Формирование механизмов взаимодействия органов местного самоуправления и бизнес-структур при реализации муниципальных социальных функций тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование механизмов взаимодействия органов местного самоуправления и бизнес-структур при реализации муниципальных социальных функций"

На правах рукописи

Гянджаева Севда Исмаил кызы

ФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ ВЗАИМОДЕИСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И БИЗНЕС-СТРУКТУР ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ

Специальность 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

1 п пл;] 2ІІІЗ 005059545

Санкт-Петербург - 2013

005059545

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики»

Официальные оппоненты:

Циганов Всеволод Васильевич, доктор экономических наук, профессор, Северо-Западный филиал негосударственного образовательного учреждения «Высшая школа приватизации и предпринимательства - институт», заместитель директора

Фраймович Виктор Борисович, доктор экономических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет», кафедра экономики и менеджмента в науке и социальной сфере, заведующий кафедрой

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет»

Защита состоится « 2013 года в часов на заседании

диссертационного совета Д 212.225.01 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики» по адресу: 191015, Санкт-Петербург, ул. Кавалергардская д. 7, ауд. 304.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики».

Автореферат разослан «.

уюаЖ

2013 года.

Научный руководитель:

доктор экономических наук Малинин Александр Маркович

Ученый секретарь диссертационного совета

Е.Е. Шарафанова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность выбранной темы. Происходящие сегодня в обществе негативные процессы, проявляющиеся, прежде всего в низком качестве жизни населения требуют разработки и реализации комплексной и эффективной социально-экономической политики на всех административных уровнях власти. Особое внимание должно быть уделено социальной политике как механизму территориального развития и удовлетворения общественных потребностей. Государство и другие субъекты социальной политики должны ставить своим императивом осуществление деятельности, направленной на прогрессивное и эволюционное развитие социальной сферы, совершенствование условий жизнедеятельности, оказание гражданам необходимых социальных услуг, социальной поддержки, помощи и защиты.

Очевидно, что сегодня первичная социальная политика должна разрабатываться на местном уровне как наиболее приближенном к населению: только в этом случае станет возможным эффективно решить первоочередные проблемы социального развития благодаря учету территориальной специфики и максимальному вовлечению граждан в управленческие процессы, то есть, в перспективе достичь главной цели социальной политики - повысить уровень и качество жизни населения.

В рамках муниципальной социальной политики должны реализовываться муниципальные социальные функции, затрагивающие различные сферы местной общественной системы. Причем, условием успешной реализации этих функций является полная самостоятельность органов местного самоуправления. Только уход от политики дотационности (зависимости от бюджетов государственного уровня) муниципальных бюджетов позволит сформировать на территории собственную базу устойчивого социального развития.

Сегодня наблюдается недостаточность местных финансовых ресурсов, в результате чего муниципальные образования не могут должным образом реализовывать свои социальные, в том числе и базовые, гарантированные функции. Кроме этого муниципализация социальной сферы (ориентирование только на муниципальные организации) также не является эффективным механизмом формирования качественной и доступной системы предоставления социальных услуг, поскольку муниципальные учреждения и предприятия важнейших общественно-значимых отраслей, таких как жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, социальное обслуживание, образование часто являются убыточными, оказывая дополнительную нагрузку на местные бюджеты.

Все вышесказанное предполагает поиск новых перспективных механизмов реализации муниципальных социальных функций. В исследовании в качестве такого механизма предложено взаимодействие органов местного самоуправления и бизнес-структур.

Роль взаимодействий власти и бизнеса постоянно возрастает. Если в двадцатом веке такое сотрудничество использовалось преимущественно в недропользовании, развитии дорожно-строительного комплекса, то сегодня взаимодействия применяются и в социальной сфере, например при формировании социальной инфраструктуры.

Отметим, что большая часть таких взаимодействий происходит между органами государственной власти и крупным бизнесом, опыт реализации

муниципально-частных проектов пока развит слабо.

Именно поэтому данное диссертационное исследование посвящено формированию механизмов взаимодействия органов власти и бизнеса в рамках реализации муниципальных социальных функций.

Теоретические аспекты, касающиеся рассматриваемых в исследовании проблем, отражены в исследованиях отечественных и зарубежных авторов.

Проблемам социальной политики посвящены работы отечественных и зарубежных авторов: Абалкина Л., Безденежных Т., Бергсона А., Бобкова В., Галенко В., Голубецкой Н., Горелова Н., Дваса Г., Журавлева П., Зубковой А., Деминой М., Кейнса Д., Лебедева О., Лубашева Е., Малинина А., Овчинникова Г., Петрова А., Пигу А., Потемкина В., Ржаницыной Л., Рязанова В., Рутгайзера В., Сакса Дж., Сена А., Тишина Е., Фраймовича В., Холостовой Е., Циганова В., Шарафановой Е.и других.

При изучении муниципальной социальной политики Российской Федерации важное значение имеют работы Автономова А., Абдулатипова Р., Атаманчука Г., Бабичева И., Васильева В., Дадашева А., Ковешникова Е., Кутафина О., Лазебной Н., Максакова В., Мацнева А., Медведева Н., Рохчина В., Савина В., Самохвалова В., Столярова В., Таболина В.

Среди работ исследователей, занимающихся проблемами реализации муниципальных социальных функций, в том числе с применением механизмов партнерства необходимо отметить труды. Аникеевой Л., Архипова А., Бобкова В., Долгушкина Н., Катульского Е., Кокина Ю., Колосовой Р., Костина Л., Куликова В., Кульбовской Н., Макушина В., Меньшиковой О., Мысляевой И., Римашевской Н., Ройка В., Сидорова Н., Щипановой Д., Яковлева Р.

Вместе с тем, ощущается недостаток работ, исследующих проблематику организации взаимодействий органов власти и бизнеса в рамках реализации муниципальных социальных функций.

Так, практически не разработан терминологический аппарат данного направления социальной политики. На сегодняшний день не существует четкого определения понятия «муниципальная социальная функция».

Недостаточно исследований посвящено организационным механизмам реализации муниципальных социальных функций.

Практически отсутствуют работы, посвященные разработке механизмов реализации проектов муниципально-частного партнерства в рамках реализации муниципальной социальной политики, такие, например, как благотворительность, социальное инвестирование, передача функций частным организациям и т.д.

Вышеизложенное подтверждает актуальность выбранной темы и определяет цель и задачи диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является формирование методических подходов к реализации муниципальных социальных функций с использованием механизмов взаимодействия органов местного самоуправления и бизнес-структур.

Цель диссертационного исследования предопределила постановку и решение следующих задач:

- провести анализ основных проблем формирования и реализации муниципальной социальной политики в Российской Федерации;

- уточнить понятийно-категориальный аппарат муниципальной социальной политики, в частности, дать определение термину «муниципальная социальная

функция»;

- определить основные классификационные признаки муниципальных социальных функций;

- определить структуру комплексной системы реализации муниципальных социальных функций муниципального образования;

- обосновать необходимость взаимодействия органов власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных функций, выделить и проанализировать основные виды и формы взаимодействий;

- выделить формы взаимодействий органов власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных функций;

- разработать механизм реализации конкретной формы взаимодействия органов власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных функций;

- предложить способ концентрации и мобилизации финансовых ресурсов в рамках взаимодействий

Объектом исследования является муниципальная социально-экономическая система.

Предметом исследования являются процессы формирования механизма взаимодействия органов власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в формировании методических подходов к реализации муниципальных социальных функций с применением механизма взаимодействия органов местного самоуправления и бизнес-структур, а также в обосновании и разработке форм и механизма взаимодействий органов власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций.

К числу основных результатов, определяющих новизну и составляющих предмет защиты, относятся следующие:

1. Уточнено и расширено определение муниципальной социальной функции как одного из основных направлений деятельности органов местного самоуправления и других субъектов муниципальной социальной политики, осуществляемого в социальной сфере в целях вовлечения населения в управление территорией муниципального образования, создания ресурсной базы обеспечения разработки и реализации политики и предоставления населению услуг различной направленности на основе нормативно закрепленных и гарантированных социальных стандартов, и ориентированное на повышение качества жизни населения муниципального образования.

2. Разработана авторская классификация муниципальных социальных функций в зависимости от их целевого назначения: вовлечение населения в управление территорией муниципального образования; предоставление населению услуг различной направленности; создание для населения экономической возможности реализовывать свои навыки и способности в целях развития и удовлетворения своих потребностей.

3. Предложена комплексная система реализации социальных функций муниципального образования, определённая как совокупность взаимообуславливающих и взаимосвязанных друг с другом организационных факторов и элементов, определяющих правила, порядок и методы реализации муниципальных социальных функций с целью закрепления за субъектами

муниципальной социальной политики определенных полномочий и обеспечения их взаимодействия; структуризации направлений и целей реализации социальных функций; разработки плана мероприятия; создания инструментальной и материально-технической базы и т.д.

4. Введено понятие взаимодействия органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций, определенное как форма совместной деятельности основных субъектов реализации социальных муниципальных функций, предполагающая софинансирование и передачу отдельных муниципальных полномочий частным организациям, и основанная на взаимовыгодном сотрудничестве с целью совершенствования муниципальной социальной политики, развития инвестиционной деятельности, повышения бюджетной и коммерческой эффективности и реализации социальной ответственности, а также определены принципы формирования таких взаимодействий.

5. Разработана авторская классификация видов и форм взаимодействий органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций по семи классификационным признакам: ожидание прибыли бизнес-структурами; вид осуществляемых бизнесом вложений; нормативно-правовое основание; продолжительность; сфера взаимодействия; целенаправленность взаимодействия; масштаб взаимодействия и правовая форма осуществления, определено, что наилучшей формой взаимодействия органов муниципальной власти и бизнеса являются совместные комплексные программы, и разработан механизм реализации таких программ.

6. Обоснована целесообразность создания муниципального внебюджетного фонда социального развития в качестве финансового инструмента взаимодействий в рамках реализации муниципальных социальных функций, представляющего собой фонд денежных средств, образуемый вне бюджета муниципального образования путем мобилизации и концентрации публичных и частных финансовых средств из различных источников и формируемый для реализации муниципальных социальных функций, функционирование которого основано на целевой направленности формирования финансовых ресурсов с учетом стратегических направлений их использования.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы.

Теоретическая значимость диссертации состоит в формировании комплекса знаний теории, методологии и методов управления процессами реализации муниципальных социальных функций.

Практическая значимость диссертационной работы определяется возможностью использования результатов и рекомендаций по формированию механизмов реализации муниципальных социальных функций при разработке региональных целевых программ и муниципальных планов в сфере социальной политики, при принятии управленческих решений по модификации процессов территориального социального развития, а также при инициировании, разработке и реализации проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства.

Методологию и методы исследования составили ряд общетеоретических, общеметодологических, междисциплинарных и научных подходов, методов исследования; социологические методы; историко-классификационный,

институциональный, системный анализ, структурно-функциональный и вероятностный подходы к решению проблем повышения эффективности муниципальной социальной политики; сущностный, ситуационный и функциональный виды научного анализа. В диссертации использованы результаты исследований и практической деятельности автора, статистические данные о результатах реализации муниципальных социальных функций в Российской Федерации, теоретические положения и выводы современной экономической науки.

Положения, выносимые на защиту:

• уточнено определение муниципальной социальной функции;

• разработана авторская классификация муниципальных социальных функций;

• предложены подходы к формированию комплексной системы реализации социальных функций муниципального образования;

• введено понятие социально-экономического взаимодействия органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций;

• выделены основные формы взаимодействий органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций.

Степень достоверности и апробация результатов исследования.

Достоверность результатов диссертационной исследования обеспечивается использованием: большого массива официальных статистических данных, данных социологического и экспертного опросов; современных методик сбора и обработки исходной информации; непосредственным участием диссертанта в проведении экспертного опроса и социологических исследований; высокой репрезентативностью выборки при проведении социологического исследования об удовлетворённости различных социальных слоев и групп граждан муниципальных образований предоставляемыми им услугами в рамках реализации муниципальных социальных функций; успешной апробацией выводов и рекомендаций.

Результаты диссертационного исследования были использованы в деятельности Администрации муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области при формировании планов и программ социальных мероприятий. Материалы диссертационной работы были представлены на межрегиональной конференции «Актуальные проблемы регионального развития» (Санкт-Петербург, 2009 г.), на X всероссийской научно-практической конференции «Стратегия устойчивого развития регионов России (Новосибирск, 2012 г.), на IV международной научно-практической конференции «Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика» (Новосибирск, 2012 г.) и на II международной научно-практической конференции «Управление инновациями: теория, методология» (Новосибирск, 2012 г.)

Область исследования и результаты соответствуют паспорту специальности научных работников 08.00.05 - «региональная экономика», п. 3.16. «Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, федеральных округах, субъектах Федерации и муниципальных образованиях» и п. 3.17. «Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое

обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности», разработанного экспертным советом ВАК и Номенклатуре специальностей научных работников, утвержденной приказом Минобрнауки РФ от 25.02.2009 г. № 59.

По теме диссертационного исследования автором опубликовано 6 научных работ общим объемом 2,5 печатных листа.

Структура, содержание и объем диссертации определены поставленной целью и задачами исследования. Диссертация состроит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ ГЛАВА 1 «Теоретические основы реализации муниципальных социальных

функций»

Базовой целью деятельности муниципальных органов власти является повышение качества жизни проживающего на территории населения. Для достижения этой цели необходима разработка эффективной муниципальной социальной политики, представляющей собой обобщенный вектор реализации интересов всех социальных групп местного сообщества.

Местная власть реализует свои социальные цели и задачи в условиях множественности стратегий социальной политики, при этом интегрируя целевые векторы различных субъектов политики и одновременно стремясь к подчинению направления их деятельности социальным целям муниципального образования.

Социальная политика, являясь целенаправленной деятельностью по достижению социальных приоритетов, может проводиться муниципальным образованием только с появлением у него социальных функций, то есть, при условии, что власть берет на себя прямую ответственность и обязательства по удовлетворению социальных потребностей жителей муниципального образования. Таким образом, развитие структуры социальных функций муниципальных органов власти является основой формирования, структуризации и проведения муниципальной социальной политики. Можно утверждать, что муниципальная социальная политика является интегрированной социальной функцией, в пределах которой реализуются отдельные муниципальные социальные функции.

Муниципальные социальные функции направлены на обеспечение прав и интересов граждан, то есть, создание условий жизнедеятельности населения, так как муниципальные органы власти значительно лучше знают местную территориальную специфику предоставления социальных услуг населению муниципального образования. Реализация этих функций предполагает

- усиление социальной направленности в деятельности местной власти;

- непосредственное предоставление комплекса социальных услуг;

- приближение власти, непосредственно предоставляющей социальные услуги, к населению;

- привлечение населения к решению социальных задач;

- обеспечение дифференцированного предоставления социальной помощи;

- обеспечение социальной стабильности на территории муниципального образования.

В данном исследовании муниципальная социальная функция определена как одно из основных направлений деятельности органов местного самоуправления и других субъектов муниципальной социальной политики, осуществляемое в

социальной сфере в целях вовлечения населения в управление территорией муниципального образования, создания ресурсной базы обеспечения разработки и реализации политики и предоставления населению услуг различной направленности на основе нормативно закрепленных и гарантированных социальных стандартов, и ориентированное на повышение качества жизни населения муниципального образования. В современной российской науке не разработано единой классификации муниципальных социальных функций. Так, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» только перечислены вопросы местного значения, решая которые, органы власти реализуют социальную функцию.

Безусловно, такое перечисление нельзя назвать классификацией. В диссертационном исследовании разработана классификация муниципальных социальных функций, в которой в качестве критерия предложено использовать их целевое назначение:

1. Целевое назначение муниципальных социальных функций - вовлечение населения в управление территорией муниципального образования.

В данной группе можно выделить следующие функции:

- регулятивная функция — выработка правил поведения, предоставления субъективных прав и возложения на субъектов (граждан, объекты хозяйствования) обязанностей;

- интегративная функция - организация процессов взаимодействия, взаимозависимости и взаимоответственности органов власти, социальных институтов, бизнес-сообщества, населения, которые происходят под влиянием различных факторов. В рамках реализации этой функции субъектами муниципальной социальной политики должны осуществляться такие процессы как объединение усилий; мобилизация ресурсов; согласование личных целей с общественными;

- функция социализации - передача социального опыта, приобщение к ценностям, нормам, ролям данного общества (муниципального образования);

- коммуникативно-информационная функция - распространение информации как внутри муниципального образования с целью просвещения, управления и контроля, так и во взаимодействиях с другими административными единицами.

2. Целевое назначение муниципальных социальных функций -предоставление населению услуг различной направленности

Реализация социальных функций данной группы обеспечивает удовлетворение потребностей населения муниципальных образований.

Услуги предоставляются органами муниципальной власти, муниципальными учреждениями и предприятиями, бизнес-сообществом, общественными организациями и т.д.

То есть, можно говорить о том, что в рамках любого муниципального образования действует своя собственная система предоставления услуг, которую можно определить как механизм реализации муниципальной социальной политики по предоставлению органами муниципальной власти непосредственно или через систему муниципального заказа, муниципальными учреждениями и предприятиями различных услуг и помощи населению муниципального образования, хозяйствующим субъектам, организациям и т.д. с целью удовлетворения их потребностей.

Согласно Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» муниципальные услуги определяются как деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований. Все услуги, предоставляемые в рамках данного ФЗ, представлены на портале государственных услуг (адрес: gosuslugi.ru) и подлежат включению, соответственно, в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

Однако очевидно, что муниципальная система предоставления услуг не может ограничиваться только вышеназванными услугами, поскольку удовлетворение потребностей населения - это многоаспектный, системный процесс, охватывающий все сферы жизнедеятельности населения, который не может заключаться только в предоставлении документов, выдаче разрешений, паспортов и т.д.

Удовлетворенность (неудовлетворенность) общества качеством муниципальных услуг определяет степень удовлетворения потребностей населения, а также является показателем эффективности муниципальной социальной политики.

Можно выделить следующие социальные функции, осуществляемые в рамках второй группы:

- предоставление услуг муниципальной социальной инфраструктуры (образование, здравоохранение, ЖКХ, спорт, наука, культура и т.д.);

- предоставление консультационных услуг, рассмотрение жалоб;

- предоставление документационных услуги, в т.ч. с применением ИТ;

- предоставление услуг по социальной защите.

3. Целевое назначение муниципальных социальных функций - создание для населения экономической возможности реализовывать свои навыки и способности в целях развития и удовлетворения своих потребностей

Социальную и экономическую сферы применительно к муниципальной социальной политике, надо рассматривать в системе их взаимосвязей, а не изолированно. Так, социальная сфера задает основные приоритеты, выражающиеся в области постановки главных целей, определения показателей и критериев, по которым можно судить, что муниципальная общественная система прогрессирует и развивается в должном направлении. При таком подходе экономическая сфера рассматриваются как совокупность ресурсного обеспечения достижения социальных целей.

Выделим следующие основные социальные функции данной группы:

развитие малого бизнеса, которое способствует более полному удовлетворению потребностей населения муниципального образования в продукции и услугах; улучшению качества обслуживания; созданию новых рабочих мест; формированию среднего класса в обществе, а также формированию многочисленного класса малых предпринимателей, заинтересованных в обеспечении социально-экономической стабильности; нивелированию социальных рисков и снижению социальной напряженности на территории муниципального образования.

- совершенствование пространственной организации хозяйства и размещения населения, то есть, расширения специализации, развития концентрации и т.д. Это предполагает муниципальную диверсификацию, развитие параллельных производств, интенсивное формирование социальной инфраструктуры. Особенно актуальна такая политика при переводе моногородов в полигорода, что позволит уйти от зависимости от одного или связанного комплекса предприятий.

Отметим, что для эффективной реализации муниципальных социальных функций необходимо сформировать специальную комплексную систему.

ГЛАВА 2 «Комплексная система реализации муниципальных социальных функций»

В настоящее время выполнение муниципальными образования социальных функций является неудовлетворительным. Особенно заметны проблемы в сфере предоставления муниципальных социальных услуг. Главной причиной является недостаточность муниципальных бюджетных средств: большая часть муниципальных бюджетов является дотационными. В таблице 1 представлена ( на 01.01.2012 г.) доля дотационных муниципальных образований в субъектах РФ, входящих в состав Северо-Западного федерального округа. Подчеркнем, что в диссертации не исследовались проблемы муниципальных образований городов федерального значения, поскольку в Москве и Санкт-Петербурге организация системы местного самоуправления имеет свою специфику, прежде всего, в части вопросов местного значения, и регулируется региональными законами. Другой причиной неудовлетворительного выполнения муниципальными образованиями своих социальных функции является использование в качестве ресурсной базы муниципальной собственности и монополизм муниципальных предприятий и учреждений, что приводит к:

- использованию механизма муниципального заказа только в ограниченном количестве сфер муниципального хозяйства (как правило, строительство и ЖКХ, в частности, при организации санитарной очистки территорий муниципальных образований). Кроме того, существующий механизм муниципального заказа не позволяет в условиях недостатка средств отсеивать наименее эффективные услуги, стимулировать их исполнителей к экономному расходованию бюджетных средств. Существующая система не позволяет участвовать в реализации муниципальной политики субъектам малого предпринимательства.

- отсутствию полноценного планирования и нормирования затрат;

- смешению функций заказчика и исполнителя в деятельности предприятий и

учреждений, коррупция в органах управления.

Очевидна необходимость создания комплексной системы реализации муниципальных социальных функций, что должно обеспечивать:

осуществление правового и бюджетно-финансового закрепления обеспечения муниципальных социальных программ;

- повышение эффективности использования муниципальных бюджетных средств, выделяемых на решение социальных вопросов;

- обеспечение «прозрачности» финансирования муниципальной социальной сферы, то есть, бюджетные средства, выделяемые на эти цели должны контролироваться со стороны общества (населения муниципального образования);

- обеспечение возможности конкуренции в оказании муниципальных услуг

социальных услуг и др.

Под комплексной системой реализации социальной функции муниципального образования понимается совокупность взаимообуславливающих и взаимосвязанных друг с другом организационных факторов и элементов, определяющих правила, порядок и методы реализации муниципальных социальных функций с целью закрепления за субъектами муниципальной социальной политики определенных полномочий и обеспечение их взаимодействия посредством структуризации направлений и целей реализации социальных функций и создания инструментальной и материально-технической базы.

Можно условно выделить следующие элементы комплексной системы реализации социальных функций муниципального образования (рисунок 1):

Рисунок 1 - Структура комплексной системы реализации социальных функций муниципального образования

Применимость данной структуры шире рассматриваемой системы, подобным образом может быть описано взаимодействие органов власти и бизнес-структур в реализации и иных функций муниципального образования. Так, например, данная структура была апробирована автором применительно к реализации функции санитарной очистки территории.

Субъектная подсистема, т.е. совокупность субъектов, участвующих в реализации муниципальных социальных функций и распределение полномочий между ними.

Отметим, что реализация социальных функций осуществляется посредством различных общественных институтов на всех административных и организационных уровнях, причем не только муниципальными или государственными органами, учреждениями и предприятиями. Выделим следующие субъекты:

1. Основной уровень субъектов, непосредственно участвующих в реализации муниципальных социальных функций:

а) муниципальные органы власти;

б) органы государственной власти, осуществляющие нормативно-правовое регулирование, контроль, а также предоставляющие в случае необходимости финансовую помощь муниципальным органам власти для реализации социальной функции в виде целевых и нецелевых трансфертов, регулирующих налогов и т.д.

в) муниципальные предприятия, организации, учреждения (особенно учреждения социальной инфраструктуры: здравоохранения, образования (дошкольного, общеобразовательного), социального обслуживания), обеспечивающие в обязательном порядке реализацию муниципальных социальных функций;

г) бизнес-структуры муниципального образования.

Таблица. 1 - Количество дотационных муниципальных образований в субъектах РФ, входящий в Северо-Западный

федеральный округ (кроме г. Санкт-Петербург) по состоянию на 01. 01. 2012 г.

Субъект РФ Количество МО, всего Количество городских округов Количество муниципальных районов Количество городских поселений Количество сельских поселений Количество и доля (%) дотационных МО

1 Республика Карелия 127 2 16 22 87 108 (85%)

2 Республики Коми 211 5 15 16 175 169 (80%)

3 Архангельская область 250 8 20 25 197 193 (77%)

4 Вологодская область 372 26 2 22 322 267 (72%)

5 Мурманская область 40 12 5 13 10 23 (58%)

6 Ленинградская область 221 1 17 62 141 108 (49%)

7 Новгородская область 220 1 21 21 177 178(81%)

8 Псковская область 237 2 24 26 185 226 (93%)

9 Калининградская область 89 7 15 20 47 52 (58%)

10 Ненецкий автономный округ 21 1 1 1 18 14 (67%)

2. Вспомогательный уровень субъектов (общественные объединения, политические партии, благотворительные организации, средства массовой информации; церковь, отдельные граждане и т.д.), частично реализующие отдельные муниципальные социальные функции.

Программная подсистема, создаваемая для определения приоритетов, формирования целей и формирования долгосрочных планов и стратегий реализации муниципальных социальных функций. Очевидно, что данная подсистема определяет содержательную концептуальную основу реализации муниципальных социальных функций, перспективную основу и генеральную цель. Результатом работы данной подсистемы может стать «Стратегический план (стратегия, концепция и т.д.) социального развития муниципального образования», являющийся основой планов и программ реализации муниципальных социальных функций.

Инструментальная подсистема, включающая в себя применяемые в процессе реализации муниципальных социальных функций инструменты и методы. В диссертации были выделены следующие группы методов:

1. Нормативно-правовые методы.

2. Прогнозные методы.

3. Методы оценки и контроля.

4. Инвестиционно-финансовые методы.

5. Программно-целевые методы

6. Методы стабилизации.

Подсистема мониторинга, оценки и контроля позволяет создать информационное обеспечение реализации муниципальных социальных функций, а также проводить оперативный и текущий контроль для своевременной коррекции и модификации муниципальной социальной политики.

Подсистема взаимодействия предполагает формирование связей между субъектами реализации муниципальных социальных функций. Эта подсистема является одной из наименее развитых. Сегодня требуется модификация муниципальной системы социального управления, заключающаяся в поиске новых прогрессивных решений, одним из которых является формирование комплексной системы взаимодействия органов местного самоуправления и бизнес-структур в рамках системы реализации муниципальных социальных функций.

ГЛАВА 3 «Формы и механизм реализации взаимодействия органов власти и бизнес-структур в муниципальном образовании в рамках реализации муниципальных социальных функций».

Решение проблем реализации муниципальных социальных функций происходить за счет:

1) муниципализации социальной сферы, проявляющейся в увеличении бюджетного финансирования, развития сети муниципальных учреждений и предприятий.

2) привлечения бизнеса к реализации муниципальных социальных функций путем использования частных финансовых средств и других ресурсов, включая капитальные ресурсы, навыки, интеллектуальную собственность и т.д.

В первом случае мы говорим о централизации муниципальной социальной политики, во втором - о ее децентрализации.

Наиболее приемлемым представляется так называемый «гибридный путь» реализации муниципальных социальных функций, предполагающий разумное сочетание централизации и децентрализации. В этом случае за счет муниципальных средств обязательно должен предоставляться гарантированный минимум социальных услуг.

Главным инструментом такого «гибридного» способа является взаимодействие органов муниципальной власти и бизнес-структур,

определенное в данном исследовании как форма совместной деятельности основных субъектов реализации социальных муниципальных функций, предполагающая софинансирование и передачу отдельных муниципальных функций бизнес-структурам, и основанная на взаимовыгодном сотрудничестве с целью совершенствования муниципальной социальной политики, развития инвестиционной деятельности, повышения коммерческой и бюджетной эффективности и реализации социальной ответственности.

Взаимодействие органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций можно рассматривать как:

- механизм социального территориального развития;

- инструмент реализации социальной ответственности бизнеса;

- инвестирование в социальную сферу;

- осуществление благотворительной деятельности.

Необходимо подчеркнуть, что такое взаимодействие должно носить системный, комплексный, характер, быть ориентированным на долгосрочную перспективу, организовываться в соответствии с приоритетами того муниципального образования, на территории которого оно реализовывается.

Для того рассматриваемое взаимодействие было эффективным (эффекты представлены на рис. 2) и результативным, его формирование и реализация должны отвечать следующим условиям:

- комплексный и непредвзятый анализ социальной сферы муниципального образования;

приоритетность соблюдения интересов населения муниципального образования;

- социально-инвестиционный характер вложений;

- доступность и открытость муниципально-частного взаимодействия;

- адресность взаимодействий;

- направленность на долгосрочную стратегию развития территории;

- приоритет проектов с долевым финансированием;

- создание системы преференций для участников взаимодействий;

- максимизация социально-экономической эффективности деятельности в рамках взаимодействия;

- согласование действий с населением муниципального образования.

Ожидаемые эффекты от взаимодействия органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций

Для населения

• получение доступных и качественных услуг;

• получение возможности выбора при получении услуг

ігі

Для муниципального образования

• решение острых социальных проблем без высоких бюджетных расходов в т.ч. капитальных, бюджета капитальных затрат на расширение государственной сети учреждений;

• удовлетворение потребностей населения в муниципальных социальных услугах;

• развитие конкуренции в социальной сфере МО;

• повышение имиджа муниципальной власти

• увеличение поступлений от налогов и других выплат в бюджет;

Для частных партнеров

• получение прибыли;

• расширение бизнеса;

• долговременное размещение инвестиций под гарантии;

• доступ к традиционно публичной сфере;

• возможность внедрения инновационных проектов.

Рисунок 2 - Эффекты от взаимодействия органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций

Существует множество различных форм и видов взаимодействий органов власти и частного бизнеса, распространённых как в зарубежной, так и российской практике. При определении основных форм взаимодействий органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций в данном исследовании были выделены следующие классификационные признаки (критерии), на основе которых определены основные виды взаимодействий (табл.2.)

Таблица 2- Классификация взаимодействия органов муниципальной власти и

бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций

Критерий Формы взаимодействия

1 Ожидание прибыли бизнес-структурами Безвозмездные вложения Социальные инвестиции Реализация социальной ответственности и повышение имиджа предприятия

2 Вид осуществляемых бизнесом вложений Финансовые средства Продукция и услуги

3 Нормативно-правовое основание Регламентированное взаимодействие (осуществляется в соответствии с нормативно-правовым актом)

Нерегламентированное взаимодействие (добровольное)

4 Продолжительность Долгосрочное (стратегическое) Среднесрочное Однократное

5 Сфера взаимодействия Взаимодействие в сфере социальной защиты Взаимодействие в сфере образования Взаимодействие в сфере ЖКХ Взаимодействие в сфере науки Взаимодействие в сфере здравоохранения Взаимодействие в сфере физической культуры Взаимодействие в сфере культуры Взаимодействие в сфере транспорта и т.д.

6 Целенаправленность взаимодействия Строго целевые Целевые Нецелевые

7 Масштаб взаимодействия Отдельные нефинансовоемкие мероприятия Средние проекты Финансовемкие проекты

8 Правовая форма осуществления Благотворительность Передача (делегирование) функций (аутсорсинг) Партнерство (договора и соглашения) Совместные программы

По мнению автора наиболее приемлемой формой взаимодействия органов власти и бизнес-структур являются комплексные совместные программы органов власти и бизнес-структур, интегрирующие в себе несколько видов и направлений сотрудничества.

Механизм формирования и реализации таких программ представлен на рисунке 3.

Эти программы могут быть реализованы в виде комплекса соглашений (краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных) и предполагать:

1. Совместное создание объектов для реализации муниципальных социальных функций (например, заключение концессионных соглашений), что позволит:

• снизить финансовое участие муниципальных органов власти в осуществлении проектов.

• своевременно решить проблемы дефицита муниципальных социальных

услуг;

• создать конкурентную среду в сфере предоставления муниципальных социальных услуг;

• улучшить инвестиционный климат муниципального образования;

• создать дополнительные рабочие места в муниципальном образовании за счет реализации проектов;

• получить в муниципальную собственность объекты после истечения срока договора.

2. Совместное оказание услуг в рамках реализации муниципальных социальных функций, в т.ч. передача части муниципальных социальных функций в аутсорсинг организациям, специализирующимся в соответствующей области, что позволит:

- повысить эффективность реализации муниципальных социальных функций;

- в условиях конкурентной среды повысить качество муниципальных социальных услуг;

- сократить затраты муниципального бюджета;

- детально закрепить качество запрашиваемых результатов и ответственности исполнителя в договоре аутсорсинга.

- привлечь лучшие инновационные практики и современные технологии в социальной сфере;

создать гибкие отношения в системе «заказчик-исполнитель», с возможностью корректировки отношений и перезаключения договора.

Такие комплексные совместные программы будут, с одной стороны, эффективны для муниципального образования посредством частичного снятия нагрузки на бюджет и повышения качества и доступности муниципальных социальных услуг, а, с другой стороны, выгодны и для бизнеса, поскольку могут быть увязаны со стратегией его развития, то есть, программы приносят реальный социальный эффект и, одновременно, оказывают позитивное влияние на основную деятельность участвующего в них бизнеса и даже могут, в ряде случаев, открывать новые возможности для его развития.

В рамках диссертационного исследования была проведена оценка выполнения такой муниципальной социальной функции, как организация дошкольного образования в двух муниципальных образованиях: МО «Всеволожский муниципальный район Ленинградской области» и МО «Город Псков». Эти муниципальные образования лидируют по размеру очередей в дошкольные образовательные учреждения (ДОУ).

В исследовании приняли участие 100 семей из каждого муниципального образования, имеющих детей 3-6 лет, посещающих муниципальные дошкольные образовательные учреждения. Интервьюируемым были розданы анкеты, состоящие из двух частей. В первой части предлагалось оценить качество и доступность услуг, предоставляемых муниципальными ДОУ по пятибалльной шкале. Во второй части анкетирования оценивались готовность родителей отдать ребенка в частное ДОУ и максимальный размер оплаты, который готовы платить семьи за посещение частного учреждения (табл.3).

В исследовании приняли участие 100 семей из каждого муниципального образования, имеющих детей 3-6 лет, посещающих муниципальные дошкольные образовательные учреждения.

Интервьюируемым были предложены анкеты, состоящие из двух частей.

В первой части предлагалось оценить качество и доступность услуг, предоставляемых муниципальными ДОУ по пятибалльной шкале.

Во второй части анкеты оценивались готовность родителей отдать ребенка в частное ДОУ и максимальный размер оплаты, который готовы платить семьи за посещение частного учреждения (табл. 3).

Органы государственной власти РФ

Формирование обеспечения разработки и реализации СП

Законодательное Финансовое Техническое Информационное Иное

к в

X

01 ч а

а

а. с

£

о и о X

н и

л X я и

а О

Принятие решения о реализации/ продолжении/ корректировке/завершении СП и определение основных направлений

мониторинг, анализ, опенка, издание нормативно-правовых актов

Обоснование СП и формирование задания

Привлечение бизнес-партнеров

формирование системы целевых критериев, оценка социальной значимости проекта для муниципального образования

методы экономического стимулирования (льготное кредитование, налоговые льготы и т.д.

Отбор участников СП

муниципальный заказ (аукционы, конкурсы), передача функций)

Оценка и распределение рисков реализации СП

методики качественного и количественного анализа рисков

Формирование СП

издание нормативно-правовых актов, заключение договоров, соглашений (например, концессионных) и т.д.

ч С

[Л ■

софинансирование, мониторинг, контроль и т.д.

Контроль реализации СП

муниципальный контроль, общественный контроль

Оценка эффективности реализации СП

методики оценки социальной, бюджетной и коммерческой эффективности отдельных мероприятий и программ в целом

О &

Я

г> 5

ьд

Население муниципального образования

Рисунок 3 - Механизм реализации комплексных совместных программ (СП) органов власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций

Таблица 3 - Результаты оценки муниципальных систем дошкольного образования

в МО «Всеволожский муниципальный район Ленинградской области» и _МО «Город Псков»_

I Характеристика системы ДОУ

Показатель Ед.изм. Значение

МО «Всеволожский муниципальный район Ленинградской области» МО «Город Псков»

Количество ДОУ ед. 14 51

муниципальных ед. 14 48

частных ед. - 3

Размер очереди в ДОУ (на 1.01.2013 г.) чел. 400 520

II Итоги социологического исследования

1. Удовлетворенность услугами, предоставляемыми муниципальными ДОУ

1.1. Удовлетворенность качеством услуг ДОУ:

обучение балл 4,1 3,4

питание балл 3,2 2,9

творческое развитие балл 2,7 1,6

физическое воспитание балл 3,1 2,4

воспитание балл 2,6 3,4

1.2. Удовлетворенность доступностью услуг ДОУ балл 3,8 2,6

2. Готовность отдать ребенка в частное ДОУ

Готовы отдать ребенка в частное ДОУ семья 42 39

Максимальный размер оплаты за посещение частного ДОУ:

5000-10000 семья 18 21

10000-15000 семья 14 12

15000-20000 семья 7 5

>20000 семья 3 1

Анализ результатов исследования позволил сделать следующие выводы:

- в обоих муниципальных образованиях существует проблема очереди в детские дошкольные учреждения;

- качество и доступность услуг муниципальных ДОУ в МО «Всеволожский муниципальный район ЛО» и МО «Город Псков» находятся на низком уровне;

- практически отсутствует альтернатива муниципальным ДОУ;

- частные учреждения недоступны для большинства семей из-за высокой стоимости (20000-30000 в месяц). Из исследования видно, что максимальная оплата за посещение частного ДОУ, которые готовы платить родители составляет 1000015000.

Данные обстоятельства заставляют искать альтернативные способы повышения доступности дошкольной образовательной услуги, которые не требуют от бюджета муниципального образования капитальных затрат на организацию предоставления услуг. Возможным способом решения вышеперечисленных проблем может стать реализация в муниципальном образовании комплексной совместной программы развития муниципально-частных дошкольных образовательных учреждений, которая предусматривает организацию взаимодействия органов муниципальной власти и частного сектора на основе механизма концессии с внедрением схемы софинансирования.

Реализация таких программ позволит органам власти муниципального образования решить проблему очередей в муниципальные ДОУ без высоких бюджетных расходов, улучшить качество услуг и через несколько лет получить объекты ДОУ в муниципальную собственность.

Для бизнес-структур такие программы позволят реализовать свою социальную ответственность и получить прибыль.

Очевидно, что для успешного осуществления комплексных совместных программы (СП) органов власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций поиск эффективных способов их финансирования.

Одним из таких способов, по мнению автора, может стать создание муниципального внебюджетного фонда социального развития, представляющего собой фонд денежных средств, образуемый вне бюджета муниципального образования путем мобилизации и концентрации публичных и частных финансовых средств из различных источников и предназначенный для реализации муниципальных социальных функций, функционирование которого основано на целевой направленности формирования финансовых ресурсов с учетом стратегических направлений их использования. Общая характеристика фонда представлена в таблице 4.

Таблица 4 - Общая характеристика муниципального внебюджетного фонда социального развития

Основание для создания Фонда Решение органов власти о «Положении о внебюджетном фонде социального развития муниципального образования»

Организационно-правовая форма Фонда Без образования юридического лица при специально уполномоченном органе управления социальным развитием муниципального образования

Цель создания Фонда Мобилизация и концентрация финансовых ресурсов для эффективной реализации муниципальных социальных функций

Задачи создания Фонда - финансирование конкретных программ и проектов, направленных на улучшение состояния социальной сферы муниципального образования - мобилизации средств на мероприятия в рамках реализации социальных функций муниципального образования; - создание резервного объема средств для финансирования безотлагательных и восстановительных работ, помощи в ликвидации последствий катастроф; - привлечение частных средств в виде инвестиций и пожертвований.

Источники формирования Фонда - бюджетные средства; - целевые государственные трансферты; - добровольные взносы и пожертвования юридических и физических лиц; - взносы (инвестиционные средства)предприятий и учреждений; - штрафы за различные нарушения, препятствующие реализации социальных функций муниципального образования; - доходы от размещения части временно свободных средств внебюджетного фонда; - иные доходы, поступающие в фонд в соответствии с действующим законодательством.

Органы управления Фондом Совет фонда, в состав которого входят депутаты МО, представители администрации МО, представители предприятий и учреждений, деятельность которых связана с достижением целей фонда, представители инвесторов

Контроль за целевым использованием средств Фонда Контроль осуществляют: - представительный орган муниципального образования; - бизнес-структуры, участвующие в реализации муниципальных социальных функций; - население муниципального образования.

Направления использования средств Фонда - финансирование муниципальных социальных программ и мероприятий; - развитие социальной инфраструктуры, укрепление материально-технической базы муниципальных социальных учреждений; - софинансирование социально-значимых проектов в рамках муниципально-частных взаимодействий; - выделение ссуд на оказание материальной помощи предприятиям и организациям муниципального образования, находящихся в тяжелом финансовом положении и имеющих социальное значение; - оказание помощи отдельным категориям граждан в рамках муниципальной социальной защиты сверх гарантированных минимальных стандартов; - иные социальные расходы

Форма отчетности Фонда Ежегодный отчет об использовании бюджета фонда и заключение аудиторской проверки, находящиеся в открытом доступе

III. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Теоретические и методические положения, практические рекомендации и выводы являются логичным результатом проведенного автором исследования проблем определения основных форм и разработки механизмов взаимодействия органов власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций. Личное участие автора состоит в самостоятельной разработке гипотезы и концепции исследования, формировании теоретических и методических положений, выборе и обосновании методов исследования, формулировке практических выводов и рекомендаций. В диссертации разработаны механизмы реализации муниципальных социальных функций как важнейшего направления социальной политики с применением различных форм взаимодействий местных органов власти и бизнес-структур.

В процессе исследования получены следующие результаты:

1. Уточнено и расширено определение муниципальной социальной функции и разработана классификация названных функций.

2. Разработана комплексная система реализации муниципальных социальных функций.

3. Введено понятие взаимодействия органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций, определены принципы формирования таких взаимодействий и предложены их формы, разработан механизм реализации взаимодействий.

4. Предложено создание муниципального внебюджетного фонда в качестве финансового инструмента реализации взаимодействий органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках выполнения муниципальных социальных функций и разработана его общая характеристика.

Рекомендации и перспективы дальнейшей разработки темы.

Положения диссертации развивают нормы законодательства о социальной защите, об образовании, о социальном обслуживании и о социальном инвестировании, поэтому результаты исследования могут быть использованы при разработке государственной и муниципальной нормативно-правовой базы. Выводы и предложения диссертации могут быть применены при формировании системы проектов муниципально-частного партнерства в социально-экономической сфере, а также для повышения эффективности процесса социального инвестирования.

Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе учреждений высшего профессионального и послевузовского образования при чтении курсов «Региональная экономика», «Основы государственного и муниципального управления», «Муниципальная политика», а также специальных учебных курсов, изучающих механизмы взаимодействия органов власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций.

Дальнейшее развитие темы касается разработки методологических основ формирования системы реализации муниципальных социальных функций.

IV. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Статьи в научных журналах, рекомендованных ВАК

1. Гянджаева С.И. Аутсорсинг как механизм реализации муниципальных социальных функций И Проблемы современной экономики. - 2012. - № 3 (43). 0,6 п.л. - 0,6 п.л.

2. Гянджаева С.И., Кувалдин И.В., Михайлов В.А., Сергеева В.Г. Муниципальный заказ как инструмент реализации политики санитарной очистки города // Журнал правовых и экономических исследований 2012. / №2- 0,5 п.л. (авт. 0,15 п.л.).

Статьи и доклады, опубликованные в научных сборниках и журналах

3. Гянджаева С.И. Перспективы организации селективного сбора бытовых отходов// Материалы межрегиональной конференции «Актуальные проблемы регионального развития». - СПБ.: СПбГУСЭ, 2009. - 0,4 п.л.

4. Гянджаева С.И. Перспективы аутсорсинга в реализации муниципальных социальных функций // Материалы X всероссийской научно-практической конференции «Стратегия устойчивого развития регионов России - Новосибирск: Издательство «СИБПРИНТ», 2012. - 0,45 п.л.

5. Гянджаева С.И. Концессионные соглашения как механизм преодоления кризиса в муниципальной системе дошкольного образования // Материалы IV международной научно-практической конференции «Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика» -Новосибирск: Издательство «СИБПРИНТ», 2012. - 0,5п.л.

6. Гянджаева С.И. Концессионные соглашения как инновация в сфере социальных услуг //Материалы II международной научно-практической конференции «Управление инновациями: теория, методология» - Новосибирск: Издательство НГТУ, 2012. - 0,4п.л.

Гянджаева Севда Исмаил кызы

АВТОРЕФЕРАТ

Подп. к печати 30.04.2013 г. Формат 60x84 1/16

Усл. печ. л. 1, 24 п.л. Уч.-изд. л. 1,5 п.л. Тираж 100 экз.

Изд. №001 Заказ №3012

РИО СПбГУСЭ, лицензия ЛР № 040849 Член Издательско-полиграфической ассоциации университетов России Государственный регистрационный номер 20478 06003595 от 06.02.2004 г. СПб государственный университет сервиса и экономики 191015, г. Санкт-Петербург, ул. Кавалергардская, д. 7