Формирование расходов местных бюджетов на основе нормативно-целевого метода тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Мороз, Татьяна Львовна

ВВЕДЕНИЕ.

1.ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ И РАЗВИТИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

1.1. Бюджетное устройство и бюджетная система.

1 ^.Характеристика межбюджетных отношений в Российской Федерации.

1.3.Основные направления реформирования межбюджетных отношений.

2. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

2.1. Сущностные характеристики местного самоуправления и исторические этапы его развития в России.

2.2. Проблемы становления и оценка финансовой основы системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

2.3.Общая характеристика существующих подходов к исчислению нормативов расходов местных бюджетов.

2.3.1. Анализ состояния нормативной и финансовой основы местного самоуправления.

2.3.2. Основные направления совершенствования методики расчета финансовых нормативов для формирования местных бюджетов.

3. ФОРМИРОВАНИЕ РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ НА ОСНОВЕ НОРМАТИВНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА (НА ПРИМЕРЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА)

3.1.Нормативно-целевой метод формирования расходов бюджетов муниципальных образований.

3.1.1. Методика расчета нормативных расходов на содержание объектов бюджетного финансирования.

3.1.2. Методика расчета нормативных расходов местного бюджета по финансированию целевой статьи.

3.1.3.Рекомендации по пересчету нормативов расходов местных бюджетов в условия планируемого года по отношению к базовому.

3.2.методика расчета нормативных расходов на содержание общеобразовательных школ.

3.3.Методика расчета нормативных раоходов на содержание детских дошкольных учреждений.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование расходов местных бюджетов на основе нормативно-целевого метода"

Актуальность исследования. В решении сложных проблем финансовой стабилизации, преодоления кризиса в социальной сфере, совершенствовании межбюджетных отношений на всех уровнях особая роль и практическая значимость отводится созданию единой системы государственных минимальных социальных стандартов, нормативов финансовых затрат и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Поскольку федеральный закон "О государственных минимальных социальных стандартах" еще не принят, Правительство Российской Федерации в 1996 году в соответствии с Указом Президента издало распоряжение о начале работы по подготовке государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Актуальность темы диссертационного исследования заключается в необходимости реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, формирования финансовой основы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, внедрении нормативного подхода при совершенствовании планирования расходов местных бюджетов.

Объектом исследования являются теоретические и методологические вопросы формирования расходной части бюджетов муниципальных образований на основе нормативного метода.

Предметом исследования являются бюджеты муниципальных образований на примере муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Цель работы. При проведении диссертационного исследования основной целью выдвигалась разработка методических рекомендаций по формированию расходной части бюджетов муниципальных образований на основе финансовых нормативов.

Цель исследования обусловила необходимость постановки и решения следующих задач:

•анализ развития межбюджетных отношений в Российской Федерации и определение основных направлений их реформирования;

•выявление проблем развития местного самоуправления в России;

•исследование состояния нормативной и финансовой основы местного самоуправления в (на примере ряда субъектов Российской Федерации);

•оценка принимаемых мер по разработке и применению государственных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов для формирования местных бюджетов (на примере ряда субъектов Российской Федерации);

•разработка методических рекомендаций по формированию расходной части местных бюджетов на основе нормативно-целевого метода.

Методическая база и методика исследования. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования явились труды российских и зарубежных ученых по вопросам развития межбюджетных отношений, становления системы местных финансов, формирования нормативной и финансовой основы местного самоуправления. В работе исследовались законы Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, материалы Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации, Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления Санкт-Петербурга, другие нормативно-правовые акты Российской федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующие межбюджетные отношения в России, процесс формирования местных бюджетов, разработки государственных социальных стандартов на оказание услуг населению, а также финансовых норм и нормативов. Использовались также материалы научной периодики, научные рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, отраслевых Министерств. В качестве данных использовались данные статистических отчетов Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга, данные Комитета по образованию Администрации Санкт-Петербурга органов местного самоуправления Санкт-Петербурга. Поставленные задачи решались с применением методов математической статистики и технико-экономического анализа.

Научная новизна работы определяется тем, что в ней: •на основании анализа развития межбюджетных отношений в Российской Федерации определены основные направления их реформирования;

•в результате исследования проблем становления местного самоуправления в Санкт-Петербурге, даны рекомендации о способах формирования межбюджетных взаимоотношений внутри субъекта Российской Федерации;

•проведен анализ и систематизация опыта работы ряда субъектов Российской Федерации по использованию нормативного подхода при формировании местных бюджетов;

•определены основные требования к формированию расходов местных бюджетов на основе финансовых нормативов;

•предложен качественно новый нормативно-целевой метод формирования расходов местных бюджетов, в рамках которого:

•разработана методика расчета финансовых нормативов расходов местных бюджетов с учетом социально-экономических и природно-климатических особенностей муниципальных образований в действующих нормативно-правовых условиях в области социальных и технических стандартов;

•в случаях отсутствия проработанной нормативной базы, предложена методика расчета финансовых нормативов на основе аппарата математической статистики и технико-экономического анализа;

•обозначены направления в области разработки и законодательного закрепления социальных и технических нормативов;

Практическая значимость исследования заключается в том, что оно может быть использовано для расчета нормативов минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов с целью урегулирования взаимоотношений между региональными и местными бюджетами, а также непосредственно для формирования расходов местных и региональных бюджетов. Разработанные методические рекомендации имеют универсальный характер и могут быть с учетом местной специфики и местных особенностей использованы в других регионах страны.

Апробация работы. Результаты проведенного исследования докладывались в Комитете финансов Администрации Санкт-Петербурга, на кафедре экономики и финансов Санкт-Петербургского государственного технологического института (технического университета). Основные положения диссертационного исследования доложены на II Санкт-Петербургской Ассамблее молодых ученых и специалистов (г. Санкт-Петербург 8 декабря 1997 г.). Отработка и внедрение результатов диссертационного исследования производились в Управлении составления бюджета Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга при разработке бюджета Санкт-Петербурга на 1999 год и на 2000 год в части расчетов нормативов минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов муниципальных образований и нормативов расходов по ряду целевых статей бюджета Санкт-Петербурга.

Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 5-ти статьях общим объемом 4,8 п. л.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы в количестве 82 источников.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Мороз, Татьяна Львовна

Основные выводы по действующей сметной системе формирования бюджета с точки зрения автора выглядят следующим образом:

1. Сметная система, позволяет действовать весьма экономно, доходы районных бюджетов можно точно подогнать к сметам расходов, спланированным Комитетом финансов при совместной работе с районными финансовыми органами.

2. Бюджетные доходы финансово обеспеченных районов не являются избыточными по отношению к спланированным сметам расходов.

3. Бюджетные доходы необеспеченных районов не являются дефицитными по отношению к спланированным сметам расходов.

4. Перераспределение средств в течение года производится достаточно просто, так как весьма высока управляемость системы и ее гибкость в динамично изменяющихся условиях.

5. Контроль расходов районных бюджетов может быть организован достаточно эффективно.

6.Сметная система формирования бюджета предполагает очень точный механизм определения наиболее эффективных смет расходов сверху, но в Санкт

Петербурге из-за большой удаленности от прямого получателя бюджетных средств очевидным является наличие недостатка информации для составления "удачных" смет расходов.

7. Практически исключается инициативность в части оптимизации расходов и увеличения доходной базы, т.к. есть риск сокращения сметы на следующий год, а также не исключена возможность при особых обстоятельствах сокращения сметы в течение отчетного года.

8. Непрозрачность сметной бюджетной системы.

Непрозрачность сметной бюджетной системы Санкт-Петербурга, с точки зрения автора, обуславливается тем, что районы делают все, чтобы показать Санкт-Петербургу, как плохо у них идут дела, какие непосильные расходы у них и как им необходимы дополнительные субсидии из регионального бюджета. Все уровни управления и все подразделения районной администрации в такой системе прямо заинтересованы скрывать информацию, строить технологию бюджетирования по закрытым шаблонам. А закрытые бюджетные технологии резко снижают эффективность бюджетирования, так как ограничивают доступ к бюджетной информации специалистов и населения.

Поэтому Администрация Санкт-Петербурга в 1996 и 1997 годах провела огромную работу по оздоровлению финансово-бюджетной сферы города. Результатом этой работы стали практически 100-процентное исполнение бюджета 1997 года, реструктуризация городского долга и, в конечном счете, - бюджет на 1998 год. В бюджете впервые за все девяностые годы расходы равны доходам. Бюджет не просто сбалансирован, он бездефицитен [54].

В результате реструктуризации основного долга Санкт-Петербурга, проведенной в 1997 году, в 1998 году предполагалось резко снизить расходы по обслуживанию долга города. Однако в связи с падением курса рубля это осуществить не удалось.

Другой особенностью бюджета 1998 года является то, что предусматривались значительные средства на погашение существующей кредиторской задолженности, в том числе оплату топливно-энергетических расходов. Однако это тоже удалось осуществить далеко не в полной мере.

В 1998 году значительно сокращено число бюджетополучателей. Основными распорядителями бюджетных средств в 1998 году становятся отраслевые и территориальные органы Администрации Санкт-Петербурга.

В качестве отправной точки по развитию местного самоуправления в нашем городе и определения функций органов местного самоуправления в области финансов бюджет на 1997 год был запланирован и утвержден как городской бюджет Санкт-Петербурга и самостоятельные бюджеты районов. Впервые в истории города в 1998 году сформированы и утверждены бюджеты местных органов самоуправления, что в полной мере обусловило переход на двухуровневую систему формирования бюджета [54].

Совершенствование бюджетного процесса Санкт-Петербурга привело к тому, что бюджет города на 1999 г., также как и бюджет на 1998 г., был принят до начала очередного финансового года, что стало значительным событием в жизни города (см. Таблицу 5).

Заключение.

Основные итоги диссертационного исследования заключаются в следующем:

1. Анализ состояния межбюджетных отношений в Российской Федерации показал, что новые концепции реформирования межбюджетных отношений в стране, их основные требования не решить без всесторонне обоснованного формирования минимальных бюджетов на местах по единым социальным и финансовым нормативам, так как именно этот показатель, наряду со среднедушевым бюджетно-налоговым потенциалом является стержневым в схеме межбюджетных отношений и, в первую очередь, в образовании и использовании фондов финансовой поддержки регионов и муниципальных образований. Только наличие государственных социальных стандартов, норм и нормативов по широкому кругу показателей работы учреждений социальной сферы может обеспечить так необходимое на данном этапе усиление финансового контроля за целевым и экономным расходованием бюджетных средств.

Установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг в регулировании бюджетных правоотношений относится к компетенции федеральных органов государственной власти. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг.

2. В результате исследования проблем становления местного самоуправления в Санкт-Петербурге, сделано заключение, что при выборе способа формирования местных бюджетов, наиболее оптимальным, является нормативный способ.

3. На основе анализа и систематизации опыта работы ряда субъектов Российской Федерации по использованию нормативного подхода при формировании местных бюджетов, разработке и применению государственных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов для формирования местных бюджетов, выделены следующие основные недостатки существующих методик расчета финансовых нормативов:

• нет единой методологической основы механизма расчета финансовых нормативов;

• в методиках отсутствуют направления дальнейшего уточнения полученных финансовых нормативов (поскольку приводимые в методиках нормативы являются лишь промежуточным шагом к нормированию расходов, курс на развитие которого положен Правительством Российской Федерации, то необходимость дальнейшего усовершенствования полученных норм является очевидной);

• финансовые нормативы определяются в основном в расчете на одного жителя или единицу обслуживаемого контингента (ребенка, обучающегося, воспитанника и т.п.), но выбор контингента не всегда оправдан и обоснован;

• для определения финансовых нормативов в расчет принимаются отчетные данные по исполнению расходов по соответствующим разделам бюджетной классификации за предшествующий отчетный период с корректирующим коэффициентом инфляции последующих лет, а не фактические расходы бюджетных учреждений по тем статьям бюджетной классификации, по которым имеет место кредиторская задолженность.

• в методиках отсутствует прозрачный, научно-обоснованный механизм учета социально-экономических и других особенностей районов региона, обуславливающих повышенную или, наоборот, пониженную потребность в бюджетных затратах на финансирование деятельности социальных учреждений.

Приведенные замечания и недостатки, а также положительные стороны существующих методик на ряду с определенными автором основными направлениями совершенствования методических рекомендаций расчета финансовых норм и нормативов для формирования местных бюджетов были учтены в данной диссертационной работе.

4. Разработан качественно новый нормативно-целевой метод к формированию расходов местных бюджетов.

Суть данного метода заключается в формировании расходов бюджетов муниципальных образований по целевым статьям, объемы финансирования по которым определяются исходя из величины контингента целевой статьи - численного показателя, выражающего назначение и в наибольшей степени определяющего величину необходимых расходов по соответствующей целевой статье, с учетом общих особенностей данного муниципального образования в организации целевых услуг населению посредством специализированных учреждений и организаций (объектов бюджетного финансирования).

Нормативно-целевой метод представляет собой не просто расчет суммарных бюджетных расходов на обеспечение деятельности существующей сети бюджетных учреждений по действующим нормативам, но являет собой алгоритм расчета1 минимальных бюджетных затрат на финансирование целевой программы по оказанию! социальных услуг населению на уровне утвержденных социальных стандартов (хотя! для большей наглядности практической применимости метода автор использует1 терминологию действующего бюджетного законодательства). Иными словами можно' сказать, что во главу угла метода ставится не поддержание деятельности учреждений, а. удовлетворение потребностей людей. При этом непосредственными исполнителями социальной программы, а следовательно и получателями бюджетных средств, в общем случае могут выступать специализированные организации любых форм собственности.

Одним из наиболее существенных достоинств предлагаемого метода является: возможность его применения не только для расчета нормативов минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов с целью урегулирования взаимоотношений между региональным и местными бюджетами, но и непосредственно при формировании расходов местных бюджетов (что в принципе очевидно, поскольку утверждаемые Законом Санкт-Петербурга нормативы минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов лежат в основе составляемых муниципальными властями бюджетов). Предлагаемый метод может быть взят за основу и региональными органами власти для расчета целого ряда статей бюджетных расходов.

5. Наиболее значимой частью нормативно-целевого метода является расчет нормативов расходов на содержание конкретного объекта бюджетного финансирования и нормативных расходов местного бюджета по финансированию целевой статьи.

6. В основе предлагаемой методики расчетов нормативных расходов на содержание объектов бюджетного финансирования лежит предположение о возможности разделения всей совокупности расходов объекта на группы статей, для которых можно принять прямо пропорциональную зависимость суммы расходов по данной группе статей от базового показателя. Под базовым показателем понимается расчетная количественная характеристика объекта (например, расчетная площадь школы, расчетное количество учебных классов и т.п.), величина которой связана (зависит или определяет) со значением контингента данного объекта бюджетного финансирования.

Расчет единых нормативов расходов на единицу базовых показателей по группам статей расходов объектов бюджетного финансирования определяются на основании утвержденных социальных и технических норм и нормативов, а в случаях отсутствия таковых - с помощью статистической обработки фактических данных по финансированию конкретных объектов с последующим поэтапным переходом к методам технического нормирования в будущем.

Корме того, описанный в методике алгоритм расчета нормативных расходов на содержание объекта бюджетного финансирования позволяет учитывать как различные особенности конкретного объекта, так и его территориальное расположение.

Предлагаемая методика наиболее адекватно отражает реалии в области финансирования объектов, позволяет четко определить направление в области разработки, законодательного закрепления социальных и технических стандартов, а также систему стоимостной оценки услуг.

Рассчитанные на данном этапе нормативно-целевого метода величины нормативов расходов на единицу базового показателя по группам статей расходов объектов бюджетного финансирования, а также информация по их (объектов) основным характеристикам является основой для последующего расчета нормативных расходов местного бюджета по финансированию целевой статьи.

7. Расчет нормативных расходов местного бюджета по финансированию целевой статьи производится по группам экономических статей расходов на основании единых финансовых нормативов на единицу контингента и величины контингента целевой статьи с учетом общих особенностей муниципального образования в организации целевых услуг населению.

Основой для расчетов финансовых нормативов по группам статей расходов на ¿единицу контингента целевой статьи являются соответствующие нормативы расходов на единицу базовых показателей объектов бюджетного финансирования и утвержденные значения минимальных социально-технических стандартов качества оказываемых населению целевых услуг - минимально допускаемой нормативной величины отношения значения базового показателя к контингенту объекта бюджетного финансирования (например, минимально допускаемая удельная площадь помещений школы в расчете на одного учащегося).

8. В работе сформулированы общие замечания и рекомендации по пересчету нормативов минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов, рассчитываемых на основе нормативно-целевого метода, в условия планируемого года по отношению к базовому с учетом предполагаемого роста цен на различные группы товаров, работ и услуг.

9. На основе общего нормативно-целевого метода формирования расходов местных бюджетов разработаны следующие частные методики:

Методика расчета нормативных расходов на содержание общеобразовательных школ и методика расчета минимальных нормативов расходов бюджета по финансированию целевой статьи "Расходы на содержание общеобразовательных школ".

Методика расчета нормативных расходов на содержание детских дошкольных учреждений и методика расчета минимальных нормативов расходов бюджета по финансированию целевой статьи "Расходы на содержание детских дошкольных учреждений".

Достоинства, практическая значимость и применимость предлагаемых методик проиллюстрированы на примерах расчетов. Однако в работе отмечено, что в силу отсутствия необходимой нормативно-законодательной базы в области социальных стандартов и практического опыта в сфере применения финансовых нормативов бюджетных расходов предлагаемые варианты методик расчетов нормативных бюджетных расходов на содержание общеобразовательных школ и детских дошкольных учреждений не могут рассматриваться как окончательные и потребуют в дальнейшем уточнения. В связи с этим, в работе был обозначен ряд направлений совершенствования данных методических рекомендаций.

10. Отработка и внедрение результатов диссертационного исследования производились в Управлении составления бюджета Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга при разработке бюджета Санкт-Петербурга на 1999 и на 2000 год в части расчетов нормативов минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов муниципальных образований и нормативов расходов по ряду целевых статей бюджета Санкт-Петербурга.