ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОЗМЕЩЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО УЩЕРБА ОТ АВАРИЙ И КАТАСТРОФ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОЗМЕЩЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО УЩЕРБА ОТ АВАРИЙ И КАТАСТРОФ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

/¡-3609Є

На правах рукописи

Дзыбов Муса Магометович

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОЗМЕЩЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО УЩЕРБА ОТ АВАРИЙ И КАТАСТРОФ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика, экономическая безопасность

, Автореферат ,

диссертации н^соискание ученой степени кандидата эк<Яюмических наук

Москва - 2005

Работа выполнена на кафедре теории и практики государственного регулирования рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор, академик Российской академии наук Чичкаков Валерий Петрович

Офици а л ь н ы е оп пон е нты:

доктор экономических наук Самсонов Кирилл Петрович

кандидат экономических наук, доцент Котл обо веки н Игорь Борисович

Ведущая организация:

Научно-исследовательский институт микроэкономики

Защита диссертации состоится 24 января 2006 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам К-502.006.01 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, проспект Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд.3302.

С диссертацией можно ознакомиться в учебно-методическом кабинете кафедры теории и практики государственного регулирования рыночной экономики РАГС (1-й учебный корпус к. 2222),

Автореферат разослан 24 декабря 2005 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат экономических наук, доцент A.B. Бударина

з

І

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. На современном этапе характерной особенностью развития нашей страны является высокий риск возникновения чрезвычайных ситуаций (далее по тексту — ЧС), обусловленных техногенными авариями и катастрофами, стихийными и иными бедствиями, в результате которых экономика России несет огромные материальные и людские потери.

В случае ЧС общество должно быть готово, направить значительную часть своих ресурсов, на восстановление экономики. Например, только прямой ущерб от наводнения в Южном федеральном округе в 2002 г. составил 16 млрд руб., что заставило Правительство Российской Федерации приостановить финансирование целого ряда федеральных программ, а также переоценить значимость данного фактора как стратегической угрозы. Огромная нагрузка легла на федеральный бюджет, так как рыночный механизм возмещения экономического ущерба от ЧС {далее по тексту - возмещение ущерба) в переходных условиях развития экономики еще не действуют в полном объеме. Резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации ЧС и последствий стихийных бедствий (далее по тексту — резервный фонд) возмещает только прямой заявленный экономический ущерб от ЧС.

Формирование и расходование резервного фонда находится в прямой зависимости от эффективности механизма возмещения .ущерба. Однако в настоящее время резервный фонд в возмещении ущерба играет основную, а не дополнительную, резервную роль, как это происходит во всех странах с развитой рыночной экономикой, где государством возмещается только 2025% от ущерба. В современных условиях Российское государство вынуждено вмешиваться в рыночный экономический механизм возмещения ущерба (далее по тексту - механизм возмещения) для создания условий повышения эффективности его функционирования и осуществлять государственное регулирование экономики в этой области.

Стратегия и политика государственного регулирования экономики по возмещению ущерба в субъектах Федерации должна быть приведена в соответствие с новыми все более усложняющимися условиями. Одной из задач экономической политики является создание единых методических основ государственного регулирования механизма возмещения ущерба хозяйствующим субъектам и населению от ЧС для обеспечения устойчивого эко-

ЦНБ МСХА

номического развития субъекта Федерации. Повышенное внимание к проблеме возмещения ущерба, а также дефицит научных исследований в области практического регулирования процессов внедрения механизма возмещения ущерба определили актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретические разработки в рассматриваемой области отечественной наукой проведены недостаточно всесторонне, хотя определенная научная база в этой области имеется благодаря коллективным усилиям, предпринятым учеными и практиками в 90-х гг. XX в. В этот период был разработан целый ряд важных проблем внедрения механизма возмещения ущерба. Были законодательно определены вопросы страхового покрытия: возмещения ущерба от аварий на потенциально опасных объектах; аварий на объектах с ядерным энергетическим циклом; от огня и аварий на гидротехнических сооружениях и др. Сформирована нормативная правовая база экологического страхования и возмещения вреда окружающей природной среде.

Однако внедрение механизма возмещения ущерба строилось только в отраслевом разрезе. Вопросы комплексного системного использования отраслевого механизма возмещения ущерба в территориальном разрезе не решались, хотя в соответствии с Конституцией РФ ответственность за возмещение ущерба лежит на федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Федерации,

Объективная необходимость государственного регулирования внедрения механизма возмещения ущерба в территориальном разрезе возникла после завершения первого этапа (1991—1997 гг.) развития Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее по тексту - РСЧС), когда практически были решены вопросы ликвидации ЧС и развитие РСЧС перешло на второй этап.

На втором этапе развития РСЧС основное внимание уделяется созданию системы управления природными и техногенными рисками аварий и катастроф и смягчения их последствий. На федеральном уровне в 1999 г. была принята федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года».

Отдельные аспекты проблемы внедрения механизма возмещения ущерба исследовались в работах: Авдотьнна В.П., Буркова В.М.. Быкова

A.A., Гусева A.A., Елохина А.Я., Коффа Г.Л., Лесных В.В., Самсонова К.П., Тихомирова Н.П. и других.

Достаточно весомой базой для формирования теоретического подхода к исследованиям по теме диссертации явились труды отечественных ученых в области государственного регулирования рыночной экономики: Абалкина Л.П., Архангельского В.Н., Бачурина A.B., Горланова Г.В., Куш-лина В.И, Марголина А.М., Самсонова К.П., Фоломьева А.Н., Чичканова

B.П. и других.

Таким образом, можно говорить об отсутствии теоретических и методологических основ государственного регулирования экономики в интересах комплексного системного внедрения механизма возмещения ущерба в региональном разрезе.

Все вышесказанное определило выбор объекта и предмета исследования.

Объектом исследовании являются процессы возмещения ушерба от ЧС в субъектах Федерации, рассматриваемых с позиции совершенствования организационно-экономического механизма государственного регулирования.

Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие в ходе определения объема ущерба от чрезвычайных ситуаций и его возмещения в субъектах Российской Федерации,

Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании и практической разработке экономического механизма возмещения ущерба от ЧС в субъектах Федерации на основе возможной адаптации зарубежного и отечественного опыта в условиях перехода России на путь устойчивого социально-экономического развития и обеспечения экономической безопасности государства.

Для достижения поставленной цели предполагается решение совокупности взаимосвязанных задач:

- проведение объективного и всестороннего анализа экономической категории «ущерб» и «возмещение экономического ущерба»;

- определение степени применимости мирового опыта для условий России па основе анализа отечественного и зарубежного опыта организации государственного регулирования экономики в интересах внедрения механизма возмещения ущерба;

- выявление роли государства во внедрении механизма возмещения ущерба и определения основных принципов, цели и задач внедрения механизма возмещения ущерба в субъектах Российской Федерации;

- разработка научно-методических основ внедрения механизма возмещения ущерба в субъектах Российской Федерации и методических основ выбора цели для разработки и обоснования программ страховой зашиты населения и территорий от ЧС (далее по тексту — ПСЗ);

- разработка механизма финансово-экономического обоснования мероприятий проводимых в рамках ПСЗ;

- повышение эффективности проведения превентивных мер в ПСЗ;

- обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию государственного регулирования внедрения механизма возмещения ущерба в субъектах Федерации.

При проведении исследований использовались следующие научные методы: диалектический метод познания, конкретный исторический подход, системный анализ, структурно-функциональный анализ, формальнологический анализ, сравнительные методы, про грамм но-целевой метод, экспертные оценки и другие.

Информационной базой исследования послужили результаты исследования автора по вопросам организации возмещения ущерба на региональном уровне, полученные в период работы автора в департаменте защиты населения от ЧС МЧС России (1991-99 гг.) и инспекции по контролю расходов средств резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации ЧС и последствий стихийных бедствий средств резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации ЧС и последствий стихийных бедствий в Счетной палате Федерации (2000-05 гг.), а также исследования по вопросам ресурсного обеспечения функционирования системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, проведенные в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации при подготовке дипломной работы (1999-2001 гг.). Кроме того, были использованы материалы субъектов Федерации (Тульской, Московской и Курской областей).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем.

I. Обоснована система мер по возмещению экономического ущерба от аварий и катастроф на основе применения рыночных механиз-

т

мов возмещения ущерба, развития системы страхования природных и техногенных рисков.

2. Выявлено, что эффективный страховой механизм возмещения ущерба представляет собой систему перераспределительных отношений по поводу возмещения ущерба, наносимого физическим и юридическим лицам техногенными авариями, стихийными бедствиями. Доказано, что основными принципами его формирования являются: принцип перераспределения риска, сочетания организационного и территориального механизмов управления рисками, долевого участия заинтересованных сторон в финансировании.

3. Разработаны рекомендации по оптимизации организационной структуры и механизмов управления системой возмещения ущерба от аварий и катастроф на федеральном и региональном уровнях. Обоснована целесообразность смешения центра тяжести финансирования соответствующих мероприятий с федерального на региональный уровень.

4. Выявлены основные источники финансирования программ страховой защиты. Разработаны рекомендации по повышению эффективности использования средств бюджетов субъектов Российской Федерации, внебюджетных источников, целевых кредитов и др., позволяющие осуществлять снижение затрат средств резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации ЧС и последствий стихийных бедствий.

5. Разработаны рекомендации по использованию программно-целевого метода управления разработкой и реализаций программ страховой защиты на региональном и отраслевом уровнях включающие: а) определение типовых структурных элементов таких программ; б) их классификацию по конечному социально-экономическому результату; в) методику оценки уровня перераспределения риска, рассматриваемого в качестве ключевого параметра, соответствующего целям страховой защиты населения; г) использование метода оптимизации предельных затрат для выбора мероприятий, проводимых в рамках программ страховой защиты; д) обоснование основных приоритетов эффективности программ страховой защиты; расширение использования системы госзаказа при внедрении программ страховой защиты.

6. Доказано, что приоритетными направлениями совершенствования нормативного правового обеспечения возмещения ущерба хозяйствующим субъектам и населению являются: а) правовое обеспечение страхования ответственности юридических и физических лиц за создание причин

возникновения чрезвычайных ситуаций, как в добровольной, так и и обязательной формах; б) формирование исковой нормативной базы, позволяющей страховщикам незамедлительно и в полном объеме взыскивать ущерб с субъектов гражданского и публичного права.

Практическая значимость работы состоит в разработке концепции государственного регулирования внедрения механизма возмещения ущерба в субъектах Российской Федерации. Обоснованные автором рекомендации могут использоваться в целях совершенствования механизмов регулирования рыночной экономики.

Сформулированные в работе концептуальные основы и принципы формирования системы возмещения ущерба в Российской Федерации, по существу являются базой для разработки и обоснования направления дальнейшего развития и совершенствования РСЧС.

Основные положения и выводы диссертации, предложения и рекомендации автора имеют важное значение для реализации и корректировки экономической политики Российской Федерации в области обеспечения экономической безопасности, для законотворческой работы но совершенствованию деятельности РСЧС, МЧС России, Счетной палаты Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Результаты исследования могут представлять ннтерес для обоснования учебных программ и тематических планов, разработки учебно-методических материалов, специальных курсов по государственному регулированию экономики, а также и в других дисциплинах, изучаемых в Академии гражданской защиты МЧС России, региональных учебно-методических центрах МЧС России, высших учебных заведениях Российской Федерации.

Положения настоящей работы докладывались автором и обсуждались на научных семинарах и конференциях: Девятой научно-практической конференции по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций «Региональные риски чрезвычайных ситуаций и управление природной и техногенной безопасностью муниципальных образований» 20-21 апреля 2004 г. (г. Москва); Международном симпозиуме «Комплексная безопасность России - исследования, управление, опыт» 26-27 мая 2004 г. (г. Москва); 3-й Межретональной конференции «Предпринимательство в промышленности: пути развития» 17-18 ноября 2004 г. (г. Москва).

Публикации. Основные положения диссертационного исследования получили отражение в 22 опубликованных статьях и отчетах общим объемом 15,8 п.л.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и 2-х приложений.

И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении дается обоснование выбора темы исследования, раскрывается ее актуальность и степень научной разработанности, формулируются цели и задачи, излагается научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов.

В диссертационной работе по главам рассматриваются девять групп проблем совпадающие с делением диссертационной работы на параграфы.

Первая глава «Теоретические основы исследования проблем возмещения экономического ущерба от чрезвычайных ситуаций» носит методологический характер и посвящена изучению основных понятий по вопросам объекта и предмета исследования, содержания механизма возмещения ущерба, принципов государственной политики в области возмещения ущерба.

Первая группа проблем, рассматриваемых в диссертационной работе, связана с определением содержания основных понятий и анализом экономического механизма возмещения ущерба, формулировкой принципов, на которых строится эффективный механизм возмещения ущерба.

Практика показывает, что экономика любой страны в конечном итоге тем эффективнее и независимее, чем быстрее она начинает применять рыночный экономический механизм возмещения ущерба. Основой такого механизма является страхование природных и техногенных рисков, хотя не исключены и другие механизмы, анализ которых проведен в диссертационной работе,

С точки зрения решаемой в диссертации научной задачи сформулировано понятие страхового механизма возмещения ущерба. Страховой механизм возмещения ущерба - система перераспределительных отношений по поводу возмещения ущерба, наносимого физическим и юридическим лицам техногенными авариями, стихийными бедствиями, террористическими актами, а также механизм выплаты соответствующих денежных сумм в связи

[О

с наступлением определенных событий (страховых случаев). В настоящее время, по подсчетам различных экспертов, экономический механизм возмещения ущерба, основанный на страховании природных и техногенных рисков, применяют от 16 до 28% потенциально опасных объектов.

Механизм возмещения ущерба должен учитывать особенности регионов, и здесь в первую очередь целесообразно предусматривать особенности тех групп субъектов Федерации, на которые приходится наибольшие удельный вес природной и техногенной опасности. Данный процесс должен быть постепенным и управляемым, тщательно спрограм мированным по вариантам и этапам, с учетом экономической и социальной обстановки в России на каждом из них, и содержания первоочередных экономических задач. Только такой подход может обеспечить решение проблем возмещения ущерба экономическими методами, отвечающими требованиям поэтапного вхождения России в мирохозяйственные связи.

В работе сформулированы принципы, на которых строится эффективный механизм возмещения ущерба:

- принцип перераспределения риска. В рамках страхования перераспределение осуществляется, прежде всего, между страхователями, а также между страховыми и перестраховочными компаниями. Этот принцип может быть расширен и на другие механизмы возмещения;

- принцип организационного механизма. В зависимости от вида техногенного или природного риска (функция распределения, наличие «хвостов», отдаленные последствия, масштабность проявления и др.) возможно сочетание различных механизмов возмещения;

- принцип территориального механизма. Кроме перераспределения риска между различными механизмами возмещения, целесообразно также перераспределение риска между субъектами Федерации и федеральными структурам». Схема возмещения ущерба должна быть основана на нормативном правовом закреплении максимальных размеров ущерба, возмещаемого за счет субъектов Федерации, сверх которого возмещение осуществляется из резервного фонда;

- принцип совместного долевого участия. Естественно, пределы ответственности субъектов Федерации должны определяться комплексом параметров, в число которых должны входить уровни техногенной и природной безопасности, социально-экономического развития субъекта Федерации и другие факторы. Такое перераспределение пределов ответственности для централизованных способов возмещения ущерба прежде всего должно от-

носиться к жизни и здоровью людей, а также государственному имуществу. Пределы ответственности могут устанавливаться на основе критериев классификации ЧС по степени ущерба от аварий и катастроф.

Вторая группа проблем, рассмотренных в диссертационной работе связана с принципами государственной политики в области возмещения ущерба.

При разработке государственной экономической политики в области государственного регулирования возмещения ущерба используют следующие принципы:

- принцип высшего приоритета жизни человека. Стратегическая цель государственной политики в области снижения рисков — минимизация человеческих жертв при ЧС; В соответствии с этим принципом при любых ЧС необходимо стремиться к тому, чтобы число человеческих жертв было сведено к минимуму;

- принцип приоритета здоровья человека. Тактическая цель государственной политики в области снижения рисков — минимизация ущерба здоровью людей, попавших в ЧС. В соответствии с этим принципом при любых ЧС необходимо, чтобы ущерб здоровью людей, попавших в ЧС, был сведен к минимуму, который возможен в данной конкретной ситуации;

- принцип экологического императива. Государственное регулирование экономики в области возмещения ущерба должно строиться на минимизации повреждающего воздействия на окружающую среду. В соответствии с этим принципом при реализации стратегии снижения рисков и смягчения последствий ЧС в целях минимизации ущерба для хозяйственных объектов следует исходить из необходимости соблюдать баланс между затратами, выгодами и рисками, рассматриваемыми интегрально (т.е. не только экономическими, но и политическими, социальными, экологическими и

др.);

- принцип регионального императива. Государственное регулирование экономики в интересах возмещения ущерба должно строиться с учетом региональных особенностей. В соответствии с этим принципом при реализации стратегии государственного регулирования экономики в интересах возмещения ущерба следует исходить из необходимости учета всех природных, политико-экономических и других особенностей субъекта Федерации;

- принцип локального реагирования. Основные мероприятия, государственного регулирования экономики в области возмещения ущерба должны

планироваться совместно на федеральном и региональном уровнях, а ответственность за их реализацию должна возлагаться на органы исполнительной власти субъектов Федерации. В соответствии с этим принципом при организации государственного регулирования экономики в интересах возмещения ущерба необходимо исходить из приоритетности принятия решений в зоне чрезвычайной ситуации органами местного самоуправления и их ответственности за своевременность, и эффективность этих решений. Это не исключает в случае необходимости федеральной помощи и поддержки ре гионал ыюЙ адм и н истрацн и;

- принцип национальной консолидации. Государственная политика государственного регулирования экономики в области возмещения ущерба должна строиться на сочетании интересов и распределении ответственности между федеральным, региональным и местным уровнями.

Особую роль в системе внедрения механизма возмещения ущерба имеет РСЧС, которая реализует не только техническую, но и экономическую политику государства в области возмещения ущерба.

В целях преодоления негативных тенденций в развитии механизма возмещения ущерба государственная политика в области возмещения ущерба должна стоитсл исходить из программно-целевого подхода, т.е. реа-лизовывать механизм возмещения ущерба через ПСЗ в субъектах Федерации.

Целью ПСЗ является повышение эффективности защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц субъекта Федерации, обеспечение реальной компенсации ущерба, причиняемого в результате природных явлений, техногенных аварий, катастроф и других ЧС за счет страхования рисков аварий н катастроф.

Внедрение ПСЗ позволяет существенно снизить нагрузку на резервный фонд при возникновении ЧС за счет использования внебюджетных средств (средств страховых компаний и организаций различных форм собственности, внебюджетных фондов — участников ПСЗ).

Источники финансирования ПСЗ; бюджет субъекта Федерации (510% от общего объема финансирования на ПСЗ); внебюджетные источники (доходы от оказания экспертных услуг, отчисления страховщиков на предупредительные мероприятия, средства финансовых резервов предприятий и организаций для предупреждения и ликвидации ЧС, средства различных фондов (экологического, пожарной безопасности, предупреждения и ликвидации ЧС, отраслей и сфер экономики, региональные финансово-

фондов (экологического, пожарной безопасности, предупреждения и ликвидации ЧС, отраслей и сфер экономики, региональные финансово-инвестиционные, отраслевые гарантийные обязательного и добровольного страхования объектов, размещенных на паводковых землях с повышенной паводковой опасностью, страховые фонды министерств и предприятий и т.д.), целевые кредиты, беспроцентные ссуды, средства инвесторов и т.д.

R результате реализации ПСЗ предусматривается; снижение затрат резервного фонда на 20-30%; обеспечение 50-70% компенсации ущерба населению и территориям, обусловленных техногенными и природными рисками за счет страхования; уменьшение времени страхового возмещения потерь и компенсация ущерба пострадавшему населению и хозяйствующим субъектам в объемах, адекватных масштабам ЧС и т.д.

Государственное регулирование внедрения механизма возмещения ущерба необходимо проводить в соответствие с реальными экономическими возможностями федерального и регионального бюджета. Совершенствование механизма возмещения ущерба будет способствовать повышению экономической безопасности России и защите отечественных потребителей и товаропроизводителей.

Главной задачей ПСЗ является обеспечение экономической поддержки мероприятий по предупреждению ЧС, осуществляемых органами исполнительной власти Российской Федерации, органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами (независимо от орган изаци он но-прзвоиых форм и вида собственности) и страхового покрытия ущерба в случае их возникновения.

lío второй главе «Метод комплексного государственного регулирования возмещения ущерба от чрезвычайных ситуаций» рассматриваются методические аспекты организации эффективной системы возмещения ущерба от ЧС, а также практические подходы к организации возмещения ущерба в субъектах Российской Федерации на основе использования ПСЗ.

Третья группа проблем, рассмотренных в работе связана с использованием про фа мм но-целевого метода государственного регулирования внедрения механизма возмещения ущерба в субъектах Федерации,

Про грамм но-целевой метод внедрения ПСЗ можно рассматривать как разработку комплекса мероприятий, предназначенных для решения важнейших задач защиты населения и территорий от ЧС в которых основной упор делается на комплексное внедрение механизма страхования природных и техногенных рисков.

можной аварии или катастрофы, и ведущих направлениях развития. Это необходимо для решения следующих задач: ориентировать частный сектор экономики; обеспечить основу для государственного контроля за экономикой; зафиксировать сферы, где наличие острых проблем требует более активного государственного вмешательства; установить масштабы и характер этого участия.

Характерной особенностью использования программно-целевого метода для разработки ПСЗ является охват всех стадий воспроизводственных процессов в субъекте Федерации. Одна из важнейших функций государственного регулирования экономики в интересах возмещения ущерба от ЧС реализуемых в ПСЗ - координация работ выполняемых различными организациями и ведомствами направленных на возмещение ущерба и снижение риска аварий и катастроф.

Можно условно классифицировать ПСЗ, по нашему мнению, на три

вида:

- программы субъектов Федерации. Руководство такой программой осуществляет орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, Например, в рамках федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года» заказчиком которой, является МЧС России;

- программы муниципальных образований, руководство такой программой осуществляется органом исполнительной власти муниципального образования;

- программы организаций, координирующие разработку и внедрение безопасных технологий, машин и оборудования. Руководство такой программой осуществляет совет директоров компании (например; РЛО «БЭС», ЛУКОЙЛ и т.д.).

Поскольку возможны различные комбинации этапов жизненного цикла, целесообразно различать ПСЗ не по количеству этапов, а по конечному этапу, определяющему ее экономическое содержание и социальные результаты.

В соответствии с этим классификационным признаком могут быть выделены следующие виды программ: исследований и разработок мероприятий по возмещение ущерба в области защиты населения и территорий от ЧС; освоения мероприятий по возмещению ущерба; тиражирования ме-

роприятий по возмещению; применения мероприятий по возмещению ущерба.

Объединение видовых различий программ по рассмотренным признакам классификации определяет их класс. Соответствие программы какому-либо классу устанавливают, сравнивая ее характеристики с характеристиками данного вида.

В практике разработки ПСЗ могут использоваться различные элементы. Но не смотря на их разнообразие, в составе ПСЗ можно выделить типовые структурные элементы.

Прежде всего - это цели и задачи ПСЗ, выражающие степень решения поставленной проблемы. Цели ПСЗ можно сформулировать в виде качественных или количественных показателей, достижение которых приурочено к определенным срокам. Например, цель ПСЗ - комплексное решение проблемы снижения природных и техногенных рисков, компенсация ущерба населению к территории при возникновении ЧС, обеспечение достаточного уровня защиты имущественных интересов личности, общества, хозяйствующих субъектов, уровня безопасности окружающей природной среды в условиях возможных ЧС за счет страхования.

Мероприятия, проводимые в рамках ПСЗ, классифицируется по многим признакам: цели, месту, опасным факторам, объекту, принципу действия.

Разработка цели ПСЗ строится, прежде всего, на определении уровня приемлемого риска для субъекта Федерации или муниципального образования.

Уровень приемлемого риска должен устанавливаться законодательно. Он зависит от экономического положения субъекта Российской Федерации, социальных предпочтений в данном обществе, восприятии и приемлемости различных рисков разными социальными группами. Из законодательного установления уровня приемлемого риска следует необходимость проведения мероприятий, направленных на его снижение до установленного уровня в тех регионах и сферах деятельности, в которых они выше приемлемого.

Установление уровня приемлемого риска является прерогативой законодательного органа, а обеспечение его выполнения в масштабе страны должно возлагаться на Правительство Российской Федерации. Формой такого выполнения должно быть установление некоторого переходного периода, в течение которого уровень риска должен Сыть обеспечен на приемлемом уровне. Механизмом обеспечения может стать целенаправленное использование ресурсов регионов и принятие ряда долговременных (на 5-10

лет) программ по снижению опасностей для жизнедеятельности по критическим сферам деятельности, опасностям и регионам. Одной из таких программ является ПСЗ.

Четвертая группа проблем, рассмотрен пых в работе, связана с обоснованием мероприятий проводимых в рамках ПСЗ.

Мероприятия, проводимые в рамках ПСЗ, классифицируется по многим признакам: цели, месту, опасным факторам, объекту, принципу действия.

По времени проведения мероприятия, осуществляемые в рамках ПЗС, их можно условно разделить на две группы: превентивные мероприятия и мероприятия по смягчению последствий ЧС. Меры защиты па определенной территории во временном плане планируются исходя из основных этапов развития любой ЧС.

По цели мероприятия делятся на меры снижения риска возникновения ЧС (ослаблению опасных факторов) и меры по смягчению последствий произошедших ЧС.

По месту, меры зашиты делятся: на защиту объектов воздействия опасных факторов и защиту потенциальных источников опасности (потенциально опасных объектов) от внешних инициирующих воздействий.

К объектам защиты относятся: человек, общество, территория, природная среда (биосфера), техносфера и т.п. Реально существующие или рассматриваемые п теоретическом плане мероприятия, проводимые в рамках ПСЗ, строятся в зависимости от объектов защиты и совокупности опасностей, представляющих угрозу для них. Эти системы взаимосвязаны как ло источникам опасности, так и средствам достижения безопасности. Так, историческим приоритетом обладают системы обеспечения безопасности человека - вначале о г природных внешних воздействий с помощью техносферы, а затем и от опасных факторов самой техносферы. Однако обеспечение безопасности жизнедеятельности человека в техносфере позволяет решить и задачи охраны природной среды, и глобальной безопасности (например, сокращение промышленных выбросов в атмосферу препятствует появлению парникового эффекта, разрушению озонового слоя).

В работе показано, что использование метода оптимизации предельных затрат в ПСЗ предоставляет собой один из методов обоснования рациональных путей достижения возможного наивысшего уровня безопасности населения в социально-экономической системе в зависимости от достигнутого уровня социально- жопоми какого разннтня, котсрый может

быть принят без конфликта с другими законными потребностями общества. Его практическое использование показывает, что, несмотря на внутренне присущую ему неопределенность, а в некоторых случаях даже субъективность, он позволяет принять эффективные решения в области обеспечения безопасности.

В качестве критерия эффективности ПСЗ для населения используется средняя ожидаемая продолжительность предстоящей жизни, принимается, что человек как «потребитель» безопасности всегда стремится к достижению максимально возможного ее уровня, т.е. к максимизации длительности своей жизни. Максимизация продолжительности жизни индивидуума связана с достижением максимального уровня безопасности (или минимизации совокупного риска в обществе), соответствующего достигнутому уровню развития экономики.

Целесообразность проведения превентивных мер и реагирование в ПСЗ должна быть обоснована с учетом экономических и социальных факторов.

Исходя из условия максимума предотвращенного ущерба в хозяйственном комплексе страны обосновываются превентивные меры >1 мероприятия по реагированию на ЧС в ПСЗ, силы и средства, предназначенные для ликвидации последствий ЧС, размеры резервных (страховых) фондов на возмещение ущерба.

Исходя из реально существующего и приемлемого уровней рисков проводится финансирование мероприятий превентивных мер и реагирование в ПСЗ. При этом вначале следует определить рациональное распределение ресурсов на превентивные меры и реагирование в ПСЗ и меры по смягчению последствий происходящих ЧС. Это соотношение зависит от типа инициирующих ЧС событий (степени их предсказуемости).

Для опасных природных и техногенных явлений рациональная стратегия уменьшения ущерба должна состоять в комбинации превентивных мер и мер по ликвидации последствии (выплате страховок, использованию специальных запасов, другим видам помощи).

Пятая группа проблем, рассмотренных в работе, связана с повышением эффективности превентивных мер в ПСЗ.

Целесообразность проведения превентивных мер и реагирование в ПСЗ определяется тем, что в первую очередь эффективнее тратить средства на смягчение последствий аварий и катастроф, а не на возмещение ущерба от них.

Исходя из условия максимума предотвращенного ущерба в хозяйственном комплексе страны при определенных государством объемах резервов предупредительных мероприятий (РПМ) обосновываются превентивные меры в ПСЗ.

Исходя из реально существующего и приемлемого уровней рисков проводится финансирование превентивных мероприятий. При этом вначале следует определить рациональное распределение ресурсов на превентивные меры и меры по смягчению последствий происходящих ЧС. Это соотношение зависит от типа инициирующих ЧС событий (степени их предсказуемости).

Доля выделяемых средств в ПСЗ на превентивные мероприятия должка соответствовать не только численности населения на рассматриваемых территориях или их площади, но и степени опасности для жизнедеятельности, Регионы и субъекты Федерации в силу их специфического географического положения, плотности населения, природных условий, уровня экономического развития, состояния промышленных объектов и инфраструктуры различаются с точки зрения опасности возникновения ЧС. Различная опасность регионов для жизнедеятельности населения проявляется в различных частотах (вероятностях) ЧС, числе пострадавших и погибших, размере материального ущерба и др.

Превентивные мероприятия по снижению ущерба от ЧС, по нашему мнению, прежде всего необходимо проводить в тех местах, где риск аварий и катастроф выше среднего показателя по субъекту Федерации: средний индивидуальный риск преждевременной смерти в год от ЧС; сокращение средней ожидаемой продолжительности предстоящей жизнн в результате ЧС; доля материального ущерба от ЧС в бюджете соответствующего региона; доля потенциально опасной территории, на которой возможно действие поражающих н вредных факторов ЧС, от общей площади рассматриваемой территории; доля населения территории, проживающего в зонах возможного действия поражающих и вредных факторов и др.

Одной из целей проведения превентивных мероприятий в ПСЗ является выравнивание уровня риска возникновения ЧС по территории за счет целевого финансирования территорий, наиболее опасных для жизнедеятельности, или, точнее, определения объема финансирования пропорционально степени опасности территорий.

Этот путь является и наиболее рациональным при решении задачи общего повышения уровня безопасности в стране, так как эффективность

затрат на защиту зависит от достигнутого уровня безопасности. При этом дальнейшее повышение безопасности требует больших затрат. Поэтому эти затраты наиболее эффективны в менее безопасных регионах страны.

Третья глава "Пути совершенствования государственного регулирования возмещения ущерба от чрезвычайных ситуаций " посвящена теоретическим и практическим проблемам рационализации структур и механизмов управления системой возмещения ущерба.

Шестая группа проблем, рассмотренных в работе связана с совершенствованием государственной политики в области возмещения ущерба отЧС.

Мировой опыт убеждает, что без целенаправленной государственной политики в области возмещения ущерба невозможно обеспечение экономической безопасности и устойчивое экономическое и социальное развитие страны.

Сдерживающим фактором внедрения ПСЗ является отсутствие единых основ проведения государственной политики в области их разработки и реализации.

Предполагается совершенствовать государственную экономическую политику в области возмещения ущерба по следующим направлениям:

- государственное управление разработкой ПСЗ;

- рационализация механизма возмещения ущерба;

- нормативное правовое обеспечения возмещения ущерба.

Создания единой стратегии государственного регулирования в области разработки ПСЗ предусматривает развитие правовой и нормативно-методической базы в следующих направлениях:

- определение экономического ущерба от воздействия на окружающую среду и на здоровье населения, пострадавшего в результате ЧС, совершенствование системы регулирования выплат пособий лицам, получившим ущерб здоровью или утратившим имущество;

- определение экономической эффективности инвестиций направленных на снижение риска и/или смягчения последствий ЧС и оценки размера резервирования средств на ликвидацию последствий ЧС;

- страхование и перестрахование материального ущерба и ответственности третьих лиц от стихийных бедствий, техногенных аварий и катастроф;

:о

- организация государственного регулирования риска стихийных бедствий, крупных техногенных аварий и катастроф с использованием механизмов фондового рынка производных ценных бумаг;

- создание экономических механизмов стимулирования снижения рисков и смягчение последствий ЧС.

В качестве первоочередной функции государства в области возмещения ущерба от ЧС должно рассматриваться нормативное правовое обеспечение возмещения ущерба, внедрение эффективного механизма контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области страховой защиты населения и хозяйствующих субъектов.

Такой подход предполагает: разработку и обеспечение юридических норм поведения всех субъектов смешанной экономики при возмещении ущерба от ЧС; обеспечение легальности экономических отношений; обеспечение неотвратимой ответственности субъектов рынка при реализации природных и техногенных рисков за не соблюдение законодательства в области страховой защиты, нарушения договорных отношений в связи с этим; преодоление монополизма и развитие конкурентной среды в области страхования природных и техногенных рисков; радикальное усиление государственного контроля за законностью и деятельностью предпринимательских структур в этой области.

Седьмая группа проблем, рассмотренных в работе связана с рационализацией государственного управления разработкой ПСЗ.

Рационализация государственного управления разработкой ПСЗ связана с исследованием целей, функций и принципов государственного управления.

Государство в лице МЧС России, должно создать условия для внедрения ПСЗ населения и территорий от ЧС через систему госзаказов и неукоснительное выполнение своих обязательств по ним, при необходимости оказывать содействие продвижению этих программ.

РСЧС в настоящее время только подходит к комплексному регулированию внедрения экономического механизма возмещения ущерба. Формально деятельность МЧС России, осуществляющей руководство РСЧС в области государственного регулирования внедрения возмещения ущерба можно представить следующим образом.

МЧС России формирует варианты государственного управления разработкой ПСЗ. Каждый вариант обозначим символом (а), а всю совокупность (множество) вариантов — через (Л),

Варианты государственного управления разработкой ПСЗ, как известно, отличаются различными численными значениями экономических и административных инструментов.

Известно также, что состояние и перспектива развития экономического механизма возмещения ущерба от ЧС зависят от влияния ряда внешних (экзогенных) неуправляемых факторов. Обозначим экзогенные факторы через (г), а все возможные значения (г) через (2).

Обозначим одно возможное состояние экономического механизма возмещения ущерба в будущем через (х). Все возможные варианты государственного управления разработкой ПСЗ образуют множество (X), Множество (X) ограничено множеством возможных стратегий государственного управления внедрением ПСЗ (А), т.е. возможными вариантами государственного управления внедрением ПСЗ, и множеством возможных значений экзогенных факторов (2). Поскольку возможные варианты государственного управления внедрением ПСЗ, обозначенное символом (х), зависит от политики МЧС России, проводимой в области разработки ПСЗ (а) и от экзогенных факторов (г), то можно предположить, что каждой паре (а, г) соответствует определенное состояние (х), т.е. (х) является функцией от (а) и (г):

х = АСа,г) (1)

Из всех возможных вариантов развития государственного регулирования внедрением ПСЗ МЧС России выбирает вариант, наиболее приемлемый для обеспечения безопасности территории (субъекта Федерации) от ЧС, т.е. наиболее предпочтительный из всех вариантов. С этой целью формируется шкала предпочтений, которую обозначим \У(х). Предполагается, что если состояние безопасности в техногенной и природной сферах в будущем (*') предпочтительнее состояния (х"), то Ш(х') > \У(х").

Процедура государственного регулирования внедрением варианта ПСЗ включает следующие этапы.

1. Определение множества возможных вариантов социально-экономической политики (А) защиты населения и территорий от ЧС,

2. Формирование перечня экзогенных факторов (г), влияющих на (х).

3. Выявление структуры ПСЗ и механизма ее функционирования, т.е. построение модели, представленной выше в виде х = А(а, г).

4. Разработка функций предпочтений 1Л'(х).

5. Прогноз экзогенных факторов (г).

Для каждого прогнозного (заданного) значения экзогенной переменной проводится перебор возможных вариантов экономической политики (а) с целью выделения такого, при котором функция предпочтений W(x) достигает максимального значения.

Наилучшая политика (а*) должна удовлетворять следующему соотношению:

W[f (a*, z)] = шах W[(a, z)] для заданных (z). (2)

Соответствующее состояние экономики {**) называется целевым, поскольку оно достигается путем реализации наилучшей экономической политики (а*) и определяется как х* = f (а*, г) для заданных (спрогнозированных) (z).

В области внедрения экономического механизма возмещения ущерба на федеральном уровне МЧС России должно через систему федеральных органов исполнительной власти входящих в РСЧС координировать разработку ПСЗ. Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации через функции, возложенные на них в области безопасности функционирования потенциально опасных объектов должны увязывать их задачи с общими целями ПСЗ субъектов Федерации.

Организационно-регулирующие полномочия федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации должны включать координацию, контроль, подготовку предложений, оценку (экспертную, аттестационную) и визирование проектов ПСЗ.

Восьмая группа проблем, рассмотренных в работе связана с развитием экономического механизма возмещения ущерба.

Экономический механизм возмещения ущерба должен обеспечивать:

- экономическое стимулирование мероприятий, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций, снижения их масштабов;

- формирование резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Следует отметить, что совершенствование экономического механизма возмещения ущерба требует глубокой теоретической и практической проработки, ибо на них оказывает влияние множество факторов.

В целях достижения наилучших результатов в совершенствовании экономического механизма возмещения ущерба целесообразна гармонизация рыночных форм, механизмов и методов управления ПСЗ с механизмами и инструментами государственного регулирования экономики.

На макроэкономическом уровне механизм возмещения ущерба, по нашему мнению, призван выполнять рял функций:

- создание условий для определения и заявления объема ущерба подлежащего возмещению из резервного фонда;

- распределение финансовых средств из резервного фонда, а также материальных средств на ликвидацию ЧС.

На мезо- уровне, по нашему мнению, следуегг вести структурированный механизм возмещения ущерба.

Должна быть развита оценочная функция механизма возмещения ущерба. Это исходная функция практически не востребована, поскольку для выполнения всех других функций необходимо прежде всего оценить риск и ущерб от ЧС и затраты на возмещения ущерба от ЧС.

Организационно-управленческая функция механизма возмещения ушерба является его главной и центральной функцией, именно в ней находит выражение его экономическая сущность.

Распорядительная функция механизма возмещения ущерба от ЧС сводится к созданию, организации и использованию четко оформленных систем возмещения ушерба от ЧС на всех уровнях хозяйствования (макро-, мезо-, микроэкономики): денежных средств с образованием целевых финансовых фондов на предупреждение и ликвидацию ЧС; материальных ресурсов; трудовых ресурсов, с учетом соответствия их квалификации профессиональным функциям, обусловленным процессом нарушенного в следствии ЧС производства.

Стимулирующая функция механизма возмещения ущерба выражается в построении и функционировании систем, согласовывающих и направляющих эффективное хозяйствование и экономические интересы участников экономической деятельности попавших под действие ЧС через обеспечение соответствующего стимулирования.

Совершенствование механизма возмещения ущерба от ЧС должно строится на следующих принципах:

- полное возмещение причиненного ущерба;

- экономическая ответственность юридического лица за причиненный ущерб;

- обеспечение полного разделения уголовной и имущественной ответственности гражданского лица за нарушение требований закона, приведшее к материальному ущербу, либо к человеческим жертвам, и экономической ответственности юридического лица за причиненный ущерб;

- обязательное и однозначное выделение, до начала строительства или функционирования опасного объекта, из субъектов хозяйственного права конкретного юридического лица, которое в бесспорном порядке возместит возможный ущерб от ЧС, согласно возложенной на него экономической ответственности;

- определение экономической ответственности исходя из причины возникновения ЧС, а не размеров и характера их последствий.

Девятая группа проблем, рассмотренных в работе, связана с совершенствованием нормативного правового обеспечения возмещения ущерба.

«Узкими местами» в действующем законодательстве в области компенсации ущерба являются:

- недостаточно четкое определение функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, хозяйствующих субъектов в области страховой защиты населения и территорий от ЧС;

- неопределенность принципов определения задач и мероприятий страховой защиты, нечеткое определение приоритетных направлений совершенствования ПСЗ населения и территорий от ЧС.

Следует иметь в виду, что регламентированию подлежат в первую очередь социально-экономические вопросы пострадавших от ЧС.

Цели регламентирования можно определить следующим образом:

- создание правовых основ осуществления мероприятий по предупреждению ЧС, возмещения ущерба и оказания помоши пострадавшим при ЧС в заданные сроки;

- определение компетенции органов власти и органов, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС, осуществляющих руководство, координацию и выполнение работ по предупреждению и ликвидации ЧС;

- установление порядка финансового, материально-технического, информационного и иного обеспечения, а также экспертизы и контроля работ по предупреждению и ликвидации ЧС.

В числе первоочередных мер, способствую тих также скорейшему решению задач правового обеспечения страховой защиты от ЧС выделены;

- правовое обеспечение страхования ответственности юридических и физических лиц за создание причин возникновения ЧС техногенного хгрнк-тера, как в добровольной, так н в обязательной формах;

- формирование исковой нормативной базы, позволяющей страховщикам незамедлительно и в полном объеме взыскивать ушерб с субъектов гражданского и публичного права.

ß заключении сформулированы основные теоретические выводы и практические рекомендации.

По теме диссертационного исследования опубликованы 22 работы общим объемом 15,8 п.л., наиболее важные из них:

1. Дзыбов А/.М н dp. Программы страховой защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Материалы международной научно-практической конференции «Оценка рисков в страховании» (4-5 декабря 2000 г.). М.: МГУ, 2001.-8,7 п.л. (лично автора - 0,6 п.л.).

2. Дзыбов М.М., Копан С.А. Методические основы финансового мониторинга и оценки финансовых рисков возникновения ЧС для организаций, имеющих в своем составе потенциальные источники аварий и техногенных ЧС. Экономика природопользования №6 М.т ВИНИТИ, 2003 - 4,7 п.л. (лично автора -0,6 п.л.).

3. Дзыбов М.М., Авдотьин В.П. Методические основы разработки программ страховой защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Материалы международного симпозиума «Комплексная безопасность России - исследования, управление, опыт» (26-27 мая 2004 г.). М,: ИИЦ ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2004. - 28,7 пл. (лично автора - 0,6 п.л.).

4. Дзыбов М.М Экономическая политика государства в области развития предпринимательства в интересах снижения риска и смягчения последствий аварий и катастроф. Материалы 3-й межрегиональной конференции «Предпринимательство в промышленности: пути развития» (17-18 ноября 2004 г.), М,: Правительство Москвы, 2004. — 11,7 п.л, (лично автора— 0,5 п.л.).

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОЗМЕЩЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО УЩЕРБА ОТ АВАРИЙ И КАТАСТРОФ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор, академик Российской академии наук Чичканов В. П.

Изготовление оригинал-макета

Дзыбов М.М.

Подпись в печать/$. ¿Я/^Тираж 80 экз.

Усл. п.л. 3

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОГМП РАГС. Заказ№ £-9' Р

119606, Москва, пр. Вернадского, 84