Формирование системы управления государственной собственностью в странах СНГ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование системы управления государственной собственностью в странах СНГ"

На правах рукописи

Агаджанов Рубен Левонович

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В СТРАНАХ СНГ (НА ПРИМЕРЕ ТУРКМЕНИСТАНА)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

На правах рукописи

Агаджанов Рубен Левонович

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В СТРАНАХ СНГ (НА ПРИМЕРЕ ТУРКМЕНИСТАНА)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Работа выполнена в Высшей школе приватизации и предпринимательства

Научный руководитель:

Заслуженный работник Высшей школы Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор Кошкин В.И.

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Кочикян В.П. кандидат экономических наук, доцент Колесников И.А.

Ведущая организация:

Российская академия предпринимательства

Защита состоится 20 сентября 2004 года в 1500 часов на заседании Диссертационного Совета Д 181.01.01 в Высшей школе приватизации и предпринимательства по адресу: 103862, Москва, Леонтьевский пер., д.7, стр.3

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Высшей школы приватизации и предпринимательства

Автореферат разослан .

2004 года

Ученый секретарь диссертационного совета

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования.

Начало 1990-х годов ознаменовалось крахом советской плановой экономики и распадом СССР на отдельные самостоятельные государства, которые начали непростой переход к рыночным методам хозяйствования в условиях доставшегося им в наследство системного экономического кризиса.

Общим для всех государств на постсоветском пространстве, несмотря на особенности или почти сразу же проявившуюся во многих случаях разнонаправленность политических и экономических интересов являлось:

их неустойчивое развитие, подверженность экономики значительным колебаниям и рост позитивных тенденций в основном за ряд последних лет;

формирование и реализация «национальных» моделей реформ, предусматривавших проведение структурной перестройки экономики и ее переориентацию на рыночные основы хозяйствования, отказ от идеологических приоритетов в сфере экономики и резкое сокращение объема государственного сектора в ходе приватизации;

недоиспользование инструментов государственного регулирования экономики, в том числе набора методов управления государственной собственностью;

заметная переориентация целей управления государственной собственностью - от быстрого передела собственности до достижения качества управления госсобственностью, учета ее бюджетных и социальных аспектов; резкий всплеск и постепенное сокращение объемов приватизации, и пр.

В то же время, специфика этих государств (за исключением Эстонии, Латвии и Литвы), своим историческим прошлым и менталитетом народов, тяготеющих к сильной государственной власти, государственным гарантиям и государственной ответственности за состояние национальной экономики, в наибольшей степени, на взгляд автора, была учтена при осуществлении реформ в Туркменистане. Здесь были,отвергнуты известные «либеральные» рецепты Международного валютного фонда и Всемирного банка, а приоритетная роль в рыночных преобразованиях была отдана государственному регулированию экономики.

Видимым отличием «туркменской» модели перехода к рынку стала ее поэтапная реализация, сохранение ведущей роли государства, в управлении экономическими процессами, сильная государственная поддержка социально незащищенных слоев населения, а также эффективная реализация крупномасштабных инвестиционных программ развития производства, строительства л дорог и жилья. Ряд принятых в стране программных документов основан на понимании отрицательного воздействия на экономическое развитие насильственного разрушения государственного сектора, а также понимании значения социальной политики как важного составляющего рыночных реформ, недооценка которого влечет социальную напряженность и противостояние, что, в свою очередь, приводит к дискредитации реформ.

Как следствие, в условиях переходного периода Туркменистан, наряду с сохранением бесплатной системы образования и здравоохранения, принял практически не встречающиеся в мировой практике меры.по предоставлению населению гарантированного миниму-

ма товаров и услуг первой необходимости: бесплатное пользование природным газом, электричеством, солью и водой, низкий уровень платы за жилье и коммунальные услуги, услуги транспорта, связи и др. В структуре расходов Государственного бюджета Туркменистана более 70% направляются на финансирование общественных и социальных услуг.

Однако, такая позиция сохранения сильной роли государства в управлении экономикой отнюдь не означает отказ от рыночных реформ. Экономический строй всегда развивается тем успешнее, чем больше экономических возможностей и свободы государство предоставляет, в том числе потому, что частная собственность быстрее всего адаптируется к меняющимся рыночным условиям.

В связи с этим, одновременно, наряду с созданием фактически заново реального сектора экономики, новых для Туркменистана и конкурентоспособных в мировом хозяйстве отраслей и производств, осуществлялась приватизация и создавалась рыночная инфраструктура.

В результате по основным макроэкономическим показателям Туркменистан, уже в 1997 г. превысил уровень 1991 г., причем экономику страны практически не затронул финансовый кризис 1998 г., что не в последнюю очередь обусловлено отсутствием прямой зависимости страны от международных финансовых рынков, интеграции в мировую экономику исключительно на основе двусторонних межгосударственных договоров, наличия значительных запасов сырьевых ресурсов, а также возможности сокращения значительной части бюджетных расходов вследствие приобретения по решению Орга-

низации Объединенных Наций в 1995 г. статуса нейтрального государства. По темпам экономического роста среди стран СНГ, по данным Исполнительного комитета СНГ, в 1999 г. лидером стал Туркменистан, объем ВВП которого за год увеличился на 16%. Такая тенденция сохранилась и в последующие годы, - темпы роста ВВП в 2001 г. составили 120%, в 2003 г. -117%.

Помимо этого сохранение в Туркменистане в процессе осуществления рыночных реформ объема и ведущей роли государственной собственности сопровождалось развитием законодательной базы в этой области. За годы реформ в стране были приняты такие основополагающие законы, как Гражданский кодекс Туркменистана, «О собственности», «О разгосударствлении и приватизации», «Об акционерных обществах», «О залоге», «О банкротстве», «Об иностранных концессиях» и др.

Вместе с тем, следует подчеркнуть, что элементы системы управления государственной собственностью в Туркменистане до сих пор используются разрозненно, не увязаны в единую систему, и, как следствие, управление государственной собственностью является наименее развитой составляющей системы государственного регулирования экономики страны в целом. Все это, в конечном счете, негативно сказывается на результативности осуществляемых реформ. В стране, по существу, отсутствует собственная научно-исследовательская база по проблемам управления государственной собственностью. Только начиная с середины 2002 г. в рамках проекта Организации Объединенных Наций (№^01/001) Министерством экономики и финансов Туркменистана организована регулярная работа по ис-

следованию и обобщению актуальных проблем функционирования госсектора экономики вообще и управления государственным имуществом, в частности.

Следует также отметить, что отсутствие системного подхода к управлению государственной собственностью пока еще присуще и большинству других стран с переходной экономикой.

Вышеизложенные обстоятельства определили актуальность и определили тему диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ и практических направлений формирования в Туркменистане целостной системы управления государственной собственностью, включая перспективу использования этой системы в целом или ее отдельных элементов в других странах СНГ.

Реализация данной цели потребовала постановки и решения следующих задач:

• выявить общность и специфику целей и методов управления национальными экономиками, управления государственной собственностью, конкретизировать то позитивное, что Туркменистан и другие страны СНГ могли бы перенять друг у друга;

• раскрыть содержание и место управления государственной собственностью в общей системе государственного регулирования экономики;

• сформулировать принципы построения Концепции управления государственной собственностью Туркменистана;

• конкретизировать основные функции управления государственной собственностью;

• обосновать необходимость и схемы имущественной казны и фонда реформирования госсектора Туркменистана;

• показать основные направления реформы имущественных комплексов государственных предприятий;

• проинвентаризировать пути активизации процессов управления землей и иной недвижимостью;

• разработать предложения по развитию залога, доверительного управления и концессии государственного имущества, а также по совершенствованию управления принадлежащими государству акциями, долями в акционерных, других хозяйственных обществах.

Объектом диссертационного исследования я в л я ют ся

процессы управления государственной собственностью на различных уровнях хозяйствования.

Предмет исследования - система управления государственной собственностью Туркменистана, других стран СНГ и составляющих его территориальных и хозяйствующих единиц.

Методология исследования базируется на положениях отечественной, российской и зарубежной экономической науки, принятых законах Туркменистана, указах, постановлениях и распоряжениях Президента Туркменистана, решениях Кабинета Министров Туркменистана и других действующих правоустанавливающих документах органов государственного управления, а также критического использования зарубежного опыта.

Обоснованность и достоверность исследования

В качестве информационной базы использованы статистические и аналитические материалы Министерства экономики и финансов Туркменистана, Национального института государственной статистики и информации Туркменистана, Министерства имущественных отношений Российской Федерации и Высшей школы приватизации и предпринимательства - института, а также информационно-аналитические материалы различных международных организаций.

В исследовании используются сравнения предложений автора с действующей законодательной и нормативной базой Туркменистана, Российской Федерации, ряда других стран СНГ, учитывается их позитивный опыт и недостатки управления государственной собственностью.

Научная новизна и основные результаты исследования

Главным результатом проведенного автором исследования является обоснование теоретико-методических положений и практических положений, позволяющих разработать и практически реализовать в Туркменистане Концепцию управления государственной собственностью, включая возможность ее использования полностью либо ее отдельных элементов в других странах СНГ.

К числу основных результатов исследования, обладающих научной новизной и характеризующих личный научный вклад автора, следует отнести:

1) Упорядочение структуры и объема государственной собственности Туркменистана путем транспарент-

ного выделения и передачи объектов на муниципальный уровень или их отнесения к публичной собственности, в том числе для формирования правовой основы для недопущения возможности отчуждения одной части объектов или возможности коммерческого использования другой части объектов государственной собственности как основы государственного предпринимательства;

2) Законодательную разработку и внедрение таких рыночных инструментов, как: учет и оценка государственной собственности, что позволит проинвентаризировать, вскрыть и задействовать неиспользуемые до сих пор резервы пополнения Государственного бюджета, а также обеспечить строгое соблюдение интересов государства при проведении процедур по использованию и распоряжению объектами госсобственности;

3) Новым для современной экономики Туркменистана является предложение о переходе при управлении государственной собственностью на плановую основу, предполагающем разработку ежегодных и среднесрочных программ управления госсобственностью, которые должны выступать как директивная часть предлагаемой автором системы индикативного планирования всей национальной экономики Туркменистана. Управление государственной собственностью должно реально стать самостоятельным инструментом государственного регулирования экономики и в таком контексте применяться при формировании перспективных программ развития экономики;

4) Принципиально новым для Туркменистана является и предложение об использовании таких инструментов госрегулирования, как: государственная казна и

Фонд реформирования государственного сектора Туркменистана. Применение названных инструментов позволит, во-первых, более эффективно использовать незакрепленную за государственными предприятиями и учреждениями госсобственность и, во-вторых, задействовать новый реальный источник инвестирования государственного сектора экономики. Помимо поступлений от сделок с государственным имуществом для участия в инвестиционно-приватизационных процессах предлагается привлечь свободные средства государственного страхования (в том числе за счет введения страхования имущества государственных предприятий и сделок с ним) и поступления в Государственный бюджет по линии пенсионного обеспечения населения;

5) Сформулированы конкретные предложения по повышению эффективности использования государственного имущества через процедуры аренды, залога, доверительного управления, концессии и управления принадлежащими государству акциями, долями;

6) Разработана новая модель приватизации государственного имущества, позволяющая обеспечить в ходе приватизационных процессов реструктуризацию и финансовое оздоровление приватизируемых объектов, а также придать самой приватизации статус социальной программы;

7) Обоснована необходимость и предложены процедуры реформы государственных предприятий Туркменистана, обеспечивающие поэтапный переход этих предприятий на общепринятые в рыночной экономике принципы хозяйствования;

8) Сформулированы предложения о разработке законодательной базы и механизма запуска земельных

ресурсов в хозяйственный оборот. При этом предложена структура и базовые концептуальные подходы к разработке и принятию Закона Туркменистана «О земле».

Практическое значение и апробация работы

Результаты данного исследования использованы при разработке в рамках проекта Организации Объединенных Наций (TUK/01/001) Концепции управления государственной собственностью в Туркменистане, в которой автор в качестве национального консультанта от Туркменистана принял непосредственное участие.

Материалы диссертации также использованы в практической деятельности автора при подготовке им различных законодательно-нормативных документов, в числе которых: Закон Туркменистана «О разгосударствлении и приватизации», 10 нормативных правовых актов, утвержденных постановлениями Президента Туркменистана, 15 нормативных правовых актов Министерства экономики и финансов Туркменистана, прошедших регистрацию в Министерстве юстиции Туркменистана, а также проекты 3 нормативных правовых актов, внесенных в 2004 г. в Кабинет Министров Туркменистана. В частности, непосредственно автором были разработаны ныне используемые в Туркменистане механизмы аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления, залога государственного имущества, проведения торгов и осуществления других процедур приватизации, формирования в рамках законодательства о приватизации акционерных обществ и управления их акциями, и пр.

Кроме того, результаты диссертационного исследования докладывались автором на совместных научно-практических конференциях Министерства экономики и финансов Туркменистана и Национального института государственной статистики и информации Туркменистана, в Представительстве Программы Развития Организации Объединенных Наций в Туркменистане и дважды организованных под его эгидой семинарах во всех 5-ти велаятах (областях) и г.Ашхабаде, на конференциях и семинарах, проводимых в рамках ряда проектов ЕС TACIS и USAID в Туркменистане, а также отражены в коллективной монографии «Управление государственной собственностью в странах с переходной экономикой (на примере Туркменистана)» // под ред.Б.-В.Векиловой, В.И.Кошкина и А.А.Тихомирова. Москва-Ашхабад, 2004.

Основное содержание диссертации опубликовано автором в 5-ти работах общим объемом 4,1 п.л.

Несмотря на акцент в сторону Туркменистана, результаты диссертационного исследования имеют меж-страновое значение и могут быть использованы при разработке мер по совершенствованию управления государственной собственностью не только в Туркменистане, но и в России и в других странах - членах СНГ.

Структура диссертации

Введение

Глава 1. Теоретические основы построения системы управления государственной собственностью

§1. Сущность и основные элементы системы управления государственной собственностью

§2. Место управления государственной собственностью в общей системе государственного регулирования экономики

§3. Принципы построения Концепции управления государственной собственностью Туркменистана

§4. Основные функции управления государственной собственностью

Глава 2. Основные направления совершенствования управления государственной собственностью в Туркменистане

§ 1. Формирование имущественной казны и создание Фонда реформирования государственного сектора Туркменистана

§2. Реформирование имущественных комплексов государственных предприятий

§3. Активизация процессов управления землей и иной недвижимостью

§4. Развитие залога, доверительного управления и концессии государственного имущества

§5. Совершенствование управления акциями, долями в уставных капиталах акционерных, хозяйственных обществ

Заключение

Список литературы

2. Основные положения диссертации

1. Успешное решение многих социально-экономических задач при построении «туркменской» модели перехода к рынку было обусловлено использованием потенциала государственного сектора и применением различных форм государственного регулирования экономики.

Вместе с тем, частная собственность быстрее всего адаптируется к меняющимся рыночным условиям; в связи с чем государство должно минимизировать свое участие в экономике, не допуская при этом насильственного разрушения госсектора и/или недооценивая значение социальной политики при проведении реформ.

Государственное регулирование экономики в условиях рыночного хозяйства, по мнению автора, представляет собой систему государственных мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых в целях стабилизации и развития экономики, адаптации существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям.

Как следствие, исходя из общности и, одновременно, разности мотиваций для стран с переходной экономикой, к числу которых относится Туркменистан, можно выделить ряд стратегических целей государственного управления, в том числе общих, специфических, а также зависимых от временного интервала социально-экономических трансформаций. Например, на базовом этапе, на взгляд автора, выделяются такие общие цели, как, например:

• преодоление системного кризиса путем структурной перестройки национальной экономики, запуск собственной «национальной» модели перехода к рынку, достижение вследствие ее последовательной реализации максимизации темпов экономического роста;

• изменение структуры собственности, формирование класса собственников, запуск государственного имущества в рыночный оборот;

• постепенное сокращение прямого участия государства в хозяйственном процессе, переход к экономическим методам регулирования, постепенное формирование системы государственного регулирования национальной экономики;

• замедление падения, стабилизация и постепенное повышение жизненного уровня населения, разработка и реализация рациональной социальной политики;

• формирование институциональной структуры, обеспечивающей высокую адаптивность экономики к постоянно меняющимся во временном интервале потребностям и пр.

Автор также выделяет цели, отражающие только специфику Туркменистана, а также общие цели, появление которых для стран с переходной экономикой обусловлено очевидными достижениями в их экономическом развитии.

Для характеристики места государства в экономике страны в диссертации рассмотрены (наряду с другими) данные о распределении количества хозяйствующих субъектов по формам собственности (см. табл. 1).

Табл. 1: Распределение количества предприятий на территории Туркменистана по формам собственности, на 1 января 2004 г.

Формы собственности Количество, ед. Удельный вес, %

Государственная 3758 20,9

Частная 11608 64,6

Общественных объединений 667 3.7

Кооперативных объединений 593 3,3

Смешанная (объединенная) собственность 699 3,9

Совместная и иностранная собственность 634 3,5

Всего: 17959 100,0

Однако, несмотря на очевидные результаты в сфере институционального реформирования, позиции государственных предприятий Туркменистана и на настоящий момент весьма сильны. Это, прежде всего, экспор-тоориентированные отрасли естественной государственной монополии: электроэнергетика, нефтегазодобыча, нефтепереработка. Кроме того, в полной государственной собственности находятся железнодорожный и воздушный транспорт, крупнотоннажный морской флот, связь, теле- радиовещание.

Вместе с тем, как показывает опыт стран с развитой рыночной экономикой, определяющую роль играет не объем и место госсектора, а формы и характер его взаимодействия с частным сектором. Следует иметь в виду, что по мере становления и развития рыночных отношений возрастает значение рыночного саморегулирования, а применение методов государственного регулирования направлено на дополнение рыночного саморегулирования и повышение эффективности рыночной экономики в целом.

В комплексе нерешенных проблем реформирования государственного сектора экономики Туркменистана

следует отметить недостаточное использование потенциала государственной собственности, отсутствию системного подхода в обозначенной сфере. На данный момент не в полной мере вовлечены в хозяйственный оборот такие объекты государственной собственности, как: земля, недра, объекты незавершенного строительства.

Нет разграничения объектов публичной и муниципальной собственности. Не осуществлено и разграничение объектов управления государственной собственностью между отраслевыми и территориальными органами власти, что приводит к параллелизму и дублированию функций, создает возможности для различных злоупотреблений.

Не раскрыт потенциал всей совокупности методов управления государственной собственностью, и, прежде всего, концессии, имеются неиспользованные резервы роста приватизации, аренды и др.

Реально не проведена реформа государственных предприятий. Несмотря на то, что в отношении указанных предприятий государство по существу отказалось от централизованного планирования, тем не менее, не устранена полностью система административного давления со стороны вышестоящих министерств и ведомств, которые фактически распределяют ресурсы и прибыль эффективно работающих предприятий, что полностью исключает возможности хозяйствования на принципах самоокупаемости. Как следствие наблюдается не только увеличение совокупного объема задолженности у многих государственных предприятий, но и отсутствие у них стимулов развития.

Наряду с этим не очерчены границы и не установлены правила использования и распоряжения государственным имуществом, выполняющим исключительно публичные (казенные) функции, направленные на решение общегосударственных задач.

До настоящего момента не созданы рыночные системы учета и оценки государственного имущества и (самое главное!) на данном этапе отсутствует целостная система законодательного обеспечения управления государственным имуществом, поэтому отдельные положения законов, принимаемых Меджлисом Туркменистана, а также решения Правительства Туркменистана в обозначенной сфере не всегда строго соответствуют друг другу.

Слабым моментом является отсутствие профессионально подготовленного кадрового потенциала, специализирующегося в вопросах управления государственной собственностью в рыночных условиях. Это относится как к государственным служащим, так и к менеджменту предприятий.

В целом, как показано в диссертации, на данный момент объективно назрела необходимость разработки нового подхода к управлению государственной собственностью в Туркменистане - Концепции управления государственной собственностью в Туркменистане.

2. В диссертации обосновывается необходимость выработки и периодического обновления стратегии управления государственной собственностью, содержащей генеральный замысел, цели и приоритеты, принципы и способы, формы организации управления госу-

дарственной собственностью в масштабе страны, регионов, отраслей, видов экономической деятельности. Свое документальное воплощение данная стратегия призвана находить в виде Концепции управления государственной собственностью.

Такой документ, определяющий содержание государственной политики в сфере управления имущественными объектами, находящимися в государственной собственности, подкрепленный научной аргументацией, должен приниматься на уровне Правительства страны и периодически изменяться и дополняться по мере трансформации имеющих принципиальное значение условий хозяйствования.

По своей сути Концепция формирует и (в определенной мере) закрепляет в соответствии с действующим законодательством совокупность экономических отношений, связанных с использованием принадлежащего государству имущества, средств государственной казны, а также имущественных прав государства, вытекающих из его участия в коммерческих организациях как долевого, частичного собственника.

В отличие от аналогичных документов, уже принятых в Российской Федерации, Казахстане, Узбекистане, Концепция управления государственной собственностью в Туркменистане использует опыт их применения, в связи с чем является более комплексной, так как: (а) охватывает весь состав объектов государственной собственности, полный набор способов управления государственной собственностью, а также все обеспечивающие инструменты системы управления государственным имуществом; (б) конкретизирует цели управления государственной собственности исходя из деле-20

ния всей ее совокупности на функционально-целевое государственное имущество и коммерческую государственную собственность; (в) устанавливает плановый характер использования и распоряжения государственным имуществом; (г) рассматривает вопросы ее кадрового, законодательного и финансового обеспечения; (д) устанавливает этапы реализации Концепции по ее элементам.

Концепция управления государственной собственностью в Туркменистане, по мнению автора, должна базироваться на следующих принципах:

Принцип целостности системы управления государственным имуществом.

Управление-государственной собственностью должно строиться на национальном и региональном уровнях как единая целостная система, охватывающая: .

• весь состав объектов государственной собственности, включая землю, недра, водные ресурсы, леса, имущественные комплексы предприятий, государственные ценные бумаги, в том числе государственные пакеты акций, объекты жилой и нежилой недвижимости, . нематериальные объекты (интеллектуальная собственность, товарные знаки, программные продукты), имущественная казна государства;

• полный набор способов управления государственной собственностью: разграничение и создание новых объектов государственной собственности, безвозмездное пользование, аренда, концессия, залог, доверительное управление, приватизация, национализация, банкротство;

• все обеспечивающие инструменты системы управления государственным имуществом: учетно-инфор-

мациошюе обеспечение, оценка объектов государственной собственности, законодательно-нормативное обеспечение, кадровое обеспечение, контроль за использованием и распоряжением государственной собственностью.

Принцип соответствия состава государственного имущества функциям государства в публичной и коммерческой сферах.

С учетом современного российского опыта на современном этапе развития рыночных отношений в Туркменистане всю совокупность государственной собственности целесообразно разделить на две основные части: (1) государственная собственность, необходимая для осуществления функций и задач государства (условно - публичная государственная собственность или функционально-целевое государственное имущество), и (2) коммерческая государственная собственность.

Конституцией Туркменистана, законами и постановлениями Президента Туркменистана на государство и его территориальные органы возложены ряд исключительных видов деятельности. В данном контексте предлагается законодательно определить состав имущества, необходимого для обеспечения имущественной (экономической) базы выполнения соответствующими органами публичной власти их полномочий, и установить порядок его формирования.

Такое имущество должно находиться только в собственности того уровня публичной власти, к компетенции которого отнесено осуществление соответствующей функции, и оно не может быть отчуждено в иную собственность в результате приватизации, банкротства или исполнительного производства. На функционально-це-

левое имущество не может быть обращено взыскание по обязательствам Туркменистана или обязательствам юридических лиц,.которые владеют и пользуются указанным имуществом.

В состав предприятий и организаций государственного сектора, наделяемых функционально-целевым имуществом, могут быть отнесены те из них, которые:

• обеспечивают оборону и безопасность страны;

• осуществляют деятельность в сфере высоких технологий и науки, но не приносят быстрой коммерческой отдачи;

• решают вопросы окружающей среды и восстановления природных ресурсов;

• а также естественные монополии, организации социальной инфраструктуры и коммунального хозяйства.

Остальные государственные предприятия и организации наделяются коммерческой государственной собственностью и участвуют в хозяйственном обороте страны наравне с негосударственными предприятиями (акционерными обществами, частными структурами).

Принцип текущего и перспективного планирования государственной собственности при системном контроле за ее использованием.

Владение, пользование и распоряжение государственной собственностью должно строиться на плановой основе.

Применительно к функционально-целевому имуществу предлагается разрабатывать и ежегодно утверждать Программу управления государственным имуществом, состоящую из трех частей - плана приобретения, плана использования и плана выбытия.

Принцип эффективного кадрового обеспечения управления государственной собственностью

В процессе формирования системы эффективного кадрового обеспечения управления различными объектами государственной собственности необходимо обеспечить:

• переподготовку и повышение квалификации действующих руководителей и специалистов органов государственного управления на национальном и территориальном уровнях;

• формирование нового для страны слоя управленческих кадров:

• подбор управляющих имущественными комплексами предприятий, государственными пакетами акций, долей в АО и ХО, управляющих государственной недвижимостью, оценщиков, аудиторов и бухгалтеров государственных предприятий и организаций и т.п.

Для решения данных задач потребуется создание в Туркменистане специализированного Центра, одной из базовых задач которого должно быть обучение и переподготовка специалистов в сфере управления государственной собственностью.

Повышение эффективности управления предприятиями и организациями коммерческой государственной собственности должно сопровождаться существенным реформированием государственного производственного сектора, и, прежде всего, реформой государственных предприятий. Часть из них должна быть подвержена глубокой коммерциализации, а другие - преобразованы в 100%-е государственные акционерные общества.

При этом необходимо разработать и законодательно оформить способы привлечения руководителей, менеджеров и работников предприятий к участию в управлении государственной собственностью и возможной её приватизации.

Последнее потребует введения опционов и различных льгот для руководителей, менеджеров и работников в процессе перехода государственной собственности в частные руки, что будет способствовать демократизации управления государственной собственностью и явится одним из путей формирования среднего класса и активных сторонников Президентских рыночных реформ.

Принцип создания кодифицированной системы национального законодательства об управлении государственным имуществом.

Построенная на изложенных принципах целостная система управления государственным имуществом должна быть обеспечена адекватной законодательно-нормативной базой. Наряду с разработкой бюджетного и налогового кодексов в Туркменистане предлагается (впервые среди стран-членов СНГ) разработать и принять Кодекс собственности, который должен включать в себя основополагающие законы о собственности, управлении государственным имуществом, а также сопряженные с ними законы о приватизации, аренде, концессии, залоге и другие.

3. Автором последовательно обосновывается тезис о переводе системы управления государственной собственностью в Туркменистане на плановую основу. В

этой связи в диссертации предлагается организовать под эгидой Министерства экономики и финансов Туркменистана разработку ежегодных и среднесрочных Программ управления государственной собственностью (активами), которые должны выступать как часть предлагаемой автором системы индикативного планирования национальной экономики Туркменистана.

Среди инструментов, обеспечивающих разработку и реализацию Программ управления государственным имуществом (активами) ведущее место, по мнению автора, должно принадлежать сводному плану имущественного обеспечения выполнения государственных функций. Предлагаемая диссертантом схема такого плана представлена на рис.1.

4. В качестве принципиально нового явления для теории и практики управления государственной собственностью Туркменистана, по мнению автора, представляется необходимым ввести понятие государственной казны.

Автором казна предлагается в качестве одного из важнейших элементов управления использования государственной собственности, хотя на практике она пока что ассоциируется лишь с понятием казначейства, которое, действуя в структуре Министерства экономики и финансов Туркменистана, в течение последнего десятилетия осуществляет исключительно функции казначейского исполнения государственного бюджета.

Но казну государства должны формировать не только средства бюджета, но и иное имущество Туркменистана, не закрепленное за государственными пред-

План использования имущества:

• рассмотрение и утверждение планов (программ) деятельности гос. предприятий и учреждений;

• реализация прав Туркменистана как акционера (участника) АО, ХО;

• реорганизация гос. организаций;

? межотраслевое

перераспределение имущества, передача его в аренду, доверительное управление, концессию и т.п.

План выбытия имущества:

• приватизация;

• передача имущества на региональный уровень;

• ликвидация.

План приобретения имущества:

• создание новых объектов (строительство, инвестиции);

• разграничение собственности (например, земельных участков);

• приобретение по гражданско-правовым сделкам (покупка, мена и т.д.);

• выкуп для нужд государства;

• национализация и т.п.

Рис. 1: Планирование использования и распоряжения государственной

собственностью

приятиями и учреждениями (возможно за исключением имущества, изъятого из оборота, или имеющего особый режим использования, установленного законодательством Туркменистана). Дело в том, что казна может в полном объеме служить средством обеспечения обязательств государства, в том числе по внешним заимствованиям, что далеко не всегда возможно достичь исключительно за счет средств резервных статей бюджета. То есть государство (или его субъекты) могут выступать в хозяйственном обороте в качестве должника в кредитных организациях, в других гражданско-правовых сделках исключительно в пределах имущества казны.

Кроме того, целесообразность создания казны диктуется еще и тем, что она может служить, например, одним из показателей эффективности деятельности государственных органов управления, способствовать эффективному вовлечению государственной собственности в гражданский оборот, предотвращать ее нецелевое использование и отчуждение в интересах государственного собственника в целом. Необходимость введения понятия казны и нормативного правового регулирования процессов ее формирования и управления соответственно диктуются очевидным увеличением объема вовлечения государственной собственности в гражданский оборот, а также потребностью учета процедур отчуждения и приобретения объектов госсобственности.

В качестве сводного документа, отражающего общее состояние, динамику доходов и расходов Государственной казны автором разработана схема баланса доходов и расходов Государственной казны Туркменистана.

В целом, организация системы учета, хранения и содержания государственного имущества в казне должна, на взгляд автора, базироваться на принятии в Туркменистане специального Закона «О государственной казне».

В Туркменистане около 30% общего объема инвестиций в национальную экономику обеспечивают специально созданные для этого целевые инвестиционные фонды: развития нефтегазовой промышленности и минерально-сырьевых ресурсов, развития транспорта и связи, развития сельского хозяйства, развития г.Ашхабада, валютный фонд (движение средств которых в последние годы утверждается в составе консолидированного Государственного бюджета). Учитывая целенаправленный характер названных фондов, они, с точки зрения автора, малопригодны для решения таких задач как, например, реформа предприятий или адресная поддержка развития негосударственного сектора экономики.

Поэтому для реализации новой системы управления государственным имуществом Туркменистана предлагается создать специальный целевой Фонд реформирования государственного сектора Туркменистана (далее - Фонд), имеющий принципиальные отличия от перечисленных ранее инвестиционных целевых фондов, как по характеру его формирования, так и предполагаемым целям использования (см. рис.2).

Помимо средств имущественной казны, формирование и функционирование Фонда должно осуществляться за счет аккумуляции отчислений от продажи объектов госсобственности, аренды и иных форм распоряжения государственным имуществом.

Фонд реформирования госсектора - целевой внебюджетный фонд

Источники формирования: Направления использования:

• имущественная казна • финансирование на конкурсной основе на

• средства от продажи гос- условиях возвратности, платности и сроч-

имущества ности

• часть резервов страховых • реформа госпредприятий

компаний — • участие государства в инвестиционно-приватизационных схемах

3

Рис.2: Фонд реформирования госсектора Туркменистана

Следует отметить, что Фонд и казна представляют собой тесно связанные, но относительно самостоятельные структуры, позволяющие наиболее эффективно регулировать инвестиционные процессы.

Средства Фонда должны использоваться для:

• финансирования инвестиционных проектов исключительно на конкурсной основе на условиях возвратности, платности и срочности;

• возвратного финансирования мероприятий, направленных на реформу государственных предприятий;

• исполнения обязательств органов власти Туркменистана по предоставленным инвесторам гарантиям за счет средств Фонда (при недостатке средств специализированных инвестиционных целевых фондов).

Наличие Фонда, с точки зрения автора, по мере накопления его финансовых ресурсов также позволит перейти от финансирования отдельных объектов к комплексному обеспечению инвестиционных проектов во всех сферах деятельности государственного сектора экономики Туркменистана. Однако недопустимо отвлечение временно свободных средств Фонда на финансовые операции, не связанные с реализацией инвестиционных проектов. Создание Фонда требует принятия специального нормативного правового акта, равно как и необходимости внесения соответствующих изменений и дополнений в ряд действующих.

5. В качестве главного элемента общей реформы госсектора экономики Туркменистана в диссертации обосновывается необходимость и сформулированы

предложения по реформированию имущественных комплексов государственных предприятий Туркменистана.

За последнее десятилетие предприятия Туркменистана в той или иной степени адаптировались к спаду спроса, разрыву традиционных хозяйственных связей, дефициту платежных средств. Вместе с тем, все это достигнуто за счет «проедания» или деградации потенциала долгосрочного развития. Предприятия принципиально отказались от поддержания интеллектуального потенциала и используют ограниченные инвестиционные ресурсы на текущие нужды.

Также имеет место неэффективность системы управления государственными предприятиями, обусловленная следующими факторами:

• отсутствием стратегии в деятельности предприятий и ориентацией на краткосрочные результаты в ущерб среднесрочным и долгосрочным;

• недостаточным знанием конъюнктуры рынка;

• низким уровнем квалификации менеджеров и персонала, отсутствием трудовой мотивации работников, падением престижа рабочих и инженерно-технических профессий;

• неэффективностью финансового менеджмента и управления издержками производства.

Отсутствие в законодательстве Туркменистана четких правил и процедур по управлению собственностью государственных предприятий создает благодатную почву для субъективизма в принятии решений вышестоящих государственных органов, связанных с распоряжением финансовыми ресурсами и имуществом указан-

пых предприятий, что в итоге негативно сказывается на эффективности их работы.

Подчиненность системы бухгалтерского учета целям налогообложения искажает реальную картину финансово-экономического состояния предприятия и приводит к искажению соотношения доходов и расходов, обложению налогами фиктивной прибыли, возникающей при продаже продукции по цене выше себестоимости, лишает предприятия права самостоятельной квалификации расходов на капитальные и текущие затраты, на текущие затраты и затраты будущих периодов. Существующая государственная статистическая отчетность в основном направлена на обеспечение органов государственной власти необходимой информацией и не позволяет удовлетворить спрос предприятий на маркетинговую информацию.

Недостаточный объем достоверной экономической и маркетинговой информации наряду с неразвитостью информационной инфраструктуры национальной экономики существенно затрудняет принятие управленческих решений на уровне предприятий и определение контрагентами степени риска при заключении ими договоров.

На данный момент, с точки зрения автора, государство должно начать стимулировать реформу предприятий, содержание которой для стран СНГ заключается в поэтапном переходе госпредприятий на общепринятые в рыночной экономике принципы функционирования (см.рис.3).

Целью реформы предприятий является их реструктуризация, способствующая улучшению управления на

Рис.3: Алгоритм реформы государственных предприятий в странах СНГ

предприятиях, стимулированию их деятельности по повышению эффективности производства и конкурентоспособности выпускаемой продукции, улучшению финансово-экономических результатов их деятельности.

Реформирование должно проводиться при поддержке государства. Весьма важно, чтобы органы государственной власти, прямо не вмешиваясь во внутренние дела предприятий, создавали бы более благоприятные условия хозяйствования тем предприятиям, которые активно реформируются.

6. В качестве важнейшего направления реформирования государственных предприятий и развития рыночных отношений в диссертации обосновывается необходимость развития приватизации государственных предприятий.

Проведенный автором анализ динамики приватизационных процессов в Туркменистане показывает, что на данном этапе приватизация вышла на так называемый этап «насыщения» и не дает ожидаемых результатов. В этой связи, по мнению автора, для Туркменистана (равно как и для других стран СНГ) необходимо ввести новую модель, которая бы ориентировала процесс приватизации на реструктуризацию и финансовое оздоровление предприятий.

Эта модель должна базироваться на активном государственном участии в преобразовании экономики приватизируемого объекта и на более тесном, органичном переплетении в ходе приватизационных процессов интересов государства, частного бизнеса и населения страны:

Предлагаемая автором модель приватизации схематически представлена на рис.4.

Одним из основополагающих принципов новой модели должно быть обеспечение дифференцированного подхода к приватизации предприятий в зависимости от ликвидности предприятий и других приватизируемых объектов.

Высоколиквидные предприятия должны приватизироваться, исходя из необходимости получения в Фонд реформирования госсектора средств от продажи предприятий с учетом их реальной ценовой оценки, максимально приближенной к мировому уровню. При этом целесообразно до 20% объема продаж выделять для первоочередного приобретения населением (включая работников предприятий) со скидкой, дифференцированной в зависимости от сроков приобретения акций. Последнее направлено на придание приватизации статуса социально ориентированной программы, формирование в странах СНГ среднего класса.

Приватизацию низколиквидных предприятий необходимо проводить путем привлечения эффективных собственников, подтвердивших свою готовность и умение осуществлять реальные инвестиции и в полном объеме выполнять инвестиционные и социальные обязательства перед предприятием и государством (сохранение или дополнительное создание рабочих мест, решение экологических задач).

7. В целях повышения эффективности управления использования государственной собственности в диссертации рассматриваются реальные проблемы развития

ПРИВАТИЗАЦИЯ

Ликвидное имущество:

Конкурс, аукцион;

Первоочередная продажа населению со скидкой и рассрочкой платежей

Неликвидное имущество:

Выкуп с рассрочкой платежей

■ без участия государства по минимальным ценам;

■ с участием государства по рыночной стоимости;

■ льготы при выкупе работникам и менеджменту

Рис.4; Новая модель приватизации для стран СНГ (проект)

таких методов управления, как аренда, залог, доверительное управление и концессии.

В диссертации отмечается, что наиболее активно в последние годы в Туркменистане используется аренда государственного имущества.

Наряду с приватизацией, именно аренда обеспечивает в настоящий момент существенную часть поступлений в бюджет за счет неналоговых доходов. Задействованный механизм аренды позволил в общем объеме за период с 1 апреля 2000 г. до 1 июля 2004 г. привлечь дополнительно в бюджет почти 100 млрд. манатов, причем только за 1-е полугодие 2004 г. по сравнению с аналогичным периодом 2003 г. совокупные поступления в бюджет увеличились в 2 раза.

Диссертант вскрывает реальные резервы роста поступлений в бюджет от аренды, акцентируя при этом внимание на необходимость незамедлительной разработки Реестра государственного имущества, совершенствование некоторых организационных и законодательных процедур, в том числе в целях реального использования аукционного механизма продажи права аренды.

Кроме того, в диссертации выдвинуты конкретные предложения по повышению эффективности залога, доверительного управления и концессии государственного имущества. Так, например, уже в ближайшей перспективе наиболее приоритетными отраслями использования концессии в Туркменистане могут стать отрасли жилищно-коммунального хозяйства, а также утилизация промышленных и бытовых отходов и пр. Кроме того, по прогностическим расчетам использование концес-

сии, например, при строительстве и монтаже тепло-, водопроводящих систем по Туркменистану в целом позволит уже в ближайшие годы сэкономить при инвестировании в данную отрасль средства Государственного бюджета на сумму в несколько сотен млн. долл. США.

Также рассматриваются вопросы управления принадлежащими государству акциями, долями в акционерных, хозяйственных обществах, где сходные полномочия имеют различные государственные министерства, ведомства. Сделан вывод об отсутствии системного подхода к использованию данного элемента управления государственной собственностью в Туркменистане, его неэффективности, предложены цели и сформулированы задачи по управлению акциями, долями, а также определены требующие учета факторы влияния на результаты управленческих решений.

8. В качестве составной части системы управления государственным имуществом в диссертации исследуется проблема управления землей и иной недвижимостью.

Автором выявлены следующие негативные моменты существующей системы управления недвижимостью:

• права государства на принадлежащие ему объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном .законом порядке, что затрудняет распоряжение ими;

• отсутствует достоверный пообъектный учет и не сформирован реестр недвижимых объектов,, включая государственные, что не позволяет провести четкое разграничение собственности и не дает возможности осуществить контроль за реальными де-

нежными потоками, провести достоверный анализ эффективности использования недвижимости, составить прогноз поступления средств в государственный бюджет;

• отсутствует система рыночной оценки объектов, а также четкое определение прав пользования недвижимостью, что реально приводит к перманентному занижению стоимости имущества, недополучению рентных платежей, поскольку государство, являясь самым крупным собственником недвижимости, сдает имущество в аренду по ставкам, не «привязанным» к его рыночной оценке стоимости имущества;

• полномочия государства как собственника.недви-жимости осуществляются не только Министерством экономики и финансов Туркменистана, но и многими другими органами государственной власти, деятельность которых часто не взаимоувязана;

• слабо используется многовариантный и индивидуальный подходы к использованию недвижимости;

• большое количество объектов незавершенного строительства не вовлечено в оборот и утрачивает инвестиционную привлекательность;

• распоряжение землей осуществляют органы исполнительной власти на местах (хякимлики), в связи с чем пользователю государственной недвижимости приходится заключать два, не связанных между собой договора, что противоречит общепринятым обычаям делового оборота;

• отсутствует как система и не соответствует потребностям рынка мало изменившийся еще с советских времен механизм платы за землю и порядок предо-

ставления льгот по перечислению платы за землю в бюджет;

• развитие земельного законодательства отстает от развития иных отраслей законодательства, регулирующих оборот недвижимости, что приводит к нестыковке режимов правового использования земельных участков и расположенных на них зданий и сооружений при объективной связанности их в единый объект хозяйствования.

Для устранения вышеперечисленных негативных моментов диссертантом разработаны конкретные предложения, которые должны быть реализованы путем принятия предложенного в диссертации проекта Закона Туркменистана «О земле» и внесения дополнений в ряд действующих законодательных актов.

9. Реформа госсектора Туркменистана, связанная, прежде всего, с кардинальным изменением положения государственных предприятий, которые переводятся на реальные рыночные отношения, должна, по мнению автора, включать в себя также изменения роли и функций министерств и ведомств страны.

Сегодня в ведении Министерства экономики и финансов Туркменистана как уполномоченного органа по государственному имуществу, помимо полномочий в сфере преобразования государственных предприятий в акционерные общества, осуществляемому в соответствии с Программой приватизации, и управления государственными пакетами акций, также находятся-пра-вомочия по продаже государственного имущества, его передаче в аренду (имущественный наем), доверительное управление, залог и пр.

Следует отметить, что правомочия других министерств, ведомств и хякимликов в сфере управления имуществом не имеют единой правовой основы, поскольку зачастую устанавливаются в соответствующих положениях о них (в связи с чем не всегда тождественны).

С учетом изменившихся условий, в том числе развития негосударственного сектора экономики, усиливается роль функционального подхода к организации управления. В этой связи, необходимо четкое разграничение не только функций министерств, ведомств, хяким-ликов по государственному регулированию в соответствующих отраслях и регионах от предпринимательских функций, но и четкое разграничение их компетенции с компетенцией органа по государственному имуществу. Причем, что важно, имеется и понимание сути данной проблемы самими министерствами, ведомствами, хякимликами.

По мнению автора, переход от современного приоритета отраслевого подхода к рациональному сочетанию функционального и отраслевого аспектов управления государственной собственностью может выглядеть следующим образом.

Министерство экономики и финансов Туркменистана наделяет государственные предприятия имуществом, относящимся к государственной собственности, согласовывает вопросы распоряжения их недвижимым имуществом, решает вопросы реорганизации государственных предприятий, осуществляет контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за ними, осуществляет иные необходимые действия. При этом отраслевые министерства утверждают уставы государственных предприятий, назначают на должность

и освобождают от должности их руководителей, заключают, изменяют и расторгают контракты с руководителями госпредприятий.

10. Предлагаемый в диссертации системный подход к управлению государственной собственностью, внедрение Концепции управления государственной собственностью в Туркменистане в принципе не потребует затрат из действующего Государственного бюджета страны, который все последние годы по ряду объективных причин остается неизменно напряженным. Более того, за счет «размораживания» не работающей в настоящий момент государственной собственности и включения новых экономических рыночных рычагов, через 2-3 года после начала реформирования появится возможность существенно снизить бюджетную нагрузку на нефтегазовый комплекс Туркменистана и решать задачу увеличения материального благосостояния различных слоев населения (не за счет представления им со стороны государства дотаций и субсидий), а преимущественно за счет роста доходов от приобщения их к владению акциями и другими объектами собственности.

В целом, система управления государственной собственностью, по ходу реализации предложенных в ее контексте мер, методов и этапов, по мнению автора диссертационного исследования, создает реальные условия для перехода Туркменистана к модели социально-ориентированного государственного капитализма, специфика которой заключается в том, что она базируется на эффективном и равноправном взаимодействии государственного и частного капиталов при регулирующей роли государства в экономике в целом, и что при-

нятие решений, направленных на развитие функционирования и повышения эффективности экономики должно осуществляться не госчиновниками, а по законодательно утверждаемым и неукоснительно соблюдаемым нормам с применением как Президентского контроля, так и дополняющих его демократических институтов контроля.

При этом, главной социальной опорой государственного устройства Туркменистана, активными сторонниками реализуемой в стране социально-экономической политики осознанно и объективно станут широкие слои среднего класса, в числе которых: значительная часть государственных служащих; менеджеры и квалифицированные работники предприятий, а также представители малого бизнеса в городе и на селе.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Агаджанов Р.Л., Шлычкова В.В. Переходная экономика в Туркменистане - 1996 г. - Любляна, Словения, «Переходная экономика. Отчеты. 1996» // под ред. Андреа Бем., C.E.E.P.N. (Центрально- и Восточноевропейская структура по приватизации - Институт экономического развития Всемирного банка, Европейская комиссия, PHARE и TACIS), 1997, с.503-542, на англ. яз., 0,5 п.л. (лично автора 0,3 п.л.);

2. Агаджанов Р.Л. Обзор, анализ и комментарии по Туркменистану - Кембридж, США: «Дискуссионные тетради. Реформы в переходных экономиках: 19901998» // под ред. Дж.Сакса, К.Зиннес и Я.Элиат, HIID (Гарвардский институт международного развития), 2000, на англ. яз., 0,3 п.л.;

3. Управление государственной собственностью в странах с переходной экономикой (на примере Туркменистана). Монография//под ред. Б.В.Векиловой, В.И.Кошкина, А.А.Тихомирова - М.: ВШПП, 2004, 15 п.л. (лично автора 2,5 п. л.);

4. Агаджанов Р.Л. Приватизация в Туркменистане: итоги и перспективы - М.: «Управление собственностью, №2,2004,0,8 п.л.;

5. Агаджанов Р.Л. Государственная собственность в системе государственного регулирования экономики - Ашхабад: «А11уп аБугупукёуваёууей», №6,2004, на туркм. яз., 0,2 п.л.

# 15 47 4

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Агаджанов, Рубен Левонович

Введение

Глава

I. Теоретические основы построения системы управления государственной собственностью

1. Сущность и основные элементы системы управления государственной собственностью

§2. Место управления государственной собственностью в общей системе государственного регулирования экономики

§3. Принципы построения Концепции управления государственной собственностью Туркменистана

§4. Основные функции управления государственной собственностью

Глава

II. Основные направления совершенствования управления государственной собственностью в Туркменистане

1. Формирование и.мущественной казны и создание Фонда реформирования государственного сектора Туркменистана

§2. Реформирование имущественных комплексов государственных предприятий

§3. Активизация процессов управления землей и иной недвижимостью

§4. Развитие залога, доверительного управления и концессии государственного имущества

§5. Совершенствование управления акциями, долями в уставных капиталах акционерных, хозяйственных обществ

Заключение

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование системы управления государственной собственностью в странах СНГ"

Начало 1990-х годов ознаменовалось крахом советской плановой экономики и распадом СССР на отдельные самостоятельные государства, которые начали непростой переход к рыночным методам хозяйствования в условиях доставшегося им в наследство системного экономического кризиса.

Общим для всех государств на постсоветском пространстве, несмотря на почти сразу же проявившуюся во многих случаях разнонаправленность политических и экономических интересов являлось: их неустойчивое развитие, подверженность экономики значительным колебаниям и рост позитивных тенденций в основном за ряд последних лет; формирование и реализация "национальных" моделей реформ, предусматривавших проведение структурной перестройки экономики и ее переориентацию на рыночные основы хозяйствования, отказ от идеологических приоритетов в сфере экономики и резкое сокращение объема государственного сектора в ходе приватизации; недоиспользование инструментов государственного регулирования экономики, в том числе набора методов управления государственной собственностью; заметная переориентация целей управления государственной собственностью - от быстрого передела собственности до достижения качества управления госсобственностью, учета ее бюджетных и социальных аспектов; резкий всплеск и постепенное сокращение объемов приватизации, и пр.

В то же время, специфика этих государств1, своим историческим прошлым и менталитетом народов, тяготеющих к сильной государственной власти, государственным гарантиям и государственной ответственности за состояние национальной экономики, в наибольшей степени, на взгляд автора,

• была учтена при осуществлении реформ в Туркменистане.- Здесь, благодаря политической воле Президента страны С.Туркменбаши (Ниязова), были отвергнуты известные "либеральные" рецепты Международного валютного фонда и Всемирного банка, а приоритетная роль в рыночных преобразованиях была отдана государственному регулированию экономики.

Видимым отличием "туркменской" модели перехода к рынку стала ее поэтапная реализация, сохранение ведущей роли государства в управлении экономическими процессами, сильная государственная поддержка социально незащищенных слоев населения, а также эффективная инвестиционная политика. Ряд принятых в стране программных документов основан на понимании отрицательного воздействия на экономическое развитие насильственного разрушения государственного сектора, а также понимании значения социальной политики как важного составляющего рыночных реформ, недооценка которого влечет социальную напряженность и противостояние, что, в свою очередь, приводит к дискредитации реформ.

1 За исключением Эстонии, Латвии и Литвы.

Как следствие, в условиях переходного периода Туркменистан, наряду с сохранением бесплатной системы образования и здравоохранения, принял практически не встречающиеся в мировой практике меры по предоставлению населению гарантированного минимума товаров и услуг первой необходимости: бесплатное пользование природным газом, электричеством, солью и водой, низкий уровень платы за жилье и коммунальные услуги, услуги транспорта, связи и др. (далее рассматривается несколько более подробно). В структуре расходов Государственного бюджета Туркменистана более 70% направляются на финансирование общественных и социальных услуг, из которых более 60% составляют расходы на развитие образования и здравоохранения.

Однако такая позиция сохранения сильной роли государства в управлении экономикой отнюдь не означает отказ от рыночных реформ. Экономический строй всегда развивается тем успешнее, чем больше экономических возможностей и свободы государство предоставляет, в том числе потому, что частная собственность быстрее всего адаптируется к меняющимся рыночным условиям.

В связи с этим, одновременно, наряду с созданием фактически заново реального сектора экономики, новых для Туркменистана и конкурентоспособных в мировом хозяйстве отраслей и производств, осуществлялась приватизация и реально шел процесс создания рыночной инфраструктуры.

В результате по основным макроэкономическим показателям Туркменистан уже в 1997 г. превысил уровень 1991 г., причем экономику страны практически не затронул финансовый кризис 1998 г., что не в последнюю очередь обусловлено отсутствием прямой зависимости страны от международных финансовых рынков, интеграции в мировую экономику исключительно на основе двусторонних межгосударственных договоров, наличия значительных запасов сырьевых ресурсов, а также возможности сокращения значительной части бюджетных расходов вследствие приобретения по решению Организации Объединенных Наций в 1995 г. статуса нейтрального государства.

Исполнительным комитетом СНГ отмечалось, что, например, в 1999 г. "лидером по темпам экономического роста среди стран Содружества стал „ Туркменистан, объем ВВП которого за год увеличился на 16% в основном за счет увеличения добычи природного газа и нефти и рекордных урожаев зерна и хлопка. Следует отметить, что большая часть прироста промышленной добавленной стоимости в объеме ВВП Туркменистана получена за счет приоритетного развития перерабатывающих отраслей, в частности, легкой и пищевой. В структуре ВВП повысилась доля товаропроизводящих отраслей с

2 Аналитический доклад "О социально-экономическом положении СНГ в 1999 г. и ожидаемых результатах развития экономики стран Содружества в 2000 г.", подготовленный Департаментом анализа экономических условий формирования зоны свободной торговли совместно с другими департаментами Московского отделения Исполнительного комитета СНГ при участии Межгосударственного статистического комитета СНГ. Разработчики доклада: Шульга В.А. (руководитель группы), Рыбкин О.Е., Казанский СЛ. и др., от 28 апреля 2000 г. 66% в 1998 г. до 69% в 1999 г. Это свидетельствует о все большей независимости страны от экспорта газа". Также было отмечено, что "по расчетам самый высокий размер прямых иностранных инвестиций на душу населения за годы независимости имеет Туркменистан - 1100-1200 долларов, Азербайджан - 780 долларов, Казахстан и Узбекистан - 450-500 долларов, Кыргызстан - 320 долларов, Беларусь и Армения - 130-140 долларов, Россия и Украина - 80-85 4 долларов, Грузия, Молдова и Таджикистан - 50-70 долларов". Такая тенденция сохраняется и сейчас. Например, темпы роста ВВП в 2000 г. составили 117,6%, в 2001 г. - 120%, в 2003 г. - 117%. Кроме того, по мере развития рыночных отношений заметно изменилась и структура источников финансирования инвестиций, например, за период с 1991 г. доля бюджетных средств снизилась с 71% до 3%, а доля собственных средств предприятий возросла с 24% до 55%.

Помимо этого сохранение в Туркменистане в процессе осуществления рыночных реформ объема и ведущей роли государственной собственности сопровождалось развитием законодательной базы в этой области. За годы реформ в стране были приняты такие основополагающие законы, как Гражданский кодекс Туркменистана, "О собственности", "О разгосударствлении и приватизации", "Об акционерных обществах", "О предприятиях", "О залоге", "О банкротстве", "Об иностранных концессиях" и др.

Вместе с тем, следует подчеркнуть, что элементы системы управления государственной собственностью в Туркменистане до сих пор используются разрозненно, не увязаны в единую систему, и, как следствие, управление государственной собственностью является недостаточно развитой составляющей системы государственного регулирования экономики страны в целом. Все это, в конечном счете, негативно сказывается на результативности осуществляемых реформ.

В стране, по существу, отсутствует собственная научно-исследовательская база по проблемам управления государственной собственностью. Только начиная с середины 2002 г. в рамках проекта Организации Объединенных Наций (TUK/01/001) Министерством экономики и финансов Туркменистана организована регулярная работа по исследованию и обобщению актуальных проблем функционирования госсектора экономики вообще и управления государственным имуществом, в частности3.

Следует также отметить, что отсутствие системного подхода к управ' • лению государственной собственностью, в целом, пока еще присуще и большинству других стран СНГ.

Вышеизложенные обстоятельства определили актуальность и определили тему диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ и практических направлений формирования в Туркменистане целостной системы управления государственной собственностью, включая пер

3 Более подробно см. Кошкин В.И., Тихомирова А.А. "Проблемы реформирования государственного сектора экономики Туркменистана". - М.: "Управление собственностью", №1,2004, с.П-22. спективу использования этой системы в целом или ее отдельных элементов в других странах СНГ.

Реализация данной цели потребовала постановки и решения следующих задач:

• выявить общность и специфику целей и методов управления национальными экономиками, управления государственной собственностью, конкретизировать то позитивное, что Туркменистан и другие страны СНГ могли бы перенять друг у друга;

• раскрыть содержание и место управления государственной собственностью в общей системе государственного регулирования экономики;

• сформулировать принципы построения Концепции управления государственной собственностью Туркменистана;

• конкретизировать основные функции управления государственной собственностью;

• обосновать необходимость и схемы имущественной казны и фонда реформирования госсектора;

• показать основные направления реформы имущественных комплексов государственных предприятий;

• проинвентаризировать пути активизации процессов управления землей и иной недвижимостью;

• разработать предложения по развитию залога, доверительного управления и концессии государственного имущества, а также по совершенствованию управления принадлежащими государству акциями, долями в акционерных, других хозяйственных обществах.

Объектом диссертационного исследования являются процессы управления государственной собственностью на различных уровнях хозяйствования.

Предмет исследования - система управления государственной собственностью Туркменистана, других стран СНГ и составляющих его территориальных и хозяйствующих единиц.

Методология исследования базируется на положениях отечественной, российской и зарубежной экономической науки, принятых законах Туркменистана, указах, постановлениях и распоряжениях Президента Туркменистана, решениях Кабинета Министров Туркменистана и других действующих правоустанавливающих документах органов государственного управления, а также критического использования зарубежного опыта.

В качестве информационной базы использованы статистические и аналитические материалы Министерства экономики и финансов Туркменистана, Национального института государственной статистики и информации Туркменистана, Федерального агентства по управлению федеральным имуществом Российской Федерации и Высшей школы приватизации и предпринимательства - института, а также информационно-аналитические материалы различных международных организаций.

Структурно исследование состоит из введения, двух глав, где соответственно рассматриваются теоретические основы построения системы управления государственной собственностью и основные направления ее совершенствования, а также заключения.

В исследовании используются сравнения предложений автора с действующей законодательной и нормативной базой Туркменистана,. Российской Федерации, ряда других стран СНГ, учитывается их позитивный опыт и недостатки управления государственной собственностью.

Главным результатом проведенного автором исследования является обоснование теоретико-методических и практических положений, позволяющих разработать и практически реализовать в Туркменистане Концепцию управления государственной собственностью, включая возможность ее использования полностью либо ее отдельных элементов в других странах СНГ.

К числу основных результатов исследования, обладающих научной новизной и характеризующих личный научный вклад автора, следует отнести:

1) Упорядочение структуры и объема государственной собственности Туркменистана путем транспарентного выделения и передачи объектов на муниципальный уровень или их отнесения к публичной собственности (в том числе для формирования правовой основы недопущения возможности отчуждения одной части объектов, необходимых для функционирования государственных институтов, или, напротив, для формирования основы государственного предпринимательства за счет коммерческого использования прочей части объектов государственной собственности);

2) Законодательную разработку и внедрение таких рыночных инструментов, как: учет и оценка государственной собственности, что позволит проинвентаризировать, вскрыть и задействовать неиспользуемые до сих пор резервы пополнения Государственного бюджета, а также обеспечить строгое соблюдение интересов государства при проведении процедур по использованию и распоряжению объектами госсобственности;

3) Новым для современной экономики Туркменистана является предложение о переходе при управлении государственной собственностью на плановую основу, предполагающем разработку ежегодных и среднесрочных программ управления госсобственностью, которые должны выступать как директивная часть предлагаемой автором системы индикативного планирования всей национальной экономики Туркменистана. Управление государственной собственностью должно реально стать самостоятельным инструментом государственного регулирования экономики и в таком контексте применяться при формировании перспективных программ развития экономики;

4) Принципиально новым для Туркменистана является и предложение об использовании таких инструментов госрегулирования, как: государственная казна и Фонд реформирования государственного сектора. Применение названных инструментов позволит, во-первых, более эффективно использовать незакрепленную за государственными предприятиями и учреждениями госсобственность и, во-вторых, задействовать новый реальный источник инвестирования государственного сектора экономики. Помимо поступлений от сделок с государственным имуществом для участия в инвестиционно-приватизационных процессах предлагается привлечь свободные средства государственного страхования (в том числе за счет введения страхования имущества государственных предприятий и сделок с ним) и части поступлений в Государственный бюджет по линии пенсионного обеспечения населения;

5) Наряду с приватизацией, арендой, доверительным управлением, залогом и управлением акциями (долями), в качестве повышения эффективности применения законодательно уже установленного элемента управления государственной собственностью также рассматриваются концессии. По прогностическим расчетам использование концессии, например, только при строительстве и монтаже тепло-, водопроводящих систем по Туркменистану в целом позволит уже в ближайшие годы сэкономить при инвестировании в данную отрасль средства Государственного бюджета на сумму в несколько сотен млн. долларов США. Причем концессия может уже в самое ближайшее время оказаться наиболее востребованной в сфере жилищно-коммунального хозяйства и транспортных коммуникаций, судя по темпам их развития;

6) Центральное место в диссертационном исследовании занимает проблема реформы государственных предприятий в Туркменистане. Предлагаются следующие процедуры поэтапного перехода госпредприятий на общепринятые в рыночной экономике принципы функционирования:

• на основе независимой экспертизы все государственные предприятия Туркменистана должны быть распределены на 3 группы:

- первая группа - предприятия, остающиеся в статусе государственных;

- вторая группа - предприятия, подлежащие разгосударствлению и приватизации;

- третья группа - предприятия, подлежащие ликвидации;

• проводится реструктуризация задолженности государственных предприятий по платежам в Государственный бюджет и за государственные услуги по энерго-, тепло-, и водоснабжению;

• для предприятий, подлежащих разгосударствлению и приватизации, предлагается новая модель приватизации, основанная на подходе к приватизируемым объектам в зависимости от их ликвидности и предполагающая государственное участие в инвестиционно-приватизационных процессах на неликвидных предприятиях; а также льготы на приобретение государственной собственности для населения страны.

• обеспечивается переход на международные стандарты бухгалтерского учета;

• осуществляется переход к контрактной системе назначения руководителей государственных предприятий и сокращение вмешательства в деятельность указанных предприятий вышестоящих министерств. Строго регламентируется порядок создания и ликвидации государственных предприятий;

• ведение более либеральной амортизационной политики, упрощение и укрупнение норм амортизации;

• ускорение и завершение передачи объектов социально-культурного и жилищно-коммунального хозяйства, находящихся на балансах предприятий, в ведение местных органов власти;

• ужесточение санкций к предприятиям, допускающим неплатежи, неуплату налогов, активное применение механизма банкротства;

7) Принципиальным является вопрос о разработке законодательной базы и механизма запуска земли в хозяйственный оборот. В диссертации предложена структура и базовые концептуальные подходы к разработке и принятию Закона Туркменистана "О земле";

8) По мнению автора, внедрение системного подхода к управлению государственной собственностью должно дать для Туркменистана экономический эффект, который слагается из следующих составляющих:

• за счет применения системы планирования, учета и контроля в процессе управления функционально-целевым государственным имуществом, а также наведения должного порядка и эффективной организации в органах государственного управления существенно сократятся затраты на содержание государственного аппарата;

• за счет вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых или неэффективно используемых объектов государственного имущества (земля, незавершенное строительство и т.п.) и применения эффективных технологий управления ими резко повысится бюджетная эффективность (возрастут неналоговые поступления в бюджет);

• за счет реформирования государственных предприятий и организа-, ций, базирующихся на коммерческой государственной собственности, увеличатся поступления в бюджет налогов, прибыли и дивидендных платежей от использования указанной собственности;

• за счет реализации мероприятий по кадровому обеспечению управления государственным имуществом ожидается резкий рост социальной эффективности, выражающийся в увеличении количества рабочих мест на государственных предприятиях, росте уровня доходов работников, как за счет основной заработной платы, так и за счет дивидендов, получаемых ими в качестве акционеров.

Результаты диссертационного исследования имеют межстрановое значение и могут быть использованы при разработке мер по совершенствованию управления государственной собственностью не только в Туркменистане, но и в России и в других странах - членах СНГ.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Агаджанов, Рубен Левонович

Заключение

Проведенное диссертационное исследование позволило автору сформулировать следующие основные выводы и предложения:

1. Несмотря на почти сразу же проявившуюся разнонаправленность политических и экономических интересов, практически все государства переходной экономики характеризуются не столько наличием особенностей, сколько общностью целей, критериев и тенденций развития, что формирует предпосылки для системного подхода к решению проблем управления на стадии переходного периода, исходя из совокупности позитивного опыта и недостатков в данной сфере. Как следствие, выделяется ряд стратегических целей государственного управления экономикой, в том числе общих, специфических, а также зависимых от временного интервала социально-экономических трансформаций.

2. Учитывая, что частная собственность быстрее всего адаптируется к меняющимся рыночным условиям, государство должно минимизировать свое участие в экономике, но не допуская при этом насильственного разрушения госсектора и/или недооценивая значение социальной политики.

3. Несмотря на существенные различия в объеме и структуре госсектора в различных странах, государство в условиях переходной экономики сохраняет существенную роль, которая позволяет ему не только корректировать провалы рынка, но и обеспечивать социальную справедливость для всех слоев населения страны.

4. В механизме государственного регулирования экономики важное место занимает управление государственной собственностью, которое может дать максимальный эффект лишь в том случае, когда все элементы управления государственной собственностью приведены в действие как система, охватывающая:

• все функции управления, учет и оценку госимущества, планирование, организационную структуру управления и контроль;

• весь состав объектов государственной собственности, включая землю, недра, водные ресурсы, леса, имущественные комплексы предприятий, государственные ценные бумаги, в том числе государственные пакеты акций, объекты жилой и нежилой недвижимости, нематериальные объекты (интеллектуальная собственность, товарные знаки, программные продукты), имущественная казна государства;

• полный набор способов управления государственной собственностью: разграничение и создание новых объектов государственной собственности, безвозмездное пользование, аренда, концессия, залог, доверительное управление, приватизация, национализация, банкротство;

• все обеспечивающие инструменты системы управления государственным имуществом: учетно-информационное обеспечение, оценка объектов государственной собственности, законодательно-нормативное обеспечение, кадровое обеспечение, контроль за использованием и распоряжением государственной собственностью.

5. В диссертационном исследовании предлагается значительно расширить привычные рамки системы управления государственной собственностью за счет упорядочения структуры государственной собственности, перехода к планированию ее приобретения, использования и выбытия, а также внедрения таких новых инструментов госрегулирования, как: государственная казна и Фонд реформирования государственного сектора.

6. На качественно новый уровень также предлагается поднять и сам механизм управления государственной собственностью в Туркменистане путем принятия одноименной Концепции, основные принципы которой сформулированы автором в диссертации. Концепция последовательно развивает аналогичные позитивные наработки предшествующего этапа в данной сфере, имеющие место в других странах, в Туркменистане, вовлекает в активное использование ранее незадействованные или используемые недостаточно инструменты управления государственной собственностью;

Следует особо подчеркнуть, что системный подход к управлению государственной собственностью, внедрение Концепции управления государственной собственностью в Туркменистане в принципе не потребует затрат из действующего Государственного бюджета страны, который все последние • годы по ряду объективных причин остается неизменно напряженным. Более того, за счет "размораживания" не работающей в настоящий момент государственной собственности и включения новых экономических рыночных рычагов, через 2-3 года после начала реформирования появится возможность существенно снизить бюджетную нагрузку на нефтегазовый комплекс Туркменистана и решать задачу увеличения материального благосостояния различных слоев населения (не за счет представления им со стороны государства дотаций и субсидий), а преимущественно за счет роста доходов от приобщения их к владению акциями и другими объектами собственности.

7. В целом, система управления государственной собственностью, по ходу реализации предложенных в ее контексте мер, методов и этапов, по мнению автора диссертационного исследования, создает реальные условия для перехода Туркменистана к модели социально-ориентированного государственного капитализма. Специфика данной модели заключается в том, что она базируется на эффективном и равноправном взаимодействии государственного и частного капиталов при регулирующей роли государства в экономике в целом, а также в том, что принятие решений, направленных на развитие функционирования и повышения эффективности экономики должно . осуществляться не госчиновниками, а по законодательно утверждаемым и неукоснительно соблюдаемым нормам с применением как Президентского контроля, так и дополняющих его демократических институтов контроля.

При этом, главной социальной опорой государственного устройства Туркменистана, активными сторонниками реализуемой в стране социально-экономической политики осознанно и объективно станут не только (и не столько) владельцы крупных состояний, а широкие слои среднего класса, в числе которых значительная часть государственных служащих; менеджеры и квалифицированные работники предприятий, а также представители малого бизнеса в городе и на селе.

8. Автор в качестве национального консультанта от Туркменистана принял непосредственное участие в разработке Концепции управления государственной собственностью Туркменистана, осуществленной в рамках проекта Организации Объединенных Наций (TUK/01/001) в 2002-2004 годах, которая была рассмотрена и получила одобрение Координационного совета экономических органов Туркменистана. Кроме того, материалы диссертации использованы автором в практической деятельности при подготовке им не менее 30 различных законодательно-нормативных документов в Туркменистане, в том числе непосредственно автором были разработаны ныне используемые в Туркменистане механизмы аренды, безвозмездного пользования государственного имущества, проведения торгов и осуществления других процедур приватизации и пр.

9. Несмотря на акцент в сторону Туркменистана, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, по мнению автора, имеют межстрано-вый характер и могут быть использованы другими странами СНГ.

Это касается Концепции управления государственной собственностью, в том числе ее отдельных элементов, описанных в диссертации особенностей государственного регулирования экономики, приоритета в них социальной составляющей, усилий по развитию реального сектора экономики, а также подчинению этим целям методов управления государственной собственностью, использование которых, в целом, не только не нанесло какого-либо ущерба экономике Туркменистана, а, напротив, способствовало формированию тенденций устойчивого экономического роста.