Государственная экологическая экспертиза в системе лицензирования природоохранной деятельности тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Константинов, Виктор Александрович

Введение

1 Лицензирование и государственная экологическая экспертиза как механизмы управления хозяйственной деятельностью в ^ условиях рыночной экономики

1.1 Цели, задачи и основные принципы лицензирования, история его развития

1.2 Нормативно-правовое обеспечение лицензирования

1.3 Система лицензирования в Российской Федерации

1.4 Государственная экологическая экспертиза в Российской Федерации

1.5 Зарубежный опыт лицензирования и экологической экспертизы

1.6 Нормативно-правовое обеспечение лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды

1.7 Организация системы лицензирования и контроля за выполнением лицензионных условий в Госкомэкологии России

1.8 Номенклатура видов лицензируемой деятельности

1.9 Государственная экологическая экспертиза в системе лицензирования природоохранной деятельности и обращения с отходами

1.10 Оценка эколого-экономического эффекта результатов государственной экологической экспертизы материалов экологического обоснования лицензий.

2 Деятельность, обусловливающая прямое 43 экологически неблагоприятное воздействие

2.1 Обращение с отходами

2.1.1 Нормативно-правовое регулирование

2.1.2 Лом и отходы металлов и сплавов

2.1.3 Утильсырье

2.1.4 Опасные отходы

2.1.5 Эколого-экономический эффект установления лицензионных условий и требований

2.2 Природоохранные работы на территориях и акваториях

2.2.1 Общая характеристика деятельности

2.2.2 Работы по очистке природных и производственных объектов от углеводородного загрязнения

2.2.3 Применение микробиологических и биохимических препаратов для деструкции нефтяного загрязнения почв и водных объектов

3 Разработка природоохранной документации

3.1 Оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду

3.2 Оценка экологической безопасности различных объектов

3.3 Экологический консалтинг

3.4 Экологическая паспортизация

4 Адаптация процесса государственной экологической применительно к материалам лицензий проведения экспертизы обоснования

Выводы Литература

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственная экологическая экспертиза в системе лицензирования природоохранной деятельности"

Актуальность проблемы. 90-е годы текущего столетия характеризуются для Российской Федерации сменой общественно-экономического уклада - переходом от административно-командной системы управления хозяйственной деятельностью к рыночной экономике.

Приватизированные и вновь созданные предприятия и организации обладают имущественной независимостью, а также -что не менее важно - правом самостоятельного определения направлений своей деятельности, выбора заказчиков, подрядчиков и поставщиков.

Вместе с тем, упразднение большинства отраслевых министерств и ведомств, значительное сокращение полномочий оставшихся органов исполнительной власти, а также фактическое отсутствие препятствий для создания хозяйствующих субъектов, не располагающих достаточной базой для ведения деятельности на должном профессиональном уровне, стало предпосылкой появления на рынке фирм, качество чьих товаров и услуг не соответствует установленным нормам и требованиям1. Кроме того, фактически неподконтрольной государству стала деятельность большого числа фирм, осуществляющих работы на рынке проектирования (в том числе опасных производственных объектов) и работ информационного характера, медицинском и фармацевтическом рынках, при обращении с ресурсами страны, а также с составляющей государственную тайну информацией.

Действием этого фактора обусловлена значительная угроза как жизни и здоровью граждан России, так и безопасности государства в целом.

В связи с изложенным возникла острая необходимость разработки и использования механизма, регулирующего проникновение на различные рынки организаций и предприятий в зависимости от их способности обеспечить соответствие предлагаемых товаров и услуг нормативно установленным требованиям.

Таким механизмом является лицензирование, не регулирующее непосредственно число субъектов предпринимательской деятельности, действующих на рынке, а призванное обеспечить допуск на рынок только организаций и предприятий, располагающих достаточным кадровым, материально-техническим и нормативно-методическим обеспечением, что дает возможность обеспечить необходимый уровень качества поставляемых ими товаров и услуг.

Инструментом установления соответствия намечаемой хозяйственной деятельности природоохранным нормам и правилам является государственная экологическая экспертиза, которой в соответствии с федеральным законом «Об экологической экспертизе» подлежат материалы, обосновывающие возможность получения лицензий на виды деятельности, осуществление которых может оказывать отрицательное воздействие на окружающую природную среду. В зависимости от территории осуществления намечаемой деятельности государственная экологическая экспертиза материалов обоснования лицензий проводится Госкомитетом РФ по охране окружающей среды на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации.

Настоящая работа посвящена разработке методического обеспечения для экологического обоснования лицензий на деятельность по обращению с отходами и на отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды, для проведения государственной экологической экспертизы обосновывающих материалов, а также адаптации процедуры проведения государственной экологической экспертизы применительно к указанной разновидности экспертируемых материалов.

Темой работы являются:

1. Анализ научных основ проведения государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензий на виды деятельности, находящиеся в части лицензирования в ведении Госкомэкологии России (деятельность по обращению с отходами производства и потребления, а также природоохранные работы и услуги различного профиля).

2.Анализ законодательной основы, нормативно-методических и технических особенностей осуществления лицензируемых Госкомэкологии России видов деятельности.

3.Разработка методического обеспечения для экологического обоснования лицензий на обращение с отходами и по отдельным видам деятельности в области охраны окружающей среды; создание методического подхода для проведения государственной экологической экспертизы указанных материалов и установления лицензионных условий и требований.

В российских законодательных и нормативных актах, нормативно-методических документах по лицензированию и государственной экологической экспертизе отсутствует методическое обеспечение для установления способности заявителей осуществлять деятельность на должном профессиональном и техническом уровне, отсутствуют также научно-методические разработки по данной проблематике, а многие нормативные документы противоречат друг другу. Этим обусловлена сложность в проведении экспертизы обосновывающих материалов при лицензировании, отсутствие единого подхода и требований к заявителям на разных территориях, а в связи с ним - и возможность произвольного принятия решений при лицензировании.

Кроме того, необходимо отметить, что подавляющее большинство предприятий и предпринимателей, действующих в сфере обращения с отходами и выполнения природоохранных работ, относятся к категории малого и среднего бизнеса, специфические экологические аспекты деятельности которого на сегодняшний день в России практически не регулируются государственными органами и не регламентируются нормативными документами. Поэтому вопросы выработки единого подхода к выдаче лицензий таким предприятиям и предпринимателям и вопрос установления условий осуществления лицензируемой деятельности в соответствии с требованиями экологической безопасности крайне актуальны.

В дополнение к сказанному нобходимо отметить, что постоянный рост потока обосновывающей документации (на примере Управления государственной экологической экспертизы Госкомэкологии России - рис.1) в отсутствие необходимого методического обеспечения в ряде территориальных природоохран

600 5 00 400 300 200 100 0

578

344

18

580

Рис. 1. Рост потока обосновывающей документации, представленной на госэкоэкспертизу в Госкомэкологии России в 1996-1999 годах (1 - 1996; 2 - 1997; 3 -1998; 4 - 1999 (прогнозная оценка)). ных органов обусловил ощутимую перегрузку работников экспертных подразделений, что также делает тему работы весьма и весьма актуальной.

Цель работы. Целью работы является разработка и апробация необходимого методического обеспечения для экологического обоснования лицензий по вышеуказанным видам деятельности, проведения государственной экологической экспертизы обосновывающих материалов, установления лицензионных требований и условий с учетом специфики деятельности лицензиата и его реальных возможностей, а также адаптация процедуры проведения государственной экологической экспертизы и работы экспертных комиссий применительно к материалам обоснования лицензий.

Научная новизна.

Выявлены и сформулированы основные функции лицензирования природоохранной деятельности и специфическая функция государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензий.

Выявлены основные связи в системе «Производство -Окружающая среда» для лицензируемых видов деятельности, подлежащих государственной экологической экспертизе, обусловливающие возникновение экологически неблагоприятного воздействия и рассмотрены пути возможного сокращения этого воздействия.

На основании анализа причин, обусловливающих принятие экологически необоснованных и неэффективных решений при осуществлении рассматриваемых видов деятельности в части организации производственного процесса, материально-технического, кадрового и нормативно-методического обеспечения), сформулированы требования к материалам экологического обоснования лицензий как объекту государственной экологической экспертизы.

Разработан механизм отсева некомпетентных заявителей и ограничения деятельности лицензиатов в целях сокращения ее экологически неблагоприятного воздействия.

Практическая значимость исследования. Разработано методическое обеспечение для обоснования лицензий на обращение с отходами и природоохранную деятельность, а также для проведения государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензий, принятое к использованию в системе Госкомэкологии России (центральный аппарат и природоохранные органы в субъектах Российской Федерации), использование которого позволило установить единые требования к заявителям, сократить число запросов дополнительных сведений у лицензируемых организаций и существенно облегчило работу экспертных комиссий, проводящих экспертизу обосновывающих материалов.

Разработаны и внедрены типовые лицензионные условия и ограничения для конкретных видов лицензируемой деятельности, позволяющие обеспечить осуществление лицензируемой деятельности с соблюдением природоохранных требований, санитарных, гигиенических и прочих норм и правил. Их применение обеспечивает единый подход к заявителям при принятии решений о возможности выдачи лицензии и существенно сокращает экологически неблагоприятное воздействие от деятельности лицензиатов.

Учет выявленной в работе ограничительной функции государственной экологической экспертизы при определении эколого-экономического ущерба, предотвращенного в результате государственной экологической экспертизы, позволил более полно определять величину указанного предотвращенного ущерба.

Сэкономлены значительные бюджетные средства на разработку указанного методического обеспечения.

Проведена адаптация работы экспертных комиссий государственной экологической экспертизы применительно к рассмотрению обосновывающих лицензии материалов, позволившая сократить трудозатраты, сроки рассмотрения документации и расходы на проведение экспертизы.

Апробация работы. Результаты работы используются Управлением государственной экологической экспертизы Госкомэкологии России и территориальными природоохранными органами на протяжении более чем двух лет.

Основные положения диссертации докладывались и обсуждались на семинарах в Международной академии предпринимательства, г.Москва, совместных семинарах Госкомэкологии России и Международной кафедры-сети ЮНЕСКО/МЦОС в Академии госслужбы при Президенте Российской Федерации, на конференции ISEB'97-Meeting Bioremediation, Leipzig, 3-й Международной конференции по безопасности путей сообщения в МИИТ, М., 1999.

Активное обсуждение работы, в том числе консультации по отдельным вопросам со специалистами центрального аппарата и территориальных органов Госкомэкологии России, позволило усовершенствать первоначально разработанную документацию.

Публикации. По теме работы опубликованы:

1 .Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности. Голубева С.Г., Жаркова Ю.Г., Катышев В.Н., Константинов В.А., Кузнецова А.В. и другие. Экологическая экспертиза и ОВОС. 1996, № 3.

2.Legal and methodological instructions for oil-eliminating agents for the biological remediation of environmental pollution and industrial facilities. V. Konstantinoff. Abstracts of ISEB'97-Meeting Bioremediation, Leipzig, 24-27 September 1997.

3.Химико-технологические особенности сжигания твердых бытовых отходов. Григорьев B.C., Константинов В.А. Экологическая экспертиза и ОВОС. 1997, № 4.

4.0 государственной экологической экспертизе материалов экологического обоснования лицензий на отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды. Константинов В.А. Экологическая экспертиза и ОВОС. 1997, № 4.

Диссертация: заключение по теме "Экономика природопользования и охраны окружающей среды", Константинов, Виктор Александрович

Основные выводы по проделанной работе:

1. По результатам проведенного анализа действующего правового обеспечения лицензирования и государственной экологической экспертизы сформулированы основные функции лицензирования природоохранной деятельности и новая функция государственной экологической экспертизы обосновывающих материалов. Их выявление способствует эффективному государственному управлению как системой лицензирующих органов, так и деятельностью лицензиатов.

2. Выявлены основные виды возможного экологически неблагоприятного воздействия лицензируемой деятельности и их связь с производственным процессом лицензиата, а также основные пути сокращения такого неблагоприятного воздействия.

3. На основе изучения и комплексного анализа лицензируемой деятельности (включая научно-методические основы, техническую базу, нормативно-правовое и кадровое обеспечение деятельности) разработано и внедрено отсутствовавшее ранее методическое обеспечение по экологическому обоснованию лицензий. Его использованием в системе природоохранных органов улучшено качество представляемых на экспертизу материалов, обеспечено единство требований при лицензировании и облегчена работа экспертных комиссий по выявлению некомпетентных заявителей.

4. По результатам анализа и проведения государственной экологической экспертизы более 1200 комплектов обосновывающей документации разработан и внедрен в Управлении государственной экологической экспертизы и территориальных экспертных подразделениях Госкомэкологии России эффективный и удобный методический подход по экспертизе материалов экологического обоснования лицензий и установлению основных лицензионных условий, основывающийся на предложенных в работе принципах оценки заявителей. Подход позволил ужесточить отсев заявителей, а также адекватно квалификации и реальным возможностям заявителя ограничивать область действия каждой лицензии с целью сокращения негативного воздействия лицензиатов на окружающую среду.

5. Использование разработанного подхода по определению предотвращенного в результате государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензий эколого-экономического ущерба от деятельности лицензиатов за счет использования и учета ограничительной функции госэкоэкспертизы позволяет (в отличие от применяемого до сих пор методического обеспечения) определять полную величину предотвращенного ущерба (включая предотвращенный ущерб, i I обусловленный сокращением экологически вредного воздействия и в случае выдачи лицензии).

6. Ввиду большого количества индивидуальных особенностей в осуществлении заявителями лицензируемой деятельности проведенным анализом выявлена невозможность полной типизации оценки заявителей и содержания заключений государственной экологической экспертизы.

7. Проведена адаптация процедуры государственной экологической экспертизы применительно к материалам экологического обоснования лицензий в Госкомэкологии России и его территориальных органах. Результатом является существенное сокращение сроков рассмотрения документации, стоимости экспертизы и затрат на ее проведение.