Формирование и внутрисистемное регулирование доходов бюджетов на основе казначейских технологий тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование и внутрисистемное регулирование доходов бюджетов на основе казначейских технологий"

На правах рукописи

Бирюкова Ирина Геннадьевна

ФОРМИРОВАНИЕ И ВНУТРИСИСТЕМНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ НА ОСНОВЕ КАЗНАЧЕЙСКИХ ТЕХНОЛОГИЙ

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Волгоград - 2005

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования "Волгоградский государственный университет".

Научный руководитель - доктор экономических наук, доцент

Козенко Юрий Алексеевич.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Барулин Сергей Владимирович;

кандидат экономических наук Лукьянова Анна Васильевна.

Ведущая организация -

ФГОУ ВПО «Астраханский государственный технический университет».

Защита состоится «27» августа 2005 г. в 1000 ч. на заседании диссертационного совета Д 212.029.04 при ГОУ ВПО "Волгоградский государственный университет" по адресу: 400062, г. Волгоград, пр. Университетский, 100, ГОУ ВПО "Волгоградский государственный университет", ауд. 2-05 «В».

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО "Волгоградский государственный университет".

Автореферат разослан «27» июля 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат экономических наук, доцент

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Переход российской экономики на рыночные отношения повлиял на условия формирования и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы. Качество, оперативность и полнота формирования бюджетов создают условия для эффективного роста бюджетных расходов каждого из уровней государственной власти и местного самоуправления, а полная и достоверная информация об исполнении консолидированного бюджета является отправной точкой в определении пропорций межбюджетного регулирования, что в условиях резкой дифференциации бюджетной обеспеченности территорий приобретает особую важность.

В настоящее время бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты недостаточно прозрачны, практически отсутствует целостная система мониторинга управления государственными и муниципальными финансами, что еще более усугубляется неопределенностью статуса муниципальных образований в системе административно-территориального устройства России, не позволяющей гарантировать финансовую самостоятельность.

Преобразования последнего десятилетия в области бюджетного процесса позволили рационализировать процессы сбора, межбюджетного регулирования доходов и эффективно применять современные технологии, однако при этом остается еще ряд вопросов теоретического и прикладного характера, требующих решения. Управление общественными финансами посредством аккумуляции финансовых ресурсов и их распределения требует четкой системы правового регулирования, не преодолены многоступенчатость сбора доходов, фрагментарность и раздробленность данных, не соблюдаются стандарты и методические положения. Существует конфликтное поле при распределении доходов в случае нарушения или изменения нормативов межбюджетного регулирования. Недостаточно автоматизировано и унифицировано взаимодействие всех участников бюджетного процесса. Все вышеизложенное определяет актуальность научного исследования проблем, связанных с поиском

путей совершенствования процесса исполнения по доходам бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации на основе казначейских технологий.

Степень разработанности проблемы. Проблемы сбора доходов в казну и формирования бюджетов предопределили появление работ отечественных авторов в разные периоды истории России. Труды первого государственного казначея А.И.Васильева и крупнейшего государственного деятеля ММ.Сперанского в начале *Х1Х века заложили основу системы управления государственными финансами в России и ставили цель «приумножения государственных доходов, чтобы новые способы не иссушали источников внутреннего богатства и чтобы образ взимания их был для правительства сопряжен с наименьшими издержками». В начале прошлого столетия достаточно активно проводились исследования И.Х. Озеровым, В.Н. Твердохлебовым, К.Ф. Шмелевым, Л.Н. Яснопольским и др. На современном этапе основы бюджетных отношений в финансовой системе между органами власти различных уровней, а также особенности налоговой и бюджетной политики представлены в экономической литературе исследованиями таких авторов, как Л.И.Абалкин, О.В. Врублевская, Е.Ф. Жуков, Л.А. Дробозина, М.Н. Задорнов, А.Г. Игудин, ВА Кашин,

A.M. Ковалева, A.M. Лавров, С.Л. Лушин, Ю.Ф. Любимцев, Л.П. Павлова,

B.Г.Пансков, И.В. Шапорина, Г.Б.Поляк, Л.И.Пронина, В.М.Родионова, М.В. Романовский Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, М.Н. Ходорович,

B.Б. Христенко, Д.Г. Черник, Е.Г. Ясин и др.

Теоретические и методологические разработки построения эффективной системы государственного финансового контроля представлены работами

C.А. Агапцова, А.А. Ахполова, В.В. Бурцева, А.А. Васильева, Э.А. Вознесенского, Ю.М.Воронина, О.В. Врублевской, А.З. Дадашева, Ю.А. Данилевского, Н.П. Ефимовой, Е.А. Кочерина, В.М, Родионовой, СВ. Степашина, Б.Г. Преображенского, Н.Д. Погосяна, В.И. Шлейникова, СО. Шохина, М.И. Яндиева и др.

Теорию и методологию деятельности федерального казначейства заложили такие ученые, как И.Г. Акперов, Р.Е. Артюхин, О.Н. Бетин, Д.В. Бриль, Е.В. Бушмин, СА. Васин, СП. Головач, СИ. Гусев, ТА. Ермакова,

A.Н. Иноземцев, ИА. Коноплева, ИА. Кравченко, Д.О. Лебедева, Л.А. Лопина,

B.Н. Натаров, Т.Г. Нестеренко, А.Б. Орлов, СЕ. Прокофьев, А.И. Фисенко, В.Ф. Цикович, Ю.Г. Швецов В.М. Юрьев и др. Вопросы совершенствования государственного финансового контроля и казначейских технологий на региональном уровне исследуются в работах A.M. Баблч, А.А. Дильмана, М.В. Дроновой, Т.А.Ермаковой, Л Л. Игониной, В.Ф. Костюченко, И.Н. Лаврикова, А.СЛарионова, А.В. Лукьяновой, В.И. Матеюка, В.В. Медведенко, В.Г. Панскова, В.И. Пашкова, СП. Сазонова, Н.И. Яшиной и др. Работы этих авторов стали стимулом для более глубокого исследования процесса формирования доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы в современных условиях.

Необходимость дальнейшего исследования процесса управления доходами бюджетной системы обусловлена рядом причин: наличием существующих противоречий в понимании процедуры кассового исполнения бюджетов, огромным разрывом в методологическом, информационном и техническом аспектах осуществления сбора и учета доходов на уровне федерального, региональных и муниципальных казначейств, реформированием бюджетного устройства Российской Федерации.

Цель исследования - теоретически обосновать направления совершенствования процесса исполнения по доходам бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и предложить комплекс мер по его рационализации в современных условиях.

Для достижения поставленной цели в диссертации были поставлены следующие задачи:

- уточнить содержание финансовой категории «доходы бюджетов»;

- проанализировать виды доходов бюджетов с целью их систематизации;

-оценить структурные и объемные показатели доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации; обобщить международную практику межбюджетного регулирования;

-представить модели организации исполнения бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации; исследовать и обосновать теоретические основы казначейской системы исполнения бюджетов;

-оценить существующие схемы аккумуляции, учета и распределения доходов между уровнями бюджетной системы, предложить пути повышения их эффективности;

-выявить влияние налога на доходы физических лиц и социальных налоговых вычетов на формирование территориальных бюджетов, предложить технологию осуществления зачета переплаты и возвратов излишне уплаченных в бюджет сумм как составляющих процесса исполнения бюджетов по доходам.

Объектом исследования стали доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Предметом исследования выбраны участники бюджетного процесса, отношения по поводу формирования и распределения доходов бюджетов, а также казначейские технологии исполнения бюджетов по доходам.

Теоретической базой диссертационного исследования послужили работы отечественных и зарубежных ученых и практиков, высказавших свою позицию по бюджетному процессу в Российской Федерации и других странах, межбюджетным отношениям, организации казначейского исполнения бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ. В своих исследованиях автор опирался на положения Конституции Российской Федерации, Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации, а также на законодательные и нормативно-правовые акты, определяющие основы формирования и исполнения бюджетов.

Методологическую базу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы: статистических группировок, экспертных и экспертно-аналитических оценок, моделирования.

Информационно-эмпирической основой исследования стали отчетные данные Министерства финансов Российской Федерации по исполнению бюджетов различных уровней, материалы исполнительных органов государственной власти Астраханской области, публикации в специализированных и периодических изданиях, информационные ресурсы сети Internet, а также материалы, полученные автором в практической деятельности в органах Федерального казначейства.

Положения диссертации, выносимые на защиту.

1. Доходы бюджетов -денежные средства, поступающие в определяемом законодательством Российской Федерации порядке для производства общественных благ и предоставления бюджетных услуг органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, отнесенными к предметам ведения соответствующего уровня государственной власти и местного самоуправления.

2. Классификация бюджетных доходов должна быть уточнена по источникам формирования и принадлежности доходов к субъекту бюджетного права. Финансовая помощь бюджетов других уровней выделяется из налоговых и неналоговых источников в самостоятельную группу как производная из них величина в бюджетах более высокого уровня; бюджетные ссуды и безвозмездные перечисления обособляются от прочих источников по признакам срочности, целевого назначения, видовой неоднородности и других особых статусов.

3. Превалирование регулирующих доходов над собственными в бюджетах субъектов федерации и местных бюджетах не обеспечивает реализацию принципа финансовой самостоятельности органов власти субъектов федерации и местного самоуправления. Межбюджетное регулирование в Российской Федерации характеризуется бюджетно-налоговой асимметрией. На нижестоящие уровни бюджетной системы, формируемые за счет уплаты прямых налогов, возложена ответственность за развитие и состояние

экономики регионов, на федеральном уровне концентрируются косвенные налоги, характеризующиеся особым фискальным характером, не стимулирующие хозяйствующих субъектов и территории к наращиванию собственной налоговой базы.

4. Казначейское исполнение бюджета - процесс обеспечения специальной структурой, являющейся кассиром бюджетных средств, мобилизации доходов, их межбюджетного регулирования на едином доходном счете бюджетной системы Российской Федерации и расходования бюджетных средств на едином счете организаторов исполнения соответствующих бюджетов. Исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления являются организаторами исполнения соответствующих бюджетов, органы Федерального казначейства - кассиром бюджетных средств. К участникам бюджетного процесса необходимо отнести и налогоплательщиков.

5. Функционирование единого доходного счета бюджетной системы Российской Федерации позволит ликвидировать многоступенчатость сбора доходов, фрагментарность и раздробленность данных, несоблюдение стандартов и методических положений; сократить конфликтное поле при распределении доходов в случае нарушения или изменения нормативов межбюджетного регулирования; автоматизировать и унифицировать взаимодействие всех участников бюджетного процесса.

6. Оперативность исполнения бюджетов по доходам обеспечивается снятием ограничений по зачетам переплаты налогов и сборов. Переплаты могут быть направлены на исполнение обязанностей по уплате налогов и сборов в тот же бюджет (внебюджетный фонд), в который была направлена сумма налога (сбора). Во-первых, налогоплательщики имеют обязанность по уплате налогов и сборов не перед бюджетами, а перед администраторами доходов. Во-вторых, система установления нормативов межбюджетного регулирования многовариантна. В-третьих, не следует при разграничении налогов и сборов по уровням публичной власти переносить непосредственно на бюджеты отношения по исполнению обязательств по их уплате.

7. Роль налога на доходы физических лиц в формировании бюджетов муниципальных районов, городских и сельских поселений, в образовании регионального фонда финансовой поддержки поселений и предоставлении дотаций из него неуклонно возрастает. В этих условиях финансовым инструментом бюджетного выравнивания может стать возврат социального налогового вычета налогоплательщикам из бюджетной системы в соответствии с фактической уплатой сумм его налоговым агентом.

Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней уточнена сущность и структуризация доходов бюджетов в Российской Федерации и их казначейского исполнения, предложен методический инструментарий аккумуляции и межбюджетного регулирования доходов с целью централизации, унификации и автоматизации деятельности участников бюджетного процесса. Конкретно это выразилось в следующем:

- дано авторское определение понятия «доходы бюджета», акцентирующее приоритетные цели их использования, производство общественных благ и предоставление бюджетных услуг;

- уточнена классификация доходов бюджетов с конкретизацией видовых признаков финансовой помощи, бюджетных ссуд, безвозмездных перечислений; принадлежность доходов к субъекту бюджетного права выделена как самостоятельный признак структуризации доходов;

-на основе комплексного представления причин бюджетно-налоговой асимметрии в Российской Федерации акцентирована приоритетная роль гармоничного сочетания прямых и косвенных налогов в структуре доходов территориальных бюджетов как оказывающего положительное влияние на заинтересованность регионов и муниципальных образований в формировании собственной доходной базы;

- расширено и уточнено по субъектам и способам осуществления понятие «казначейское исполнение бюджета»; обоснованы и предложены дополнения в бюджетное законодательство Российской Федерации, позволяющие регламентировать роль каждого из участника бюджетного процесса;

-дополнительно аргументирована необходимость и предложен алгоритм действия единого доходного счета бюджетной системы Российской Федерации, ориентированный на реализацию максимально рационального и унифицированного взаимодействия всех участников бюджетного процесса;

- предложены бюджетные инструменты зачета переплаты налогов и сборов в бюджеты и возвратов социальных вычетов налогоплательщикам, учитывающие особую значимость налога на доходы физических лиц в формировании бюджетов муниципальных образований, и его влияние на порядок и объем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.

Теоретическая значимость проведенного исследования определяется развитием традиционных взглядов на формирование доходов бюджетов и их казначейское исполнение расширительной трактовкой финансовых категорий и правовых основ бюджетного процесса. Теоретические положения и выводы создают основу разработки методологического обеспечения эффективности и оперативности исполнения бюджетов по доходам.

Практическая значимость исследования заключается в разработке конкретных рекомендаций и предложений по совершенствованию процесса исполнения по доходам бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Рекомендации практически значимы для развития бюджетно-налогового законодательства Российской Федерации и правовых основ казначейского исполнения бюджетов; сглаживания горизонтальных диспропорций в бюджетах муниципальных образований при межбюджетном распределении налога на доходы физических лиц, предоставлении дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципалитетам.

Апробация работы. Положения и выводы диссертации докладывались на XIII Международной научно-технической конференции «Математические методы и информационные технологии в экономике, социологии и образовании» (Пенза, 2004 г.), II Всероссийской научно-практической

конференции «Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики» (Пенза, 2004 г.), Международной научно-практической конференции «Эффективное управление региональной экономикой» (Киров, 2004 г.), Международной научно-практической конференции «Традиции, инновации и инвестиции в современной рыночной экономике» (Казань, 2004 г.), научных конференциях Волгоградского государственного университета (2002-2005 гг.).

Публикации. По теме исследования опубликовано 7 работ общим объемом 2,1 п. л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка литературы.

Во введении обоснована актуальность темы, определены объект и предмет исследования, сформулированы цель и задачи, охарактеризована теоретическая и эмпирическая базы диссертации, определены научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе - «Теоретические основы формирования доходов бюджетов многоуровневой бюджетной системы» - уточнена сущность финансовой категории «доходы бюджета»; раскрыты содержание, виды и взаимосвязи доходов бюджетов; конкретизирована законодательная база их формирования и внутрисистемного регулирования; уточнена классификация доходов бюджетной системы по источникам формирования и принадлежности к субъекту бюджетного права. Проведен анализ причин бюджетно-налоговой асимметрии в РФ; представлен страновой опыт межбюджетного регулирования.

Вторая глава - «Организация процесса исполнения бюджетов по доходам в условиях реформирования бюджетных отношений» - посвящена изложению технологического, методологического, исторического и странового аспектов организации процесса исполнения бюджетов различных уровней по доходам. Рассмотрены проблемы эффективности этой организации; разработаны рекомендации по внесению изменений в правовое регулирование казначейского исполнения бюджетов; уточнено понятие «казначейское исполнение бюджета»,

раскрыта роль каждого из участников бюджетного процесса в формировании доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В третьей главе - «Финансовые методы и инструменты аккумуляции доходов и рационализация их распределения между уровнями бюджетной системы» - доказана необходимость ведения Единого доходного счета бюджетной системы РФ и разработана его субъектно-объектная характеристика; определена роль налога на доходы физических лиц и социальных налоговых вычетов на формирование бюджетов муниципальных образований; разработаны технологии зачета излишне уплаченных сумм в бюджет и возвратов социальных налоговых вычетов.

Заключение содержит основные теоретические выводы и практические рекомендации по исследуемым проблемам.

Основные идеи и выводы диссертации

Уточнение сущности финансовой категории «Доходы бюджетов».

Исследование теоретических основ системы доходов бюджетов выявило неоднозначность в определении сущности доходов бюджетов, их классификации и законодательной базы формирования. Отправной точкой для определения доходов бюджетов является обоснование приоритетной цели их формирования. В Российской Федерации прочно укоренились представления о бюджетах как о финансовой базе функционирования государственной власти и местного самоуправления. Основным критерием эффективности исполнения бюджета пока является не качество предоставленных услуг конечному потребителю, а целевое использование бюджетных средств. В условиях рыночной экономики взаимоотношения общества и государства -производителя общественных благ должны истолковываться как подчинение деятельности всех уровней публичной власти интересам общества.

Традиционно доходы бюджетов определяются как денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке. Однако такое

трактование категории не отражает перехода количественных форм взаимоотношений между экономическими субъектами в качественные. Исследование показало следующее: во-первых, часть обязательных платежей в бюджет объективно наделена возмещающим характером; во-вторых, поступление в распоряжение органов власти и местного самоуправления доходов, имеющих целевой характер, характеризуется фактической возвратностью; в-третьих, количественная мобилизация средств в доходы бюджетов влияет на качество удовлетворения потребностей общества.

Все вышеперечисленные аргументы позволили дать авторское определение доходов бюджетов. Доходы бюджетов - денежные средства, поступающие в определяемом законодательством Российской Федерации порядке для производства общественных благ и предоставления бюджетных услуг органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, отнесенными к предметам ведения соответствующего уровня государственной власти и местного самоуправления.

Расширительная трактовка правовой базы формирования доходов бюджетов и конкретизация их классификации.

Исследование правовых основ формирования доходов бюджетов различных уровней показало, что непротиворечивость и четкость имеется только в законодательной базе формирования налоговых доходов. В отношении неналоговых доходов бюджетов, полученных в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафов, конфискаций и компенсаций, бюджетным законодательством определяется только порядок проведения межбюджетного регулирования, в то время как основа их формируется Налоговым, Гражданским и Уголовным Кодексами Российской Федерации. Таким образом, в диссертации аргументирована неправомерность ограничения законодательной базы формирования доходов бюджетной системы Российской Федерации только Налоговым и Бюджетным Кодексами.

Характеристики источников формирования доходов бюджетов и их принадлежность к субъекту бюджетного права в значительной мере влияют на их аналитическое структурирование. В диссертации предложено выделить финансовую помощь бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации из неналоговых доходов в самостоятельный вид источников по причине формирования их за счет различных видов доходов и целевой направленности этих средств для «принимающего» доходы бюджета. Бюджетные ссуды необходимо обособить- от иных видов финансовой помощи, так как сроки предоставления и возврата не соответствуют бюджетному году. Также автор аргументировал отнесение доходов, поступающих по взаимным расчетам между бюджетами разных уровней, не к безвозмездным перечислениям, а к другим видам источников их формирования.

На практике и в финансово-бюджетной теории наравне с использованием термина «собственные доходы» используется термин «закрепленные доходы», что приводит к определению одного и того же понятия разными терминами. Это затушевывает смысл понятия, поскольку бюджетное законодательство в

определении собственных доходов бюджетов дает характеристику полного или частичного закрепления за соответствующими бюджетами.

Бюджетно-налоговая асимметрия и межбюджетное регулирование.

Вопреки продекларированной с конца 90-х годов децентрализации власти в Российской Федерации на практике осталась полная зависимость субъектов федерации от федерального бюджета. Исследование источников формирования бюджетов показало значительное влияние налоговых доходов на формирование бюджета страны. В период 2000-2004 гг. удельный вес налоговых доходов в структуре консолидированных бюджетов составил 67%-71%. Например, в Астраханской области - 68% - 78%, в Волгоградской области - 74% - 87%, в Саратовской области - 61% - 83%. В 10 субъектах федерации собирается более 52% всех доходов страны, а в остальных 79 -48% бюджетных поступлений. Зависимость бюджетов от налогового потенциала территорий, чрезмерная централизация налоговых доходов, диспропорции в социально-экономическом развитии территорий делают необходимым выравнивание бюджетной обеспеченности и предоставление населению основных социальных гарантий.

В международной финансовой практике межбюджетное регулирование осуществляется одним из методов: использованием совместных или регулирующих налогов (Австрия, Германия), разграничением налогов между уровнями бюджетной системы по принципу «один налог - один бюджет» (США), использованием смешанных систем (Канада), где наряду с раздельными налогами применяются и совместные налоги. В Российской Федерации межбюджетное выравнивание, использующее регулирующие налоги, осуществляется путем передачи средств из бюджета вышестоящего уровня в нижестоящие уровни. Бюджетным законодательством Российской Федерации предусмотрено ограничение распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в федеральный бюджет (50% от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации). Данные анализа централизации налоговых доходов на федеральном уровне в Российской Федерации выглядят следующим образом: 2001 год - 59,4%, 2002

год - 57%, 2003 год - 62%, 2004 год - 59%, что значительно отличается от практики зарубежных стран. Например, в 2003 г. в Австрии - 33%, США - 48%.

Межбюджетное регулирование в Российской Федерации, осуществляемое путем передачи средств из бюджета вышестоящего уровня в соответствующие нижестоящие уровни, характеризуется тем, что на федеральном уровне предельно сконцентрированы доходы от уплаты налогов, обладающих особым фискальным характером. В то же время на субъекты Российской Федерации возложена экономическая ответственность за развитие и состояние хозяйствующих субъектов с учетом уровня получаемых ими доходов. В федеральном бюджете удельный вес косвенных налогов составляет 64,67%, в том числе НДС - 41,27?о. акцизы - 11,60% и платежи за пользование природными ресурсами - 11,67%, в то время как в структуре консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации превалируют прямые налоги, их совокупный удельный вес составляет 67,54%, в том числе налог на прибыль - 42,72%, налог на доходы физических лиц - 19,95%, налоги на совокупный доход - 4,87%. Таким образом, проведение политики централизации доходов на федеральном уровне приводит к бюджетно-налоговой асимметрии в Российской Федерации и не формирует запас финансовой прочности субнационального уровня.

Субъекты и методы организации исполнения бюджетов всех уровней по доходам.

Формирование эффективной организации исполнения бюджетов всех уровней по доходам в Российской Федерации, по мнению автора, должно включать следующее:

-регламентацию организационных отношений между участниками бюджетного процесса;

- внесение изменений в правовое регулирование казначейского исполнения бюджета;

- создание единой системы исполнения по доходам бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, обеспечивающей высокое техническое, технологическое и информационное сопровождение бюджетного процесса.

Исследование исторического и мирового опыта показывает, что управление общественными финансами должно осуществляться специальной структурой, обеспечивающей в соответствии с законодательством распределение доходов между бюджетами, полноту учета и целевое использование бюджетных средств. В ряде стран, таких, как Швеция, Австралия, Франция и Германия, организация казначейского исполнения бюджетов возложена на агентства и департаменты при Министерствах финансов этих стран, деятельность которых базируется на принципе единства кассы, что позволяет координировать финансовые потоки, выявлять совокупную потребность в ликвидных средствах государства, минимизировать затраты на техническое и технологическое сопровождение бюджетного процесса. В настоящее время схемы исполнения бюджетов в Российской Федерации значительно разнятся: собственными региональными казначействами, органами Федерального казначейства - в полном объеме или только в части целевых средств, выделяемых региональным бюджетам из федерального бюджета; при этом наибольший объем учета и распределения доходов между уровнями бюджетной системы приходится на органы Федерального казначейства.

Пока в Российской Федерации не существует общефедеральных стандартов казначейского исполнения региональных и местных бюджетов. Федеральное законодательство, законодательство субъектов федерации и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления не содержат определения казначейского исполнения бюджетов. Существующее определение казначейского исполнения бюджетов на субнациональном уровне толкует его только как процедуры финансирования расходов, в то время как Бюджетным Кодексом РФ установлено казначейское исполнение бюджетов в целом по доходам и расходам, а не в рамках какой-либо бюджетной процедуры.

Автор считает, что определение субъекта, исполняющего бюджет, является отправной точкой в понимании казначейского исполнения бюджетов. Традиционно считается, что бюджет исполняет соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления, но на практике органы государственной власти и местного самоуправления только организуют исполнение соответствующих бюджетов. Совершенствование организации процесса исполнения бюджетов возможно только через единую организационно-технологическую систему расчетно-кассового обслуживания бюджетной системы Российской Федерации, реализация которой возможна только в рамках Федерального казначейства.

В диссертации предложено авторское определение: казначейское исполнение бюджета - процесс обеспечения специальной структурой, являющейся кассиром всех главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, аккумуляции и межбюджетного регулирования доходов бюджетной системы РФ на едином доходном счете, а также мобилизации и расходования бюджетных средств в соответствии с бюджетной классификацией РФ на едином счете органа, организующего исполнение соответствующего бюджета.

В частности, автор считает, что налогоплательщики должны входить в состав участников бюджетного процесса, являясь основными «бюджетонаполнителями» и играя не меньшую роль в бюджетном процессе, чем иные его участники, в то время как получатели бюджетных средств и финансово-кредитные институты, осуществляющие только проведение операций на своих счетах, являются участниками бюджетного процесса. В диссертации обосновано, что налогоплательщики - участники бюджетного процесса, не обладающие бюджетными полномочиями.

Контрольная деятельность органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета, не должна ограничиваться только предварительным и текущим контролем. Органы Федерального казначейства, в соответствии с нормами Бюджетного Кодекса Российской Федерации, обладают правом

изъятия бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а установление фактов нецелевого использования возможно только в результате последующего контроля, проведенного контрольно-ревизионными органами Министерства Финансов Российской Федерации. Таким образом, необоснованно ограничены полномочия органов Федерального казначейства в сфере последующего контроля, что в конечном итоге снижает эффективность действий по выявлению финансовых правонарушений.

Унификация и централизация действий всех участников бюджетного процесса с использованием Единого доходного счета бюджетной системы.

В диссертации доказано, что существующая система аккумуляции доходов бюджетной системы и их межбюджетного регулирования, в том числе и реализация Единого казначейского счета, осуществляемая органами Федерального казначейства, несовершенно исполняет бюджеты по доходам. Схемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления значительно разнятся и характеризуются многоступенчатостью и раздробленностью данных, что затрудняет прогноз, сбор и анализ доходов каждого из уровней бюджетной системы Российской Федерации и снижает эффективность бюджетного исполнения. Рассредоточение всех процедур по управлению доходами у различных в финансовых органах обусловливает фрагментарность расчетов и учета, несоблюдение стандартов и методических положений, влияние в большей степени человеческого фактора, высокий уровень затрат на неунифицированное техническое и программное оснащение рабочих мест финансовых органов, Внешние и внутренние пользователи информации об исполнении бюджетов взаимодействуют не с единственным источником, а с несколькими, при этом на каждом этапе выбраны собственные схемы взаимодействия.

В диссертации предлагается создание Единого доходного счета бюджетной системы, открываемого органу, осуществляющему казначейское исполнение бюджетов. Счета, на которые возможно зачисление доходов со счетов 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между

уровнями бюджетной системы» Управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации и отражение напрямую собственных доходов бюджетов, сократятся с 9109 до 89 - по количеству субъектов Российской Федерации. Схема функционирования единого доходного счета приведена на рисунке.

Рис. Схема функционирования единого доходного счета бюджетной системы Российской Федерации (авт.) Принимая во внимание важнейший из принципов бюджетной системы -принцип самостоятельности бюджетов, органы Федерального казначейства являются лишь кассиром, технически, информационно и технологически сопровождая процесс исполнения бюджетов, не посягая на суверенитет иных участников бюджетного процесса.

В диссертации обосновано, что реализация данной схемы исполнения бюджетов по доходам позволит:

-максимально автоматизировать, централизовать и унифицировать взаимодействие всех участников бюджетного процесса;

-ликвидировать параллелизм функций различных структур в процессе исполнения бюджетов по доходам, ликвидировать многоступенчатость сбора доходов, фрагментарность и раздробленность данных, несоблюдение

стандартов и методических положений по учету доходов бюджетной системы Российской Федерации и их межбюджетного регулирования;

- сократить конфликтное поле при распределении доходов в случае нарушения или изменения нормативов межбюджетного регулирования.

Повышение оперативности проведения операций по доходам бюджетов.

Исследования показали, что оперативность исполнения бюджетов по доходам наряду с другими финансовыми приемами обеспечивается снятием ограничений на зачет переплаты на исполнение обязанностей по уплате налогов и сборов. Переплата может быть направлена на исполнение обязанностей по уплате налогов и сборов в тот же бюджет (внебюджетный фонд), в который была направлена сумма налога (сбора). Во-первых, налогоплательщики имеют обязанность по уплате налогов и сборов не перед бюджетами, а перед администраторами доходов, поэтому не следует при разграничении налогов и сборов по уровням публичной власти проецировать отношения по исполнению обязанности уплаты налогов и сборов непосредственно на бюджеты. Автором предложено ст.78 Налогового Кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции: «По заявлению налогоплательщика и по решению налогового органа сумма излишне уплаченного налога может быть направлена на исполнение обязанности по уплате налогов и сборов, на уплату пеней, погашение недоимки при соблюдении очередности условия принадлежности к видам налогов и сборов, определенных Налоговым Кодексом Российской Федерации».

Бюджетные инструменты управления элементами налога на доходы физических лиц.

Уровень собственных доходов муниципатьных образований в условиях реализации проводимой бюджетной реформы в значительной степени зависит о г поступлений налога на доходы физических лиц (таблица).

Таблица

Удельный вес налога на доходы физических лиц в доходах местных бюджетов Астраханской области, %

Период 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.

Уд.вес налога доходы физических лиц 30 41 35 43

Источник: рассчитано автором.

Полная или частичная замена дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений увеличением нормативов отчислений налога на доходы физических лиц и рост объемов возвратов из консолидированных бюджетов субъектов федерации ставят муниципалитеты в зависимость от данного налога. В ходе исследования автором доказано, что снижение горизонтальных диспропорций между муниципалитетами в условиях возросшей роли в их бюджетах налога на доходы физических лиц возможно при возвратах сумм социального налогового вычета налогоплательщикам из бюджетной системы в соответствии с фактической уплатой сумм его налоговым агентом. Управление элементами налога на доходы физических лиц оказывает существенное влияние на порядок образования регионального фонда финансовой поддержки поселений и предоставления дотаций из него.

Публикации по теме диссертации:

1. Бирюкова И.Г. Анализ тенденций развития территориальных бюджетов / И.Г. Бирюкова // Математические методы и информационные технологии в экономике, социологии и образовании: Материалы XIII Международной научно-технической конференции. - Пенза: ПГТА, 2004. - 0,3 п.л.

2. Бирюкова И.Г. Роль налога на доходы физических лиц в формировании территориальных бюджетов / И.Г. Бирюкова // Астраханские ведомости. - 2004. №21.-0,3 п.л.

3. Бирюкова И.Г. Совершенствование процесса управления доходами бюджетной системы / И.Г. Бирюкова // Инновационные технологии в современном обществе: Материалы научно-практической конференции.- СПб.: Изд-во Института управления и экономики, 2004. - 0,2 п.л.

4. Бирюкова И.Г. История развития управления государственными финансами / И.Г. Бирюкова // Социально-экономическое развитие России в XXI веке: Материалы III Всероссийской научно-практической конференции.-Пенза: Приволжский Дом знаний, 2004. - 0,2 п.л.

5. Бирюкова И.Г. Влияние межбюджетного регулирования на формирование региональных бюджетов / И.Г. Бирюкова // Эффективное управление региональной экономикой: Материалы международной научно-практической конференции. - Киров: ВятГУ, 2004. - 0,3 п.л.

6. Бирюкова И.Г. Бюджетно-налоговая асимметрия в Российской Федерации / И.Г. Бирюкова // Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономике: Материалы II Всероссийской научно-практической конференции. -Пенза: ФВЗФЭИ, 2004. - 0,2 п.л.

7. Бирюкова И.Г. Правовое регулирование казначейского исполнения бюджета / И.Г. Бирюкова // Традиции, инновации и инвестиции современной рыночной экономики: Материалы международной научно-практической конференции. - Казань: Академия управления "ТИСБИ", 2004. - 0,6 п.л.

Подписано в печать 25.07.2005 г. Формат 60 х 84/16. Бумага офсетная. Гарнитура Таймс. Усл. печ л 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 188.

Волгофадское научное издательство. 400011, Волгоград, ул. Электролесовская, 55.

1090