Формирование и внутритерриториальное регулирование доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Филимонов, Дмитрий Владимирович

Введение

Содержание

Глава 1. Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации и налоги в системе источников формирования его доходов. 1.1. Бюджеты региональных органов государственной власти и местного самоуправления как составные части консолидированного бюджета территории.

1.2. Организационно-правовые основы построения бюджетной 27 системы на территориальном уровне.

1.3. Содержание и значение налоговых методов мобилизации доходов бюджетов территорий.

Глава 2. Основные направления реализации мер бюджетного регулирования в России.

2.1. Налоги в системе государственного финансового и 80 бюджетного регулирования.

2.2. Проблемные вопросы укрепления собственной налоговой 96 базы бюджетов территорий.

2.3. Пути активизации процесса регулирования межбюджетных 118 отношений на территориальном уровне.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование и внутритерриториальное регулирование доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Несмотря на то, что в 1998 году был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации (РФ), принципиальных изменений в бюджетном процессе и во взаимоотношениях федерального, регионального и местного бюджета не произошло. Не затронуты были вопросы, касающиеся бюджетного федерализма и самостоятельности региональных и местных бюджетов. Не были созданы необходимые условия для реального выполнения уже принятых законодательных актов по мобилизации доходов в бюджеты субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Сегодня и в теоретическом, и в практическом аспектах остается много нерешенных вопросов в области формирования бюджетов и взаимоотношений между ними, а также роли бюджета и налогов, как инструмента государственного регулирования и управления экономикой. Их своевременное и рациональное решение позволило бы не только адаптировать бюджетные отношения, бюджетное прогнозирование и бюджетный процесс в России к рыночным условиям, но и усилить влияние бюджета на процесс формирования рыночных отношений и ускорить выход страны из затянувшегося экономического кризиса.

Исследованию проблем формирования и использования средств региональных и местных бюджетов, межбюджетных отношений и их роли в социально-экономическом развитии общества были посвящены труды многих отечественных экономистов: В.П. Иваницкого, А. Г. Игудина, А.Ю. Казака, В.Н. Лексина, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Н.Б. Телятникова, Я.Б. Хесина, Д.Г. Черника, А.Н. Швецова, Н.А. Ширкевич. и др.

Тем не менее, проблема обеспеченности территориальных органов власти необходимыми финансовыми ресурсами, формирование доходов бюджетов и межбюджетных отношений внутри территории в настоящее время остается чрезвычайно актуальной. Современной экономической наукой не до конца еще исследованы ряд вопросов и проблем в этой области: рационализация системы формирования доходов регионального и местного бюджета, определение пределов межбюджетного перераспределения, упорядочение действующего бюджетного и налогового регулирования региональными и местными органами власти деятельности субъектов хозяйствования, и некоторые другие.

Надлежащее функционирование территориальных органов власти во многом зависит от того, какие бюджетные ресурсы они получают в свое распоряжение. Однако региональный и местный бюджеты зачастую не имеют возможности обеспечить должного воздействия соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления на различные процессы социально-экономического развития территории. Во-первых, названные бюджеты дефицитны, а это ограничивает финансовые возможности территориальных органов власти. Во-вторых, конкретные формы бюджетных отношений слабо взаимоувязаны с материальными интересами участников воспроизводственного процесса. Поэтому назрела необходимость разработки и реализации на практике более эффективного механизма бюджетных взаимоотношений, учитывающего территориальные особенности, но действующего в рамках единого экономического (финансового и налогового) пространства в масштабах всей страны.

Речь должна идти об обеспечении финансовой самостоятельности бюджета и на уровне региона, и на уровне муниципалитета, о создании прочной системы собственных доходов каждого уровня управления. Налоговая система должна строиться с учетом эффективности работы каждого вида налога, как источника формирования бюджета того или иного уровня управления.

Актуальность отмеченных проблем обусловила выбор темы, целей, задач, и объектов исследования.

Цель и задачи исследования состоят в том, чтобы на основе обобщения бюджетной и налоговой теории и практики в России и за рубежом исследовать экономическое содержание бюджетов территорий и разработать научно-обоснованные рекомендации по совершенствованию механизма формирования их доходной части, по рациональному построению межбюджетных связей, обеспечивающих комплексное экономическое развитие и гарантированный уровень удовлетворения социальных потребностей населения региона в составе РФ.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- на основе обобщения финансовой теории уточнить экономическое содержание, функции, место и роль бюджетов территорий в современной бюджетной системе России;

- исследовать основы построения бюджетов регионов и местных органов власти, структуру доходов и недостатки их формирования;

- провести сравнительный анализ и выявить тенденции формирования доходов бюджетов территорий зарубежных стран и России;

- разработать основные направления стратегии построения системы налогообложения на местном уровне;

- определить пути укрепления собственной доходной базы территории;

- рассмотреть проблемы межбюджетных отношений, выявить недостатки применяемого порядка по определению размера фонда выравнивания различий по доходам среди муниципалитетов региона;

- выработать предложения по совершенствованию территориальных межбюджетных отношений на примере Саратовской области.

Предметом исследования выступают отношения, возникающие по поводу формирования доходов бюджетов налоговыми формами и методами, а также межбюджетными отношениями между регионом и муниципалитетами.

Объектом исследования - являются бюджетные и налоговые системы России и зарубежных стран.

Теоретической и информационной базой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных экономистов по теории и практике формирования бюджетов, налогообложения, бюджетного регулирования, законодательные акты РФ и Саратовской области, соответствующие материалы представительных и исполнительных органов власти, данные центральной и местной печати, статистические материалы, опубликованные Госкомстатом России и Саратовской области.

Методологическая основа исследования. В основе настоящего исс ледования лежит диалектический метод, предполагающий изучение экономических явлений в их постоянном развитии и взаимосвязи.

В качестве конкретных инструментов исследования применялись общенаучные методы системного и логического анализа, программно-целевой метод, сравнительный анализ, обобщение, синтез, экономико-математическое табличное и графическое моделирование, принципы и приемы статистического метода региональных исследований.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

- определены функции бюджетов территорий, вытекающие из общих функций экономической категории финансов с учетом специфики территориального бюджета;

- обобщены, уточнены и дополнены условия и принципы построения рациональной бюджетной системы в целом и на ее территориальном уровне;

- выявлены закономерности формирования бюджетов по уровням территориального управления в регионе и причины их дефицита;

- обобщен зарубежный и российский опыт формирования бюджетов на территориальном уровне и на этой основе предложены рекомендации по дополнительному привлечению доходов в бюджеты территорий в России;

- разработаны и обоснованы меры по совершенствованию региональной и местной системы налогов в целях укрепления собственной доходной базы и устранения дефицита бюджетов территорий;

- выделены и обоснованы основные направления трансформации механизма бюджетного регулирования, и в частности, предложены пути вертикального и горизонтального выравнивания бюджетов территорий;

- разработана методика определения предельной величины фонда дотаций для регулирования территориальных межбюджетных отношений в регионе.

- на основе синтеза существующих подходов предложен авторский метод распределения фонда финансовой помощи местным бюджетам с применением объективных критериев предоставления дотаций.

Степень научной новизны полученных результатов состоит в том, что в диссертационной работе предложен авторский вариант построения механизма бюджетного регулирования в регионе, даны научно-обоснованные рекомендации по совершенствованию процесса формирования доходов бюджетов территорий и перераспределения средств между ними. Более детально это подтверждается следующими полученными результатами:

- в отличие от существующих взглядов на сущность бюджета, предложено авторское определение территориального бюджета как финансовой основы реализации целей развития территории;

- впервые на основе комплексного подхода определены и обоснованы функции территориального бюджета, вытекающие из сущности общей категории финансов и специфики предмета исследования: функции самообеспечения территории централизованными финансовыми ресурсами, направление их на финансирование социально-экономических программ и перераспределения доходов внутри территории;

- нетрадиционно классифицированы и обоснованы необходимые условия (внутренние и внешние) и принципы построения рациональной бюджетной системы на территориальном уровне (основные и факультативные);

- с учетом анализа отечественной практики и зарубежного опыта разработан авторский системный подход к реформированию механизма бюджетного регулирования за счет укрепления собственной доходной базы бюджетов территорий и эффективной организации межбюджетных отношений в рамках региона;

- на основе комплексного анализа влияния факторов на низкий уровень доходов территориальных бюджетов ( множественность налогов, низкая доля неналоговых поступлений, высокое налоговое бремя) предложена совокупность мер по реорганизации системы территориального налогообложения, опирающаяся на унификацию территориальных налогов и повышение значимости неналоговых источников;

- впервые разработана методика расчета предельной величины фонда финансовой поддержки муниципалитетов на основе сравнения коэффициентов вариации рядов значений среднедушевых доходов муниципалитетов до и после выделения им дотаций;

- используя программно-целевой метод, определены основные направления распределения финансовой помощи в регионе; в отличие от действующих способов распределения дотаций, предложен новый подход к этой проблеме, основанный на установлении очередности с присвоением порядковых номеров, использовании регулирующих коэффициентов (с учетом системы диагностики экономического уровня развития территории), и на укреплении горизонтальных (а не только вертикальных) межбюджетных связей.

Теоретическая и практическая значимость работы диссертационного исследования.

Теоретические выводы и обобщения, содержащиеся в диссертации, направлены на решение задачи разработки направлений совершенствования процессов формирования территориальных бюджетов в РФ. Важным результатом исследования является его прикладной характер.

Практическая значимость работы заключается в разработке конкретных рекомендаций и методических положений, направленных на совершенствование бюджетной и налоговой систем на региональном и местном уровнях.

Результаты настоящего исследования могут быть использованы в любом территориальном звене управления при разработке программ социально-экономического развития региона и стратегии укрепления доходной базы бюджетов территорий, а также при формировании и распределении фонда финансовой поддержки муниципальных образований области.

Апробация результатов исследования. Наиболее существенные теоретические положения диссертационного исследования изложены и обсуждались на научных конференциях Саратовского государственного социально-экономического университета по итогам НИР за 1997 и 1998 г; на заседании "круглого стола" с участием руководителей ГНИ по Саратовской области и журнала "Финансы" (г. Саратов, 1997 г.); на форуме молодых ученых "Экономические знания в реформировании российского общества" (г. Екатеринбург, 1999 г.).

Основные результаты исследования использованы при разработке концепции формирования доходной части бюджета Саратовской области на 1999 и 2000 год, а также в учебном процессе преподавателями Саратовского государственного социально-экономического университета при изучении курсов " Государственный бюджет", "Налоги и налогообложение", что подтверждено соответствующими справками о внедрении.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы, и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Филимонов, Дмитрий Владимирович

Выводы, которые содержатся в диссертационном исследовании, не претендует на исчерпывающую полноту раскрытия всех аспектов функционирования финансового механизма формирования бюджетов территорий и бюджетного регулирования внутри территорий в условиях становления рыночных отношений в России. Автор видит необходимость дальнейшего продолжения исследования как в теоретическом, так и прикладном направлениях. В то же время, есть основания полагать, что результаты проведенного в данной диссертации исследования, теоретические выводы и практические рекомендации будут способствовать повышению эффективности процессов формирования и регулирования доходов бюджетов территорий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное диссертантом исследование показало, что сложившаяся в условиях переходного периода в России бюджетно-налоговая система на территориальном уровне недостаточно неэффективна и противоречива. Хотя ее организационно-правовые основы построения в стране уже заложены, налицо неспособность обеспечить необходимый уровень поступления доходов в региональный и местный бюджеты, несмотря на преимущественно фискальную направленность финансовой и налоговой политики. В этой связи, в диссертации доказывается необходимость дальнейшей разработки проблем формирования бюджетов территорий как в теоретическом, так и в практическом плане.

При исследовании экономического содержания системы региональных и местных бюджетов исходным явилось рассмотрение общетеоретических основ финансовой категории государственного бюджета, с учетом территориальной специфики рассматриваемой проблемы.

В первой главе диссертационной работы "Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации и налоги в системе источников формирования его доходов" автором обобщаются и уточняются теоретические подходы к понятию территориальный бюджет, складывающиеся в условиях переходной экономики.

В результате проведенного исследования сущности дано определение территориального бюджета, который рассматривается как совокупность регионального и местных бюджетов, образующих консолидированный денежный фонд территории путем мобилизации собственных и привлеченных доходов, их перераспределения между бюджетами территорий и использования централизованных финансовых ресурсов для выполнения целей социально-экономического развития региона. Под целью развития территории автор понимает достижение высокого уровня социально экономического развития. В нашей стране регионы имеют довольно большие различия: географические, природно-климатические, социальные, экономические, национальные и другие. Поэтому у каждой территории есть своя собственная специфическая цель развития, на выполнение которой и должны быть нацелены бюджеты территорий. Органы местного самоуправления зачастую бывают не в состоянии в одиночку решить все финансовые проблемы, стоящие перед муниципалитетом. Поэтому необходимо непосредственное участие в их решении бюджета региона на основе единой комплексной программы по реализации цели развития.

Анализ теории финансов позволил автору сделать вывод недостаточной степени разработанности вопросов взаимосвязи функций, выполняемых государственным бюджетом в целом и бюджетами территорий, в частности, с общими для них функциями категории финансов. В этой связи, автор поддерживает точку зрения тех экономистов, которые считают, что поскольку бюджет является более частной категорией по отношению к общей категории финансов, постольку функции территориального бюджета вытекают из соответствующих форм проявления сущности финансов. При этом автор уточняет, что они должны иметь свою специфику. Отсюда в работе выделяются следующие три функции территориального бюджета: 1) самообеспечение территории централизованными финансовыми ресурсами (из функции финансов образования государственных фондов денежных средств); 2) целевое направление на финансирование социально-экономических программ развития территории (из функции финансов использования государственных фондов денежных средств); 3) функция внутреннего перераспределения территориального фонда денежных средств (как результат взаимодействия обеих функций финансов).

Роль территориального бюджета рассматривается с трех позиций: народнохозяйственной - освобождает федеральный бюджет от решения многих территориальных задач, которые более эффективно могут быть решены на местах; с позиции развития территорий; с социальной позиции -обеспечение гарантированного социального минимума предоставляемых населению территории благ.

Во втором параграфе первой главы определена совокупность условий и принципов, выполнение которых способствует построению рациональной бюджетной системы на территориальном уровне.

В ходе исследования автор приходит к выводу, что сложившаяся к 1997 году система межбюджетных отношений исчерпала себя, поскольку не опиралась в достаточной мере на целостную правовую базу и не затрагивала основы любой бюджетной системы - местные бюджеты. 1997 - 1998 г.г. стали периодом углубления кризиса межбюджетных отношений и одновременного вызревания предпосылок для их реформирования. С одной стороны, началось реформирование местных финансов, были приняты Бюджетный кодекс и общая часть Налогового кодекса РФ. С другой стороны, межбюджетные отношения стали источником постоянной напряженности во взаимоотношениях властей разных уровней, возросла несбалансированность региональных и местных бюджетов, вновь обозначилась тенденция к индивидуализации порядка распределения финансовых ресурсов государства. Реформа бюджетной системы в целом и межбюджетных отношений, в частности, стала необходимой предпосылкой для оздоровления всей системы государственных и муниципальных финансов. В связи с этим, автором предложен вариант построения рациональной бюджетной системы, определены необходимые условия и принципы ее построения. Базовые условия предлагается поделить на внешние (создание гражданско-правового общества, единое экономическое пространство) и собственно бюджетные, внутренние (четкое разделение расходных полномочий, закрепление на долгосрочной основе доходных источников региональных и местных бюджетов, объективное бюджетное выравнивание).

В качестве основополагающих принципов построения рациональной системы бюджетов, включая территориальные, предлагается выделить две их группы: основные (обязательные) и факультативные (дополнительные). Такое деление позволяет разграничить принципы, без строгого соблюдения которых бюджетная система и бюджетный процесс вообще не в состоянии нормально функционировать (первая их группа), от тех принципов, следование которым желательно (вторая группа).

Основные принципы построения консолидированного бюджета субъекта Федерации: единство, полнота (качественная определенность доходов и расходов), реальность (количественная определенность и достоверность доходов и расходов), ясность, гласность, своевременность, целенаправленность.

Факультативные принципы построения консолидированного бюджета субъекта Федерации: бюджетный федерализм; четкое деление доходов на собственные и регулируемые, а расходов на текущие и чрезвычайные; сбалансированность доходов и расходов; передача дополнительных расходных полномочий нижестоящим бюджетам с предоставлением соответствующих источников финансирования.

Соблюдение всех перечисленных принципов, включая дополнительные, которые отражают специфику бюджетного процесса и бюджетной системы на территориальном уровне, позволит эффективно функционировать всей системе в целом.

В третьем параграфе первой главы автор рассматривает содержание и значение налоговых методов мобилизации доходов в бюджеты территорий.

В результате исследования и обобщения основ теории налогов в научных трудах экономистов прошлого и настоящего, в диссертационной работе были проанализированы основные концепции налогообложения, на которых строятся налоговые системы в развитых странах. Согласно первой концепции, субъекты налога должны уплачивать налоговые платежи пропорционально тем благам (выгодам), которые они получают от государства. Юридические и физические лица, получающие такую выгоду, выступают плательщиками налогов, необходимых для финансирования соответствующих расходов государства на воспроизводство тех или иных общественных благ (услуг). Например, пользователи автомобильными дорогами, должны оплачивать затраты на строительство новых, поддержание и ремонт существующих дорог. В соответствии с другой концепцией, субъекты должны уплачивать налоги в прямой зависимости от размера полученного дохода. Считается, что данная концепция отличается большей рациональностью и справедливостью, поскольку учитывает реальную платежеспособность налогоплательщиков, т.е. величину полученных ими доходов.

Однако, для России будет приемлема та система налогообложения, которая строится на сочетании обеих концепций. Это связано с тем, что, во-первых, уровень личных доходов в России по сравнению с западными странами низкий, во-вторых, практически невозможно точно определить, какую личную выгоду и в каком размере получает каждый налогоплательщик от расходов государства на конкретный вид общественных благ, в-третьих, до сих пор не выработано достаточно обоснованного научного подхода к более-менее точному измерению возможностей того или иного лица платить налоги (в силу объективных причин - высокой степени индивидуальности доходов и потребностей налогоплательщиков). Поэтому при решении данного вопроса преобладает субъективный подход к определению правительствами разных стран величины и ставок налогов с учетом потребности государства в централизованных финансовых ресурсах. Учитывая низкий уровень доходов населения и предприятий в России, автор приходит к выводу, что при построении системы территориального налогообложения следует по возможности больше уделить внимания реализации принципа полученных благ (выгод), на который опираются налоги на потребление (на расходы).

Анализ формирования регионального и местного бюджетов по Саратовской области в 1996-1999 г.г. показал, что налоговые методы мобилизации доходов являются основными источниками поступлений, причем сохраняется тенденция к увеличению их удельного веса: в 1996 г. -39,5 %, 1997г. -60%, 1998г. -70.5%.

Сравнительный анализ структуры налоговых поступлений консолидированного бюджета субъектов РФ в России с аналогичными бюджетами зарубежных стран показал: 1) высокую долю федеральных налогов в общей сумме налоговых поступлений; 2) небольшой удельный вес поимущественных налогов; 3) низкую долю закрепленных налогов при самом их большом количестве;.4) низкий уровень поступлений от налогообложения физических лиц.

В этой связи определены основные причины, устранение которых позволит укрепить собственную доходную базу: 1) множественность налогов бюджетов территорий; 2) низкий уровень развития системы неналоговых поступлений; 3) высокое налоговое бремя, которое ложится на налогоплательщика производителя; 4) отсутствие собственных косвенных местных налогов.

Во второй главе "Основные направления реализации мер бюджетного регулирования в России" рассматриваются проблемы построения механизма бюджетного регулирования на территории и совершенствования межбюджетных отношений.