Государственное регулирование аграрного сектора США тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственное регулирование аграрного сектора США"

■Ш$0

*-* РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ И КАНАДЫ

На правах рукописи

ОВ ЧИННИКОВ Олег Григорьевич

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АГРАРНОГО СЕКТОРА США

Специальность 08.00,14 - «Мировое хозяйство и международные экономические отношения»

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва 2000

^ЩЫИШЬ** ^ИЙдги'Сут^Соед^^нныхШтатов Америки и Канады РАН - -

Научный консультант;

доктор экономических наук Черняков Б.А.

Официальные оппоненты;

доктор экономических наук Киселев С:В. • доктор экономических наук, профессор Ушачев И.Г. доктор экономических наук Шершнев Е.С.

Ведущая организация;

Всероссийский институт аграрных проблем и информатики РАСХН

Защита состоится «_»_2000 г, в_часов на

заседании Диссертационного Совета Ц.ОО2.93.02 при Институте Соединенных Штатов Америки и Канады Российской Академии Наук по адресу; 121814, Москва, Хлебный пер- 2^3, конференц-зал

ф

С диссертацией можно ознакомиться- в библиотеке Института США и Канады РАН ■

Автореферат разослан - 2000 г.

Ученый секретарь Диссертационного Совета, кандидат экономических наук "" З.О.Кондратьева

(. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Аграрный сектор США в XX веке продемонстрировал огромные возможности увеличения производства сельскохозяйственных продуктов при использовании достижений научно-технического прогресса. Подобный опыт решения продовольственной проблемы исключительно важен для большинства стран мира, поскольку к началу XXI века значительно увеличился прирост народонаселения при одновременном уменьшении пахотнопригодных земель.

Продовольственная безопасность, в качестве основополагающего фактора национальной безопасности, в последние годы приобрела особое значение для многонаселенных стран. Осуществление ее зависит от выполнения многих условий. Важнейшими среди них являются мобилизация внутреннего потенциала и оптимизация организационной структуры аграрного сектора. Мировой опыт развитых стран показывает, что особая роль при решении этой задачи в странах с рыночным механизмом < хозяйствования принадлежит государству.

Практика аграрных преобразований в России в 90-х годах XX века продемонстрировала ключевую роль государственного регулирования в агропромышленном комплексе (АПК) и-негативные последствия игнорирования этого важнейшего механизма хозяйствования. Только разумное сочетание государственного и рыночного начал в аграрной экономике даеТ возможность всемерно использовать их основные преимущества, гарантируя сельскохозяйственному сектору стабильность и динамизм развития.

Просчеты при ^определении, поирручетов в ходе эконо-

мических преобр

130ваний АПК;НАбезаль ЛЕКА

гернативныи слом

существовавшей системы госрегулирования, другие поспешные и непродуманные действия, лишь усугубили аграрный кризис. Россия отступила на позиции, которые занимала в худшие периоды своей аграрной истории. В итоге объем продукции сельского хозяйства в сопоставимой оценке, в 199Э г. составил около 36% уровня 1990 г.

Известно, что продуманная аграрная политика позволяет не только оптимизировать роль государства, но и снизить расход бюджетных средств на проведение важнейших мер государственного регулирования. Отсутствие такой стратегии и системного подхода при определении основных направлений аграрного развития России, привели к тому, что значительная часть федеральных средств (по некоторым оценкам, составившая в течение 1995 — 1998 годов сумму, эквивалентную примерно одному млрд. долл.) была израсходована неэффективно. В то же время, программы, имеющие важное значение (например, формирование информационно-консультативной службы, страхования, гарантий кредита и т.п.) не получили достаточного финансирования.

Осуществление аграрной реформы 90-х годов потребовало решения практически новых, ранее (в условиях плановой экономики) неизвестных задач. Тем не менее, в стране не проводилось комплексное изучение особенностей управления этой областью экономики в условиях рынка, а также и зарубежного опыта стран с рыночной экономикой. По существу подобная недооценка мирового опыта стала одной из причин отсутствия до настоящего времени у федеральных органов власти стройной концепции аграрной политики. Отсутствие стратегической цели, разрозненные, проводимые без должной увязки друг с другом мероприятия, не позволили вывести АПК из кризиса.

В решении задачи реформирования системы мер аграрной политики России особое значение имеет практическое изучение опыта экономически развитых стран, и, в первую очередь, США. Представляется, что опыт США, накопленный в процессе формирования системы государственного регулирования аграрного сектора в последние 70 лет,

наиболее важен. Во-первых, АПК США является наиболее крупным в мире по масштабам и отраслевому разнообразию. Во-вторых, американское правительство первым среди развитых стран приступило к широкомасштабному регулированию аграрной экономики, а затем и к перестройке основных мер и механизмов аграрной политики.

Как показала многолетняя практика США, государственное регулирование стало решающим фактором эффективного развития аграрного сектора страны. Если до 30-х годов участие государства носило спорадический и выборочный характер, то «новый курс» администрации Ф. Рузвельта положил начало всеобъемлющему и практически постоянному усилению влияния государства на жизнедеятельность аграрного сектора.

Структура мер государственного регулирования во второй половине XX века периодически менялась и усложнялась в соответствии со сменой приоритетов, стоящих в каждый временной период перед аграрным сектором страны. Например, в 30-х годах важнейшей проблемой, на решение которой были направлены меры новой аграрной политики, стал диспаритет цен. Целенаправленными и методично реализуемыми мерами организационно-финансовой поддержки, острота этой проблемы была в значительной степени ослаблена. Одновременно, меры государственного регулирования способствовали существенному росту эффективности сельхозпроизводства. Достаточно сказать, что спустя три десятилетия после начала реформ, проблема диспаритета, в качестве главной, перестала фигурировать. Также со временем утратила свою актуальность и проблема огромных переходящих запасов основных видов сельхозпродукции. В то же время, в число наиболее актуальных вопросов, требовавших пристального государственного внимания попали такие, например, как проблема качества продовольствия и рационального питания, оптимального использования природных ресурсов, развития сельских регионов, ряд других.

В последние десятилетия XX века в США появились заметные признаки новых перемен в системе государственно-

го регулирования аграрного сектора. В значительной мере, эти изменения связаны с переменами в общих тенденциях развития человечества, и, особенно, в повышении роли продовольствия. Одним из признаков наступления нового этапа аграрной эволюции оказался заметный рост значимости продовольственной безопасности, как фактора национальной и международной безопасности. В этих условиях система государственного регулирования АПК США претерпевает заметные изменения, которые, в целом, могут быть охарактеризованы как дальнейшее усиление и расширение государственного вмешательства.

Негативный опыт перевода экономики России в рыночные условия хозяйствования объяснялся, в первую очередь, неверными представлениями о роли государства. По замыслу авторов, основой реформы должны были стать рыночные механизмы. Неподготовленность, поспешность, а, главное, искаженные представления о соотношении «государства» и «рынка», привели к неудачам. По прошествии почт десятилетия реальная потребность в применении новых подходов государственного регулирования в России, а, следовательно, и начало систематического и широкого изучения зарубежного опыта оказалось жизненно необходимой. В этих условиях опыт США в организации мер аграрной политики представляется исключительно важным для разработки отечественной системы мер регулирования аграрного сектора, а результаты проведенных исследований позволяют ускорить их использование при разработке новой аграрной стратегии России.

Таким образом, актуальность работы обусловлена, главным образом, важностью критического осмысления опыта США по организации государственного регулирования аграрного сектора с целью практического использования результатов исследования в формировании системы мер новой аграрной политики России.

Кроме того, изучение американского опыта важно еще и вследствие особого положения, занимаемого Соединенными Штатами в современном мире. Состояние аграрного се-

ктора США, меры воздействия, предпринимаемые государством в отношении него, оказывают всестороннее действие и на мировое сообщество. Так, например, уровень цен мирового рынка кукурузы, сои, пшеницы, некоторых других продуктов: во. многом определяются уровнем поддержки этих видов продукции в США.

Анализ функционирования системы государственного регулирования, исследование основных принципов ее организации, а также проблем, стоящих перед нею, позволяют полнее раскрыть современные тенденции развития аграрного сектора США, выявить его новейшие социально-экономические проблемы, осмыслить тенденции развития в будущем.

Степень изученности^ проблемы. Вопросы государственного регулирования аграрного сектора в западной экономической литературе рассматривались многими авторами, Однако, в последние 15-20 лет, новые направления и механизмы аграрной политики, связанные со значительной перестройкой и углублением системы мер регулирования, пока еще не получили полного и объективного освещения. Это связано не только с противоречивыми оценками полученных результатов их использования; но и вследствие заметного усиления роли рыночных механизмовв американской экономике, в целом.

Изучению различных аспектов формирования и функционирования системы государственного регулирования аграрного сектора США в советской и российской американистике уделялось заметное внимание. В 60-80-х годах был опубликован ряд работ, содержавший анализ отдельных проблем, рассматривалось состояние и тенденции развития государственного регулирования сельского хозяйства США. В то же время, эти исследования отличались некоторой односторонностью. Как правило, анализу подвергалось лишь собственно сельское хозяйство, т.е. одна из трех сфер АПК. Отсутствовали комплексные и системные исследования аграрного комплекса в целом, а методологическая основа

большей части этих работ базировалась на сугуба государственных, идеологических воззрениях и специфических научных подходах. В результате; значительная часть научного наследия: оказалась практически неприемлемойдля конкретных условий нашей аграрной реформы 90-х годов.

Стереотипы рыночной идеологии (особенно в начальный период реформ) отодвинули на второй план изучение и углубленный анализ теории и. практики государственного регулирования. Лишь в последние годы жесткая; «рыночная позиция» начала уступать.место взвешенному подходу, основанному на опыте развитых,стран мира, признании.важнейшей роли государства в функционировании аграрной экономики.

Снижению активности исследователей, в немалой степени, способствовало и то обстоятельство, что 90-е годы стали периодом кризиса и российской общественной науки. В результате, резко сократилось число публикаций (в том числе по проблемам аграрной американистики), большая часть.их ограничивалась лишь теми сведениями, которые: оказывались удобными для концепций, предлагаемых авторами реформ.

Но. именно в последние полтора-два десятилетия в системе государственного регулирования аграрного сектора США произошли коренные изменения, позволяющие говорить о новом этапе, развития этого направления. Объективная оценка изменений в системе госрегулирования, как и в самом аграрном секторе США, оказалась невозможной, без ■ глубокого изучения зтих тенденций. Кроме того, определился еще и ряд новых вопросов, которые ранее вообще не получили достаточного освещения в работах российских и советских авторов. К их числу относятся: функции и механизмы работы федеральных рынков, сельхозпродукции (молока, плодов и овощей); программы защиты сельскохозяйственных ресурсов, страны; специальные программы продовольственной помощи малоимущим, гражданам; исследование проблем рационального питания населения.

Комплексное рассмотрение вопроса государственного регулирования аграрного сектора является исключительно трудной задачей. Во-первых, в связи с масштабностью самого объекта регулирования, во-вторых, вследствие разнообразия применяемых механизмов, в-третьих, из-за сопряженности аграрной политики с другими направлениями государственного регулирования национальной экономики. Кроме того, особую сложность при исследовании данного вопроса представляет необходимость учета различных (часто, полярных), но аргументированных мнений видных ученых и специалистов, рассматривающих роль государственного регулирования в функционировании аграрного сектора. Проблема особенно усугубляется тем обстоятельством, что в отечественной экономической литературе в этой области исследований до сих пор отсутствуют единые методологические основы.

Таким образом, следует констатировать, что комплексный подход к анализу функционирования системы государственного регулирования аграрного сектора США осуществлен автором в российской экономической науке впервые. Это определило и главную цель диссертации: комплексное изучение системы государственного регулирования аграрного сектора США, оценка ее роли в поддержании стабильного и высокоэффективного состояния этой важнейшей отрасли национальной экономики, обеспечивающей продовольственную безопасность страны.

Для достижения этой цели были поставлены следующие исследовательские задачи:

- определить основные условия обеспечения продовольственной безопасности государства;

- проанализировать относительную роль рыночных механизмов и государственного регулирования в функционировании аграрного сектора экономики;

- выявить и систематизировать комплекс мер государственного регулирования аграрного сектора США, дать оценку соотношения между его различными составляющими;

- изучить последовательность изменения приоритетов на ► примере эволюции аграрной политики' государства в

США, а, также, закономерности и причины формирования современных подходов к государственному регулированию аграрного сектора;

- исследовать степень и значимость государственного регулирования на различных этапах развития аграрного сектора США;

- определить характер и особенности каждого из основных направлений системы государственного регулированият аграрного сектора США, в том числе: (1) их основные цели и задачи; (2) особенности конкретных механизмов, применяемых при решении соответствующих задач регулирования; (3) оценить систему взаимосвязей между отдельными направлениями регулирования; (4) эффективность применяемых подходов и- проблемные вопросы, стоящие на пути их реализации.-

Объектом исследования в диссертации является аграрный сектор США и его система государственного регулирования. Особое внимание уделено эволюции и качественной трансформации аграрной политики в современных условиях развития аграрного сектора экономики страны.

Хронологические рамкиисследования преимущественно охватывают период, начиная с реформ 30-х годов по настоящее время. В отдельных случаях, когда это диктуется необходимостью ретроспективного анализа, рассматривается весь период формирования мер аграрной политики США с конца XVIII века. В то же время, наиболее важное место в диссертации отводится анализу явлений и тенденций, возникших и возникающих в этом секторе в последние 20-30 лет.

Методологической' и теоретической основой диссертационного исследования стали творчески осмысленные фундаментальные положения экономической науки в их преломлении к особенностям аграрного сектора экономики. Многоплановость материала не позволяла использо-

вать какой-либо ограниченный подход. Это определило необходимость использования при написании работы методологии структурно-функционального анализа.

В работе над диссертацией автор опирался на работы и труды видных ученых-американистов, которые в разные годы исследовали различные аспекты экономики и политики США, активно влиявшие на формирование подходов и инструментов госрегулирования аграрного сектора. В том числе, таких как Г.А. Арбатов, Л.Н. Карпов, В.Г. Курьеров, Л.Ф. Лебедева, В.Ф. Лищенко, А.Б. Парканский, A.A. Порохов-ский, М.А. Портной, С.М. Рогов, В.А. Соколов, В.Б. Супян, В.А. Федорович, Б.А. Черняков, Е.С. Шершнев и др. Ценную помощь в работе над диссертацией оказали также труды российских исследователей по отдельным проблемам развития аграрного сектора США, в том числе: Н.М. Андреевой, E.H. Васильевой, В.Н. Демьяненко, В.А. Мартынова, М.А. Меньшиковой, В.И. Назаренко, Л.В. Оспинниковой, Е.Б. Хлебутина, Е.А. Шевлягиной и др. В работе над диссертацией были проанализированы и критически осмыслены труды американских экономистов и исследователей, занимающихся проблемами государственного регулирования аграрного сектора и в целом экономики США: С.Джонсона, В.Кокрана, Р.Нутсона, Е.Пасора, КРобинсона, С.Рунга, М.Трейси, Ч.Халкроу, М.Холберга и др.

Информационная основа диссертации. При написании диссертации были использованы материалы, слушаний в Конгрессе США, публикации различных ведомств федерального правительства, статьи в американской научной и деловой периодической печати. Основным Источником статистических данных явились официальные публикации государственных ведомств США, прежде всего министерств сельского хозяйства, внутренних дел, торговли и других.

В диссертации также нашли отражение результаты собственных научных командировок соискателя в США, его участие в научных конференциях.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование системы государственного регулирования аграрного сектора США. Работа подобного рода проводится в российской американистике впервые. Помимо этого научная новизна исследования заключена в том, что в нем:

- выдвинута и разработана концепция государственного регулирования аграрного сеюгора США, как системы мер, направленной на обеспечение продовольственной безопасности страны;

- выдвинут и обоснован тезис, что государственное регулирование является необходимым условием эффективного функционирования аграрного сектора;

- сформулирован теоретический подход к анализу структуры системы госрегулирования аграрного сектора;

- определена структура мер государственного регулирования аграрного сектора США и сделан вывод о тенденции приобретения ею системного характера, вследствие усложнения условий функционирования АПК;

- выявлены и сформулированы главные задачи, решаемые в рамках каждого из основных направлений системы государственного регулирования аграрного сектора США;

- обоснована система взаимосвязей,. между различными направлениями аграрной политики государства в США;

- проведено исследование основных проблем, решаемых в ходе реализации мер аграрной политики;

- выявлены и представлены основные механизмы, используемые для решения задач, стоящих перед системой госрегулирования аграрного сектора;

- проведена оценка эффективности основных мер аграрной политики, применяемых в ходе ее реализации.

В качестве методики исследования применен системный подход, который позволяет объективно оценить роль государственного регулирования в целом и его отдельных частей в функционировании аграрного сектора.

Одним из наиболее важных аспектов исследования как в научном, так и в практическом плане, является раэработ-

ка страновой модели, на основе подхода к государственному регулированию, как важнейшему фактору успешной жизнедеятельности сельскохозяйственного производства в США. При этом в диссертации ретроспективно прослежены пути и структура совершенствования различных подходов к государственному регулированию аграрного сектора. Анализ такой комплексной модели с оценкой ее положительных и негативных сторон при помощи статистических и аналитических методов, позволил выйти на ряд научных и практических обобщений.

Основные выводы, полученные в ходе комплексного изучения системы государственного регулирования аграрного сектора США, позволяют скорректировать соответствующие отечественные разработки, как в научном, так и в практическом плане.

Практическое: значение: результатов исследования. Проведенное исследование позволяет значительно расширить знание о характере, принципах и основных подходах организации системы мер государственного регулирования аграрного сектора.

В первую очередь полученные результаты могут быть использованы законодательными и исполнительными органами федерального уровня, ведающими формированием системы мер новой аграрной политики России, определением внешнеторговой стратегии страны, а также решением проблем сельского развития и охраны окружающей среды.

Диссертация может оказаться полезной для многих научно-исследовательских учреждений, изучающих вопросы государственного регулирования, а также занятых разработкой рекомендаций по совершенствованию различных аспектов и направлений отечественной аграрной политики.

Положения и выводы диссертации могут быть использованы в учебном процессе. В частности, на экономических курсах, при изучении соответствующих функций правительства в условиях рыночной экономики, для подготовки менеджеров высокой квалификации.

Материалы диссертации могут представлять интерес для практики хозяйствования в нашей стране, для экономических, научно-технических, ^социально-экономических ведомств, а также отдельных предприятий: и организаций,- в том числе регионального уровня.

На защиту представляются следующие основные научные результаты диссертационного исследования:

1. В современных условиях успешное развитие аграрного сектора принципиально невозможно без комплексной системы мер государственного регулирования. Большинство применяемых ныне в США мер'стали настолько привычными, что воспринимаются обществом уже как необходимый элемент «рыночной экономики»,

2. Весь комплекс основных и косвенных мер аграрной политики США, в конечном итоге, направлен на выполнение главной задачи - обеспечение продовольственной безопасности страны. Понятие' продовольственной безопасности стало обобщающей характеристикой; подчеркивающей особую важность аграрного сектора, среди других отраслей народного хозяйства.

3. Стратегическая-цель государственного регулирования аграрного сектора США, — поддержание национальной продовольственной безопасности; оставалась неизменной, начиная с 30-х годов. В то же время, на различных этапах эволюции аграрного сектора перечень задач -аграрной политики' правительства, необходимый для достижения этой цели, существенно изменялся: В настоящее время он включает: создание условий стабильного и эффективного функционирования агропромышленного комплекса; обеспечение достаточного (по объему и качеству) и доступного (по ценам) продовольствия; поддержание экологического и социального равновесия в сельский местности.

4. К настоящему времени - государственное регулирование в аграрном секторе, в целом, является доминирующим, оставляя рынку, его важнейшую роль - катализатора роста эффективности- производства. Достижение стабильности

производства и распределения продовольствия практически невыполнимы в условиях чисто рыночных отношений, а единственно возможным решением остается государственное регулирование. Государственный подход к решению проблем аграрной экономики существенно отличается от узкого, субъективного взгляда отдельных участников продовольственного рынка. Сочетание общегосударственных интересов с интересами отдельных групп общества отличает мудрую государственную политику и это свойство, в значительной степени, характеризует систему государственного регулирования аграрного сектора США.

5. Опыт США доказывает, что эффективную систему государственного регулирования аграрного сектора отличает ряд особых качеств. 8 их число следует, в первую очередь, включить: эволюционный характер формирования; учет традиций, но отсутствие консерватизма; многообразие подко-дов и глубокий их анализ; научная и практическая основательность применявшихся механизмов; открытость и гласность результатов,

6. Три основных направления аграрной политики, поддержание цен и доходов, кредитное финансирование фермеров, регулирование рынка сельхозпродукции, определяют основы продовольственной безопасности страны. В результате эволюции этой системы в XX веке, сложилась ситуация, когда американские фермеры работают, по существу, с высоким уровнем гарантий защиты их разнообразных производственных и маркетинговых интересов. Создана система мер, обеспечивающих надежную защиту аграрного сектора от кризисных потрясений любого происхождения.

7. Программы прямой поддержки цен и дохода были, являются и, очевидно, останутся центральным звеном аграрной политики. Несмотря на официальные заявления последних 10-15 лет о необходимости усиления действия рыночных механизмов в фермерском хозяйстве, предпринятые в этот период изменения носили лишь структурный харак-

тер. В то же время, количественный уровень поддержки значительно вырос.

8. Присутствие государства в сфере аграрного кредита является жизненно важным условием эффективного функционирования-сельскохозяйственного производства. В на» стоящее время основным видом государственного регулирования кредитной сферы является стимулирование и поддержка (в первую очередь — косвенная, а в случае крайней необходимости - прямая) деятельности кооперативных и коммерческих кредитных институтов. Прямое присутствие государственных организаций на кредитном рынке на общих основаниях является неэффективным и сведено к Функции «последнего прибежища» — источника: кредитных ресурсов для весьма ограниченного круга заемщиков.

9. Создание системы мер регулирования сбыта сельхозпродукции является необходимым условием эффективного функционирования аграрного сектора, а также возможности эффективной реализации остальных мероприятий аграрной политики. Издержки на проведение таких мероприятий, как показывает анализ, невелики, а эффект значителен. Поэтому их применение следует рассматривать как первый шаг в построении системы госрегулирования аграрного сектора в условиях переходной экономики.

10. Значимость внешнеторговой составляющей системы госрегулирования аграрного сектора США среди других его направлений за последние 15-20 лет росла наиболее динамично. Это стало следствием двух основных факторов. Во-первых, чрезвычайной зависимости экономики Соединенных Штатов от мировых рынков сельхозпродукции. Во-вторых, отражением новой ситуации на мировом рынке, когда вопросы национальной и международной продовольственной безопасности становятся ключевыми и определяют расстановку сил в мире.

11. Меры государственного регулирования научно-информационного обеспечения сыграли в истории аграрного сектора США роль соизмеримую (по значимости) с про-

граммами поддержания цен на сельхозпродукцию, и доходов фермеров. Придавая-финансированию наукии-внедрению важнейшее значение, государство создает весомые предпосылки роста эффективности аграрной экономики на перспективу. Как следствие, заблаговременно создаются основы для укрепления продовольственной безопасности страны и в будущем. ■

12. Деятельность государства. при внедрении сельскохозяйственных знаний , в практику производства постепенно теряет свою прежнюю значимость. Ныне она: переориентируется на обслуживание нового, нефермерского контингента граждан страны, составляющего основу населения сельской местности, В то же время; следует, без сомнения, признать значительную историческую роль службы внедрения в процессе создания современного и высокоэффективного аграрного сектора страны.

13. Реализация государственных программ по обеспечению населения безопасным, доступным ^ и полноценным продовольствием является необходимым условием полноты и законченности комплекса мер аграрной политики. На этапе доведения продукции до конечных потребителей решается ряд важных задач, не всегда сообразующихся с интересами собственно сельхозпроизводителей. В частности, на этом этапе вступают в.силу интересы общества в целом, к числу которых прежде всего относятся содействие здоровью нации и оптимизация распределения-продовольствия между различными группами населения.

14. Созданная к настоящему времени в США система государственного контроля качества продовольствия обладает радом характеристик, которые делают ее работу в высшей степени действенной, В первую очередь, следует отметить комплексность системы — наличие последовательного государственного контроля на различных этапах агропромышленного процесса — от производства ресурсов для сельского хозяйства до сбыта готовой продукции конечному потребителю. Тем самым создается достаточно надежный заслон

на пути некачественной продукции. Несмотря на высокий уровень затрат, необходимый для поддержания такой системы в жизнеспособном виде, конечный эффект, с учетом: разнообразных выгод, получаемых обществом; оправдывает затраченные средства.

15. Реализация программ продовольственной помощи является необходимым условием продовольственной безопасности страны. Их проведение в комплексе с другими мерами вспомоществования малоимущим/ создает предпосылки стабилизации социального равновесия в обществе. Бюджетные издержки на эти программы, вследствие незначительного уровня их влияния на собственно сельскохозяйственное производство, неправомерно полностью относить к числу дотаций сельскому хозяйству.

16. Возникновение и развитие государственных программ оптимизации продовольственной диеты граждан стало следствием перехода общественного сознания и уровня государственного мышления в США на качественно новый этап своего развития: Издержки на эти программы невелики, однако последствия реализации их, проявляющиеся 8 изменении структуры потребления продовольствия, представляются чрезвычайно значительными.

17. В настоящее время в Соединенных Штатах государство берет на себя полную ответственность за поддержание земельных и водных ресурсов сельскохозяйственного назначения в надлежащем качестве. Характер мер, применяемых в решении этой задачи отличается все возрастающей решительностью, строгостью мер контроля и ответственности. Принимаемые государством меры рационального природопользования становятся все' более жесткими, часто вступая в противоречие с правом частной собственности на природные ресурсы.

16. Значительно уменьшилась роль сельскохозяйственного производства в экономике сельской местности. В результате, современная задача развития сельских регионов, одна из наиболее комплексных, сложных и многопрофильных за-

дач государственного управления, выходит далеко за рамки мер только аграрной политики. В то же время, на основании анализа современного опыта США можно констатировать, что эффективное решение многих региональных задач сельского развития возможно при выполнении трех условий. Во-первых, при условии координации проводимых в регионах программ на федеральном уровне. Во-вторых, с использованием принципа партнерства - привлечением к реализации государственных программ всех заинтересованных организаций общественного и частного сектора экономики. В-третьих, путем мобилизации творческого и человеческого потенциала.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования изложены в авторской монографии, отдельных главах коллективной монографии, статьях и других научных публикациях автора общим объемом около 50 п.л. Монографическим вариантом диссертации является книга «Государственное регулирование аграрного сектора США» (М.:«ДеЛи», 1999 г.). Перечень основных трудов автора по теме диссертации приведен в приложении 1.

Положения и выводы диссертации докладывались на научных конференциях Института США и Канады РАН, были использованы в аналитических материалах, направленных в Правительство Российской Федерации, а также при написании концепции «Новой аграрной политики России».

Структура диссертации предопределена целью и основными задачами исследования, логикой разработки темы, и состоит из введения, пяти глав, заключения, приложений и библиографии. Содержание диссертации приведено в приложении 2.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении: обоснованы актуальность, научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, сформулированы его цели и задачи, определена методологическая основа, хронологические рамки и основные положения, вынесенные на защиту.

Первая глава - «Основные характеристики, задачи и структура системы государственного регулирования аграрного сектора США» - посвящена общим вопросам государственного регулирования аграрного сектора США.

В XX веке АПК США, под воздействием научно-технических достижений, превратился в высокоэффективный сектор национальной экономики. Это проявилось и в значительном приросте продуктивности основных его отраслей, в увеличении производства сельскохозяйственных продуктов и, главное в доступности продовольствия широким слоям населения. Одновременно, в последние десятилетия аграрный сектор превратился в крупнейшего в мире экспортера сельхозпродукции и продовольствия.

Несомненно, важнейшее значение в этих достижениях имели рыночные механизмы, свойственные экономике крупнейшей капиталистической страны мира. В то же время, анализ показывает, что большинство высоких показателей было достигнуто в результате прямого или косвенного воздействия государственного регулирования. Особенно важным обстоятельством стало то, что государственное вмешательство позволило предотвратить либо уменьшить негативные последствия целого ряда социально-экономических и экологических проблем, появившихся в результате научно-технического прогресса в аграрной экономике.

Переломным этапом аграрной истории Соединенных Штатов стал период Великой депрессии 1920-30-х годов.

Именно тогда стало очевидным, что исключительно рыночные механизмы не способны, обеспечить эффективное и стабильное функционирование аграрной экономики. Остро проявилась необходимость активного и комплексного государственного вмешательства. С этого времени государственное регулирование приобретает системный характер, проникая во все сферы функционирования сельскохозяйственного комплекса,

Реформы 30-х годов заложили основы новой аграрной политики. Основные принципы ее, разработанные и внедренные администрацией Ф.Рузвельта практически действуют до настоящего времени. Наиболее важными среди них стали: добровольность участия в государственных программах, экспериментальный характер создания новых механизмов регулирования, комплексный и системный подход, ряд других.

Анализ эволюции аграрной политики с 30-х годов по настоящее время, позволил выявить целый ряд ее особенностей, обеспечивших эффективность мероприятий госрегулирования. В их числе: тщательность разработки и последовательность проведения программ; целенаправленность их и гибкое использование в зависимости от ситуации на аграрном рынке; отсутствие в них догматизма, предубеждений и политического популизма; приоритет общегосударственных интересов при формировании конкретных мер аграрной политики наряду с обязательным учетом общественного мнения.

Важнейшим результатом эволюции системы государственного регулирования аграрного сектора стало формирование ее современной структуры.

Анализ применявшихся структурных подходов показывает разнообразие мер аграрной политики государства в зависимости от решаемых задач. Государственное регулирование пронизывает практически все сферы жизнедеятельности аграрного сектора США. При этом, основные принципы и конкретные механизмы, применяемые для регулирования тех или иных направлений, весьма различны, так

как на отдельных этапах развития этого сектора появлялись особые проблемы, которые требовали решительных и безотлагательных мер. Это особенно заметно при рассмотрении содержания сельскохозяйственных законов, которые принимаются раз в 4-7 лет и являются основными законодательными актами, регулирующими для аграрного сектора экономики.

О широте диапазона применяемых мер свидетельствует диверсификация деятельности Министерства сельского хозяйства США. Так, в 1994 г., после очередной реорганизации, в его составе было сформировано, 17 основных служб, объединенных в следующие направления: 1) фермерские и зарубежные программы; 2) питание, продовольствие и обслуживание потребителей; 3) безопасность продовольствия; 4) программы регулирования рынка; 5) природные ресурсы и окружающая среда; 6) научные исследования и образование; 7) развитие сельской местности. Однако и такое достаточно широкое структурирование сегодня рассматривается многими специалистами как недостаточное.

Таким образом, система государственного регулирования многопланова. Ее отличительной чертой, особенно в последние годы стал практически полный охват всех сторон функционирования аграрного сектора. По нашему мнению, это является следствием того, что фактически главной целью аграрной политики правительства является обеспечение продовольственной безопасности страны.

В качестве основы для построения структуры мер аграрной политики в исследовании применено авторское определение продовольственной безопасности, основой которой являются следующие условия: •

• Наличие стабильного и эффективного функционирования аграрного сектора с целью максимального обеспечения населения страны жизненно важными продуктами питания из собственных источников. При отсутствии такой возможности — ликвидация дефицита за счет импорта продовольствия путем перераспределения необходимых для этого финансовых ресурсов из других, главным образом экспорт

ориентированных отраслей экономики. В обоих случаях предполагается активное участие страны во внешнеторговой деятельности и международном разделении труда.

* Обеспечение жизненно важными продуктами питания производится в объеме, ассортименте, качестве и по ценам, позволяющим обеспечить доступ всех граждан страны для максимального удовлетворения их необходимых и полезных потребностей.

• Выполнение вышеназванных условий осуществляется без нарушения экологического и социального равновесия в зонах сельскохозяйственного производства.

В результате исследования структуры государственного регулирования предложена новая методика структуризации мер аграрной политоки США. Ее основополагающим принципом является необходимость обеспечения продовольственной безопасности страны. Исходя из этого, на схеме представлена такая структура. Все основные мероприятия включены в состав следующих основных блоков:

1. Обеспечение стабильного и эффективного функционирования фермерских хозяйств, необходимого для поддержания основ продовольственной безопасности (поддержание цен и доходов сельхозпроизводителей; кредитное финансирование сельского хозяйства; регулирование рынка сельхозпродукции).

2. Поддержка эффективности и стабильности аграрного сектора в целом (внешнеторговые аграрные программы; регулирование научно-информационного обслуживания).

3. Обеспечение населения безопасным, полноценным и доступным продовольствием (контроль качества и безопасности продовольствия; продовольственная помощь населению; оптимизация объема и структуры потребления продовольствия).

4. Регулирование социально-экономического и природо-ресурсного окружения аграрного сектора {развитие сельских районов и оптимизация природопользования).

N ГО

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АГРАРНОГО СЕКТОРА

I

Обеспечение населения безопасным, доступным и полноценным продовольствием

Внешнеторговые программы

Научно-информацион-ное

Регулирование рынка сельгсоз-\л продукции

1

Регулирование цен и доходов

'Кредитная^ и налоговая политика

Развитие сельских регионов

{Оптимизация^

использования природных ресурсов

I

НАЦИОНАЛЬНАЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ

Гарантированный доступ населения к безопасному и полноценному продовольст-

Стабильность и эффективность аграрного сектора

Социальное и экологическое равновесие а сельской местности

I

КОМПЛЕКС ПРОБЛЕМ АГРАРНОГО СЕКТОРА

* * Проблема по- Мировая продоволь- Фермерская проб- Ресурсная про- » Проблема

г требителей; ственная проблема: лема: блема: сельского раз-

-доступность • дефицит, неравно- -нестабильность; - ограничен- вития:

про- мерность обеспече- • избыточные мощ- ность природ- - большая инф-

довольствия; ния; ности и иммобиль- ных ресурсов; раструктура:

• безопасность • негативное воздей- ные активы: • нарушение • проблема

и качество ствие на природу. • многообразие экологического трудовых ре-

продовольст- • социальная напря- организационных равновесия. сурсоа;

( вия. женность и конфлик- форм. - проблема

к ты. бедности.

*

Схема. Взаимосвязь направлений государственного регулирования аграрного сектора и системы продовольственной безопасности

Подобная структуризация мер не бесспорна, но, по мнению автора, в наибольшей степени раскрывает систему приоритетов современной аграрной политики США.

Следующим важным вопросом, рассмотренным в работе, является оценка роли государственного регулирования в условиях рыночного механизма хозяйствования. Тем более, что вопрос о соотношении государственного и рыночного начал в регулировании аграрной экономики приобрел крайне важное, научно-практическое значение для России в 90-е годы.

Для аграрного сектора экономики США, переход от свободного рынка к госрегулированию, в начале 30-х годов, стал естественным следствием новой аграрной стратегии. К этому времени рыночные механизмы оказались недостаточными для обеспечения эффективного функционирования аграрной экономики. Более того, свободный рынок продемонстрировал наличие неразрешимых противоречий, которые всегда приводят к кризису. Глубокий аграрный кризис 20-х — 30-х годов XX века потребовал введения жестких мер государственного регулирования. Эти изменения совсем не означали ликвидации рыночных механизмов, которые играют определяющую роль в капиталистической экономике.

Степень и характер соотношений государственного и рыночного начал в функционировании аграрного сектора экономики определяются не только их главными достоинствами и недостатками, но и разумным сочетанием их.

С одной стороны, рыночная система характеризуется эффективным распределением ресурсов и личной свободой хозяйствующих субъектов. Однако, как показывает анализ функционирования аграрного рынка, именно указанные достоинства становятся основной причиной аграрного кризиса.

С другой стороны, государство способно выполнить множество разнообразных и полезных функций для аграрной экономики. Среди них важнейшей является обеспечение правовой базы. Наличие ее способствует эффективной работе рынка и защите конкуренции. Кроме того правительство усиливает и видоизменяет работу рынка, осуществляя

три основные функции: (1) перераспределение дохода и богатств; (2) корректирование распределения ресурсов с целью изменения структуры национального продукта; (3) стабилизацию экономики.

Как показывает анализ, американской модели государственного регулирования свойственен и ряд недостатков, не позволяющих рассматривать ее в качестве абсолютно надежного или единственного средства решения проблем аграрного сектора.

Именно поэтому важнейшей задачей государственных органов любой страны при формировании мер аграрной политики является нахождение оптимального соотношения «государства» и «рынка». Это позволит, с одной стороны, в наибольшей степени использовать достоинства каждого механизма, с другой — нейтрализовать негативные последствия чрезмерного или непродуманного их использования.

В соответствии с предложенной автором структурой системы государственного регулирования, в последующих главах диссертации (со второй по пятую) проведен анализ построения и организации ее мероприятий.

Во второй главе — «Обеспечение стабильности фермерского хозяйства в аграрной политике федерального правительства» — рассмотрены три основных направления государственного регулирования, главной задачей которых является обеспечение стабильного функционирования сельскохозяйственного производства. Решение этой задачи, по мнению автора, предполагает необходимость обеспечения основ продовольственной безопасности. Это возможно при выполнении двух главных условий: (1) стабильности и экономической обоснованности собственного производства основных видов сельхозпродукции; (2) эффективного функционирования рынка сельскохозяйственной продукции.

В первом разделе этой главы проанализированы программы поддержания цен на продукцию и стабилизации доходов фермеров. В программах, как правило, участвуют производители основных видов растениеводческой продук-

ции (зерна, маслосемян, хлопка, ряда других растениевод-V. ческих продуктов), а также фермеры, > занятые в молочном скотоводстве.

Необходимость осуществления программ поддержки цен и доходов вызвана наличием проблемы цен и доходов фермеров, которая обусловлена двумя главными причинами - перепроизводством продукции и нестабильным характером самого производства. Для решения ее разработаны и проводятся несколько программ в следующих направлениях: 1) поддержание и стабилизация цен; 2) прямая поддержка фермерского дохода; 3) стабилизация дохода фермеров; 4) регулирование (контроль) предложения продукции. Значимость каждого из указанных направлений многократно менялась. В настоящее время все они направлены на решение одной задачи - стабилизации сельскохозяйственного производства.

Следует отметить, что государство в США не осуществляет такой меры поддержания фермеров, как субсидирование ресурсов промышленного производства, используемых в сельском хозяйстве. Исключением является топливо, на которое, в случае его использования в производственных целях, предусмотрено освобождение от налога с продаж.

Использование программ поддержки цен и доходов влечет ряд последствий, не укладывающихся в целевое назначение программ. Они затрагивают как сам аграрный сектор, так и другие сферы национальной экономики. Одним из таких «побочных эффектов» программ поддержки стал «эффект капитализации». Комплексный учет этих последствий, наряду с ожидаемыми результатами, является непременным условием успешной реализации программ данной группы. Кроме того, проведение фермерских программ оказывает влияние на структуру размещения производительных сил о сельском хозяйстве, уровень потребления отдельных видов продукции и даже стимулирует развитие производства за рубежом.

Кроме программ поддержки цен и дохода, важнейшими в числе мер государственной помощи сельскому хозяйству

являются меры по кредитованию фермеров. Основная цель современной государственной политики а этой области заключается в повышении эффективности кредитного рынка, в том числе в росте конкуренции между кредиторами, снижении стоимости кредитов и улучшении информационного обеспечения заемщиков. Результаты исследования показывают, что наиболее успешными федеральными программами являются те, которые способствуют росту эффективности кредитного рынка, без применения кредитных субсидий. Особенно важной мерой правительства стало учреждение и совершенствование фермерской кредитной системы.

В то же время, проведение государственных программ прямых кредитов или кредитных субсидий, как показывает анализ, является дорогим и малоэффективным средством решения проблем сельского кредита. Начатые однажды, они растут и с трудом поддаются регулированию. Так, современная история программ прямого государственного кредита была начата в 1946 г, со сравнительно небольшой по объему программы кредитов на приобретение фермерской собственности. Однако, с течением времени; число программ и масштабы их финансирования увеличивались

В начале 80-х гг. кредитный «портфель» Администрации по делам фермеров вырос до огромных размеров (свыше 27 млрд. долл. в 1986 г.), и стал трудноуправляемым. В результате, большая часть долгов по кредитам была списана за счет средств федерального бюджета.

Этот негативный опыт повлиял на изменение подхода к разработке государственных кредитных программ. В настоящее время они главным образом направлены на поддержание и рост эффективности кредитного рынка, на сокращение размеров субсидий, предоставляемых в виде прямых льготных кредитов. В то же время, сохраняется практика, кредитной поддержки фермеров, которые по различным причинам не в состоянии получить кредит из коммерческих источников вообще или на приемлемых условиях.

Тем не менее, опыт такого кредитования показывает, что отсутствие возможности получения коммерческого кре-

дита не всегда должно быть поводом для получения льготного государственного кредита. Во многих случаях потенциальный заемщик, попросту, некредитоспособен и предоставление ему финансовых ресурсов является неэффективной мерой. Многие фермы, которые получают государственный кредит, входят в число хозяйств с низкой эффективностью производства. Получая льготный кредит, такие фермы лишь продлевают свое существование на аграрном рынке, а поставки их продукции на рынок ведут к снижению общего уровня цен. В результате, более эффективные хозяйства, которые пользуются кредитом на обычных условиях, несут неоправданный ущерб.

В структуре государственных кредитных программ в настоящее время преобладают программы гарантий на кредиты коммерческих банков. Средства, направленные на эти программы расходуются по сравнению с программами прямых кредитов значительно эффективней. Риск делится между государством и коммерческими кредитными структурами, которые, как правило, лучше управляют кредитными «портфелями». Косвенным подтверждением этого может служить статистика потерь по выданным кредитам. Так, на конец 1996 г. общая сумма задолженности по выданным через агентство по обслуживанию ферм прямым кредитам составила 12,4 млрд. долл. (116,3 тыс. заемщиков). При этом объем просроченных выплат (возврата) по кредиту составил 2,36 млрд. долл. или 19,4% от общей суммы.

В тот же период «портфель» кредитов, выданных фермерам под государственные гарантии, составил около 6,4 млрд, долл. (36,9 тыс. заемщиков). Размер просроченных долгов составил всего 46 млн. долл. или менее 1% общего объема задолженности.

В третьем разделе главы рассмотрены механизмы государственного регулирования обеспечивающие стабильное и эффективное функционирование рынка сельхозпродукции. Эти меры, главным образом, направлены на обеспечение благоприятных условий маркетинга продукции и, с ледова-

•

тельно, решают те же задачи, что и программы поддержки производства.

Как показывают исследования, аффективная работа рынка сельхозпродуктов невозможна без выполнения ряда ключевых условий - информированности всех его участников о текущей конъюнктуре, наличия унифицированной системы представления товара (стандартов качества), ограничения возможности недобросовестного поведения и т.д. Невыполнение этих условий создает серьезные проблемы, а именно: устанавливает неравноправное положение фермеров и ведет к монополизации рынка; приводит к нарушению этики торговли; определяет нестабильность рынка вследствие отсутствия унификации продукции; сокращает информацию о потребительской ценности продукта, и многое другое. Очевидно, что без активного государственного вмешательства решение таких проблем практически невозможно.

Анализ показывает, что в настоящее время в аграрном секторе Соединенных Штатов сложилась стройная система государственных мер, осуществляемых в сфере маркетинга сельхозпродукции. Они проводятся в следующих основных направлениях: поддержание системы ценовой рыночной информации; регулирование практики торговли на рынке сельхозпродукции; поддержание системы стандартизации сельхозпродукции и продовольствия; регулирование кооперативного движения; стимулирование сбыта сельхозпродукции; регулирование программ федеральных рынков сбыта плодоовощной продукции.

Государственное регулирование маркетинга сельхозпродукции было начато в США еще до начала реформ 30-* годов. Причем, издержки бюджета на проведение программ регулирования рынка, в сравнении с другими направлениями регулирования, сравнительно невелики. Тем не менее, их наличие - непременное условие нормальной жизнедеятельности как всего рынка сельхозпродукции, так и фермерской экономики.

Необходимо подчеркнуть важнейшую особенность большинства государственных программ — их добровольность. Участники рынка не обязаны выполнять те или иные предписания. Однако система государственного регулирования действует так, что участие в программах или соблюдение установленных норм оказывается выгодным для участников товарообмена.

Третья глава - «Реализация программ поддержания эффективности аграрного сектора» — посвящена анализу государственного регулирования в области: (1) внешнеторговых программ и (2) мероприятий по научно-информационному обеспечению аграрного сектора. Столь разные по направленности меры, главным образом, решают не столько задачу стабилизации функционирования именно сельского хозяйства, сколько аграрного сектора в целом.

В первом разделе этой главы рассмотрены вопросы внешнеторговой политики.

Роль внешней торговли сельскохозяйственными продуктами существенно выросла в США за последние 2-3 десятилетия. Этот процесс стал заметнее по мере изменения геополитической структуры мира в 90-х годах, а именно, превращения США в единоличного мирового лидера. Перемены в структуре и значимости внешнеторговой политики в системе общих мер госрегулирования адекватно отражают этот сдвиг. Это проявилось, в частности, в характере международных соглашений по ГАТТ, которые носят, в значительной мере, проамериканский характер.

Масштабы и специфические особенности внешнеторговой деятельности обуславливают необходимость комплексного подхода к принятию мер госрегулирования. Поэтому внешнеторговая аграрная политика США характеризуется широким набором программ и механизмов, позволяющих в каждом конкретном случае оптимизировать характер экспортно-импортных операций, увязав их с интересами собственных производителей и потребителей продукции.

Применение таких инструментов происходит в тесной связи с решением других задач внутренней и внешней политики. Наглядным примером такого подхода является регулирование импорта сахара. Связь уровня ограничения импорта с возможностями внутреннего производства, учет интересов «сахарного» лобби, «поощрение» зарубежных стран с помощью системы распределения импортных квот и т.п. -таковы характерные черты этой программы.

Роль отдельных механизмов внешнеторговой политики изменяется с течением времени и с учетом внутренних и внешних условий. В настоящий период несколько снижается значимость прямой, поддержки экспорта (с помощью экспортных субсидий), однако возрастает роль программ гарантий кредита. Последние приобретают особое значение в условиях ограничения прямых способов поддержки экспорта, принимаемых международными торговыми организациями в последние годы.

Во втором разделе главы проведен анализ внедрения государственных научно-информационных программ.

В аграрном секторе CUJA при активном участии государства создана комплексная система научно-информационного обслуживания. Как показывает ретроспективный анализ, такая система, основанная на триаде «научные исследования — образование - внедрение» позволяет наиболее эффективным образом решать поставленные задачи.

Система управления научно-исследовательской деятельностью является децентрализованной, за исключением научных учреждений подчиненных федеральному правительству, в частности, в рамках МСХ. Решения принимаются, в основном, на штатном, а не на федеральном уровне. Такая децентрализация исторически обусловлена.заложенной при основании лэнд-грант университетов тесной связью научных кругов с непосредственными производителями. Она осуществляется через разветвленную службу внедрения сельскохозяйственных знаний.

Это позволяет, во-первых, оперативно получать «сигналы» о насущных потребностях производства в улуч-

шении технологий, во-вторых, создавать достаточно тесное взаимодействие между исследователями различных уровней (теоретического и прикладного) и производителями сельхозпродукции, в-третьих, оптимизировать распределение общественных средств, направляемых на нужды науки на уровне штатов; с целью решения наиболее актуальных проблем конкретных регионов.

Повышению: эффективности научно-исследовательских работ (НИР) способствует ряд особенностей функционирования указанной системы. Среди них наиболее значительными следует признать высокий уровень организации финансирования НИР в общественном секторе и мероприятия по стимулированию НИР в частном секторе.

Основной задачей государственного регулирования НИР в частном секторе является их всемерное стимулирование. В числе основных государственных механизмов необходимо выделить следующие; (1) гарантирование прав интеллектуальной собственности на изобретения в биологической области, (2) косвенное (посредством налоговых и др. инструментов) стимулирование инвестиций в НИР, а, также, (3) развитие новых форм, взаимодействия общественной и частной науки. Важным стимулом развития НИР в частном секторе является усиление государственной нормативной деятельности по охране окружающей среды, здоровья и безопасности продуктов питания.

Направленная эволюция аграрного сектора начиная с 80-х годов привела, к значительным в организации работ второй : составной части системы научно-информационного обслуживания аграрного сектора — службе внедрения сельскохозяйственных знаний. Эти изменения, продолжающиеся и в настоящее время, по-видимому, приведут к формированию нового образа кооперативной службы внедрения (КСВ). В частности, сокращается количество работников, изменяется организационная структура, происходит реструктуризация основных направлений деятельности КСВ и бюджета в части уменьшения в нем доли средств федерального правительства и роста доли штатных и частных «инвестиций». В

целом эти перемены связаны с ослаблением ранее традиционно главной функции — внедрения знаний среди фермеров и переориентацией на работу с более широким кругом лиц, проживающих в сельской местности.

В четвертой главе - «Регулирование сферы распределения продовольствия» - рассмотрены вопросы государственного регулирования в сфере АПК, непосредственно связанной с потреблением продовольствия. В частности, проанализированы государственные программы обеспечения качества продовольствия, а также комплекс мер, направленных на снабжение продовольствием малоимущих граждан. Дана оценка такому сравнительно новому направлению государственного регулирования продовольственного рынка, как формирование грамотного и образованного (в вопросах диетологии) потребителя. Реализация программ этого направления^ помимо основной цели (роста качества диеты граждан) приводит и к другим, не менее интересным и важным последствиям. В частности, эти меры оказывают серьезное влияние на изменение структуры продовольственного рынка.

В первом разделе главы проводится анализ системы защиты потребителей, которая создана в США от недоброкачественной продукции, участие в которой принимает значительное число федеральных и штатных организаций, а также общественных групп потребителей.

Правовую основу деятельности системы составляют.законы, регулирующие различные аспекты проблемы обеспечения безопасности продовольствия. Анализ показывает, что наличие законов такого плана - непременное условие эффективного функционирования системы контроля качества. В частности, именно принятие законов «О продовольствии и медикаментах» и «Об инспекции мяса» положило начало решению проблемы контроля качества продовольствия в Соединенных Штатах.

Деятельность указанной системы в США носит комплексный характер, охватывая все сферы агропромышленно-

го комплекса. На некоторых участках движения продукции, участники = системы контроля подстраховывают друг друга', создавая достаточно надежный заслон на пути некачественной или опасной продукции.

Реформа системы контроля качества продовольствия, проводимая в США в настоящее время, сопряжена со значительными издержками. Их большая часть осуществляется за счет рядовых покупателей. Тем не менее, значительное снижение уровня заболеваемости и смертности, вследствие отравления недоброкачественной продукцией, позволяет говорить о существенном социально-экономическом эффекте. 8 результате издержки, на реформирование системы контроля, безусловно, оправдают себя.

Принятие кардинальных шагов в этой области в основном стали возможными вследствие роста обеспокоенности общественности-по тому или иному аспекту проблемы. В частности, это оказалось решающим при ужесточении контроля при? использовании пестицидов на рубеже 50-60 годах.. Следовательно, фактор общественного мнения следует отнести к числу важнейших, определяющих темпы и направления совершенствования системы контроля качества и безопасности продовольствия.

Второй раздел главы посвящен анализу программ продовольственной помощи малоимущим гражданам.

Программы продовольственной помощи (ППП) несут в себе двойную направленность. С одной стороны, это направление государственного регулирования относится к числу мероприятий аграрной политики, с другой— к программам социальной защиты граждан. Смещение общего акцента ППП с инструмента преимущественно поддержки сельского хозяйства на механизм социальной направленности началось во второй половине 60-х- начале 70-х годов в период формирования в США «социального контракта».

Во всех развитых странах достижение минимальных жизненных стандартов во второй, половике XX века стало вменяться^ в обязанность государству. Идея социальной справедливости - неотъемлемая- составляющая- понятия

продовольственной безопасности, и поэтому опыт внедрения программ продовольственной помощи представляется достаточно ценным для изучения и осмысления.

Эволюция этих программ, начиная с 30-х годов, характеризовалась определенными, тенденциями. Среди- них: унификация программ (стандартизация различных параметров программ для всей территории страны); передача значительной, части административных полномочий руководству штатов; . постепенный рост размеров продовольственных дотаций; совершенствование системы учета ~ участников программы, в частности, переход на электронную форму их учета.

Одна из важных закономерностей развития ППП — постепенная замена прямого распределения продуктов компенсационными выплатами в виде купонов. 8 значительной , степени эта замена была-обусловлена опасностью дестабилизации рынка сельхозпродукции вследствие закупок продовольствия по программам, осуществляемых в больших масштабах.

Важной особенностью - главных программ продовольственной помощи, несомненно, является их комплексный характер, так как в них, помимо основной функции входит ряд других. В их числе: обучение основам рационального питания, помощь в поиске работы, переобучение, жилищное вспомоществование, проведение медицинского обследования и т.д. Это позволяет решать, одновременно, несколько; задач: бороться с бедностью, повышать образовательный уровень граждан, создавать предпосылки долгосрочного роста их благосостояния и, в конечном итоге, уменьшать их потребность в помощи.

Новым, на современном этапе развития ППП является и их «увязка» с таким направлением госрегулирования, как рационализация питания граждан страны. Более подробному анализу этого направления госрегулирования тосвящен третий раздел главь(.

Следует отметить, что государственные программы здорового питания составляют сравнительно новое, еще не

оформившееся, направление государственного регулирования аграрного сектора. Несмотря на непродолжительность^ действия, первые положительные: итоги в рационализации питания населения страны очевидны: заметно изменилась структура потребления - продовольствия, производственный сектор активно подстраивается под новые запросы потребителей. Таким образом, государство, проводя пропаганду здорового питания, не требующую больших финансовых затрат, заметно влияет на структуру продукции, выпускаемой аграрным сектором страны.

Пятая глава - «Роль государства .в регулировании природных основ и - социально-экономического окружения сельского хозяйства» — посвящена изучению вопросов государственного регулирования природного и социального «окружения» сельского хозяйства — природопользованию и развитию сельских районов.

Начиная.с 80-х гг., в АПК Соединенных Штатов происходит формирование принципиально новых направлений в использовании природных ресурсов. Если ранее, на протяжении почти двух столетий, основной целью государства было содействие освоению и эффективной эксплуатации природных ресурсов, интенсификация их использования, то в настоящее время усилия государства, в большей степени, направлены на содействие рациональному использованию и охране природных ресурсов. Анализ показывает, что основной причиной, обусловившей - эту перемену, является заметный рост общественного сознания, понимание обществом ограниченности природоресурсного потенциала, который, в связи с экономическим развитием, достигает на определенном этапе критического уровня. Необходимо отметить, что такое понимание не всегда находит отклик у американских фермеров.

К настоящему времени элементы экологического регулирования стали одними из важнейших в экономической жизни США. Однако, в целом, пока трудно сделать оконча-

тельный вывод о перспективах процесса «экологизации», путем принятия соответствующих мер госрегулирования.

Современная позиция государства базируется на общем ужесточении условий использования природных ресурсов в сельхоэпроиэводстве. Это проявилось в конкретных обязательствах, которые возложены на фермеров, вынужденных исполнять решения по рациональному природопользованию. Примечательно, что некоторые из мер госрегулирования входят в определенное противоречие с существующим правом частной собственности;

Ответственность за проведение мероприятий при освоении и оптимизации использования природных ресурсов разделена между федеральными и штатными (включая местные) органами власти. При этом роль федерального правительства значительно выше в реализации: проектов, требующих инвестиционных вложений (например, строительство ирригационных систем) или в проектах, требующих межрегиональной координации усилий — например, в деле обеспечения качества водных ресурсов, В то же время, роль местных властей возрастает в процессе эксплуатации осуществленных программ.

Особую значимость в последние годы приобретают государственные мероприятия, направленные на развитие сельских, и в особенности, депрессивных, регионов. Активное участие государства в развитии инфраструктуры сельской местности {строительство дорог, водо- и энергоснабжение, и проч.) всегда оказывало действенное влияние на эффективность сельскохозяйственного производства, В то же время, проблема развития сельских регионов в настоящее время перестала быть тождественной проблеме поддержания собственно сельскохозяйственного производства, как это было, вплоть до 50-60-х годов. Экономическое благополучие значительной части округов, расположенных в сельской местности в наибольшей мере зависит от иных, не аграрных отраслей экономики.

Многие программы федерального правительства, посвященные сельскому развитию совпадают с повседневны-

ми заботами региональных и местных властей. Это обуславливает необходимость определения роли центра в их реализации.- В настоящее время его позиция все чаще строится по »принципу партнерства». Под этим подразумевается максимальное участие различных государственных и частных организаций в деле развития сельских сообществ. При этом; федеральное правительство выступает основным координатором совместных усилий.- Отражением указанной тенденции является значительное смещение акцентов в структуре и характере финансирования федеральных программ. Так, все большее значение приобретают, программы гарантий-кредита, расширяется финансирование проектов из федерального бюджета, но, при условии финансового соучастия местных бюджетов \л других, неправительственных источников. Все чаще высказывается мнение, что при решении проблем сельского развития требуется разумная централизация и координация ■ усилий различных организаций и уровней власти:

Важнейшим; условием успеха, программ -сельского развития является мобилизация внутренних ресурсов самих сельских-сообществ. Именно поэтому, основополагающим принципом: становится всемерное использование внутреннего экономического и человеческого потенциала сельских регионов. В результате, значительная доля ответственности при проведении антикризисных программ, переносится на . местный уровень. Центральное правительство, в свою очередь, осуществляет координацию усилий регионов, унифицируя подходы и необходимые условия (информационное обеспечение, стартовый-капитал для проектов развития, соответствующее законодательное окружение и т.п.) для успешной реализации внутреннего потенциала самих сообществ.

Сложность современных задач сельского развития подразумевает необходимость участия многих организаций в их решении; Это определяет чрезвычайную важность четкой организации информационного обмена. Федеральное правительство становится единственным органом, способным

взять на себя роль координатора этих потоков информации. Это направление в США было реализовано созданием (на рубеже 80-90-х годов) стройной системы национального партнерства по развитию сельской местности. Федеральное правительство осуществляет ныне обширный перечень программ, направленных на содействие развитию различных сторон жизнедеятельности сельских сообществ: стимулирование развития ■ предпринимательства; поддержка; систем образования и здравоохранения; регулирование вопросов трудового права в сельском хозяйстве; борьба с бедностью; поддержка и развитие объектов инфраструктуры. Число программ, проводимых федеральным правительством в этих направлениях, исчисляется сотнями. Таким образом достигается полнота учета специфических особенностей различных групп граждан, а также целых сельских сообществ. По некоторым оценкам, любое из них имеет возможность участия в 30 и более государственных программах.

Министерство сельского хозяйства. США осуществляет их в более ограниченном размере (жилищное строительство и обустройство, развитие инфраструктуры, развитие предпринимательства). Хотя в целом роль его в федеральных программах сельского развития не столь значительна, но в отдельных разделах (например, электрификация и телефонизация сельской местности) она становится ключевой.

В заключении сформулированы главные выводы исследования, и, на основе полученных результатов, даны рекомендации по совершенствованию отечественной системы государственного регулирования.

Проведенное исследование позволяет сформулировать ряд выводов и рекомендаций для использования в процессе реформирования = системы государственного регулирования аграрного сектора России.

1. Прямое копирование большинства американских программ в российскую практику невозможно. Основная причина состоит в различии природно-климатических и социально-экономических условий, а также в несовпадении ду-

ховных традиций обеих стран. В то .же время, отдельные-принципы, основные направления и механизмы аграрных программ в США, при соответствующей адаптации применимы и могут оказать существенную пользу при реформировании аграрной политики России.

2. Несомненно, начальным этапом преобразований должно стать определение уровня, на котором находится российская система государственного регулирования аграрного сектора. Решение этой задачи, из-за отсутствия структурного анализа и несмотря: на кажущуюся очевидность и простоту, потребует специальных исследований.

3. Наследующем этапе необходимо приступить к разработке структуры новой аграрной политики, четко определив цели,- задачи и основные ее направления. Учитывая, что комплекс мер современной аграрной политики США является не только продуктом длительной эволюции, но и системой продемонстрировавшей эффективность ее, следует критически, но максимально использовать позитивный американский опыт. Особенно важным для России является перенос опыта США в части законодательного оформления мер аграрной политики путем принятия специальных сельскохозяйственных законов.'

4. Перечень конкретный предложений по реформированию отдельных направлений аграрной политики России с использованием опыта США достаточно велик и разнообразен. Отметим лишь основные и наиболее важные из них.

Во-первых, главной-задачей является реформирование системы прямой поддержки сельхозпроизводителей. Немногочисленные отечественные программы дотаций, имеющие адресную поддержку, способствуют сохранению «на плаву» значительной массы неперспективных сельскохозяйственных предприятий. Существующие меры поддержки следует заменить программами подтоварного кредита. Они нацелены на поддержку производства продукции и рассчитаны на такой уровень помощи, который стимулирует рост

эффективности производства и оптимизацию- его регионального размещения.

Во-вторых, в число приоритетных направлений необходимо включить меры, регулирующие работу рынка сельхозпродукции, Реализация их не требует больших бюджетных затрат, однако достаточно быстро приносит несомненные и большие выгоды. Возвращаясь к опыту США, следует подчеркнуть, что успех реформ 30-х годов был в значительной мере обусловлен наличием основ системы регулирования рынка сельскохозяйственной продукции.

В-третьих, особое значение следует уделить отечественной аграрной науке. Наряду с общим расширением масштабов финансирования научных исследований и опытно-конструкторских разработок требуется и немедленная ее реорганизация, в особенности, механизма распределения бюджетных средств. Как показывает американский опыт, успешное состояние аграрной науки в максимальной степени закладывает фундамент успешного развития аграрного сектора на перспективу.

В-четвертых, в XXI веке внешнеторговая деятельность приобретает для любого государства новую и крайне важную функцию. Интеграция на международном уровне (для России особенно в границах СНГ) позволяет более эффективно решать проблемы развития аграрного сектора. В этой связи следует отметить, что рост объема внешней торговли и, как следствие, значительное улучшение состояния аграрного сектора Соединенных Штатов в середине 90-х годов был в существенной степени обусловлен образованием в 1993 г. совместно с Канадой и Мексикой Североамериканского соглашения о свободной торговле. Несомненно, что роль внешнеторговой деятельности (в условиях растущей интеграции мирохозяйственных связей) США велика и будет возрастать в будущем. Для России возможность создания и поддержания высокоэффективного аграрного производства напрямую связана с активным участием в экспортно-импортной деятельности.

В-пятых, исключительную важность приобретает информационное обслуживание АПК. Одним из наиболее удачных проектов государства в 90-е годы стало создание российской системы информационно-аналитического обслуживания аграрного сектора (в рамках Консультативной службы АПК России). Однако, после окончания финансовой поддержки со стороны зарубежных спонсоров, это ценное начинание не получило поддержки со стороны государства. Следует подчеркнуть, что одной из главных предпосылок уверенного экономического развития аграрного сектора США в конце XX века стали капиталовложения в программы образования и внедрения сельскохозяйственных знаний.

В заключение следует отметить, что использование в практике государственного регулирования ■ России выводов и предложений, приведенных в настоящем исследовании, несомненно, может способствовать выходу аграрного сектора: из затяжного кризиса* а также значительному росту уровня продовольственной безопасности России.

ОСНОВНЫЕ ТРУДЫ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

По теме диссертации автором опубликованы работы общим объемом около 50 л.л., в том числе:

1. Потери продовольствия в США: причины, состояние и меры борьбы с ними // США <■ Канада: экономика, политика, культура. - № 7. 2000. - 1 пл. (в печати).

2. Государственное регулирование аграрного сектора США: опыт для России // Человек и труд. - № 6, 2000. - 0.6 п,л. (в печати).

3. Роль государства в аграрном секторе США / Экономика США 2000: состояние, перспективы и позитивный опыт для России: сборник выступлений научной конференции 18 февраля 2000 г. - М.: ИСК РАН, 2000. - 0,5 пл. (в печати).

4. Проблемы аграрного сектора и их решение // Человек и труд. -N° 2, 2000. - с.15-18 (в соавторстве) - 0.8 л.л., в т.ч. автора -0.4 п.л.

5. Организация научно-информационного обслуживания аграрного сектора США // Аграрная наука. - № 12. 1999. - с.20-22. -0.4 п.л.

6. Внешнеторговая аграрная политика США в конце XX века И США « Канада: экономика, политика, культура. - N2 11,1999,-с.23-51.- 1,3 п.л.

7. США: государственная политика в области рационального питания // США * Канада: экономика, политика, культура. - N9 9, 1999. - с. 97-114. - 1.2 п.л.

8. Кому задавать тон на селе: государству или рынку? // Крестьянские ведомости. - N2 31, 1999 г. - с.9. - 0,2 п.л.

9. Государственное регулирование аграрного сектора США. - М.: ООО «ДеЛи», 1999. - 663 с. - 41,4 п.л.

Ю.Роль и функции МСХ США и других ведомств в управлении аграрным сектором Ц Аграрный сектор США в конце XX века. -М.; РИЦ «Пилигрим™. 1997. - с.58-74 (в соавторстве). -1,2 п.л., в т.ч. автора - 0,4 п.л,

11 .Государственное регулирование аграрного сектора // Аграрный сектор США в конце XX века. - М.: РИЦ «Пилигрим», 1997. -с.34-57 {в соавторстве). - 1,5 пл.. в т.ч. автора - 0,5 п.л.

^.Неэффективность сельского хозяйства стала главной причиной ослабления' продовольственной безопасности // Финансовые известия, - 12 сентября 1996 г. - с.1\/. - 0,3 п.л.

13.Кризис в сельском хозяйстве имеет не только экономические, но и социальные корни // Финансовые известия. - 21 декабря 1995 г. - с.\Л. - 0.4 п.л.

14.Странный хлеб (политика импорта зерна нуждается в переосмыслении) // Известия. - 23'июля, 1991 г. (в соавторстве). -0,6 п.л., в т.ч. автора - 0,3 пл.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Введение

Глава 1. Основные характеристики, задачи и структура системы государственного регулирования аграрного сектора США

1.1. Факторы и принципы государственного регулирования аграрного сектора

1.2. Структура и задачи государственного регулирования

1.3. Соотношение государственного регулирования и рыночных механизмов в аграрной экономике

. Глава 2. Обеспечение стабильности фермерского хозяйства а аграрной политике федерального правительства

2.1. Поддержание цен и доходов сельхозпроизводителей

2.2. Государственный механизм кредитного финансирования сельского хозяйства,.

2.3. Участие государства в регулировании рынка, сельхозпродукции

Глава 3. Реализация программ поддержания эффективности аграрного сектора

3.1. Внешнеторговые программы в решении задач внутренней и внешней политики

3.2. Система научно-информационного обслуживания -основополагающая предпосылка развития аграрного сектора в будущем

Глава 4. Регулирование сферы распределения продовольствия

4.1. Особенности формирования комплексной системы контроля качества и безопасности продовольствия

4.2. Государственные программы продовольственной помощи нуждающемуся населению

4.3. Формирование оптимальной структуры потребления продовольствия

Глава 5. Роль государства в регулировании природных основ и социально-экономического окружения сельского хозяйства

5.1. Рационализация использования природных ресурсов

5.2. Проблема развития сельских регионов и основные государственные подходы в ее решении

Заключение

Библиографический список использованной литературы Приложения

1. Эволюция аграрной политики США - поиск путей оптимального решения комплекса проблем аграрного сектора

2. Национальная продовольственная безопасность

3. Перечень таблиц, схем и диаграмм

4. Список сокращений и аббревиатур Примечания

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ США И КАНАДЫ

на правах рукописи Овчинников О.Г.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АГРАРНОГО СЕКТОРА США

(автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук)

Подписано в печать 16.05.2000 г. Объем: 3 п.л. Формат 90x60 1/16 Тираж 100 экз. Гарнитура: Arial Редакционно-издательский отдел ИСКРАН Москва, Хлебный пер., 2/3. Телефон: 203-0403

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Овчинников, Олег Григорьевич

Введение.

Глава 1. Основные характеристики, задачи и структура государственного регулирования аграрного сектора США.

1Л. Факторы и принципы государственного регулирования аграрного сектора.

1.2. Структура и задачи государственного регулирования.

1.3. Соотношение государственного регулирования и рыночных механизмов в аграрной экономике.

Глава 2. Обеспечение стабильности фермерского хозяйства в аграрной политике федерального правительства.

2.1. Поддержание цен и доходов сельхозпроизводителей.

2.2. Государственный механизм кредитного финансирования сельского хозяйства.

2.3. Участие государства в регулировании рынка сельхозпродукции.

Глава 3. Реализация программ поддержания эффективности аграрного сектора.

3.1. Внешнеторговые программы в решении задач внутренней и внешней политики.

3.2. Система научно-информационного обслуживания -основополагающая предпосылка развития аграрного сектора в будущем.

Глава 4. Регулирование сферы распределения продовольствия.

4.1. Особенности формирования комплексной системы контроля качества и безопасности продовольствия.

4.2. Государственные программы продовольственной помощи нуждающемуся населению.

4.3. Формирование оптимальной структуры потребления продовольствия.

Глава 5. Роль государства в регулировании природных основ и социально-экономического окружения сельского хозяйства.

5.1. Рационализация использования природных ресурсов.

5.2. Проблема развития сельских регионов и основные государственные подходы в ее решении.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственное регулирование аграрного сектора США"

Актуальность исследования. Аграрный сектор США в XX веке продемонстрировал огромные возможности увеличения производства сельскохозяйственных продуктов при использовании достижений научно-технического прогресса. Подобный опыт решения продовольственной проблемы исключительно важен для большинства стран мира, поскольку к началу XXI века значительно увеличился прирост народонаселения при одновременном уменьшении пахотнопригодных земель.

Продовольственная безопасность, в качестве основополагающего фактора национальной безопасности, в последние годы приобрела особое значение для многонаселенных стран. Осуществление ее зависит от выполнения многих условий. Важнейшими среди них являются мобилизация внутреннего потенциала и оптимизация организационной структуры аграрного сектора. Мировой опыт развитых стран показывает, что особая роль при решении этой задачи в странах с рыночным механизмом хозяйствования принадлежит государству.

Практика аграрных преобразований в России в 90-х годах XX века продемонстрировала важнейшую роль государственного регулирования в агропромышленном комплексе (АПК) и негативные последствия игнорирования этого важнейшего механизма хозяйствования. Только разумное сочетание государственного и рыночного начал в аграрной экономике дает возможность всемерно использовать их основные преимущества, гарантируя сельскохозяйственному сектору стабильность и динамизм развития.

Просчеты при определении приоритетов в ходе экономических преобразований АПК, безальтернативный слом существовавшей системы госрегулирования, другие поспешные и непродуманные действия, лишь усугубили аграрный кризис. Россия отступила на позиции, которые занимала в худшие периоды своей аграрной истории. В итоге, объем продукции сельского хозяйства в сопоставимой оценке, в 1999 г. составил около 36% уровня 1990 г.

Известно, что продуманная аграрная политика позволяет не только оптимизировать роль государства, но и снизить расход бюджетных средств на проведение важнейших мер государственного регулирования. Отсутствие такой стратегии и системного подхода при определении основных направлений аграрного развития России, привели к тому, что значительная часть федеральных средств (по некоторым оценкам, составившая в течение 1995 - 1998 годов сумму, эквивалентную примерно одному млрд долл) была израсходована неэффективно. В то же время, программы, имеющие важное значение (например, формирование информационно-консультативной службы, страхования, гарантий кредита и т.п.) не получили достаточного финансирования.

Осуществление аграрной реформы 90-х годов потребовало решения практически новых, ранее (в условиях плановой экономики) неизвестных задач. Тем не менее, в стране не проводилось комплексное изучение зарубежного опыта стран с рыночной экономикой. По существу подобная недооценка мирового опыта стала одной из причин отсутствия до настоящего времени у федеральных органов власти стройной концепции аграрной политики. Отсутствие стратегической цели, разрозненные, проводимые без должной увязки друг с другом мероприятия, не позволили вывести АПК из кризиса.

В решении задачи реформирования системы мер аграрной политики России наибольшее значение приобретает практическое изучение опыта экономически развитых стран, и, в первую очередь, США. Представляется, что опыт США, накопленный в процессе формирования системы государственного регулирования аграрного сектора в последние 70 лет, наиболее важен. Во-первых, АПК США является наиболее крупным в мире по масштабам и отраслевому разнообразию. Во-вторых, американское правительство первым среди развитых стран приступило к широкомасштабному регулированию аграрной экономики, а затем и к перестройке основных мер и механизмов аграрной политики.

Как показала многолетняя практика США, государственное регулирование стало решающим фактором успешного развития аграрного сектора страны. Если до 30-х годов участие государства носило спорадический и выборочный характер, то в ходе реформ «нового курса» администрацией Ф. Рузвельта было положено начало всеобъемлющего влияния государства на жизнедеятельность аграрного сектора.

Структура мер государственного регулирования во второй половине XX века периодически менялась и усложнялась в соответствии со сменой приоритетов, стоящих в каждый временной период перед аграрным сектором страны. Например, в 30-х годах важнейшей проблемой, на решение которой были направлены меры новой аграрной политики, стал диспаритет цен. Целенаправленными и методично реализуемыми мерами организационно-финансовой поддержки, острота этой проблемы была в значительной степени ослаблена. Одновременно, меры государственного регулирования способствовали существенному росту эффективности сельхоз-производства. Достаточно сказать, что спустя три десятилетия после начала реформ, проблема диспаритета, в качестве главной, перестала фигурировать. Также со временем утратила свою актуальность и проблема огромных переходящих запасов основных видов сельхозпродукции. В то же время, в число наиболее актуальных вопросов, требовавших пристального государственного внимания попали такие, например, как проблема качества продовольствия и рационального питания, оптимального использования природных ресурсов, развития сельских регионов, ряд других.

В последние десятилетия XX века в США появились заметные признаки новых перемен в системе государственного регулирования аграрного сектора. В значительной мере, эти изменения связаны с переменами в общих тенденциях развития человечества, и, особенно, в повышении роли продовольствия. Одним из признаков наступления нового этапа аграрной эволюции оказался заметный рост значимости продовольственной безопасности, как фактора национальной и международной безопасности. В этих условиях система государственного регулирования АПК США претерпевает заметные изменения, которые, в целом, могут быть охарактеризованы как усиление и расширение государственного вмешательства.

Негативный опыт перевода экономики России в рыночные условия хозяйствования объяснялся, в первую очередь, неверными представлениями о роли государства. По замыслу авторов, основой реформы должны были стать рыночные механизмы. Неподготовленность, поспешность, а, главное, искаженные представления о соотношении «государства» и «рынка», привели к неудачам. По прошествии почти десятилетия реальная потребность в применении новых подходов государственного регулирования в России, а, следовательно, и начало систематического и широкого изучения зарубежного опыта оказалось жизненно необходимой. В этих условиях опыт США в организации мер аграрной политики представляется исключительно важным для разработки отечественной системы мер регулирования аграрного сектора, а результаты проведенных исследований позволяют ускорить их использование при разработке новой аграрной стратегии России.

Таким образом, актуальность работы обусловлена, главным образом, важностью критического осмысления опыта США по организации государственного регулирования аграрного сектора с целью практического использования результатов исследования в формировании системы мер новой аграрной политики России.

Кроме того, изучение американского опыта важно еще и вследствие особого положения, занимаемого Соединенными Штатами в современном мире. Состояние аграрного сектора США, меры воздействия, предпринимаемые государством в отношении него, оказывают всестороннее действие и на мировое сообщество. Так, например, уровень цен мирового рынка кукурузы, сои, пшеницы, некоторых других продуктов во многом определяются уровнем поддержки этих видов продукции в США.

Анализ функционирования системы государственного регулирования, исследование основных принципов ее организации, а также проблем, стоящих перед нею, позволяют полнее раскрыть современные тенденции развития аграрного сектора США, выявить его новейшие социально-экономические проблемы, осмыслить тенденции развития в будущем.

Степень изученности проблемы. Вопросы государственного регулирования аграрного сектора в западной экономической литературе рассматривались многими авторами. Однако, в последние 15-20 лет, новые направления и механизмы аграрной политики, связанные со значительной перестройкой и углублением системы мер регулирования, пока еще не получили полного и объективного освещения. Это связано не только с противоречивыми оценками полученных результатов их использования, но и вследствие заметного усиления роли рыночных механизмов в американской экономике, в целом.

Изучению различных аспектов формирования и функционирования системы государственного регулирования аграрного сектора США в советской и российской американистике уделялось заметное внимание. В 60-80-х годах был опубликован ряд работ, содержавший анализ отдельных проблем, рассматривалось состояние и тенденции развития государственного регулирования сельского хозяйства США. В то же время, эти исследования отличались некоторой односторонностью. Как правило, анализу подвергалось лишь собственно сельское хозяйство, т.е. одна из трех сфер АПК. Отсутствовали комплексные и системные исследования аграрного комплекса в целом, а методологическая основа большей части этих работ базировалась на сугубо государственных, идеологических воззрениях и специфических научных подходах. В результате, значительная часть научного наследия оказалась практически неприемлемой для конкретных условий нашей аграрной реформы 90-х годов.

Стереотипы рыночной идеологии (особенно в начальный период реформ) отодвинули на второй план изучение и углубленный анализ теории и практики государственного регулирования. Лишь в последние годы жесткая «рыночная позиция» начала уступать место взвешенному подходу, основанному на опыте развитых стран мира, признании важнейшей роли государства в функционировании аграрной экономики.

Снижению активности исследователей, в немалой степени, способствовало и то обстоятельство, что 90-е годы стали периодом кризиса и российской общественной науки. В результате, резко сократилось число публикаций (в том числе по проблемам аграрной американистики), большая часть их ограничивалась лишь теми сведениями, которые оказывались удобными для концепций, предлагаемых авторами реформ.

Но, именно в последние полтора-два десятилетия в системе государственного регулирования аграрного сектора США произошли коренные изменения, позволяющие говорить о новом этапе развития этого направления. Объективная оценка изменений в системе госрегулирования, как и в самом аграрном секторе США, оказалась невозможной без глубокого изучения этих тенденций. Кроме того, определился еще и ряд новых вопросов, которые ранее не получили достаточного освещения в работах российских и советских авторов. К их числу относятся: функции и механизмы работы федеральных рынков сельхозпродукции (молока, плодов и овощей); специальные программы продовольственной помощи малоимущим гражданам; исследование проблем рационального питания населения и ряд других.

Комплексное рассмотрение вопроса государственного регулирования аграрного сектора является исключительно трудной задачей. Вопервых, в связи с масштабностью самого объекта регулирования, во-вторых, вследствие разнообразия применяемых механизмов, в-третьих, из-за сопряженности аграрной политики с другими направлениями государственного регулирования национальной экономики. Кроме того, особую сложность при исследовании данного вопроса представляет необходимость учета различных (часто, полярных), но аргументированных мнений видных ученых и специалистов, рассматривающих роль государственного регулирования в функционировании аграрного сектора. Проблема особенно усугубляется тем обстоятельством, что в отечественной экономической литературе в этой области исследований до сих пор отсутствуют единые методологические основы.

Таким образом, следует констатировать, что комплексный подход к анализу функционирования системы государственного регулирования аграрного сектора США осуществлен автором впервые. Это определило и главную цель диссертации: комплексное изучение системы государственного регулирования аграрного сектора США. оценка ее роли в поддержании стабильного и высокоэффективного состояния этой важнейшей отрасли национальной экономики, обеспечивающей продовольственную безопасность страны.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

- определить основные условия обеспечения продовольственной безопасности государства;

- проанализировать относительную роль рыночных механизмов и государственного регулирования в функционировании аграрного сектора экономики;

- выявить и систематизировать комплекс мер государственного регулирования аграрного сектора США, дать оценку соотношения между его различными составляющими;

- изучить последовательность изменения приоритетов на примере эволюции аграрной политики государства в США, а, также, закономерности и причины формирования современных подходов к государственному регулированию аграрного сектора;

- исследовать степень и значимость государственного регулирования на различных этапах развития аграрного сектора США;

- определить характер и особенности каждого из основных направлений системы государственного регулирования аграрного сектора США, в том числе: (1) их основные цели и задачи; (2) особенности конкретных механизмов, применяемых при решении соответствующих задач регулирования; (3) оценить систему взаимосвязей между отдельными направлениями регулирования; (4) эффективность применяемых подходов и проблемные вопросы, стоящие на пути их реализации.

Объектом исследования в диссертации является аграрный сектор США и его система государственного регулирования. Особое внимание уделено эволюции и качественной трансформации аграрной политики в современных условиях развития аграрного сектора экономики страны.

Хронологические рамки исследования преимущественно охватывают период, начиная с реформ 30-х годов по настоящее время. В отдельных случаях, когда это диктуется необходимостью ретроспективного анализа, рассматривается весь период формирования мер аграрной политики США с конца XVIII века. В то же время, наиболее важное место в диссертации отводится анализу явлений и тенденций, возникших и возникающих в этом секторе в последние 20-30 лет.

Методологическая и теоретическая основы диссертационного исследования не являются повтором какой-либо одной из существующих в обществе доктрин, а скорее являются разумным симбиозом многих. Многоплановость материала также не позволяла использовать какой-либо ограниченный подход. Это также определило необходимость использования при написании работы методологии структурно-функционального анализа.

В работе над диссертацией автор опирался на работы и труды видных ученых-американистов, которые в разные годы исследовали различные аспекты экономики и политики США, активно влиявшие на формирование подходов и инструментов госрегулирования аграрного сектора. В том числе, таких как Г.А. Арбатов, J1.H. Карпов, В.Г. Курьеров, Л.Ф. Лебедева, В.Ф. Лищенко, А.Б. Парканский, A.A. Пороховский, М.А. Портной, С.М. Рогов, В.А. Соколов, В.Б. Супян, В.А. Федорович, Б.А. Черняков, Е.С. Шершнев и др. Ценную помощь в работе над диссертацией оказали также труды российских исследователей по отдельным проблемам развития аграрного сектора США, в том числе: Н.М. Андреевой, E.H. Васильевой, В.Н. Демьяненко, В.А. Мартынова, М.А. Меньшиковой, В.И. Наза-ренко, Л.В. Оспинниковой, Е.Б. Хлебутина, Е.А. Шевлягиной и др. В работе над диссертацией были проанализированы и критически осмыслены труды американских экономистов и исследователей, занимающихся проблемами государственного регулирования аграрного сектора и в целом экономики США: В.В. Кокрана, Р.Д. Нутсона, Е.С. Пасора, К.Л. Робинсона, С.Ф. Рунга, М. Трейси, Ч.Д. Халкроу, М.С. Холберга и др.

Информационная основа диссертации. При написании диссертации были использованы материалы слушаний в Конгрессе США, публикации различных ведомств федерального правительства, статьи в американской научной и деловой периодической печати. Основным источником статистических данных явились официальные публикации государственных ведомств США, прежде всего министерств сельского хозяйства, внутренних дел, торговли и ряда других.

В диссертации также нашли отражение результаты собственных научных командировок соискателя в США, его участие в научных конференциях.

Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Мировая экономика", Овчинников, Олег Григорьевич

Заключение

Проведенное в диссертации исследование позволило выявить целый ряд конкретных проблем, затрагивающих многообразные аспекты функционирования системы государственного регулирования аграрного сектора США - строение, направленность мер, специфику различных этапов эволюции аграрной политики, особенности программ отдельных направлений регулирования, последствия их реализации. Конкретные выводы по каждой из этих проблем приведены в контексте или в конце каждого из параграфов и глав диссертации.

В то же время, определился ряд основных, наиболее общих и затрагивающих рассмотренную в исследовании тему в целом, выводов. К их числу можно отнести следующие.

1. Функционирование аграрного сектора США происходит под воздействием множества внутренних и внешних факторов, важнейшим среди которых и, без преувеличения, решающим, является фактор государственного регулирования.

Эволюция системы государственного регулирования происходила в два этапа.

В течение первого, продолжавшегося со времени основания США до начала 30-х гг. XX века, развитие аграрного сектора происходило в условиях свободного рынка сельскохозяйственных товаров. Государственное вмешательство в фермерскую экономику носило, главным образом, вспомогательный характер, содействуя решению важных, однако лишь косвенно влияющих на ее функционирование, задач.

Начало второму этапу было положено аграрными реформами, проведенными администрацией президента Ф.Рузвельта в 30-е гг. В ходе их была изменена «идеология» государственного регулирования - существовавший многие годы свободный рынок сельскохозяйственных товаров впервые ощутил широкомасштабное государственное вмешательство.

Предпринятые государством меры не только обусловили успешный вывод аграрного сектора из кризиса, но и продемонстрировали огромные возможности его для стабилизации и последующих достижений в АПК страны.

К концу XX века продовольствие стало «стратегическим» ресурсом, обладание которым является эффективным инструментом для решения многих внешне- и внутриполитических проблем. Такая роль продовольствия придает особое положение аграрному сектору в системе национальной экономики. Поскольку достижение стабильности сельскохозяйственного производства и, особенно, распределения продовольствия в условиях рынка практически не выполнимо, государственное регулирование становится наиболее оптимальным решением.

В то же время, государственное регулирование не должно и не может подменять предпринимательскую инициативу производителей. Неоправданное превалирование государственных мер и подмена ими предпринимательской инициативы приводит к росту непроизводительных издержек, снижает эффективность действия рыночных механизмов хозяйствования и конкурентоспособность сельскохозяйственной продукции. Лишь сочетание свободы в принятии решений и разумных мер государственного вмешательства, одновременно, способствовали процессу массового разорения американских фермеров в послевоенный период, сохранению наиболее работоспособных в сфере производства и, в целом, значительному росту производительности фермерского труда.

Оптимизация рыночных и государственных механизмов позволила углубить процессы специализации и концентрации в АПК США, ускорить вертикальную и горизонтальную интеграцию производства, резко увеличить его масштабы и доходность. В настоящее время государственное регулирование в аграрном секторе, в целом, является доминирующим, оставляя рынку его важнейшую роль - катализатора роста эффективности производства.

Большинство государственных программ осуществляется очевидным способом, например, путем предоставления прямых субсидий. Другие, хотя и имеют косвенный характер, но чрезвычайно эффективны. Со временем большинство мер стали настолько привычными, что воспринимаются как должные. Это, зачастую, дает основание для утверждения о якобы существующей в США независимости товаропроизводителей от государства. В действительности, государство не всегда заметными, но прочными и многочисленными нитями соединяет всех участников продовольственного рынка - от фермеров до потребителей продовольствия.

Государственный подход к решению проблем аграрной экономики существенно отличается от узкого, субъективного взгляда отдельных участников продовольственного рынка. Именно поиск оптимального сочетания общегосударственных интересов с интересами отдельных групп общества отличает взвешенную государственную политику. Система государственного регулирования аграрного сектора США сегодня достигла значительного прогресса и может стать неплохой моделью для применения в России.

2. Комплексный анализ системы мер государственного регулирования аграрного сектора показывает их чрезвычайное разнообразие. Прямо или косвенно в отношении аграрного сектора действуют сотни различных государственных программ, многие из которых, на первый взгляд, не согласуются друг с другом. Однако при более пристальном изучении оказывается, что весь комплекс основных и косвенных мер аграрной политики, в конечном итоге, направлен на выполнение главной задачи - обеспечение продовольственной безопасности страны.

Решение этой проблемы, как показывает опыт США, предусматривает проведение целого комплекса мероприятий в различных направлениях. О широте спектра этих программ можно судить по признакам, составляющим понятие продовольственной безопасности, авторское определение которой приведено в диссертации.

Следует подчеркнуть, что стратегическая цель государственного регулирования аграрного сектора США, обеспечение продовольственной безопасности, оставалась неизменной, начиная с 30-х годов XX века. В то же время, на различных этапах эволюции аграрного сектора перечень отдельных задач аграрной политики правительства, необходимый для достижения этой цели, существенно изменялся.

Так, в период Великой депрессии 30-х годов важнейшей задачей являлось преодоление кризиса в фермерском секторе экономики, что в значительной мере содействовало решению и других задач. По мере развития, совершенствования и оптимизации социально-экономических связей в АПК США, углубления внешнеторговых отношений, круг задач, необходимых для достижения продовольственной безопасности, существенно расширялся. В настоящее время состав условий, необходимых для ее достижения включает: создание условий стабильного и эффективного функционирования агропромышленного комплекса; обеспечение достаточного (по объему и качеству) и доступного (по ценам) продовольствия; поддержание экологического и социального равновесия в сельской местности.

3. Опыт США доказывает, что эффективную систему государственного регулирования аграрного сектора отличает ряд особых качеств. В их число следует, в первую очередь, включить: многообразие подходов и глубокий анализ их, научную и практическую основательность применявшихся механизмов, открытость и гласность результатов.

Исторический процесс формирования мер аграрной политики носил эволюционный, а не революционный характер. Традиции, консервирующие экономические и идеологические постулаты, учитывались, но никогда не становились тормозом развития. Хотя общественное мнение непременно учитывалось при формировании конкретных мер аграрной политики, однако оно никогда не возводилось в абсолют. Основным критерием по которому осуществлялись те или иные меры госрегулирования, как правило, становился приоритет общегосударственных интересов.

Эволюция аграрной политики в США отличалась последовательностью, при которой любая программа доводилась до своего логического завершения - этапа, когда оценивалось ее эффективность в решении определенного перечня задач. Одновременно американской системе мер государственного регулирования присуща гибкость, позволяющая быстро реагировать принятием решений при появлении более острых проблем.

Совершенствование мер государственного воздействия в значительной степени осуществлялось экспериментальным путем. Особенно это проявилось в ходе реформ «нового курса» 30-х гг., нововведения которых выходили далеко за пределы аграрного сектора.

Наличие указанных особенностей, присущих американской модели аграрной политики, является важнейшей предпосылкой создания эффективной системы государственного регулирования в любой стране мира.

4. Анализ структуры и направленности мер современной аграрной политики США позволяет выявить такую важнейшую ее черту, как приоритетность программ регулирования фермерского хозяйства. На первый взгляд, такое акцентирование кажется нелогичным. Ведь в действительности, доля сельского хозяйства в объеме валового продукта АПК составляет всего 6-7%. Тем не менее, именно на этот сектор экономики направлены основные меры госрегулирования, особенно меры прямой поддержки.

Более того, официальные заявления, о необходимости расширения действия рыночных механизмов в фермерском хозяйстве, особенно сильно звучавшие в последние 10-15 лет, в большей части остались лишь декларацией о намерениях. Предпринятые же перемены скорее носили структурный характер. Так, несмотря на крайне благоприятные условия функционирования рынка сельхозпродукции в 1995-97 годах, агрегированный размер поддержки фермеров (отношение суммы трансфертов, направленных в сельское хозяйство, к стоимости продукции и услуг, произведенных в нем) составил необычно высокую для такого периода величину - 17-19%. Когда же, начиная с 1998 г., конъюнктура рынка значительно ухудшилась, государство резко увеличило объем финансовой помощи фермерам таким образом, что указанный показатель достиг почти 35%.

Это доказывает, что совокупность мер по регулированию сельскохозяйственного производства (собственно фермерского хозяйства) является центральным звеном общего комплекса мер аграрной политики США. Несмотря на свои относительно небольшие размеры (с точки зрения масштабов производства в целом по АПК), сельское хозяйство является основой аграрного сектора, важнейшим пользователем огромных массивов пахотных земель и водных ресурсов, составляющих важнейшее достояние нации. От его состояния зависит стабильность и успех работы всего аграрного сектора и, как следствие, достижение продовольственной безопасности страны. Несомненно, особое внимание государства к фермерскому сектору экономики продолжится и в будущем.

Таковы некоторые общие выводы, вытекающие из проведенного комплексного анализа организации и функционирования системы государственного регулирования аграрного сектора США. Это отнюдь не означает, что процесс ее формирования закончен. Напротив, она находится в процессе постоянного совершенствования, видоизменяясь и настраиваясь на решение актуальных задач аграрного сектора. В то же время, представляется, что несмотря на возможные изменения приоритетов отдельных механизмов и даже направлений, роль государственного регулирования в качестве важнейшего фактора поддержания высокой эффективности аграрного сектора США, в обозримом будущем не претерпит существенных изменений.

Проведенное исследование позволяет сформулировать ряд выводов и рекомендаций для использования в процессе реформирования системы государственного регулирования аграрного сектора России.

1. Прямое копирование большинства американских программ в российскую практику невозможно. Основная причина состоит в различии природно-климатических и социально-экономических условий, а также в несовпадении духовных традиций обеих стран. В то же время, отдельные принципы, основные направления и механизмы аграрных программ в США, при соответствующей адаптации применимы и могут оказать существенную пользу при реформировании аграрной политики России.

2. Несомненно, начальным этапом преобразований должно стать определение уровня, на котором находится российская система государственного регулирования аграрного сектора. Решение этой задачи, из-за отсутствия структурного анализа и несмотря на кажущуюся очевидность и простоту, потребует специальных исследований.

3. На следующем этапе необходимо приступить к разработке структуры новой аграрной политики, четко определив цели, задачи и основные ее направления. Учитывая, что комплекс мер современной аграрной политики США является не только продуктом длительной эволюции, но и системой продемонстрировавшей эффективность ее, следует критически, но максимально использовать позитивный американский опыт. Особенно важным для России является перенос опыта США в части законодательного оформления мер аграрной политики путем принятия специальных сельскохозяйственных законов.

4. Перечень конкретный предложений по реформированию отдельных направлений аграрной политики России с использованием опыта США достаточно велик и разнообразен. Отметим лишь основные и наиболее важные из них.

Во-первых, главной задачей является реформирование системы прямой поддержки сельхозпроизводителей. Немногочисленные отечественные программы дотаций, имеющие адресную поддержку, способствуют сохранению «на плаву» значительной массы неперспективных сельскохозяйственных предприятий. Существующие меры поддержки следует заменить программами подтоварного кредита. Они нацелены на поддержку производства продукции и рассчитаны на такой уровень помощи, который стимулирует рост эффективности производства и оптимизацию его регионального размещения.

Во-вторых, в число приоритетных направлений необходимо включить меры, регулирующие работу рынка сельхозпродукции. Реализация их не требует больших бюджетных затрат, однако достаточно быстро приносит несомненные и большие выгоды. Возвращаясь к опыту США, следует подчеркнуть, что успех реформ 30-х годов был в значительной мере обусловлен наличием основ системы регулирования рынка сельскохозяйственной продукции.

В-третьих, особое значение следует уделить отечественной аграрной науке. Наряду с общим расширением масштабов финансирования научных исследований и опытно-конструкторских разработок требуется и немедленная ее реорганизация, в особенности, механизма распределения бюджетных средств. Как показывает американский опыт, успешное состояние аграрной науки в максимальной степени закладывает фундамент успешного развития аграрного сектора на перспективу.

В-четвертых, в XXI веке внешнеторговая деятельность приобретает для любого государства новую и крайне важную функцию. Интеграция на международном уровне (для России особенно в границах СНГ) позволяет более эффективно решать проблемы развития аграрного сектора. В этой связи следует отметить, что рост объема внешней торговли и, как следствие. значительное улучшение состояния аграрного сектора США в середине 90-х годов был в существенной степени обусловлен образованием в 1993 г. совместно с Канадой и Мексикой Североамериканского соглашения о свободной торговле. Несомненно, что роль внешнеторговой деятельности (в условиях растущей интеграции мирохозяйственных связей) США велика и будет возрастать в будущем. Для России возможность создания и поддержания высокоэффективного аграрного производства напрямую связана с активным участием в экспортно-импортной деятельности.

В-пятых, исключительную важность приобретает информационное обслуживание АПК. Одним из наиболее удачных проектов государства в 90-е годы стало создание российской системы информационно-аналитического обслуживания аграрного сектора (в рамках Консультативной службы АПК России). Однако, после окончания финансовой поддержки со стороны зарубежных спонсоров, это ценное начинание не получило поддержки со стороны государства. Следует подчеркнуть, что одной из главных предпосылок уверенного экономического развития аграрного сектора США в конце XX века стали капиталовложения в программы образования и внедрения сельскохозяйственных знаний.

В заключении следует отметить, что использование в практике государственного регулирования России выводов и предложений, приведенных в настоящем исследовании, несомненно, может способствовать выходу аграрного сектора из затяжного кризиса и значительному росту уровня продовольственной безопасности России.