Совершенствование управления государственной собственностью региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование управления государственной собственностью региона"

005004077

Зеленцов Александр Викторович

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ РЕГИОНА (на материалах Томской области)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

-1 ДЕК 2011

Барнаул - 2011

005004077

Работа выполнена на кафедре политической экономии Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Национальный исследовательский Томский государственный университет»

Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент

Хлопцов Дмитрий Михайлович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, доцент

Шваков Евгений Евгеньевич

кандидат экономических наук Гуселетова Галина Владимировна

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Омский государственный

университет им. Ф.М. Достоевского»

Защита диссертации состоится 21 декабря 2011 г. в 12-00 на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.005.05 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Алтайский государственный университет» по адресу: 656049, г. Барнаул, пр. Ленина, 61, ауд. 416Л.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Алтайский государственный университет» по адресу: 656049, г. Барнаул, пр. Ленина, 61.

Автореферат разослан 18 ноября 2011 г.

Ученый секретарь объединенного диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

О.Н. Соколова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Становление новой российской государственности и проведение радикальных экономических реформ привели к децентрализации управления государственной собственностью, уменьшению ее масштабов. Несмотря на это, ее значимость осталась на высоком уровне, что обусловлено важностью выполняемых функций, не присущих частной собственности. В этих условиях необходимо признать, что успех сегодняшних преобразований во многом зависит от более или менее удачно подобранной формулы управления государственной собственностью, включающей прочную опору на современные методы управления и одновременный поиск средств нейтрализации негативных последствий прошлого.

С одной стороны, потребности общества и государства однозначно требуют скорейшего формирования устойчивых институтов управления государственной собственностью, опирающихся на современные методы управления. С другой стороны, опыт первых лет постсоветского реформирования убеждает в опасности безальтернативного принятия зарубежных методов управления государственной собственностью в качестве базовых при отсутствии проработанной национальной концепции управления, а также ясного понимания целей, задач и последствий проводимых институциональных преобразований.

В настоящее время институт государственной собственности функционирует в рамках либерально-демократической парадигмы государственного управления, что предполагает глубокие социально-экономические и политические преобразования, кардинальные изменения управления. Стало очевидным, что методы управления, используемые в период монополии института государственной собственности в советское время, оказались неприменимы в современный период. Возможности же применения современных методов управления ограничены отсутствием необходимого правового поля. Возникающие в связи с этим острые проблемы, связанные с низкой, а порой отрицательной эффективностью управления государственной собственностью, ставят новые методологические и концептуально-теоретические исследовательские задачи в области государственной имущественной политики.

В условиях современной России нужны новые методы управления государственной собственностью, опирающиеся на адекватные времени цели и задачи, которые будут способствовать повышению его эффективности.

Степень научной разработанности проблемы. Основу методологического инструментария исследования отношений, возникающих в процессе реализации прав собственности на государственное имущество, составляют работы классиков управления, и в первую очередь А. Файоля, М. Вебера, Г. Форда, Л. Гьюлика и Л. Урвика. Именно этими учеными был создан и развит административно-функциональный подход к управлению.

Существенный вклад в изучение отношений управления собственностью внесли А. Алчин и X. Демсиц, определившие базовые правомочия, а также

\

Т. Эггертссон, который ввел наиболее ясное и непротиворечивое, «узкое» толкование отношений собственности, известное как «пучок» прав собственности.

Большое внимание экономике общественного сектора уделил нобелевский лауреат Дж.Э. Стиглиц.

Подходы к оптимизации региональной системы управления государственной собственностью изучали Т. Веблен, К. Менгер, Ф. Хайек, Й. Шумпетер, Дж. Коммонс, являющиеся основателями теории эволюционной экономики.

В России проблемами управления государственной собственностью начали заниматься сравнительно недавно. Это обусловлено рядом факторов, и, в частности, тем, что отношения такого управления являются относительно новыми. С. Глинкина рассматривает их с позиции санкционированных обществом действий с имуществом. Предпосылки для формирования этих отношений появились лишь в процессе разграничения федеральной собственности, начало которому было положено в 1991 году. Кроме того, требовался определенный период времени для эволюции правовой базы управления в постсоветский период. Жесткие административные методы управления, широко применяемые в советское время, стали непригодны в связи с децентрализацией власти и переходом на либеральные принципы, предусматривающие более мягкие косвенные методы. Требовались новые подходы к их внедрению, которые, однако, не могли быть быстро применены из-за отсутствия необходимого правового поля. В сфере управления государственной собственностью такое поле в достаточной степени не сформировано до настоящего времени.

Кардинальные преобразования управления отношениями по поводу государственной собственности обусловили новый этап научных исследований, посвященных анализу социально-экономических и политических подходов, связанных с изучением различных методов государственного воздействия в зависимости от объекта управления, а также с приватизацией и проблемами распоряжения. Занимающее первые позиции разгосударствление экономики в начале 1990-х годов, основанное на масштабной приватизации государственной собственности, сменилось в настоящее время оптимизацией и повышением эффективности управления ею. Это обусловлено тем, что, с одной стороны, сохранять огромный объем собственности без перспективы его модернизации нецелесообразно. С другой стороны, отсутствие государственной собственности не позволяет решать неэффективные с экономической точки зрения социальные задачи. В связи с этим важным направлением является исследование вопросов формирования и использования государственной собственности, которым занимались В.П. Бочаров, И.Е. Рисин и Ю.И. Трещевский. Эволюцию системы функционирования государственной собственности изучают российские ученые Л. Абалкин, Д. Львов, В. Макаров и В. Маевский, которые пришли к выводу, что такая система никогда не является оптимальной.

Направления трансформации государственной собственности рассматривал А.Г. Зельднер, который, в частности, пришел к выводу, что именно государственная, а не частная, собственность в состоянии задействовать все совре-

менные факторы экономического роста. По его мнению, рынок невозможен без платежеспособного населения, в повышении доходов покупателей заинтересована и власть, так как ей легче управлять социально благополучным обществом. П.Д. Половинкин пришел к выводу, что государственная собственность является материальным условием выполнения миссии, экономической, социальной, политической и других функций государством в социально-экономической системе России, в том числе и в ее регионах. A.B. Пикулькин исследовал систему государственного управления в целом. Вопросы институциональной структуры государственной собственности представлены в работе С.Г. Кирдиной, предложившей институциональную матрицу управления. Социальные институты в рамках предложенной функциональной теории социального государства рассматривал C.B. Калашников, по мнению которого социальные ценности должны доминировать над индивидуальными.

Однако, несмотря на существенную научную и методологическую базу для исследования, в отечественной науке до сих пор отсутствуют обоснованные подходы к управлению государственной собственностью на региональном уровне, соответствующие современным потребностям государства и общества.

Об актуальности и слабой исследованности проблемы свидетельствует и проводимая государственная политика. В соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному собранию Российской Федерации от 12.11.2009г., одной из основных задач власти сегодня является обеспечение модернизации государственного сектора, для чего Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить оптимизацию объема государственной собственности и эффективность участия государства в деятельности коммерческих организаций.

Актуальность, недостаточная теоретическая и практическая проработанность вопросов управления государственной собственностью определили выбор темы исследования, его цель и задачи.

Целью исследования является разработка новых и усовершенствование используемых методов и процедур управления государственной собственностью региона.

В соответствии с поставленной целью исследования были определены следующие задачи:

- анализ существующих теорий и концепций управления отношениями по поводу государственной собственности на предмет их использования для поиска новых и усовершенствования имеющихся методов и процедур повышения эффективности управления собственностью на уровне региона;

-исследование региональных организационных структур управления государственной собственностью в части состава и выполняемых функций с целью разработки предложений по их оптимизации;

- выявление особенностей управления различными объектами государственной собственности для повышения его эффективности;

- анализ существующих методов управления государственной собственностью в регионах и опыта зарубежных стран, а также поиск путей распространения регионального опыта среди регионов Российской Федерации и трансформации опыта зарубежных стран для применения в российских условиях;

- предложение новых и усовершенствованных методов и процедур управления государственной собственностью регионов, позволяющих как закрыть пробелы в несовершенном правовом поле, так и повысить эффективность управления ею.

Объект исследования: региональная экономическая система управления государственной собственностью.

Предмет исследования: управленческие отношения, возникающие в процессе реализации прав собственности на государственное имущество региона.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Достижение поставленных в работе цели и задач обеспечивалось с помощью общенаучных методов познания - анализа и синтеза, индукции и дедукции, сравнения, статистических методов сбора и обработки, анализа первичной информации, а также методов микро- и макроэкономического анализа экономических явлений и процессов.

Основной теоретической базой проведенного исследования послужили фундаментальные труды классиков управления, достижения зарубежных и отечественных ученых в области теории управления государственной собственностью, ее трансформации. Специфика правового характера имущественных отношений привела к необходимости активного использования в исследовании фундаментальных трудов в области прав собственности на имущество и их ограничений. Использованы монографические работы и статьи авторов, представляющие разные школы и направления экономической и юридической наук в области управления государственной собственностью, а также прикладные исследования, выполненные по данной проблематике.

Методология исследования построена преимущественно на анализе и синтезе методов реализации отношений государственной собственности в рамках экономических, социальных и политических институтов управления ею. Исследование (мониторинг) организации управления государственной собственностью проведено на основе положений, складывающихся в российских регионах и в сравнении с зарубежными моделями.

На основе базового системного подхода к исследованию поставленных проблем и задач применялся комплексный инструментарно-методический аппарат, включающий структурные, сравнительные методы анализа, табличную интерпретацию, экспертную оценку и логические заключения. Использование данных инструментов и методов исследования послужило обеспечению достоверности и объективности оценок и доказательности выводов в диссертационной работе.

Информационно-эмпирической базой послужили нормативные и правовые документы Российской Федерации, Томской, Новосибирской, Кемеров-

ской, Иркутской, Омской, Тюменской и Московской областей, Красноярского, Хабаровского, Пермского, Забайкальского и Алтайского краев, Республики Бурятия, а также Германии и Китая, регламентирующие государственные имущественные отношения, данные официальной статистики, официальные сайты регионов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, материалы экономической периодической печати, отражающие состояние государственной собственности и современные проблемы управления ею. При написании работы были использованы статистические материалы Росстата, а также ведомственная статистика Государственной Думы Томской области и Администрации Томской области, подготовленные на основе обработки информации по государственной собственности Томской области в период с 2004 года по 2008 год. Кроме того, особое место в информационной и эмпирической базе исследования занимают практические исследования, результаты и расчеты, проведенные и полученные автором лично в процессе шестилетней практической работы в качестве аналитика и управленца в сфере государственной собственности Томской области (Департамент по управлению государственной собственностью Томской области (г. Томск)).

Работа выполнена в соответствии с паспортом специальности 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика, п. 3.9 «Роль институциональных факторов в развитии региональных экономических систем. Региональные особенности трансформации отношений собственности, их влияние на структуру и эффективность функционирования и развития региональных экономических систем»; п. 3.17 «Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности».

Научная новизна диссертации состоит в разработке новых и усовершенствовании используемых методов и процедур управления государственной собственностью региона, направленных на повышение эффективности управления ею и учитывающих особенности и противоречия существующего правового поля.

Положения и выводы, выдвинутые автором в исследовании, являются новыми и характеризуют личный вклад автора в достижение поставленных целей и задач. Наиболее значимыми элементами новизны являются следующие:

1. Предложены принципы построения оптимальной организационной структуры управления государственной собственностью региона: единоначалие и обособленность, соподчиненность, функциональность, финансовая независимость, целостность. Данные принципы являются универсальными, могут быть применены в любом регионе вне зависимости от его особенностей и являются стержнем построения организационной структуры управления государственной собственностью региона.

2. Усовершенствованы и предложены новые методы и процедуры управления государственной собственностью региона, направленные на повышение эффективности управления посредством внедрения:

1) метода принятия решения о проведении капитального ремонта государственных объектов недвижимого имущества, включающего систематизированную совокупность действий, направленных на расстановку приоритетов и принятие обоснованного решения о проведении капитального ремонта конкретных объектов, выделение необходимых для его проведения денежных средств;

2) процедуры контроля за использованием по назначению и сохранностью государственного имущества, предусматривающей проведение комплекса действий по определению состояния и направлений использования регионального имущества, анализ полученной информации, выработку решений и их доведение до конкретного исполнителя;

3) усовершенствованной процедуры принятия решения о сносе (ликвидации) объекта недвижимого имущества, разборке (демонтаже, ликвидации) объекта движимого имущества, предусматривающей взаимосвязанную последовательность действий по принятию соответствующего решения.

3. Посредством конкретизации объектов уточнено определение государственной собственности, под которой следует понимать социально-экономические и политические отношения по поводу реализации прав собственности в отношении имущества, находящегося в собственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, включая имущественные комплексы государственных унитарных предприятий, государственных учреждений, доли Российской Федерации или субъекта Российской Федерации в уставных капитачах хозяйственных обществ, а также имущество государственной казны Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

4. Предложен подход к определению бюджетной эффективности управления государственной собственностью региона, в основу которого положен анализ доходов и расходов бюджета на это управление, а именно:

1) в структуре доходов предложено учитывать часть чистой прибыли государственных унитарных предприятий, подлежащей перечислению в государственный бюджет, дивиденды (часть прибыли) от хозяйственных обществ с участием государства, доходы от использования имущества (передача по договорам аренды, доверительного управления и так далее), доходы от использования земли (предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду и продажа права на заключение договоров аренды указанных земельных участков), а также доходы от приватизации (продажи) государственного имущества, в том числе государственных пакетов акций;

2) к расходам предложено относить расходы на содержание управленческого аппарата (уполномоченный исполнительный орган государственной власти и подведомственные государственные учреждения), расходы на управление (оценка, техническая паспортизация, государственные пошлины, технический

контроль, аутсорсинг и так далее), расходы на приватизацию (подготовка объекта), расходы на ремонт и содержание объектов государственного имущества, расходы по земле (межевание, кадастровая паспортизация, оценка и так далее), а также расходы на приобретение имущества в государственную собственность региона.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно является теоретическим обобщением важной социально-экономической проблемы управления государственной собственностью и политической проблемы оптимизации государственных имущественных отношений. Работа формирует соответствующий потенциал для перспективного развития научных и образовательных дисциплин «Государственное и муниципальное управление», «Управление государственным сектором экономики региона» и «Менеджмент государственной собственности».

Содержащиеся в диссертации теоретические положения и выводы вносят вклад в разработку методологии современной теории регулирования отношений государственной собственности, расширяют и углубляют знания о механизме системного управления ею и особенностях его функционирования. Основные положения выполненного исследования вносят определенный вклад в институциональную теорию управления собственностью.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что основные выводы и практические рекомендации исследования позволяют усовершенствовать методы и процедуры управления государственной собственностью. Основные элементы практического значения проведенной работы состоят в следующем:

1. Положения, сформулированные в работе, могут быть применены при построении организационных структур управления государственной собственностью в регионах.

2. Предложены к использованию новые и усовершенствованные методы и процедуры реализации отношений государственной собственности, необходимые для повышения эффективности управления ею.

3. Теоретические новации и практические предложения автора в области применения отдельных социально-экономических и политических подходов к управлению могут быть учтены в деятельности государственных органов власти при разработке программ управления имущественными комплексами регионов Российской Федерации.

4. Выявлены противоречия и определены возможные пути совершенствования существующей системы государственного управления в сфере государственной собственности.

5. Материалы диссертации могут использоваться в преподавании таких управленческих дисциплин, как «Государственное и муниципальное управление», «Управление государственным сектором экономики региона» и «Менеджмент государственной собственности», а также при подготовке специальных курсов по проблемам государственного сектора.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях: региональной научно-практической конференции, посвященной 40-летию экономического факультета (Томск, 2004); VIII Всероссийской конференции студентов, аспирантов и молодых ученых (с международным участием) «Наука и образование» (Томск, 2005); IX Всероссийской конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Наука и образование» (Томск, 2005); III региональной научно-практической конференции студентов, молодых ученых и предпринимателей (Томск, 2005); IV региональной научно-практической конференции студентов, молодых ученых и предпринимателей (Томск, 2006); VII международной научно-практической конференции студентов и молодых ученых (Томск, 2006).

Материалы диссертации используются в работе Департамента по управлению государственной собственностью Томской области, Администрации Томской области и иных исполнительных органов государственной власти Томской области. Кроме того, апробация научных идей автора имела место при разработке авторских учебных курсов: «Управление государственной собственностью», «Управление государственным сектором экономики региона», читаемых в ВУЗах г. Томска.

Публикации. По теме исследования опубликовано одиннадцать статей общим объемом 4,9 пл. (авторских - 4,7 пл.), в том числе 2 публикации в научных изданиях, входящих в перечень рецензируемых научных журналов и изданий ВАК РФ Министерства образования и науки РФ.

Структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографического списка, включающего 226 наименований, и излагается на 150 страницах основного текста, содержит 19 таблиц, 15 рисунков, 8 формул, 8 приложений и имеет следующую структуру:

Введение.

1 Теоретико-методологические основы управления государственной собственностью региона.

1.1 Понятие, классификация и структура государственной собственности.

1.2 Мониторинг теорий управления государственной собственностью и выбор фундаментальной теории для исследования.

2 Организация управления государственной собственностью на основе регионального и зарубежного опыта.

2.1 Сравнительный анализ организационных структур управления государственной собственностью.

2.2 Обзор передовых методов и процедур управления государственной собственностью.

2.3 Зарубежный опыт управления государственной собственностью.

3 Анализ управления государственной собственностью региона (на примере Томской области).

3.1 Субъектно-объектный анализ управления государственной собственностью.

3.2 Особенности и противоречия управления государственной собственностью.

3.3 Методы и процедуры управления государственной собственностью.

3.4 Бюджетная эффективность управления государственной собственностью.

4 Оптимизация управления государственной собственностью.

4.1 Разработка единых принципов формирования организационной структуры управления государственной собственностью региона.

4.2 Совершенствование методов и процедур управления государственной собственностью.

Заключение.

Библиографический список.

Приложение.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Предложены принципы построения оптимальной организационной структуры управления государственной собственностью региона.

В настоящее время отсутствуют единые принципы построения организационной структуры управления государственной собственностью региона, что противоречит принципу вертикали власти. Сравнение региональных организационных структур по управлению государственной собственностью свидетельствует о разном количестве входящих в них структурных подразделений. Отсутствие единого подхода к формированию таких структур усложняет взаимодействие как между регионами, так и с федеральным центром по профильным вопросам. В связи с этим, их определение, по мнению автора, является объективной необходимостью. Принципы построения структуры управления должны быть универсальны, то есть иметь равновеликую возможность применяться в условиях любого региона, вне зависимости от его внутренних особенностей.

С целью выработки единых принципов формирования организационной структуры управления государственной собственностью региона автором проведен сравнительный анализ таких структур в Томской, Новосибирской, Кемеровской, Иркутской, Омской, Тюменской и Московской областях, Забайкальском, Красноярском и Хабаровском краях, а также Республике Бурятия. В результате данного анализа выявлено сходство основных функциональных блоков, входящих в организационные структуры управления государственной собственностью регионов, которое позволяет сделать вывод о существовании общих принципов их построения (Таблица 1).

Таблица 1 - Принципы построения оптимальной организационной структуры управления государственной собственностью региона_

Наименование принципа Суть принципа

Единоначалие, обособленность Орган власти по управлению государственной собственностью региона должен быть самостоятельным юридическим лицом, не подчиняющимся другому органу власти и не входящим в структуру другого органа власти (например, министерство, департамент, комитет, агентство). Это обусловлено тем, что управление государственной собственностью сопряжено с большим количеством договоров по поводу реализации прав собственности, что, в свою очередь, требует оперативного принятия управленческих решений. Подчинение такой структуры другому органу власти повлечет необходимость постоянного делегирования полномочий посредством приказов, распоряжений, доверенностей, что значительно снизит оперативность работы и, как следствие, негативно отразится на эффективности управления. Поэтому подчинение одному начальнику, уполномоченному принимать решения, а также наличие юридической самостоятельности структуры являются объективно необходимыми

Соподчиненность Необходимо определить виды и количество структурных подразделений, которые будут входить в орган власти по управлению государственной собственностью (департаменты, комитеты, отделы и так далее). Принимая во внимание оптимальный диапазон контроля Л. Урвика, по возможности не выделять более 5-6 подразделений, которые будут подчиняться одному руководителю. Это необходимо для того, чтобы не допустить перегрузки руководства

Функциональность Провести анализ структурных подразделений на предмет разделения по функциональным блокам, среди которых целесообразно выделить основные и обеспечивающие. При этом необходимо соблюдать известную осторожность с тем, чтобы какое-либо подразделение явно не выделялось по набору функций среди других, так как это может привести к постановке им целей вьпле целей других подразделений, тем самым создать конфликтную ситуацию. Поэтому должно быть установлено максимально четкое распределение функций между структурными подразделениями, исключая дублирование. За основу деления функций могут быть приняты элементы управления А. Файоля. В дальнейшем такое деление может быть использовано при формировании подходов к оплате труда

Финансовая независимость Органу власти по управлению государственной собственностью (юридическому лицу) придать права главного распорядителя бюджетных средств. Самостоятельность в управлении финансовыми потоками позволит более точно планировать показатели деятельности органа власти и нести ответственность за их достижение

Целостность Структурные подразделения, входящие в состав органа власти по управлению государственной собственностью, юридическими лицами не являются. Все решения, которые они принимают в рамках имеющихся функций, включая направления расходования финансовых средств, должны утверждаться руководителем органа власти. Это необходимо для формирования единой социально-экономической политики по управлению государствегаюй собственностью региона

Указанные принципы являются стержнем построения организационной структуры управления государственной собственностью региона. Их базирова-

ние на классических подходах к управлению, учитывающих иерархичность, диапазон контроля, четкость задач и функций являются залогом эффективности управления. В частности, на основании указанных принципов автором осуществлено изменение части организационной структуры (Рисунок 1) Департамента по управлению государственной собственностью Томской области (далее -Департамент собственности).

На основании принципов соподчиненности и функциональности в Комитете по учету и использованию имущества Департамента собственности автором созданы четыре сектора (выделено пунктиром), один из которых в целях исключения дублирования функций в части отражения движения имущества в бюджетном учете впоследствии был передан в Комитет бюджетного учета и отчетности.

Каждым сектором руководит куратор, который, в соответствии с принципом единоначалия, подчинен непосредственно руководителю - председателю комитета. Секторы выполняют обособленные функции, не связанные с другими секторами, а также имеют свои сметы расходов, что свидетельствует об их финансовой независимости.

Рисунок 1 - Организационная структура Департамента собственности

В то же время комитет, в который секторы входят, является целостным структурным подразделением Департамента собственности. Данная структура действует без изменений по настоящее время.

2. Усовершенствованы и предложены новые методы и процедуры управления государственной собственностью региона, направленные на повышение эффективности управления.

Во многих регионах отсутствует единый подход к принятию решения о проведении капитального ремонта региональных объектов недвижимого имущества, что ведет к бесконтрольному и часто необоснованному выделению финансовых средств на эти цели. Не урегулированы процедуры получения полной и достоверной информации о состоянии имущественных комплексов отдельных структур и отраслей, что создает предпосылки нецелевого использования государственного имущества. Базирование решений о сносе (ликвидации) недвижимого имущества и разборке (демонтаже, ликвидации) движимого имущества на устаревших процедурах значительно повышает риск принятия необоснованного решения.

В целях устранения указанных проблем автором настоящего исследования разработаны новые и усовершенствованы используемые методы и процедуры, в том числе:

1. Предложен новый метод принятия решения о проведении капитального ремонта государственных объектов недвижимого имущества (далее - Порядок проведения капитального ремонта).

Порядок проведения капитального ремонта разработан в целях обеспечения системного подхода к принятию решений о проведении капитального ремонта областных объектов недвижимого имущества, закрепленных на праве оперативного управления за исполнительными органами государственной власти Томской области, областными государственными учреждениями. В нем осуществлен совершенно новый подход к распределению бюджетных средств на проведение капитального ремонта - через централизацию на базе Департамента собственности. Централизация на базе данного департамента логична, так как он владеет всей информацией о составе и состоянии государственного имущества.

До принятия данного порядка бюджетные средства распределялись при защите бюджета на основании обращений отраслевых органов власти. Получал деньги тот, кто быстрее приносил обращение. Распределение средств было бессистемным, децентрализованным, что в отношении государственного бюджета, по мнению автора, недопустимо.

С целью объективности оценки объектов недвижимого имущества, для включения в данный перечень состояние объектов оценивается на основании разработанного автором критериального показателя:

КП = КА х КС х КР, (1)

где: КП - критериальный показатель;

КА - коэффициент амортизации областного объекта недвижимого имущества, рассчитываемый по формуле:

КА = (ПС - ОС)/ПС, (2)

где: ПС - первоначальная стоимость областного объекта недвижимого имущества;

ОС - остаточная стоимость областного объекта недвижимого имущества;

КС - коэффициент продолжительности службы областного объекта недвижимого имущества, рассчитываемый по формуле:

КС = (ТГ-ГП)/СПИ, (3)

где: ТГ - текущий год;

ГП - год постройки;

СПИ - срок полезного использования областного объекта недвижимого имущества в соответствии с действующим законодательством;

КР - коэффициент периодичности проведения капитального ремонта областного объекта недвижимого имущества, рассчитываемый по формуле:

КР = (ТГ-ГКР)ЛЖР, (4)

где: ГКР - год проведения последнего капитального ремонта областного объекта недвижимого имущества;

ПКР - плановая периодичность капитального ремонта областного объекта недвижимого имущества в соответствии с действующим законодательством.

СПИ представляет собой нормативный срок службы объекта недвижимого имущества. Он зависит от износостойкости материала стен, перекрытий. ПКР определяется действующими строительными нормами и правилами.

Областные объекты недвижимого имущества, в отношении которых критериальный показатель является максимальным, имеют больший приоритет. Учитывая значение критериального показателя и полноту представленных документов, принимается решение о включении их в предварительные перечни областных объектов недвижимого имущества, расстановке в приоритетном порядке в рамках каждой отрасли, а затем - об утверждении перечня таких объектов в установленном порядке.

При принятии решения об утверждении перечня указанных объектов руководствуются следующими критериями:

- невозможность эксплуатации областного объекта недвижимого имущества и, как следствие, невозможность выполнения функций, предусмотренных положением или уставом (наличие соответствующего заключения специализированной организации);

- отсутствие альтернативного варианта размещения исполнительного органа государственной власти Томской области (далее - орган власти), структурного подразделения Администрации Томской области, областного государственного учреждения (далее - учреждение);

- объем денежных средств, предполагаемый для выделения из областного бюджета на проведение капитального ремонта областных объектов недвижимого имущества в очередном финансовом году и плановом периоде.

Утвержденный перечень объектов вносится в Законодательную Думу Томской области для включения в проект Закона Томской области на очередной финансовый год. После выделения соответствующих бюджетных средств орга-

ны власти и учреждения выступают государственными заказчиками на изготовление проектно-сметной (сметной) документации на проведение капитального ремонта в установленном действующим законодательством порядке.

В целях осуществления контроля за ценами в сметах и материалами для ремонта в обязательном порядке органы власти и учреждения направляют изготовленную проектно-сметную (сметную) документацию на проверку и оценку достоверности сметной стоимости в органы государственной экспертизы. Принимая во внимание, что обязательной государственной экспертизе подлежит проектно-сметная документация, вместо данных органов изготовленная сметная документация может быть направлена на проверку достоверности определения сметной стоимости в организации, уполномоченные на проведение таких проверок в соответствии с действующим законодательством. Разграничение экспертизы проектно-сметной документации и сметной документации позволит сократить сроки начала ремонта и развить конкуренцию на рынке аналогичных услуг.

Внедрение Порядка проведения капитального ремонта позволило систематизировать выделение бюджетных средств на проведение капитального ремонта, которые будут вкладываться в объекты, наиболее нуждающиеся в нем, а также устранить оппортунизм руководителей органов власти и учреждений в отношении проведения ремонта с использованием необоснованно дорогих материалов, что подтверждено соответствующим актом о внедрении.

2. Предложена новая процедура контроля за использованием по назначению и сохранностью государственного имущества, закрепленного за органами власти, учреждениями на праве оперативного управления, областными государственными унитарными предприятиями (далее - предприятия) на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (далее - Регламент).

Регламент предусматривает проведение проверок соответствия:

- направлений использования имущества функциям органа власти, предусмотренным в положении о нем, видам деятельности учреждения или предприятия, предусмотренным в их уставах;

- состояния имущества возможности его непосредственного использования без проведения текущего либо капитального ремонта.

Регламентом предусмотрены следующие административные процедуры, указанные на рисунке 2. Реализация указанных административных процедур обеспечивается Департаментом собственности. Данные процедуры реализованы под руководством автора в 2008 году в отношении отрасли здравоохранения, в 2009 году - отрасли начального профессионального образования.

Практическое применение Регламента позволило упорядочить проведение контроля за сохранностью и целевым использованием государственного имущества, что подтверждено соответствующим актом о внедрении.

Рисунок 2 - Административные процедуры, предусмотрешше Регламентом

3. Усовершенствована процедура принятия решения о сносе (ликвидации) объекта недвижимого имущества, разборке (демонтаже, ликвидации) объекта движимого имущества, закрепленного за предприятиями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, за учреждениями и органами власти на праве оперативного управления (далее - Порядок).

Порядок, во-первых, разграничивает механизм принятия решения о сносе недвижимого имущества, разборке движимого имущества. В зависимости от стоимости государственного имущества и источника его приобретения указанное решение может быть принято как уполномоченным органом исполнительной власти Томской области, которыми выступают Департамент собственности и Администрация Томской области, так и непосредственно предприятием или учреждением.

Так, принятие решения о сносе недвижимого имущества и разборке движимого имущества осуществляется учреждениями самостоятельно только в случае приобретения этого имущества за счет средств от приносящей доход деятельности и при условии его учета отдельно на балансе.

Принятие решения о разборке движимого имущества предприятиями осуществляется ими самостоятельно исключительно в случае, если остаточная стоимость этого имущества составляет менее 10% уставного фонда предприятия и менее чем в пятьдесят тысяч раз превышает установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда.

Во всех остальных случаях соответствующее решение принимает Департамент собственности или Администрация Томской области.

В то же время, списание имущества осуществляется предприятиями, учреждениями, органами власти после принятия соответствующего решения о сносе, разборке самостоятельно в порядке, установленном законодательством о бухгалтерском (бюджетном) учете.

Во-вторых, Порядок устанавливает пакет документов, необходимый для принятия соответствующего решения о сносе, разборке. Отличительной особенностью данного пакета документов от документов, формируемых до принятия предложенного порядка, является обязательность подготовки экспертного заключения специализированной организации, содержащего вывод о непригодности для эксплуатации имущества и нецелесообразности его восстановительного ремонта, а также обоснования сноса недвижимого имущества, составленного отраслевым органом власти. Введение данных документов позволило повысить объективность принимаемых решений и задействовать в этом процессе отраслевые органы власти, а также снизить риск отмены соответствующих решений проверяющими органами.

Применение Порядка на практике позволило систематизировать процесс принятия решения о сносе недвижимого имущества, разборке движимого имущества, а также усилить контроль со стороны отраслевых органов власти за выбытием государственного имущества, что подтверждено соответствующим актом о внедрении.

3. Посредством конкретизации объектов уточнено определение государственной собственности.

В настоящее время единого определения государственной собственности не существует (Таблица 2).

Таблица 2 - Основные определения государственной собственности

Автор, источник Определение государственной собственности

Алиева Т.М. это сложный социально-экономический феномен, объемлющий совокупность экономических, юридических, политических и иных глубинных общественных отношений

Бирюков В., Кузнецова Е. собственность не частная считается публичной

Половинкин П. Д., Савченко A.B. это отношения между людьми по поводу присвоения благ в целях реализации государственных, публичных интересов

Ширяева Р.И. это совокупность относительно автономных сегментов (финансовые и природные ресурсы, предпринимательский сектор, в том числе, естественные монополии и ВПК, объекты социальной и производственной инфраструктуры и так далее), предназначенных для реализации государством своих функций как субъекта общественного воспроизводства, субъекта экономического роста и социального прогресса и так далее

Пикулькин A.B. это имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации); закрепляется за государствешшми предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Государственное имущество, не закрепленное за госпредприятиями и учреждениями, составляет государственную казну Российской Федерации и субъекта Российской Федерации

По мнению автора, во-первых, государственная собственность представляет собой отношения, но не отдельные конкретные объекты собственности. Это могут быть экономические отношения по поводу вовлечения такого имущества в рыночный оборот, в том числе на принципах государственно-частного партнерства, а также социальные отношения по поводу поддержки убыточных общественных проектов. Во-вторых, государственная собственность не в полном объеме является публичной. В части государственных интересов участие общества ограничено. Как правило, эти ограничения носят административный, или политический характер. Между тем, ни одно из приведенных определений этого не учитывает, кроме определения П.Д. Половинкина, рассматривающего его косвенно. При этом именно политическая составляющая, не располагая никаким специфическим ресурсом, способна посредством государства интегрировать и задействовать все другие, что конкурировать с ней никакая иная составляющая не в состоянии. За счет этого она выполняет свои основные функции, которые не всегда измеримы экономическими или социальными инструментами. В то же время, политическая составляющая всецело зависит от указанных двух составляющих и опирается на их ресурсы.

На основании данных выводов, по мнению автора, под государственной собственностью следует понимать социально-экономические и политические отношения по поводу реализации прав собственности в отношении имущества, находящегося в собственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, включая имущественные комплексы государственных унитарных предприятий, государственных учреждений, доли Российской Федерации или субъекта Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных обществ, а также имущество государственной казны Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

Данное определение учитывает три основных типа отношений, присущих государственной собственности - экономические, социальные и политические, рассматривает реализацию прав собственности - владения, пользования и распоряжения, а также конкретизирует объекты государственной собственности -имущественные комплексы, доли и отдельные объекты государственной казны. Именно такая конкретизация, по мнению автора, наиболее полно отражает суть государственной собственности.

4. Предложен подход к определению бюджетной эффективности управления государственной собственностью региона, в основу которого положен анализ доходов и расходов бюджета на это управление.

В настоящее время единого метода расчета бюджетной эффективности не существует. В связи с этим автором предложен подход, опирающийся на классическое определение экономической эффективности, заключающееся в измерении превышения доходов регионального бюджета над расходами в части управления и распоряжения государственной собственностью. Для целей анализа бюджетной эффективности управления государственной собственностью в качестве доходов автором предложено использовать неналоговые доходы областного бюджета, указанные в таблице 3, а в качестве расходов - расходы обла-

стного бюджета на содержание аппарата управления - Департамента собственности, приведенные в таблице 4.

Таблица 3 - Неналоговые доходы бюджета Томской области за 2005-2008 гг.

Тыс. руб.

№ Наименование показателя 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.

1 ЧПП 6 924,00 9 160,00 11 535,90 9 740,7

2 ДХО 1 195,00 1 299,00 2 249,20 3 703,0

3 ДИИ 60 500,00 62 066,00 60 925,00 82 152,8

4 ДИЗ 252 854,00 271 597,00 271805,10 121 109,6

5 ДП 10 647,76 79021,99 112 450,62 15 005,0

Итого: 332 120,76 423 143,99 458 965,82 231 711,1

Неналоговые доходы областного бюджета предложено рассчитывать по формуле:

НД = ЧПП+ДХО + ДИИ + ДИЗ + ДП, (5)

где: ЧПП - часть прибыли (чистой) предприятий, подлежащая перечислению в государственный бюджет;

ДХО - дивиденды (часть прибыли) от хозяйственных обществ с участием государства;

ДИИ - доходы от использования имущества (передача по договорам аренды, доверительного управления и так далее);

ДИЗ - доходы от использования земли (предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду и продажа права на заключение договоров аренды указанных земельных участков);

ДП - доходы от приватизации (продажи) государственного имущества, в том числе государственных пакетов акций.

Таблица 4 - Расходы в отношении государственной собственности и приобретения имущества в государственную собственность Томской области за 20052008 гг.

Тыс. руб.

№ Наименование показателя 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.

1 РС 17 880 19 376 25 214 20 464,0

2 РУ 3 815 10 706 14 470 23 048,9

3 РП 422 291 150 3 663,2

4 РРС 7 600 8 254 10 740 48 040,7

5 РЗ 5 542 - 5 103,9

6 РПИ 204 135,38 26 685,58 47303 17 600,0

Итого: 239394,38 65 312,58 97 877 117 920,7

К расходам областного бюджета по управлению государственной собственностью Томской области предложено относить следующие:

РБ = РС + РУ + РП + РРС + РЗ + РПИ, (6)

где: РБ - расходы бюджета;

РС - расходы на содержание управленческого аппарата (Департамент собственности, подведомственные ему учреждения);

РУ - расходы на управление (оценка, техническая паспортизация, государственные пошлины, технический контроль, аутсорсинг и так далее);

РП - расходы по приватизации (подготовка объекта);

РРС - расходы на ремонт и содержание объектов государственного имущества;

РЗ - расходы по земле (межевание, кадастровая паспортизация, оценка и так далее);

РПИ - расходы на приобретение имущества в государственную собственность.

Согласно таблице 5, данные которой получены из разницы данных таблицы 3 и таблицы 4, в 2005-2008 годах наблюдается превышение доходов областного бюджета от управления государственной собственностью над расходами на содержание аппарата управления государственной собственностью.

Таблица 5 - Бюджетная эффективность управления государственной собственностью Томской области в 2005-2008 гг.

Показатель 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.

Бюджетная эффективность, тыс. руб. 92 726,38 357 831,41 361 088,82 113 790,4

Относительная величина, % 100 385,9 389,4 122,7

По мнению автора, целесообразность применения данного метода обусловлена возможностью определения эффективности управления государственной собственностью региона. До тех пор, пока рассчитанное с его помощью значение показателя бюджетной эффективности положительно, целесообразно применение и развитие имеющихся методов управления, а также сохранение аппарата управления государственной собственностью в имеющемся составе. В случае отрицательного показателя необходимо принимать меры по совершенствованию методов и процедур управления, поиску новых направлений, а также по пересмотру структуры управления государственной собственностью.

В заключении диссертационной работы представлены основные результаты проведенного исследования, обобщены полученные выводы и разработанные предложения:

1. Принципы построения оптимальной организационной структуры управления государственной собственностью региона позволят сформировать эффективную региональную структуру управления государственной собственностью, основанную на оперативном принятии решений, низком риске структурного конфликта, точном планировании показателей деятельности, что будет способствовать проведению единой социатьно-экономической политики по управлению государственной собственностью региона.

2. Предложенный метод принятия решения о проведении капитального ремонта областных объектов недвижимого имущества позволит систематизировать выделение бюджетных средств на проведение капитального ремонта, которые будут вкладываться в объекты, наиболее нуждающиеся в нем, а также устранить оппортунизм руководителей органов власти и учреждений в отношении проведения ремонта с использованием необоснованно дорогих материалов.

3. Соблюдение последовательности предлагаемых действий в процедуре осуществления контроля за использованием по назначению и сохранностью областного государственного имущества и процедуре принятия решения о сносе (ликвидации) недвижимого имущества, разборке (демонтаже, ликвидации) движимого имущества позволит усилить контроль за сохранностью, целевым использованием и выбытием государственного имущества.

4. Использование уточненного определения государственной собственности будет способствовать ее рассмотрению с принципиально иного угла зрения - не как отдельные конкретные объекты собственности, а в качестве социально-экономических и политических отношений по поводу реализации прав владения, пользования и распоряжения такими объектами, что позволит применять совершенно иные методы и процедуры управления ею.

5. Определение бюджетной эффективности управления государственной собственностью региона посредством анализа доходов и расходов на него позволит рассчитать экономическую эффективность управления государственной собственностью и принять своевременные меры по совершенствованию используемых методов и процедур управления, поиску новых направлений и пересмотру структуры управления государственной собственностью.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ:

Статьи в журналах, рекомендованных ВАК:

1. Зеленцов A.B. Государственный сектор экономики: эффективность и удельный вес на примере Томской области / A.B. Зеленцов // ЭКО. - 2006. -№ 12 (390). - С. 92-107 (1,3 пл.).

2. Зеленцов A.B. Эффективность управления государственным имущественно-земельным комплексом региона (на примере Томской области) / A.B. Зеленцов, Д.М. Хлопцов // Вестник Томского государственного университета. -2009. -№ 324. - С. 282-285 (0,45 / 0,35 пл.).

Публикации в других научных изданиях:

3. Зеленцов A.B. Рынок земли в Томской области / A.B. Зеленцов // Экономические чтения : доклады региональной научно-практической конференции, посвященной 40-летию экономического факультета / под ред. А.П. Бычкова [и др.]. - Томск: Изд-во Том. гос. ун-та, 2004. - Вып. VI. - С. 94-97 (0,23 пл.).

4. Зеленцов A.B. Роль региональной администрации в преодолении административных барьеров и повышении инвестиционной привлекательности региона (на примере Томской области) / A.B. Зеленцов // Сборник материалов VIII Всероссийской конференции студентов, аспирантов и молодых ученых (с международным участием) «Наука и образование»: Технология и предпринимательство, экономика, менеджмент / под ред. В.В. Сизова. - Томск : Изд-во Том. гос. педагог, ун-та, 2005. - Т. 5. - С. 207-209 (0,2 пл.).

5. Зеленцов A.B. Регулирующая роль государства в сфере управления государственным сектором экономики / A.B. Зеленцов // Сборник материалов IX Всероссийской конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Наука

и образование»: Технология и предпринимательство, экономика, менеджмент / под ред. Н.В. Куликова [и др.]. - Томск : Изд-во Том. гос. педагог, ун-та, 2005. - Т. 6, ч. 2. - С. 188-192 (0,23 пл.).

6. Зеленцов A.B. Государство и рынок: проблемы взаимодействия / A.B. Зеленцов // Бизнес и этика : сборник трудов III региональной научно-практической конференции студентов, молодых ученых и предпринимателей / под ред. A.A. Дульзона [и др.]. - Томск : Изд-во Том. политех, ун-та, 2005. -С. 10-12(0,3 п.л.).

7. Зеленцов A.B. Государственный сектор экономики: развитие или приватизация / A.B. Зеленцов // Бизнес н этика : сборник трудов III региональной научно-пракггической конференции студентов, молодых ученых и предпринимателей / под ред. A.A. Дульзона [и др.]. - Томск : Изд-во Том. политех, ун-та,

2005.-С. 12-14(0,36 пл.).

8. Зеленцов A.B. Государственное вмешательство в экономику: формы и причины / A.B. Зеленцов // Бизнес к этика : сборник трудов IV региональной научно-практической конференции студентов, молодых ученых и предпринимателей / под ред. A.A. Дульзона [и др.]. - Томск : Изд-во Том. политех, ун-та,

2006.-С. 10-12(0,36 пл.).

9. Зеленцов A.B. Оптимальный удельный вес государственного сектора в экономике страны: порядок определения / A.B. Зеленцов // Бизнес и этика : сборник трудов IV региональной научно-практической конференции студентов, молодых ученых и предпринимателей / под ред. A.A. Дульзона [и др.]. - Томск : Изд-во Том. политех, ун-та, 2006. - С. 12-14 (0,3 пл.).

10. Зеленцов A.B. Роль государственной собственности в формировании экономики / A.B. Зеленов, Сюй Бинцин // Энергия молодых - экономике России: труды VII международной научно-практической конференции студентов и молодых ученых. - Томск : Изд-во Том. политех, ун-та, 2006. - С. 83-84 (0,2/0,1 пл.).

11.Зеленцов A.B. Анализ эффективности управления государственным сектором экономики (на примере Томской области) [Электронный ресурс] / A.B. Зеленцов // Российский Экономический Интернет Журнал / Акад. труда и социальных отношений. - Электрой, журн. - М. : АТиСО, 2008. - URL: http://www.e-rej.ru/Articles/2008/Zelen5sov.pdf. - Загл. с экрана (0,97 пл.).

Подписано в печать 16.11.2011 г.

Объем 1,3 п.л. Тираж 100 экз. Отпечатано в ООО «Позитив-НБ» 634050 г. Томск, пр. Ленина 34а