С.В. Кузнецова, П.В. Никифорова, В.В. Окрепилова, В.Р. Полозова, В.К. Потемкина, В.Е. Рохчина, А.А. Румянцева, Ф.Ф. Рыбакова, Е.Г.

Слуцкого, Е.В. Тишина, А.И. Шишкина и др. В рамках данного направления наибольшее внимание уделяется, в частности, следующим вопросам:

• экономике отдельных регионов;

• теоретико-методологическим основам отдельных видов отраслевой и секторальной политики;

• механизмам проведения региональной политики и, прежде всего, планированию.

Отдельные концептуальные положения этих авторов были критически рассмотрены, осмыслены и положены в основу данного исследования. В результате нами был сделан вывод, что преимущественное развитие в этих работах получили вопросы, связанные с проведением общегосударственной экономической политики, федеральной региональной политики и отдельными аспектами экономической политики региона. В то время как системный методологический подход к формированию и реализации экономической политики субъектов Федерации в новых условиях не нашел, на наш взгляд, достаточного отражения в современной экономической литературе, что и определяет актуальность темы данного диссертационного исследования.

Цель диссертационной работы состоит в разработке целостной системы, представляющей собой совокупность теоретических, методологических, методических и прикладных вопросов формирования и реализации экономической политики региона для повышения эффективности использования его внутренних ресурсов в интересах территориального сообщества и стабильного развития в условиях рыночной экономики.

В соответствии с целью диссертационной работы были определены следующие задачи исследования:

• обоснование актуальности в современных условиях проведения экономической политики на региональном уровне;

• систематизация практики проведения экономической политики в субъектах Федерации с целью обобщения сформировавшейся методологии и выявления проблем, требующих научного обеспечения;

• определение сущности, структуры и содержания экономической политики региона, ее места в государственном управлении;

• разработка теоретических основ проведения экономической политики региона, как относительно самостоятельной подсистемы национальной экономики;

• исследование генезиса теоретических основ общегосударственной экономической политики, выявление и обобщение факторов, определяющих динамику социально-экономических процессов на региональном уровне;

• разработка методологических основ, в том числе принципов и логики формирования экономической политики региона;

• разработка методологических основ реализации экономической политики региона и, прежде всего, обоснование необходимости использования стратегического планирования в качестве механизма проведения политики;

• разработка принципов и методов оценки эффективности экономической политики региона;

• разработка методических предложений по формированию и реализации основных видов региональной экономической политики.

Объектом исследования служит деятельность органов власти и управления субъектов Российской Федерации по формированию и реализации экономической политики, а также ее влияние на социально-экономические процессы в регионах.

Предметом исследования являются теоретические, методологические, методические и практические вопросы, связанные с проведением экономической политики субъектами Федерации в современных условиях.

Научная новизна диссертационной работы состоит в разработке целостной системы, представляющей собой совокупность теоретических, методологических, методических и прикладных вопросов научного обеспечения проблемы формирования и реализации экономической политики региона на основе обобщения практики проведения экономической политики в субъектах Федерации и развития ее теоретических основ, включая следующее:

1. На основе обобщения и систематизации практики формирования и реализации экономической политики в субъектах РФ разработана типология регионов с целью формирования требований к структуре и содержанию экономической политики, а также выделены методологические аспекты проведения экономической политики региона, включая нормативно-правовую базу, субъект, объект и предмет политики, принципы ее формирования, виды политики, формы контроля за ходом реализации.

2. Уточнена сущность категории «экономическая политика региона», а именно выделены такие ее важнейшие аспекты, как характеристики политики, условия ее проведения, интересы, лежащие в основе политики, и основные направления. Такое понимание категории «политика» позволяет сформулировать сущность и содержание методологии ее проведения, под которой, на наш взгляд, следует рассматривать систему ограничений, направляющих деятельность органов власти в русло интересов регионального сообщества.

3. На основе анализа теоретических основ экономической политики региона выделены две группы теорий: локационные и макроэкономические, в результате систематизации региональных аспектов макроэкономических теорий сформулированы принципы проведения экономической политики региона как относительно самостоятельной подсистемы национальной экономики.

4. Исходя из анализа эволюции экономической политики и влияния факторов, определяющих динамику социально-экономических процессов в регионах России и муниципальных образованиях Псковской области, сформулирован новый подход к формированию экономической политики региона, базирующийся на выборе концепции, адекватной текущему уровню теоретико-методологического обеспечения государственной экономической политики, и определении основных направлений политики, учитывающих реальные тенденции развития региональной экономики.

5. В качестве методологической основы процесса формирования политики предложены три группы атрибутов (базовых характеристик) экономической политики, проводимой на региональном уровне: атрибуты базовой концепции, атрибуты разработки политики, а также атрибуты реализации политики, определяющие в целом структуру и содержание политики, а также логику ее формирования и реализации.

6. На основе обобщения и систематизации практики планирования социально-экономического развития в субъектах РФ предложен методологический подход к реализации экономической политики региона, базирующийся на использовании методов и логики стратегического планирования.

7. Обоснована целесообразность проведения оценки экономической политики региона по двум направлениям: первое - оценка результативности макроэкономического регулирования и второе - оценка эффективности производства общественных товаров и услуг; разработаны методы оценки результативности макроэкономической политики, учитывающие такие свойства региональной системы, как полиструктурность и открытость, и за счет этого позволяющие повысить объективность оценки.

8. Даны научно-обоснованные рекомендации по проведению денежно-кредитной политики на региональном уровне. Показана целесообразность использования для оценки эффективности политики показателя чистого бюджетного эффекта.

9. Предложена методика оценки влияния налоговой системы на развитие базовых отраслей региональной экономики, на основе которой были разработаны рекомендации по формированию эффективной налоговой политики региона. Разработана модель воспроизводственных процессов в базовых отраслях региональной экономики, позволяющая проводить согласование налоговой и бюджетной политики региона.

10. Разработан алгоритм оценки конкурентоспособности отраслей региональной экономики, который положен в основу формирования структурной политики региона.

При разработке данной проблемы использовались методы комплексного экономического анализа, системно-структурного анализа, корреляционнорегрессионного анализа социально-экономических процессов, экономико-математического моделирования.

Выводы автора основываются на фактических данных статистической I отчетности, экспертных данных, а также на федеральных и региональных законодательных и нормативных материалах.

Практическая значимость результатов исследований. Развитие методологии формирования и реализации экономической политики региона является актуальной научной проблемой, имеющей важное народно-хозяйственное значение и высокую практическую значимость. Результаты, полученные в ходе диссертационной работы, могут быть положены в основу формирования как комплексной экономической политики регионов, так и ее отдельных видов: денежно-кредитной, налоговой, структурной, а также могут служить основой совершенствования практики формирования и реализации экономической политики регионов.

Реализация и апробация результатов работы. Основные положения диссертации обсуждены на следующих международных и российских конференциях и семинарах: третьем приволжском Форуме «Стратегии регионального развития», Казань, 2003г.; Российско-Польском семинаре «Проблемы и перспективы интеграции стран Восточной Европы в мировую экономику», Псков, 2003 г.; научно-практической конференции «Кадровая политика в сфере государственного управления: региональный аспект», Псков, 2002г.; научно-практической конференции «Культурное наследие и туризм: Межрегиональное и межмуниципальное сотрудничество», Санкт-Петербург — Пушкинские Горы, 2002г.; юбилейной научно-практической конференции ГУУ «Государственное и муниципальное управление: опыт, проблемы, перспективы», Москва, 2002г.; IV, III, II региональной научно-практической конференции «Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития», Санкт-Петербург, 2002г., 2001г., 2000г.; 4 международной научно-практической конференции СП(б)ГТУ "Экономика, экология и общество России в 21-м столетии", Санкт-Петербург, 2002г.; II международной научно-практической конференции СП(б)ГТУ "Формирование профессиональной культуры специалистов XXI века в техническом университете", Санкт-Петербург, 2002г.; всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы политики социально-экономического развития регионов России», Псков, 2001г.; II международной научно-практической конференции СП(б)ГТУ "Экономические реформы в России", Санкт-Петербург, 1999г.; на семинарах с руководителями администраций районов Псковской области, проходивших в период 1995-2002 гг.; на семинарах кафедры регионального планирования и ландшафтной архитектуры университета штата Массачусетс, США, 1996г.

Основные положения работы по научным основам проведения региональной экономической политики частично опробованы при проведении совместных работ кафедры Государственного и муниципального управления Псковского политехнического института и Администраций Псковской области, г. Пскова и муниципальных образований области в период 1995-2002 гг.

Основные положения диссертации использованы при подготовке материалов лекций по дисциплинам «Региональная экономика и управление», «Региональное и муниципальное планирование» в Псковском политехническом институте (филиале) Санкт-Петербургского государственного политехнического университета.

Публикации. Основные результаты работы изложены в тридцати семи научных статьях, докладах на конференциях и семинарах, двух учебно-методических пособиях и двух монографиях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Николаев, Михаил Алексеевич

Выводы по главе 5

1. Анализ сущности денежно-кредитной политики позволил сформулировать ее цель на региональном уровне, которая состоит в создании благоприятных условий для обеспечения доступности денежно-кредитных ресурсов для хозяйствующих субъектов и населения.

2. Выполненный нами анализ практики проведения региональной денежно-кредитной политики позволил выделить следующие ее инструменты: бюджет развития, бюджетный кредит, налоговый кредит, инвестиционный налоговый кредит, дифференцированные ставки и налоговые льготы кредитным организациям, региональные ценные бумаги; государственные гарантии по банковским кредитам, ипотечное кредитование, различные формы взаимодействия органов власти и кредитных учреждений.

3. Выявлены факторы, определяющие состояние денежно-кредитной сферы, к числу которых относятся уровень самодостаточности региональной экономики и структура инвестиционного портфеля региональных банков; обоснованы целесообразность использования косвенных инструментов при проведении политики и оценки эффективности их применения с помощью показателя чистого бюджетного эффекта.

4. Разработана методика оценки влияния налоговой системы на развитие базовых отраслей региональной экономики, на основе которой сформулированы рекомендации по формированию эффективной налоговой политики региона.

5. Разработана модель воспроизводственных процессов в базовых отраслях региональной экономики, позволяющая проводить согласование налоговой и бюджетной политики.

6. Разработаны методические рекомендации по формированию структурной политики, основанные на использовании алгоритма оценки конкурентоспособности отраслей региональной экономики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Показано, что в условиях реформирования государственного устройства России, сопровождающегося расширением самостоятельности регионов, невысокая эффективность региональной политики обусловлена, прежде всего, недостаточным уровнем теоретико-методологического обеспечения экономической политики, проводимой на уровне субъектов Федерации.

Обобщение и систематизация практики формирования и реализации экономической политики в субъектах РФ позволили выполнить их типологизацию по структуре политики, выделить методологические аспекты, связанные с ее проведением, а также определить логику и содержание этапов разработки политики. Полученные результаты являются основой для формирования требований к структуре и содержанию экономической политики субъектов Федерации.

Уточнена сущность категории "региональная экономическая политика", в частности, показано, что важнейшим ее аспектом является целенаправленная деятельность, связанная с использованием властных полномочий, которая, в силу наличия «провалов» государства, к числу которых относятся: монополизм, информационная асимметрия, внешние эффекты, может быть направлена на реализацию интересов не регионального сообщества в целом, а узких групп влияния; определены два главных направления экономической политики: производство общественных товаров и услуг и макроэкономическое регулирование. Такое понимание категории «политика» позволяет сформулировать требования к методологии ее проведения, под которой, на наш взгляд, следует рассматривать систему ограничений, направляющих деятельность органов власти в русло интересов регионального сообщества.

Выполнен анализ теоретических основ региональной экономической политики, в результате выделены две группы теорий: локационные и макроэкономические; систематизированы региональные аспекты макроэкономических теорий и сформулированы принципы проведения экономической политики региона как относительно самостоятельной подсистемы национальной экономики.

На основе анализа эволюции государственной экономической политики сделан вывод о том, что в настоящее время происходит переход от интервенционистской концепции экономической политики, к числу основных направлений которой относятся институциональная политика и политика воздействия на хозяйственные процессы, к нейтральной концепции, предполагающей приоритет институциональной политики. В то же время нами обоснована целесообразность использования умеренно-интервенционистской концепции экономической политики, предполагающей существенное усиление значимости политики развития.

Обоснованы факторы, обуславливающие динамику социально-экономических процессов в регионах России; на примере Псковской области показано, что существенное влияние на развитие негативных процессов в экономике региона оказал недостаточный уровень комплексности и системности региональной экономической политики. По нашему мнению, при определении направлений политики следует исходить из анализа факторов, определяющих социально-экономические процессы в регионах, а также учитывать важную роль собственной политики регионов.

В качестве методологической основы процесса проведения политики нами выделены три группы атрибутов экономической политики регионов: атрибуты базовой концепции, атрибуты разработки политики и атрибуты реализации политики; эти атрибуты в целом определяют структуру и содержание политики, а также логику ее формирования и реализации.

Обоснованы и содержательно раскрыты принципы формирования и реализации экономической политики региона, предложена классификация их на общесистемные принципы, принципы федеральной региональной политики и принципы политики субъекта Федерации, которые, в свою очередь, мы разделили на макроэкономические и территориальные.

Разработаны организационно-управленческие основы процесса разработки и реализации экономической политики, и, в частности, обоснованы преимущества применения «итерационной модели» формирования политики, суть которой состоит в разработке концепций муниципальных политик на первом этапе, формировании политики субъекта Федерации на основе анализа и развития муниципальных политик на втором этапе, и проведении детализации, корректировки и согласовании муниципальных политик с учетом видения перспектив их развития с областного уровня на третьем этапе. Эта модель позволяет выявить и интегрировать интересы, лежащие в основе любой политики и региональной, в частности, а также реализовать принцип обратной связи и перейти к использованию замкнутых схем проведения политики, предполагающих осуществление контроля эффективности и результативности политики со стороны широкой общественности.

На основе обобщения и систематизации методологических подходов, применяемых в настоящее время субъектами РФ при планировании социально-экономического развития, нами обоснована необходимость использования стратегического планирования как эффективного механизма проведения политики.

Обоснована целесообразность проведения оценки экономической политики региона по двум направлениям: 1) оценка результативности макроэкономического регулирования и 2) оценка эффективности производства общественных товаров и услуг; разработаны методы оценки результативности макроэкономической политики с учетом полиструктурности и открытости региональной системы.

Выполнена систематизация методологии проведения денежно-кредитной политики на региональном уровне и разработаны методические предложения по ее реализации, в частности, определены инструменты ее реализации и предложена их классификация; выявлены факторы, определяющие состояние денежно-кредитной сферы, к числу которых относятся уровень самодостаточности региональной экономики и структура инвестиционного портфеля региональных банков. Обоснованы целесообразность использования косвенных инструментов при проведении политики и оценки эффективности их применения с помощью показателя чистого бюджетного эффекта.

Предложена методика оценки влияния налоговой системы на развитие базовых отраслей региональной экономики, на основе которой были разработаны рекомендации по формированию эффективной налоговой политики региона. Разработана модель воспроизводственных процессов в базовых отраслях региональной экономики, позволяющая проводить согласование налоговой и бюджетной политики.

Разработан алгоритм оценки конкурентоспособности отраслей региональной экономики, являющийся основой механизма формирования структурной политики региона.