Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций"

На правах рукописи

лШеАО,

Гянджаева Севда Ислшил кызы

МЕХАНИЗМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И БИЗНЕС-СТРУКТУР В РАМКАХ РЕАЛИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ

Специальность 08.00.05 -«Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

1 А ФЕВ 2013

Гатчина - 2013

005049695

Работа выполнена в Автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования Ленинградской области «Государственный институт экономики, финансов, права и технологий» (АОУ ВПО ГИЭФПТ)

Научный руководитель: доктор экономических наук

Малинин Александр Маркович

Официальные оппоненты:

Циганов Всеволод Васильевич, доктор экономических наук, профессор, Северо-Западный филиал негосударственного образовательного учреждения «Высшая школа приватизации и предпринимательства - институт», заместитель директора

Фраймович Виктор Борисович, доктор экономических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет», кафедра экономики и менеджмента в науке и социальной сфере, заведующий кафедрой

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет»

Защита состоится « яо .» ср<£оро А 2013 года, в часов на

заседании диссертационного совета Д 800.024.01 при Автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования Ленинградской области «Государственный институт экономики, финансов, права и технологий» по адресу: 188300, Ленинградская область, г. Гатчина, ул. Рощинская, д. 5

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования Ленинградской области «Государственный институт экономики, финансов, права и технологий».

Автореферат разослан «

/э .» I О К) 2013 г. и размещён в сети

Интернет Министерством образования и науки Российской Федерации и на сайте АОУ ВПО ГИЭФПТ www.gief.ru

Ученый секретарь диссертационного совета

Д 800.024.01, к.э.н., доцент Л.А.Селиванова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность выбранной темы. Происходящие сегодня в обществе негативные процессы, проявляющиеся, прежде всего в низком качестве жизни населения требуют разработки и реализации комплексной и эффективной социально-экономической политики на всех административных уровнях власти. Особое внимание должно быть уделено социальной политике, как механизму территориального развития, удовлетворения общественных потребностей. Государство и другие субъекты социальной политики ставить своим императивом осуществление деятельности, направленной на прогрессивное и эволюционное развитие социальной сферы, совершенствование условий жизнедеятельности, оказание гражданам необходимых социальных услуг, социальной под держки, помощи и защиты.

Очевидно, что сегодня первичная социальная политика должна разрабатываться на местном уровне, как наиболее приближенном к населению, только в этом случае станет возможным благодаря учету территориальной специфики и максимальному вовлечению граждан в управленческие процессы, эффективнорешить первоочередные проблемы социального развития, т.е. в перспективе достичь главной цели социальной политики: повысить уровень и качество жизни населения.

В рамках муниципальной социальной политики должны реализовываться муниципальные социальные функции, затрагивающие различные сферы местной общественной системы. Причем условием успешной реализации этих функций является полная самостоятельность органов местного самоуправления. Только уход от политики дотационности муниципальных бюджетов позволит сформировать на территории собственную базу устойчивого социального развития.

Сегодня наблюдается недостаточность местных финансовых ресурсов, в результате чего муниципальные образования не могут должным образом реализовывать свои социальные, в том числе и базовые, гарантированные функции. Кроме этого муниципализация социальной сферы также не является эффективным механизмов формирования качественной и доступной системы предоставления социальных услуг. Муниципальные учреждения и предприятия важнейших общественно-значимых отраслей, таких как жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, социальное обслуживание, образование часто являются убыточными, оказывая дополнительную нагрузку на местные бюджеты.

Все вышесказанное предполагает поиск новых перспективных механизмов реализации муниципальных социальных функций. В исследовании в качестве такого механизма предложено взаимодействие органов местного самоуправления и бизнес-структур.

Роль взаимодействий власти и бизнеса постоянно возрастает. Если в двадцатом веке такое сотрудничество использовалось преимущественно в недропользовании, развитии дорожно-строительного комплекса, то

сегодня взаимодействия применяются и в социальной сфере, например при формировании социальной инфраструктуры.

Отметим, что большая часть таких взаимодействий происходит между органами государственной властью и крупным бизнесом, опыт реализации муниципально-частных проектов пока развит слабо.

Именно поэтому данное диссертационное исследование посвящено формированию механизмов взаимодействия власти и бизнеса в рамках реализации муниципальных социальных функций.

Теоретические аспекты, касающиеся рассматриваемых в исследовании проблем, отражены в исследованиях отечественных и зарубежных авторов.

Проблемам социальной политики посвящены работы отечественных и зарубежных авторов: Л.Абалкина, А.Аганбегяна, А.Бергсона, В.Бобкова, И.Ворожейкина, В.Галенко, Д.Гелбрейта, Н.Голубецкой, Н.Горелова, И.Григорьева, И.Зайнышева, П.Журавлева, Т.Заславской, А.Зубковой, М.Деминой, В.Ельмеева, Д.Кейнса, Н.Константиновой, Д.Коммонса, С.Кадомцевой, М.Клупта, М.Кукушкина, О.Лебедева, М.Лепихова, Е.Лубашева, В.Майера, А.Малинина, В.Медведева, К.Маркса, Л.Михеевой, Г.Овчинникова, А.Омарова, А.Петрова, А.Пигу, В.Пригарина, В.Подмаркова, В.Потемкина, Л.Ржаницыной, В.Рязанова, Н.Римашевской, В.Ройка, В.Рутгайзера, Дж.Сакса, А.Сена, С.Струмилина, Е.Тишина, В.Титова, М.Хальбвакса, Е.Холостовой, А.Чаянова, В.Циганова, К.Эрроу, Л.Эрхарда и других.

При изучении организации и функционирования местного самоуправления в области социальной политики Российской Федерации на современном этапе, значение имеют работы российских исследователей

A.С.Автономова, Р.Г.Абдулатипова, Г.В.Атаманчука, И.В.Бабичева, Г.В.Барабашева, В.А.Баранчикова, В.И.Васильева, А.З.Дадашева, Е.М.Ковешникова, О.Е.Кутафина, Н.Лазебной, В.Максакова, А.А.Мацнева, Н.П.Медведева, В.Савина, В.Самохвалова, М.В.Столярова, В.В.Таболина.

Среди работ российских ученых, исследующих общетеоретические и специфические проблемы реализации муниципальных социальных функций, в том числе с применением механизмов взаимодействия следует отметить труды. Л.Аникеевой, А.Архипова, В.Бобкова, Н.Долгушкина, Е.Капустина, Д.Карпухина, Е.Катульского, Ю.Кокина, Р.Колосовой, Н.Константиновой, Л.Костина, В.Куликова, Н.Кульбовской, Е.Лубашева,

B.Макушина, А.Малинина, О.Меньшиковой, И.Мысляевой, А.Никифоровой, В.Павлюченко, А.Разумова, Н.Римашевской, В.Ройка, Н.Сидорова, Д.Щипановой, В.Якимова, Р.Яковлева.

Вместе с тем в научных трудах ощущается недостаток специализированных работ по проблематике организациивзаимодействий власти и бизнеса в рамках реализации муниципальных социальных функций.

Так, не до конца разработан понятийный аппарат этого направления социальной политики. Например, до сих пор нет четкого определения

понятия «муниципальная социальная функция».

Недостаточно исследований посвящено организационным механизмам реализации муниципальных социальных функций.

Практически не рассматриваются механизмы участия представителей бизнеса в реализации мероприятий в рамках муниципальной социальной политики, такие как государственно-частное партнерство, благотворительность, аутсорсинг и т.д.

Ориентация диссертационного исследования на восполнение этих пробелов обуславливает актуальность темы не только в связи с их недостаточной научной изученностью, но и в силу большой народнохозяйственной значимости рассматриваемых вопросов, так как главная цель социальной политики любого административного уровня состоит в повышении качества жизни населения территории, обеспечении социальной стабильности и в комплексном устойчивом территориальном развитии.

Выше изложенное подтверждает актуальность выбранной темы и определяет цель и задачи диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является создание методических формирования механизмов взаимодействия органов местного самоуправления и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций.

Цель диссертационного исследования предопределила постановку и решение следующих взаимосвязанных задач:

- проанализировать основные проблемы формирования и реализации муниципальной социальной политики в Российской Федерации;

- уточнить понятийно-категориальный аппарат муниципальной социальной политики, в частности, дать определение термину «муниципальная социальная функция»;

определить основные классификационные признаки муниципальных социальных функций;

- определить методические основы формирования механизма реализации муниципальных социальных функций муниципального образования;

- обосновать необходимость взаимодействия органов власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных функций, выделить и проанализировать основные виды и формы взаимодействий;

- обосновать основные принципы взаимодействий органов власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных функций;

- разработать механизм концентрации и мобилизации финансовых ресурсов в рамках взаимодействий;

- провести оценку реализации муниципальных социальных функций в конкретном в муниципальном образовании, выявить основные проблемы и предложить на основе результатов исследования рекомендации, направленные на их решение.

Объектом исследования является муниципальная социальная политика.

Предметом исследования являются процессы формирования механизма взаимодействия органов власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций.

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики различных аспектов социальной политики, муниципального социального управления, формирования социальной инфраструктуры, управления социальными процессами на территории, социального партнерства, теории государственных и муниципальных финансов, методы системного и логического анализа, экономико-математического моделирования, основы теории оценки эффективности управленческой деятельности.

Информационной базой исследования послужили законодательная база, справочные, статистические материалы, а также материалы по исследуемой проблематике, полученные соискателем самостоятельно.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке механизмов взаимодействия органов власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций.

К числу основных результатов, определяющих новизну и составляющих предмет защиты, относятся следующие:

1. Уточнено определение муниципальной социальной функции как одного из основных направлений муниципальной социальной политики, реализуемое всеми субъектами политики, осуществляемое в социальной сфере в целях вовлечения населения в управление территорией муниципального образования, создания ресурсной базы обеспечения разработки и реализации политики и предоставления населению услуг различной направленности на основе нормативно закрепленных и гарантированных социальных стандартов, и ориентированное на повышение качества жизни населения муниципального образования.

2. Разработана авторская классификация муниципальных социальных функций, в которой в качестве критерия предложено использовать цель реализации этих функций: вовлечение населения в управление территорией муниципального образования; предоставление населению услуг различной направленности;создание для населения экономической возможности реализовывать свои навыки и способности в целях развития и удовлетворения своих потребностей.

3. Предложена структура механизма реализации социальных функций муниципального образования, который определён как совокупность взаимосвязанных и взаимообуславливающих друг друга организационных факторов и элементов, определяющих порядок, методы и правила реализации социальных функций с целью закрепления за

субъектами муниципальной социальной политики определенных полномочий и обеспечения их взаимодействия; структуризации направлений и целей реализации социальных функций; разработки плана мероприятия; создания инструментальной и материально-технической базы и т.д..

4. Введено понятие взаимодействия органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций, определенное как форма совместной деятельности основных субъектов реализации социальных муниципальных функций, предполагающая софинансирование и передачу отдельных муниципальных полномочий, и основанная на взаимовыгодном сотрудничестве с целью соверщенствования муниципальной социальной политики, развития инвестиционной деятельности, повышения коммерческой и бюджетной эффективности и реализации социальной ответственности, а также определены принципы формирования таких взаимодействий.

5. Разработана авторская классификация видов и форм взаимодействий органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций по семи классификационным признакам: ожидание прибыли бизнес-структурами; вид вкладываемых бизнесом вложений; нормативно-правовое основание; продолжительность; сфера взаимодействия; целенаправленность взаимодействия; масштаб взаимодействия и правовая форма осуществления и определено, что наилучшей формой взаимодействия органов муниципальной власти и бизнеса являются совместные комплексные программы.

6. Предложено создание муниципального внебюджетного фонда социального развития в качестве финансового инструмента взаимодействий в рамках реализации муниципальных социальных функций, представляющего собой фонд денежных средств, образуемый вне бюджета муниципального образования путем мобилизации и концентрации публичных и частных финансовых средств из различных источников и формируемый для реализации муниципальных социальных функций, функционирование которого основано на целевой направленности формирования финансовых ресурсов с учетом стратегических направлений их использования.

Практическая значимость диссертационной работы определяется возможностью использования результатов и рекомендаций по формированию механизмов реализации муниципальных социальных функций при разработке территориальных программ и планов в сфере социально-экономической политики, при принятии решений по совершенствованию процессов социального развития территорий, а также при разработке программ государственно-частного партнерства.

Отдельные положения диссертации направлены на развитие норм

социального законодательства, законодательства о социальной защите и об образовании. Результаты исследования могут быть использованы при разработке нормативно-правовой базы как регионального, так и местного уровней. Выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования системы государственно-частного партнерства в социальной сфере, а также для повышения эффективности социальных инвестиций.

Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе учреждений высшего профессионального и послевузовского образования при чтении курсов «Региональная экономика», «Государственное и муниципальное управление», а также специальных учебных курсов, освещающих механизмы взаимодействия власти и бизнеса в рамках реализации муниципальных социальных функций.

Реализация работы. Результаты диссертационного исследования были использованы в деятельности Администрации муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области при формировании планов и программ социальных мероприятий.

Апробация результатов исследования. Материалы диссертационной работа были представлены на межрегиональной конференции «Актуальные проблемы регионального развития» (Санкт-Петербург, 2009г.), на X всероссийской научно-практической конференции «Стратегия устойчивого развития регионов России (Новосибирск, 2012г.), на IV международной научно-практической конференции «Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика» (Новосибирск, 2012г.) и на II международной научно-практической конференции «Управление инновациями: теория, методология» (Новосибирск, 2012г.)

Область исследования соответствует паспорту специальности научных работников 08.00.05 - «региональная экономика», п. 3.16. «Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, федеральных округах, субъектах Федерации и муниципальных образованиях», а результата исследования соответствуют п. 3.17. «Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности.», разработанного экспертным советом ВАК и Номенклатуре специальностей научных работников, утвержденной приказом Минобрнауки РФ от 25.02.2009 г. № 59.

По теме диссертационного исследования автором опубликовано 6 научных работ общим объемом 2,35 печатных листа.

Структура, содержание и объем диссертации определены поставленной целью, задачами и логикой исследования. Диссертация состроит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении раскрывается актуальность темы исследования, излагаются цель и задачи исследования, определен круг исследуемых вопросов, характеризуется научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе - «Теоретические основы реализации муниципальных социальных функций» рассмотрены основы и определены основные проблемы формирования муниципальной социальной политики; раскрыты теоретические основы понятия «муниципальная социальная функция»; проанализированы особенности и специфика реализации муниципальных функций в Российской Федерации.

Во второй главе - «Формирование механизма реализации муниципальных социальных функций» определены теоретические и методические основы создания и структуры механизма реализации муниципальных социальных функций; обоснована необходимость организации взаимодействий органов власти и бизнес-структур в рамках муниципальной социальной политики; предложена авторская классификация таких взаимодействий, проанализирован опыт партнерства в России, разработаны механизмы совершенствования финансового обеспечения реализации муниципальных социальных функций.

В третьей главе - «Методические основы и механизмы формирования системы социального взаимодействия органов власти и бизнес-структур в муниципальном образовании (на примере МО «Город Всеволожск Ленинградской области»)» проанализированы состояние и определены основные проблемы реализации муниципальных социальных функций в МО «Город Всеволожск Ленинградской области»; разработаны рекомендации, направленные на формирование механизмов взаимодействия местных органов власти и бизнес-структур.

В заключении обобщаются сделанные в ходе исследования выводы, и подводится итог проделанной работы.

III. ОСНОВНЫЕ ИДЕИ ДИССЕРТАЦИИ 1. Уточнено определение муниципальной социальной функции

Базовой целью деятельности муниципальных органов власти является повышение качества жизни проживающего на территории населения. Для достижения этой цели необходима разработка эффективной муниципальной социальной политики, представляющей

собой обобщенный вектор реализации интересов всех социальных групп местного сообщества.

Местная власть реализует свои социальные цели и задачи в условиях множественности стратегий социальной политики, при этом интегрируя цели различных субъектов и одновременно стремясь к подчинению их деятельности социальным целям муниципального образования.

Социальная политика как целенаправленная деятельность по достижению социальных целей может проводиться муниципальным образованием только с появлением у него социальных функций, т.е. при условии, что власть берет на себя прямую ответственность и обязательства по удовлетворению социальных потребностей жителей муниципального образования. То есть, развитие структуры социальных функций муниципальных органов власти является основой формирования, структуризации и проведения муниципальной социальной политики. Можно утверждать, что муниципальная социальная политика является обобщенной социальной функцией, в рамках которой реализуются отдельные социальные функции.

Социальные муниципальные функции направлены на обеспечение прав и интересов граждан, т.е. создание условий жизнедеятельности населения, поскольку органы местного самоуправления лучше знают все условия и факторы предоставления конкретных социальных услуг конкретным людям. Реализация этих функций предполагает

- усиление социальной направленности в деятельности местной власти;

- непосредственное предоставление комплекса социальных услуг;

приближение власти, непосредственно предоставляющей социальные услуги, к населению;

- привлечение населения к решению социальных задач;

- обеспечение дифференцированного предоставления социальной помощи;

обеспечение социальной стабильности на территории муниципального образования.

В данном исследовании муниципальная социальная функция определена как одно из основных направлений муниципальной социальной политики, реализуемое всеми субъектами политики, осуществляемое в социальной сфере в целях вовлечения населения в управление территорией муниципального образования, создания ресурсной базы обеспечения разработки и реализации политики и предоставления населению услуг различной направленности на основе нормативно закрепленных и гарантированных социальных стандартов, и ориентированное на повышение качества жизни населения муниципального образования.

2. Разработана авторская классификация муниципальных социальных функций

В современной российской науке не разработано единой классификации муниципальных социальных функций. Так, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечислены вопросы местного значения, решая которые, органы власти реализуют социальную функцию.

Безусловно, такое перечисление нельзя назвать классификацией. В диссертационном исследовании разработана классификация муниципальных социальных функций, в которой в качестве критерия предложено использовать цель реализации этих функций:

1. Цель реализации муниципальных социальных функций -вовлечение населения в управление территорией муниципального образования.

В данной группе можно выделить следующие функции:

регулятивная функция - выработка правил поведения, предоставления субъективных прав и возложения насубъектов (граждан, объектов хозяйствования) обязанностей

- интегративная функция - организация процессов взаимодействия, взаимозависимости и взаимоответственности органов власти, социальных институтов, бизнес-сообщества, населения членов социальных групп, происходящие под воздействием институционализированных норм, правил, санкций и систем ролей. В рамках реализации этой функции субъектами муниципальной социальной политики должны осуществляться такие процессы как консолидация или совмещение усилий; мобилизация, когда каждый субъект вкладывает свои ресурсы в достижение целей; конформность личных целей индивидов с целями других или всего общества.

- функция социализации - передача социального опыта, приобщение к ценностям, нормам, ролям данного общества (муниципального образования).

- коммуникативно-информационная функция - распространение информации как внутри муниципального образования с целью просвещения, управления и контроля, так и во взаимодействиях с другими административными единицами.

2. Цель реализации муниципальных социальных функций -предоставление населению услуг различной направленности

Реализация социальных функций данной группы обеспечивает удовлетворение потребностей населения муниципальных образований.

Услуги предоставляются органами муниципальной власти, муниципальными учреждениями и предприятиями, бизнес-сообществом, общественными организациями и т.д.

То есть, можно говорить о том, что в рамках любого муниципального образования действует своя собственная система предоставления услуг, которую можно определить как механизм реализации муниципальной социальной политики по предоставлению органами муниципальной власти непосредственно или через систему муниципального заказа, муниципальными учреждениями и предприятиями различных услуг и помощи населению муниципального образования, хозяйствующим субъектам, организациям и т.д. с целью удовлетворения их потребностей.

Согласно Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» муниципальные услуги определяются как деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований. Все услуги, предоставляемые в рамках данного ФЗ, представлены на портале государственных услуг (адрес: gosuslugi.ru) и подлежат включению, соответственно, в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

Однако очевидно, что муниципальная система предоставления услуг не может ограничиваться только вышеназванными услугами, поскольку удовлетворение потребностей населения - это многоаспектный, системный процесс, охватывающий все сферы его жизнедеятельности, который не может заключаться только в предоставлении документов, выдаче разрешений, паспортов и т.д..

Удовлетворенность (неудовлетворенность) общества качеством муниципальных услуг определяет степень удовлетворения потребностей населения, а также является показателем эффективности муниципальной социальной политики.

Можно выделить следующие социальные функции, осуществляемые в рамках второй группы:

- предоставление услуг муниципальной социальной инфраструктуры (образование, здравоохранение, ЖКХ, спорт, наука, культура и т.д.);

- предоставление консультационных услуг, рассмотрение жалоб;

- предоставление документационных услуг, в т.ч. с применением ИТ;

- предоставление услуг по социальной защите.

3. Цель реализации муниципальных социальных функций -создание для населения экономической возможности реализовывать свои навыки и способности в целях развития и удовлетворения своих потребностей.

Социальную и экономическую сферы применительно к муниципальной социальной политике, надо рассматривать в системе их взаимосвязей, а не изолированно. Так, социальная сфера задает основные приоритеты, выражающиеся в области постановки главных целей, определения показателей и критериев, по которым можно судить, что муниципальная общественная система прогрессирует и развивается в должном направлении. При таком подходе экономическая сфера рассматриваются как совокупность ресурсного обеспечения достижения социальных целей.

Выделим следующие основные социальные функции данной группы:

- развитие малого бизнеса, которое способствует более полному удовлетворению потребностей населения муниципального образования в продукции и услугах; улучшению качества обслуживания; созданию новых рабочих мест; формированию среднего класса в обществе, а также формированию многочисленного класса мелких собственников, которые в наибольшей степени заинтересованы в обеспечении порядка и стабильности в обществе и экономике; нивелированию социальных рисков и снижению социальной напряженности на территории муниципального образования.

- совершенствование пространственной организации хозяйства и размещения населения, т.е. расширения специализации, развития концентрации и т.д. Это предполагает муниципальную диверсификацию, развитие параллельных производств, интенсивное формирование социальной инфраструктуры. Особенно актуальна такая политика при переводе моногородов в полигорода, что позволит уйти от зависимости от одного или связанного комплекса предприятий.

Отметим, что для эффективной реализации муниципальных социальных функций необходимо сформировать специальный механизм

3. Предложен механизм реализации социальных функций муниципального образования

Необходимо указать на то, что в настоящее время выполнение муниципальными образования социальных функций является неудовлетворительным. Особенно заметны проблемы в сфере предоставления муниципальных социальных услуг. Одной из причин такой ситуации является использование в качестве ресурсной базы муниципальной собственности и монополизм муниципальных предприятий и учреждений, что приводит к:

1. использованию муниципального заказа в крайне ограниченной сфере (как правило, строительство и ЖКХ). Кроме того, существующий механизм муниципального заказа не позволяет в условиях недостатка средств отсеивать наименее эффективные услуги, стимулировать их исполнителей к экономному расходованию бюджетных средств. Существующая система не позволяет участвовать в реализации

муниципальной политики субъектам малого предпринимательства.

2. отсутствию полноценного планирования и нормирования затрат;

3. смешению функций заказчика и исполнителя в деятельности предприятий и учреждений, коррупция в органах управления.

Создание нового эффективного механизма реализации муниципальных социальных функций должно обеспечивать:

- осуществление правового и бюджетно-финансового закрепления обеспечения муниципальных социальных программ;

повышение эффективности использования муниципальных бюджетных средств, выделяемых на решение социальных вопросов;

- обеспечение «прозрачности» финансирования муниципальной социальной сферы, т.е. расходование бюджетных средств на эти цели становится открытым для контроля со стороны общественности;

- обеспечение возможности конкуренции в оказании муниципальных услуг социальных услуг и др.

Под механизмом реализации социальной функции муниципального образования понимается совокупность взаимосвязанных и взаимообуславливающих друг друга организационных факторов и элементов, определяющих порядок, методы и правила реализации социальных функций с целью закрепления за субъектами муниципальной социальной политики определенных полномочий и обеспечение их взаимодействия посредством структуризации направлений и целей реализации социальных функций и создания инструментальной и материально-технической базы.

Можно условно выделить следующие подсистемы механизма реализации социальных функций муниципального образования (рис.1):

Рисунок 1. Механизм реализации социальных функций муниципального

образования

Субъектная подсистема, т.е. совокупность субъектов, участвующих в реализации муниципальных социальных функций и распределение полномочий между ними.

Отметим, что реализация социальных функций осуществляется посредством социальных институтов на разных организационных уровнях

и не только муниципальными или государственными структурами. Выделим следующие субъекты:

1. Основной уровень субъектов, непосредственно участвующих в реализации муниципальных социальных функций:

а) муниципальные органы власти;

б) органы государственной власти, осуществляющие нормативно-правовое регулирование, контроль, а также предоставляющие в случае необходимости финансовую помощь муниципальным органам власти для реализации социальной функции в виде целевых и нецелевых трансфертов, регулирующих налогов и т.д.

б) предприятия различных организационно-правовых форм, организации, учреждения (особенно учреждения социальной инфраструктуры: образования, здравоохранения, социального обслуживания), обеспечивающие в обязательном порядке реализацию муниципальных социальных функций.

2. Вспомогательный уровень субъектов (бизнес-сообщество, неправительственные организации: политические партии, общественные объединения, профсоюзы, благотворительные организации и учреждения, действующие на территории субъекта РФ средства массовой информации; церковные учреждения; отдельные граждане), частично реализующие отдельные муниципальные социальные функции.

Программная подсистема, создаваемая для определения приоритетов, формирования целей и формирования долгосрочных планов и стратегий реализации муниципальных социальных функций. Очевидно, что данная подсистема определяет содержательную концептуальную основу реализации муниципальных социальных функций, перспективную основу и генеральную цель. Результатом работы данной подсистемы может стать «Стратегический план (стратегия, концепция и т.д.) социального развития муниципального образования», являющийся основой планов и программ реализации муниципальных социальных функций.

Инструментальная подсистема, включающая в себя применяемые в процессе реализации муниципальных социальных функций инструменты и методы. В диссертации были выделены следующие группы методов:

1. Нормативно-правовые методы.

2. Оценочно-прогнозно-контрольные методы.

3. Инвестиционно-финансовые методы.

4. Программно-целевые методы

5. Методы стабилизации.

Подсистема мониторинга, оценки и контроля позволяет создать информационное обеспечение реализации муниципальных социальных функций, а также проводить оперативный и текущий контроль для своевременной коррекции и модификации муниципальной социальной политики.

Подсистема взаимодействия предполагает формирование связей между субъектами реализации муниципальных социальных функций. Эта подсистема является одной из наименее развитых. Сегодня требуется модификация муниципальной системы социального управления, заключающаяся в поиске новых прогрессивных решений, одним из которых является формирование комплексной системы взаимодействия органов местного самоуправления и бизнес-структур в рамках механизма реализации муниципальных социальных функций.

4. Введено понятие социально-экономического взаимодействия органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций

Решение проблем реализации муниципальных социальных функций происходить за счет:

1) муниципализации социальной сферы, проявляющейся в увеличении бюджетного финансирования, развития сети муниципальных учреждений и предприятий.

2) привлечения бизнеса к реализации муниципальных социальных функций путем использования частных финансовых средств и других ресурсов, включая капитальные ресурсы, навыки, интеллектуальную собственность и т.д..

В первом случае мы говорим о централизации муниципальной социальной политики, во втором - о ее децентрализации.

Наиболее оптимальным представляется так называемый «смешанный путь» реализации муниципальных социальных функций, предполагающий разумное сочетание централизации и децентрализации. В этом случае за счет муниципальных средств обязательно должен предоставляться гарантированный минимум социальных услуг.

Главным инструментом такого смешанного способа является взаимодействие органов муниципальной власти и бизнес-структур, определенное в данном исследовании как форма совместной деятельности основных субъектов реализации социальных муниципальных функций, предполагающая софинансирование и передачу отдельных муниципальных полномочий, и основанная на взаимовыгодном сотрудничестве с целью совершенствования муниципальной социальной политики, развития инвестиционной деятельности, повышения коммерческой и бюджетной эффективности и реализации социальной ответственности.

Взаимодействие органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций можно рассматривать как:

- механизм социального территориального развития;

- инструмент реализации социальной ответственности бизнеса;

- инвестирование в социальную сферу;

- осуществление благотворительной деятельности.

Необходимо подчеркнуть, что такое взаимодействие должно носить комплексный, системный и долговременный характер, осуществляться в соответствии с приоритетами того муниципального образования, на территории которого оно реализовывается.

Для того рассматриваемое взаимодействие было эффективным и результативным, его формирование и реализация должны отвечать следующим условиям:

- комплексный и непредвзятый анализ социальной сферы муниципального образования;

- приоритетность соблюдения интересов населения муниципального образования;

- социально-инвестиционный характер вложений;

- доступность и открытость муниципально-частного взаимодействия;

- адресность взаимодействий;

- направленность на долгосрочную стратегию развития территории;

- приоритет проектов с долевым финансированием;

- создание системы преференций для участников взаимодействий;

максимизация социально-экономической эффективности деятельности в рамках взаимодействия;

- согласование действий с населением муниципального образования.

5. Выделены основные формы взаимодействий органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций

Существует множество различных форм и видов взаимодействий органов власти и частного бизнеса, распространённых как в зарубежной, так и российской практике. При определении основных формвзаимодействий органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций в данном исследовании были выделены следующие классификационные признаки, на основе которых определены основные виды взаимодействий (табл.1.).

Таблица 1

Классификация органов взаимодействия муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций

Критерий Формы взаимодействия

1 Ожидание прибыли бизнес-структурами 1. Безвозмездные вложения 2. Социальные инвестиции 3. Реализация социальной ответственности и повышение имиджа предприятия

2 Вид вкладываемых бизнесом вложений 1. Финансовые средства 2. Продукция и услуги

3 Нормативно-правовое основание 1. Регламентированное взаимодействие (осуществляется в соответствии с нормативно-правовым актом) 2. Нерегламентированное взаимодействие (добровольное)

4 Продолжительность 1. Долгосрочное (стратегическое) 2. Среднесрочное 3. Однократное

5 Сфера взаимодействия 1. Взаимодействие в сфере социальной защиты 2. Взаимодействие в сфере образования 3. Взаимодействие в сфере ЖКХ 4. Взаимодействие в сфере науки 5. Взаимодействие в сфере здравоохранения 6. Взаимодействие в сфере физической культуры 7. Взаимодействие в сфере транспорта и т.д.

6 Целенаправленность взаимодействия 1. Строго целевые 2. Целевые 3. Нецелевые

7 Масштаб взаимодействия 1. Отдельные нефинансовоемкие мероприятия 2. Средние проекты 3. Финансовоемкие проекты

8 Правовая форма осуществления 1. Благотворительность 2. Передача (делегирование) функций (аутсорсинг) 3. Партнерство (договора и соглашения) 4. Совместные программы

По мнению автора наиболее оптимальной формой взаимодействия власти и бизнес-структур являются комплексные совместные программы власти и бизнес-структур, интегрирующие в себе несколько видов и направлений сотрудничества.

Эти программы могут быть оформлены в виде комплекса соглашений (краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных) и предполагать:

1. Совместное создание объектов для реализации муниципальных социальных функций (например, заключение концессионных соглашений), что позволит:

• ограничить финансовое участие муниципальных органов власти в осуществлении проектов.

• своевременно решить проблемы дефицита муниципальных социальных услуг.

• создать конкурентную среду в сфере предоставления муниципальных социальных услуг.

• улучшить инвестиционный климат муниципального образования.

• создать дополнительные рабочие места в муниципальном образовании за счет реализации проектов;

• получить в муниципальную собственность объекты после истечения срока договора.

2. Совместное оказание услуг в рамках реализации муниципальных социальных функций, т.е. передача части муниципальных социальных функций в аутсорсинг организациям, специализирующимся в соответствующей области, что позволит:

- повысить эффективностьреализации муниципальных социальных функций;

- в условиях конкурентной среды повысить качество муниципальных социальных услуг;

- сократить затраты муниципального бюджета;

- детально закрепить качество запрашиваемых результатов и ответственности исполнителя в договоре аутсорсинга.

- привлечь лучшие инновационные практикии современные технологии в социальной сфере;

- создать гибкие отношения в системе «заказчик-исполнитель», с возможностью корректировки отношений и перезаключения договора.

Такие социальные программы будут, с одной стороны эффективны для муниципального образования посредством снятия нагрузки на бюджет и повышения качества и доступности муниципальных социальных услуг, а с другой стороны выгодны и для бизнеса, поскольку могут быть увязаны со стратегией его развития, т.е. программы одновременно приносят реальный социальный эффект и в то же время оказывают позитивное влияние на основную деятельность участвующего в них бизнеса.

Можно выделить следующие преимущества комплексных совместных программ в рамках реализации муниципальных социальных функций:

возможность для муниципальных образований получить необходимую ему социальную инфраструктуру (например, учреждения дошкольного образования) сегодня, с его оплатой в будущем.

возможность формирования инвестору (исполнителю) технического задания с учетом интересов территории муниципального образования и предоставления возможности применения передовых и улучшения технических и управленческих решений;

возможность определения и расширения номенклатуры муниципальных социальных услуг;

- более активное участие бизнеса в муниципальной социальной политике за счет ожидания прибыли.

Одним из ключевых вопросов при формировании комплексных совместных программ в рамках реализации муниципальных социальных функций остается вопрос финансирования. Необходимо решить следующие задачи:

- обеспечить мобилизацию и концентрацию финансовых ресурсов на приоритетных муниципальных социальных направлениях или особо значимых программах;

- обеспечение целевой направленности финансовых ресурсов;

- необходимость гарантии исполнения определенных социальных расходных обязательств независимо от результатов исполнения местных бюджетов;

- повышение оперативности управления финансовыми ресурсами в рамках реализации муниципальных социальных функций;

- возможность контроля за вложенными средствами, как со стороны частных партнеров, так и общества.

Очевидно, что для решения вышеназванных задач требуется поиск эффективных механизмов формирования и реализации совместных комплексных программ.

Одним из таких механизмов, по мнению автора, может стать создание муниципального внебюджетного фонда социального развития, представляющего собой фонд денежных средств, образуемый вне бюджета муниципального образования путем мобилизации и концентрации публичных и частных финансовых средств из различных источников и предназначенный для реализации муниципальных социальных функций, функционирование которого основано на целевой направленности формирования финансовых ресурсов с учетом стратегических направлений их использования. Общая характеристика фонда представлена в таблице 2.

Таблица 2

Общая характеристика муниципального внебюджетного фонда социального развития

Основание для создания Фонда Решение о «Положении о внебюджетном фонде социального развития муниципального образования»

Организационно-правовая форма Фонда без образования юридического лица при специально уполномоченном органе управления социальным развитием муниципального образования

Цель создания Фонда мобилизация и концентрация финансовых ресурсов для эффективной реализации муниципальных социальных функций

Задачи создания Фонда - финансирование конкретных программ и проектов, направленных на улучшение состояния социальной сферы муниципального образования - мобилизации средств на мероприятия в рамках реализации социальных функций муниципального образования; - создание резервного объема средств для финансирования безотлагательных и восстановительных работ, помощи в ликвидации последствий катастроф; - привлечение частных средств в виде инвестиций и пожертвований.

Источники формирования Фонда - бюджетные средства; - целевые государственные трансферты; - добровольные взносы и пожертвования юридических и физических лиц; - взносы (инвестиционные средства)предприятий и учреждений; - штрафы за различные нарушения, препятствующие реализации социальных функций муниципального образования; - доходы от размещения части временно свободных средств внебюджетного фонда; - иные доходы, поступающие в фонд в соответствии с действующим законодательством.

Направления использования средств Фонда - финансирование муниципальных социальных программ и мероприятий; - развитие социальной инфраструктуры, укрепление материально-технической базы муниципальных социальных учреждений; - софинансирование социально-значимых проектов в рамках муницииально-частных взаимодействий; - выделение ссуд на оказание материальной помощи предприятиям и организациям муниципального образования, находящихся в тяжелом финансовом положении и имеющих социальное значение; - оказание помощи отдельным категориям граждан в рамках муниципальной социальной защиты сверх гарантированных минимальных стандартов; - иные социальные расходы

Органы управления Фондом Руководство деятельностью внебюджетного фонда осуществляет совет фонда в в состав которого входят депутаты МО, представители администрации МО, представители организаций и учреждений, деятельность которых связана с решением задач фонда, а также лица, внесшие значительные средства на реализацию целей фонда

Контроль за использованием средств Фонда Контроль за целевым использованием средств внебюджетного фонда осуществляют: - представительный орган муниципального образования; - бизнес-структуры, участвующие в реализации муниципальных социальных функций; - население муниципального образования.

Форма отчетности Фонда Ежегодный отчет об использовании бюджета фонда и заключение аудиторской проверки, находящиеся в открытом доступе

IV. ВКЛАД АВТОРА В ПРОВЕДЕННОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Теоретические и методические положения, практические рекомендации и выводы являются результатом исследований автором проблем разработки и механизмов взаимодействия органов власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций. Личное участие автора состоит в самостоятельной разработке концепции исследования, теоретических и методических положений, выборе методов исследования, обосновании практических выводов и рекомендаций. В диссертации обоснованы и разработаны механизмы реализации муниципальных функций как важнейшего направления социальной политики.

В процессе исследования получены следующие результаты:

1. Уточнено и расширено определение муниципальной социальной функции и разработана классификация названных функций.

2. Разработана структура формирования механизма реализации муниципальных социальных функций.

3. Введено понятие взаимодействия органов муниципальной власти и бизнес-структур в рамках реализации муниципальных социальных функций, определены принципы формирования таких взаимодействий и предложены их формы и виды.

4. Предложено создание муниципального внебюджетного фонда в качестве финансового инструмента взаимодействий в рамках реализации муниципальных социальных функций и разработана его общая характеристика.

У. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Статьи в научных журналах, рекомендованных ВАК

1. Гянджаева С.И. Муниципальный заказ как инструмент реализации политики санитарной очистки города// Журнал правовых и экономических исследований 2012 / №2- 0,5 п.л.

2. Гянджаева С.И. Аутсорсинг как механизм реализации муниципальных социальных функций // Проблемы современной экономики. - 2012. - № 3 (43). 0,6 п.л. - 0,6 п.л.

Статьи и доклады, опубликованные в научных сборниках и журналах

3. Гянджаева С.И. Перспективы организации селективного сбора бытовых отходов// Материалы межрегиональной конференции «Актуальные проблемы регионального развития». - СПБ.: СПбГИЭУ, 2009. - 0,4 п.л.

4. Гянджаева С.И. Перспективы аутсорсинга в реализации муниципальных социальных функций // Материалы X всероссийской научно-практической конференции «Стратегия устойчивого развития регионов России - Новосибирск: Издательство «СИБПРИНТ», 2012. - 0,45 п.л.

5. Гянджаева С.И. Концессионные соглашения как механизм преодоления кризиса в муниципальной системе дошкольного образования // Материалы IV международной научно-практической конференции «Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика» - Новосибирск: Издательство «СИБПРИНТ», 2012. - 0,5п.л.

6. Гянджаева С.И. Концессионные соглашения как инновация в сфере социальных услуг //Материалы II международной научно-практической конференции «Управление инновациями: теория, методология» - Новосибирск: Издательство НГТУ, 2012. - 0,4 п.л.

ГЯНДЖАЕВА СЕВДА ИСМАИЛ КЫЗЫ

АВТОРЕФЕРАТ

Подл, к печати 16.01.2013 г. Формат 60x84 1/16

Усл. печ. л. 1,23 п.л. Уч.-изд. л. 1,5 пл. Тираж 100 экз.

Изд. №001 Заказ №2771

РИО СПбГУСЭ, лицензия ЛР № 040849 Член Издательско-полиграфической ассоциации университетов России Государственный регистрационный номер 20478 06003595 от 06.02.2004 г. СПб государственный университет сервиса и экономики 191015, г. Санкт-Петербург, ул. Кавалергардская, д. 7