Государственное управление охраной труда в условиях административной реформы тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственное управление охраной труда в условиях административной реформы"

На правах рукописи

Пастухов Анатолий Андреевич

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ОХРАНОЙ ТРУДА В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ (РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ)

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика труда)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2007

003064806

На правах рукописи

ПАСТУХОВ АНАТОЛИЙ АНДРЕЕВИЧ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ОХРАНОЙ ТРУДА В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ (РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ)

08 00 05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика труда)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2007

Диссертация выполнена в Омском государственном техническом университете

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Потуданская Вера Федоровна Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

заведующая отделом экономических проблем охраны труда НИИ труда и социального страхования Росздрава России Кульбовская Нина Карповна

Кандидат экономических наук, шеф - редактор научно — практического журнала «Охрана труда Практикум» Соловьев Александр Петрович

Ведущая организация Московская академия государственного и му-

ниципального управления

Защита диссертации состоится 2007 г в {$.$<!час на заседании

диссертационного совета К224 003 01 в Научно исследовательском институте труда и социального страхования по адресу 105064, Москва, ул Земляной вал, 34

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Научно - исследовательского института труда и социального страхования

Автореферат разослан «9Э » От^ЦСМО 2007 г

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат экономических наук

Коростелева И В

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования Проводимая административная реформа, направленная в частности, на разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, привела к кардинальным изменениям в государственном управлении охраной труда Произошел отказ от вертикали управления от федеральных органов исполнительной власти (министерств, ведомств) до работодателей (организаций, предприятий)

В этой связи все основные вопросы государственного управления охраной труда все более переходят на уровень субъектов Российской Федерации, на территориях которых происходят несчастные случаи, связанные с производством, что привело к возрастанию роли регионов в государственном управлении охраной труда Соответственно возникла необходимость в новых подходах к государственному стимулированию данной сферы, адекватно отображающих и учитывающих рыночный механизм ее функционирования, а также современные реалии административного управления

Назрела необходимость переосмысливания теоретических концепций, отказа от стереотипов, лежащих в основе представлений о государственном управлении охраной труда и государственной системе управления охраной труда Все это делает актуальным углубленное теоретическое исследование специфики государственного управления охраной труда, разработку на уровне региона применительно к современным условиям экономико-правового механизма ее реализации

Задача повышения уровня охраны труда не может быть решена только посредством усиления прямого воздействия государства на данную сферу Речь должна идти о формировании системы экономического стимулирования деятельности работодателей в нужном направлении, экономического и информационного обеспечения управления охраной труда

Все вышесказанное обусловило выбор темы диссертационной работы и определило круг исследуемых в ней проблем

Степень научной разработанности темы Проблемы охраны труда широко обсуждаются в экономической, юридической, общественно - политической литературе

В планово-централизованной системе хозяйствования акцент в решении вопросов охраны труда делался на использовании норм трудового права В условиях формирования рыночной экономики речь идет об охране труда как совокупности условий, обеспечиваемых не только всеми нормами трудового права, но и экономическими мерами В этой связи следует отметить работы Зубковой А Ф , Иванова С И, Куринова В И, Кульбовской Н К, Лившица Р 3 , Макуленко В Т, Макушина В Г, Орловского Ю И , Ройка В Д, Слезин-гера Г Э , Соловьева А П В той или иной степени взаимосвязь структурно — функциональной перестройки системы охраны труда и использования экономических механизмов стимулирования предпринимателей для решения вопросов охраны труда прослеживается в работах Лушникова М В , Маврина С П , Смирнова О В , Толкуновой В Н , Хохлова Е Б и др

При подготовке диссертации полезными оказались опубликованные в последние годы статьи в периодической печати, которые оперативно реагируют на выдвигаемые практикой управления охраной труда вопросы, способствуют поиску ответов на проблемы, возникающие в ходе административно - управленческой реформы

Вместе с тем в научных публикациях практически нет работ, специально посвященных вопросам совершенствования государственного управления охраной труда в условиях административной реформы с учетом регионального опыта Существует недостаточная комплексность и системность освещения данной проблемы Еще не сформировалось целостное представление о направлениях активизации государственного управления охраной труда в регионах Применяемые и рекомендуемые методики его совершенствования не учитывают в полной мере изменившиеся условия хозяйствования, не ориентированы на использование новых возможностей Недостаточная разработанность указан-

ных проблем предопределила выбор темы диссертационной работы, постановку цели и задач исследования

Цели и задачи исследования Целью диссертационной работы является разработка направлений совершенствования государственного управления охраной труда в новых условиях на основе компетенции и возможностей региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления и работодателей

В соответствии с поставленной целью исследование направлено на решение следующих задач

- оценить состояние условий труда, производственного травматизма и профессиональных заболеваний как главных составляющих объекта управленческого воздействия;

- выявить тенденции изменений в государственном управлении охраной труда и влияние на данный процесс проводимой административной реформы,

- раскрыть комплексный характер охраны труда как единства объективных технологических условий производства, прав и обязанностей государства, работодателей, работников и общественных объединений,

- определить роль и значение деятельности органов государственной власти и муниципальных органов в системе управления охраной труда,

- систематизировать опыт работы органов государственной власти региона, муниципальных органов и общественных объединений в сфере обеспечения и управления охраной труда, выявить имеющиеся недостатки и разработать рекомендации по ее улучшению,

- рассмотреть проблемы экономического, правового и информационного обеспечения государственного управления охраны труда, разработать практические рекомендации по совершенствованию управления охраной труда в современных условиях

Объект исследования - система управления охраной труда на территории субъекта Российской Федерации

Предметом исследования являются социально-экономические отношения, связанные с государственным управлением охраны труда

Теоретическая основа и методы исследования Теоретической основой диссертации послужили положения теории экономики труда, исследования отечественных и зарубежных ученых по проблемам охраны труда В качестве научного инструментария использованы методы и приемы системного и логического анализа и синтеза, методы научной классификации предметов и явлений, сравнительного анализа, статистический метод При подготовке диссертации использовались международные правовые акты, федеральное законодательство, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие государственное управление охраной труда в регионах Информационную базу исследования составили материалы и документы Федерального Собрания РФ и Правительства РФ, Указы Президента РФ, законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также государственная статистическая отчетность по вопросам охраны труда России и Омской области

Эмпирической базой диссертации явилась практика работы органов государственной власти и органов местного самоуправления Омской области Диссертант использовал личный опыт работы в государственной инспекции труда в Омской области, а также непосредственное участие в создании и работе в Межведомственной комиссии по охране труда Омской области

Научная новизна состоит в комплексном исследовании системы государственного управления охраной труда на всех уровнях, роли органов государственной власти региона, муниципальных органов, общественных организаций и работодателей в этой системе Теоретический анализ и обобщение практического опыта позволили автору уточнить понятие государственного управления охраной труда, обосновав необходимость активизации роли государства в проведении в жизнь требований законодательства по безопасности и охране труда

В соответствии с этим

• Выявлена зависимость несчастных случаев, производственного травматизма и профессиональной заболеваемости от низкой эффективности государственного управления охраной труда

• Уточнены обстоятельства, обуславливающие государственное управление охраной труда в условиях перехода к рыночной экономике, что проявляется в разработке и внедрении государственного стандарта общих требований к управлению охраной труда в организациях, гармонизированного с международным стандартом ОНБАБ 18001 - 99, аттестации рабочих мест по условиям труда и повышения роли государственной экспертизы условий труда

• Обоснована необходимость определения интегрального экономического показателя порядка (методики) расчета надбавок и скидок к страховому тарифу, основанного на большем числе отчетных показателей, в том числе таких косвенных как полнота и своевременность внесения страховых взносов, реновации основных фондов

• Показана возрастающая роль профилактики нарушений охраны труда в работе государственной инспекции труда и обоснованы современные требования изменения стиля деятельности госинспекторов труда через формирования для них тройной роли - контролера, советника и правоприменителя

• Определены основные стратегические направления государственного управления охраной труда в регионе

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования теоретических выводов для последующей разработки данной темы, а также в преподавании ряда экономических и юридических дисциплин в высших и средних учебных заведениях и при подготовке персонала, организующего работу по охране труда Основные положения диссертации могут быть использованы при внесении изменений и дополнений в трудовое законодательство по охране труда, в другие нормативные акты регио-

на, регулирующие сферу труда, а также для обновления налогового и трудового законодательства

Апробация диссертационного исследования. Основные и промежуточные результаты исследования обсуждены на научно - практических конференциях «Современные проблемы социально - трудовых отношений» (г Омск, ОмГТУ — 2004 г), «Проблемы правового регулирования трудовых отношений» (г Омск, ОмГУ - 2004 г ), «Международные юридические чтения» (г Омск, ОмЮИ — 2004 г ), «Социально — экономические проблемы формирования трудовых отношений» (г Омск, ОмГТУ - 2005 г). По материалам исследования диссертантом написан раздел «Общая характеристика правового регулирования охраны труда» в учебном пособии «Основы трудового права» для студентов Омского аграрного государственного университета

Отдельные вопросы, затрагиваемые в исследовании, использовались диссертантом при чтении лекций в Омском государственном техническом университете, в докладах на заседаниях Правительства Омской области и Законодательного собрания Омской области, при обсуждении и доработке законопроектов и нормативных документов

Публикации Основные положения и выводы диссертационной работы (индивидуально и в соавторстве) изложены в 11 научных публикациях, в том числе в 3 статьях, опубликованных в журнале «Трудовое право»

щих восемь параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложений

Основное содержание работы.

Во введении обосновывается актуальность, практическая значимость, цели и задачи исследования Дается анализ состояния научной разработки проблемы, раскрываются методологические основы диссертационной работы и ее новизна

В первой главе «Состояние государственного управления охраной труда» дана оценка состояния условий труда и неблагоприятных социально-экономи-

состоит из введения, трех глав, содержа-

ческих последствий при низком уровне этих условий, производственного травматизма и профзаболеваемости, а также рассмотрены вопросы охраны труда как объекта государственного управления и общие принципы такого управления

Во второй главе «Методы государственного управления охраной труда в ходе административной реформы», автор отмечает, что организации и предприятия индустриально развитых стран работают с применением минимум трех систем управления качеством, окружающей средой, безопасностью, что дает им гарантии выхода на международный рынок после прохождения соответствующей сертификации В Российской Федерации на сегодняшний день разработан стандарт ГОСТ Р 12 0 006-2002 «ССБТ Общие требования к управлению охраной труда в организациях», гармонизированный с международным стандартом OHSAS 18001-99 (OHSAS-Occupational Health and Assessment Series) «Система управления охраной здоровья и безопасностью персонала»

Третья глава диссертационного исследования «Региональные особенности государственного управления охраной труда» посвящена анализу особенностей системы управления охраной труда в рамках субъекта федерации на примере Омской области

В заключении представлены основные выводы и рекомендации, сформулированные по итогам диссертационной работы Основные научные результаты.

1. Выявлена зависимость несчастных случаев, производственного травматизма и профессиональной заболеваемости от низкой эффективности государственного управления охраной труда.

По данным Госстата России в 2002—2006 гг 18 % (более 3 млн человек) общей численности занятых в отраслях промышленности, строительства, транспорта, связи работали в условиях, которые не отвечают элементарным санитарно-гигиеническим нормам По сведениям госинспекции труда в Омской области и Омского отделения Фонда социального страхования только в 2006 г

на предприятиях и в организациях области произошло 1589 несчастных случаев. я результате которых погибло 56 человек, ш них 5 женщин, получили тяжелые увечья 578 человек, из них 24 женщины (рис. 1).

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

Z004 2005 2006

ЦШ Групповых i I Со (картельным исходом KS3 тяжелых

* - Всего количество несчастных случаев с тяжелым исходом

Рис. I. Динамика производственного травматизма

Отрицательная динамика показателей занятости в неблагоприятных условиях труда свидетельствует о том. что выполнение государством двух функций в виде создания правовой базы и контроля ча выполнением норм законодательства недостаточно для обеспечения гарантированного Конститу цией РФ права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. В статье 2I2 ТК РФ «Обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труде» содержится 22 обязанности работодателя по этим проблемам. Однако вопрос об их экономический достижимости нигде не ставился. Поэтому в каждом конкретном случае целесообразно анализировать не только причины неблагоприятных условий труда, но и давать оценку величине финансо-

вых средств, которые направлялись работодателем на ликвидацию вредных и опасных факторов производства

Для проведения сопоставительного анализа были выбраны 30 омских предприятий разных отраслей хозяйствования, отнесенных к разряду крупных Результаты сопоставительного анализа приведены в таблице

Затраты работодателей на охрану труда в основных отраслях хозяйствования в Омской области

Таблица 1

год Величина затрат на производство т руб Норматив затрат на охрану труда (0,1%) руб Фактические затраты руб Необходимые расчетные затраты ст 212 ТК РФ руб Проф заболевания Несчастные случаи

всего тяжельтх смертельных

Строительство

2003 59 288 59 289 324 090 325 189 - 5 - -

2004 145 437 145 438 501 033 504 717 1 9 4 -

2005 118 163 118 163 334 531 335 569 - 6 - -

Промышленность

2003 973 887 973 887 1 260 882 584 757 - 3 1 -

2004 480 707 480 101 987 299 667 818 - 1 1 -

2005 1 156 945 1 156 945 773 282 385 833 - 10 6 -

Энергетика

2003 8 521 852 000 1 039 526 1 025 000 1 13 5 3

2004 9 456 945 700 2 051 045 2 020 000 - 10 4 -

2005 7 637 763 000 1 853 526 1 820 000 - 4 - -

Нефтехимия

2003 10 546 160 10 546 000 6 750 661 2415 316 2 40 4 1

2004 12 195 270 12 195 000 8 975 623 1 852 028 4 31 7 -

2005 10 735 501 10 735 500 9 613 583 2 298 498 3 - 4 1

Сельское хозяйство

2003 3 598 359 800 441 201 90 048 - 31 3 3

2004 5 287 528 000 336 313 90 119 - 25 - -

2005 7 674 767 400 268 218 100 080 - 33 - -

Из таблицы видно, что величина затрат на охрану труда в течение 2003-2005 г у многих субъектов хозяйственной деятельности остается неизменной и составляет 0,1 %, либо не превышает норматива 0,1 % затрат на производство, установленных ст 226 ТК РФ Не спасает положение, что в новой редакции этой статьи ТК РФ финансирование мероприятий на улучшение условий и охраны труда в размере установлено не ниже 0,2 % суммы затрат на производство, поскольку имеется тенденция не столько к соблюдению этого явно заниженного норматива, сколько к осуществлению фактических затрат на охрану труда без просчета их реальной необходимости в соответствии со ст 212 ТК РФ

Следствием неудовлетворительных условий труда является рост показателей ухудшения состояния здоровья работающих, в том числе репродуктивного возраста, а также уровней профессиональной и профессионально обусловленной заболеваемости, несчастных случаев и показателей инвалидности, трудовых и экономических потерь Из 946 тыс работников, занятых в промышленности и сельском хозяйстве области в неудовлетворительных условиях труда занято 148 тыс работающих, из них 43 тыс женщины

В этой связи диссертант делает вывод, что одна из основных причин неблагополучия в сфере охраны труда связана с недостатками государственного управления охраной труда и затянувшимся на всех уровнях формированием государственной системы управления охраной труда, включая внедрение экономического механизма управления и единой системы информационного обеспечения

Из 17 основных направлений государственной политики по охране труда (ст210 ТК РФ) государственное управление охраной труда названо третьим Однако непосредственно этому понятию в ТК РФ посвящена только одна ст 216, явно недостаточная по объему и проработанности Не содержал развернутого определения государственного управления охраной труда и утративший силу Федеральный закон «Об основах охраны труда в Российской Федерации» от 17 июля 1999 г № 181 - ФЗ

Рассматривая взгляды ведущих ученых по данному вопросу, диссертант обращает внимание на то, что экономисты государственное управление понимают, прежде всего, как реализацию присущих государству функций на федеральном, региональном, отраслевом и производственном уровнях в виде законодательно — правового и нормативного обеспечения и создания организационных структур При этом акцент делается на нормативно — регулирующий характер государственного управления охраной труда

Разработка правовых проблем государственного управления содержится в трудах таких ученых — как Атаманчук Г В , Глазунов Н И , Габричидзе Б Н , Зеркин Д П, Козлов ЮМ идр Суммируя их взгляды, диссертант отмечает, что государственное управление — это специфический тип социального управления, которое следует рассматривать как сознательное воздействие государственных институтов на экономические процессы, деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуется общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества В данном определении зафиксировано единство общего, свойственное социальному управлению - сознательное, целенаправленное воздействие, и специфическое для государственного управления особенный субъект, отличительные его цели, а также объект управляющего воздействия

Отмечая субъектно-объектный характер государственного управления, диссертант делает вывод, что субъектом государственного управления является государство, органы которого осуществляют организующую, распорядительную и контрольную деятельность, а объекты государственного управления различны и находятся в административно - политической, правоохранительной, экономической, экологической и иных сферах Исходя из такой характеристики государственного управления, диссертант с определенной долей условности выделяет следующие его элементы экономический, нормативно - правовой и организационный. При этом, как показано в диссертации, организационный элемент является системообразующим, обеспечивающим динамику функционирования государственного управления охраной труда

Государственное управление охраной труда осуществляется Правительством Российской Федерации непосредственно или по его поручению органами исполнительной власти, ведающим и вопросами охраны труда, и другими федеральными органами исполнительной власти На территории субъектов Российской Федерации государственное управление осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий В ст 216 Трудового кодекса Российской Федерации записано, что отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут осуществляться также органами местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации

На основании изложенного диссертант делает вывод, что в трудовом законодательстве речь идет о единстве и дифференциации государственного управления охраной труда, взаимодействии и координации деятельности органов различного уровня и различной компетенции, о возможности делегирования полномочий по государственному управлению органам местного самоуправления Анализ российского законодательства показывает, что пока существует единая федеральная централизованная система государственных органов, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением специальных требований только в форме государственных инспекций труда Однако функциональный блок управления не может исчерпываться лишь надзором и контролем за соблюдением требований охраны труда Сложилась ситуация, при которой практически разорвана «вертикальная связь» органов исполнительной власти субъектов Федерации, ведающих вопросами охраны труда, с федеральными органами исполнительной власти, занимающимися этими же вопросами Кроме того, не решен однозначно вопрос о передаче органам местного самоуправления функций по охране труда, не определено также в каком объеме существует эта необходимость

Таким образом, как считает диссертант, задача по разработке в соответствии с требованиями Трудового кодекса РФ и утверждению системы государст-

венного управления охраной труда до сих пор до конца остается нерешенной Эта система должна определять участие в государственном управлении всех социальных партнеров работников, работодателей, государства и органов местного самоуправления Как показано в диссертации, организационный элемент государственного управления охраной труда в виде субъектов и определения их основных полномочий, только формируется Потребуются значительные усилия для придания этим органам уровня стройной системы Эта система должна опираться на нормативно-правовую основу, которая является еще одним важным элементом государственного управления охраной труда

2 Уточнены обстоятельства, обуславливающие государственное управление охраной труда в условиях перехода к рыночной экономике, что проявляется в разработке и внедрении государственного стандарта общих требований к управлению охраной труда в организациях, гармонизированного с международным стандартом ОН8А8 18001—99. аттестации рабочих мест по условиям труда и повышения роли государственной экспертизы условий труда

На основе изучения практики работы исполнительных органов власти Омской области и госинспекции труда выявлены наиболее существенные проблемы в правовом поле охраны труда - это недостаточное законодательное закрепление полномочий, ответственности, функций основных социальных партнеров в новых экономических условиях работников, работодателей, профсоюзов и других общественных организаций Аргументируя положение, согласно которому базовым элементом системы охраны труда являются отношения «работник- работодатель», где акцент делается на правах и обязанностях работника и ответственности работодателя, диссертант формулирует предложения и рекомендации по повышению эффективности государственной политики в области управления охраной труда

• активизация роли государства, государственного регулирования и управления охраной труда при усилении роли социального партнерства для выработки и реализации национальной политики по вопросам охраны труда,

• комплексный подход при решении этих проблем в законотворчестве и выделении человека как объекта защиты от вредного воздействия производственной среды,

• расширение участия работников в обеспечении безопасности и гигиены труда при разработке соответствующих мероприятий и контроль за их выполнением,

• введение механизма экономической заинтересованности работодателей для создания безопасных условий труда и снижения несчастных случаев и профессиональных заболеваний на производстве,

• обязательное создание на предприятиях или группе предприятий служб охраны труда

Особенностью организации охраны труда в рыночной экономике является то, что, хотя государство нормирует и контролирует условия труда, вся ответственность за состояние условий и охрану труда лежит на работодателе При этом возможно широкое использование негосударственных организаций в работе по техническому надзору за проведением испытаний технологий, оборудования, средств механизации и автоматизации, материалов и сырья на соответствие их безопасности для человека и т п

В диссертации доказывается, что использование экономического механизма в решении вопросов охраны труда является одним из определяющих факторов при реализации государственной политики в сфере охраны труда и включает в себя зависимость страхового тарифа от уровня безопасности предприятия, систему штрафов за нарушения требований безопасности и гигиены труда, освобождение от налогообложения средств, направляемых на мероприятия охраны труда, высокий уровень оплаты последствий несчастных случаев за счет средств работодателей Параллельно на государственном и межгосударственном уровнях должна проводится подготовка и реализация программ по охране труда

Без реорганизации всей системы управления охраной труда, без разделения в этом вопросе функций органов управления всех уровней проблема не

может быть решена Государственное управление охраной труда должно придать этой работе стройный и унифицированный вид, закрепив основные системные признаки в едином документе

При рассмотрении ранее сформировавшейся системы управления охраной труда за основу были приняты два принципа разделения функций управления формирование подсистем и уровней управления, в которых ведущее место занимают отношения «работник — работодатель», а точнее, трудовые, правовые и экономические аспекты этих отношений, к правовому регулированию которых причастно значительное число различных субъектов разных уровней управления Делается вывод, что управленческие связи в существующей системе охраны труда являются вертикальными Горизонтальные связи здесь практически отсутствуют, кроме довольно слабых отношений координационного типа, существующих между субъектами управления при взаимодействии в решении проблем создания условий и охраны труда

Автор разделяет мнение ученых Академии труда и социальных отношений, что при выработке этих подходов следует ориентироваться на так называемые «неписанные правила» роли руководителей разного уровня и других субъектов трудовых правоотношений в обеспечении охраны труда Высшее руководство организации, отвечая за политику в области охраны труда, должно проявлять лидерство в решении проблем охраны труда и заинтересованность в реализации своей политики Роль руководителей среднего уровня в обеспечении охраны труда сводится к организации безопасности работ, четкого отслеживания выполнения всеми работниками структурного подразделения политики, целей и задач в области охраны труда При оценке работы рабочих, мастеров, начальников участков и т п приоритетными должны быть меры поощрения, при этом следует исключить меры наказания за происшедшие несчастные случаи, аварии и другие происшествия, если должностные лица не имеют к ним прямого отношения (рис 2),

• Политика

• Лидерство

• Философия

• Организация

• Роли

• Стимулы/наказания

• Дисциплина

• Кураторство

• Соблюдение правил

• Моральное состояние

Рис 2 Лидерство и приверженность руководителей

Совершенствование организационных методов управления охраной труда связаны, прежде всего, с усилением служб охраны труда на предприятиях и развитием всех форм обучения, дополнительного образования и переподготовки персонала по проблемам охраны труда, с улучшением организации работы служб охраны труда и планирования мероприятий по этим вопросам Автор считает чтобы добиться выполнения системного подхода к управлению охраной труда на всех уровнях организации, надо обеспечить всех работников документацией - простой, понятной и доступной каждому А главное, эта документация должна соответствовать мере ответственности и компетентности конкретного работника — от генерального директора до рабочего

3 Обоснована необходимость определения интегрального экономического показателя порядка (методики) расчета надбавок и скидок к страховому тарифу, основанного на большем числе отчетных показателей, в том числе таких косвенных как полнота и своевременность внесения страховых взносов, реновации основных фондов

Подробно анализируя порядок осуществления финансирования мероприятий по профилактике нарушений требований охраны труда, который по поручению Правительства РФ определяется Фондом социального страхования РФ ежегодно, диссертант показывает, что хотя и были установлены экономические, правовые и организационные -основы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, но фактически действовать в полную силу, в том числе и в Омской области, они не начали Одна из причин этого - порядок установления Федеральным законом страховых тарифов, который требует совершенствования прежде всего через разработку методики расчета скидок и надбавок к страховым тарифам для конкретных страхователей Одинаковый страховой тариф для всех предприятий отрасли (подотрасли) экономики зачастую может не соответствовать реальному уровню профессионального риска на конкретно взятом предприятии (тем более на крупных многопрофильных производственных объединениях) Правильное установление скидок или надбавок призвано «индивидуализировать» размер страховых взносов для каждого конкретного страхователя, обеспечивая более полное их соответствие уровню профессиональной опасности производственной деятельности, которой он занимается Основным параметром при установлении надбавок к страховым тарифам, являются показатели травматизма В этой связи целесообразно определиться с интегральным показателем страховых рисков, для формирования которого необходимо использовать больше отчетных показателей, в том числе косвенных характеристик о своевременности и полноте внесения страховых взносов, своевременности и объеме обновления основных фондов, выполнения предписаний госинспекторов труда

Перевод экономики на рельсы рыночных отношений повлек за собой необходимость совершенствовать экономические стимулы, которые в совокупности с организационно-правовыми методами создали бы заинтересованность работодателей в коренном улучшении условий труда В рыночной экономике результатом хозяйственной деятельности предприятия являются доходы от реализации произведенного товара, от выполненных работ и оказанных услуг

В диссертации аргументирован вывод, что эффективность экономического стимулирования деятельности по улучшению условий и охраны труда зависит от того, насколько вводимые методы будут влиять на конечный результат хозяйственной деятельности предприятия Еще одно принципиальное положение государство - не сторонний наблюдатель деятельности в сфере охраны труда, а гарант реализации конституционного права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены Исходя из этих положений, наиболее действенным рычагом управления в сфере охраны труда должно быть налоговое регулирование

Разделяя мнение ряда авторов, считающих, что нерешенной остается проблема финансирования мероприятий по охране труда на всех уровнях, диссертант делает вывод о целесообразности финансирования охраны труда в рамках федеральных, отраслевых и региональных программ за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и Фонда социального страхования РФ В процессе дальнейшего совершенствования системы управления охраной труда акцент следует перенести (как альтернативный вариант) на разработку эффективного механизма финансового обеспечения охраны труда из внебюджетных источников в том числе создавая региональные фонды охраны труда

Диссертант предлагает осваивать признанные мировой практикой подходы и методы изыскания средств и технических возможностей перехода на экономические методы управления охраной труда При этом требуется одновременное и скоординированное использование этих направлений в масштабах всей страны В частности, по итогам сертификации, которая позволит создать систему предупредительных мер по недопущению травматизма и профессиональных заболеваний, каждому предприятию следует присваивать класс профессионального риска, определенный для данной отрасли Чем выше класс опасности для здоровья и жизни человека, тем выше размер страховых взносов страхователя Кроме того, необходимо в рамках действующего законодательства осуществить

• целевое финансирование на федеральном уровне с частичной передачей полномочий субъекту Федерации,

• создание механизма обобщения передового опыта по консолидации средств работодателей на проведение комплексных межотраслевых научно - исследовательских работ в области условий и охраны труда;

• координацию и оптимизацию значительных финансовых потоков средств, направляемых в различных отраслях экономики на решение одних и тех же проблем охраны труда и безопасности на производстве

4 Показана возрастающая роль профилактики нарушений охраны труда в работе государственной инспекции труда и обоснованы современные требования изменения стиля деятельности госинспекторов труда через Формирование для них тройной роли — контролера, советника и правоприменителя

Исходя из анализа истории возникновения фабричного инспектирования, а также Конвенций и Рекомендаций Международной организации труда сделан вывод, что функционирование инспекции труда является одним из важнейших элементов государственного управления социально-трудовой политикой в сфере охраны труда Рассматривая общий механизм функционирования инспекций труда, автор приходит к выводу регулирование процесса социального диалога между работодателями и работниками по вопросам охраны труда должно стать одной из важных управленческих функций государственных инспекций труда По мнению диссертанта надзорно-контрольная, консультативная деятельность и предупреждение несчастных случаев на производстве приводит к улучшению социально-трудовых отношений, оказывающих прямое воздействие на экономическое развитие

Опираясь на анализ международных норм труда, которые содержатся в Конвенциях МОТ № 81, 129, 155, 174 и других, диссертант делает вывод, что общим для всех норм по регулированию труда, содержащихся в этих и других международно-правовых документах, является понимание того, что профилактикой можно избежать или исключить риски, связанные с производством При этом профилактика, проводимая инспекцией труда, требует другого стиля дея-

тельности инспекторов труда и новой системы отношений между инспекторами труда, работодателями и работниками, основанных на оптимизации структуры проведения проверок, повышения в этом инициативы госинспекторов труда, создания для них тройной роли - контролера, советника и правоприменителя

5 Определены основные стратегические направления государственного управления охраной труда в регионе, а именно

• совершенствование системы управления и органов управления охраной труда в регионе,

• оценка с позиции профилактической деятельности по предупреждению производственного травматизма и профессиональной заболеваемости всей системы управления охраны труда,

• информационное обеспечение процесса государственного управления охраной труда в регионе через создание и совершенствование «пирамиды» уровней системы управления охраной труда, при которой высшее руководство региона разрабатывает концептуальные подходы политики охраны труда и принимает соответствующие нормативные акты, среднее руководство в виде исполнительных органов по труду субъекта федерации обеспечивает работу звеньев региональной системы управления охраной труда, контроль и информирование, уровень местного самоуправления реализует поставленные задачи путем создания своих территориальных систем управления охраной труда, осуществляющих устойчивую связь с работодателями

Анализ закона Омской области «Об охране труда в Омской области» показал, что данный закон не устанавливает конкретных полномочий муниципальных образований в реализации государственной политики в сфере охраны труда и ограничивается лишь изложением требований утратившего силу Федерального Закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации» от 17 07 99 № 181-ФЗ, который также не возлагал на муниципальные образования каких-либо конкретных обязанностей в данной сфере деятельности Между тем, состояние работы по охране труда на предприятиях, расположенных на

территории муниципального образования, зависит не только от позиции работодателей, но и от деятельности администрации данного образования (в первую очередь от специалиста по охране труда) В связи с этим необходимо обеспечить комплектование муниципальных образований специалистами по охране труда Решение кадрового вопроса значительно поднимет уровень работы по охране труда в муниципальных образованиях, улучшит условия труда работников и сократит производственный травматизм В целях передачи полномочий в области охраны труда муниципальным образованиям, автор формулирует ряд предложений по совершенствованию государственного управления охраной труда на уровне субъекта РФ и муниципального образования (город, район)

На уровне региона.

• заключить соглашения исполнительного органа по труду субъекта Федерации с каждым муниципальным образованием о взаимодействии в области условий и охраны труда с целью координации деятельности администраций муниципальных образований и передачи им полномочий по обеспечению реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда в соответствии со ст 216 Трудового кодекса РФ (с изменениями законом № 90-ФЗ от 30 06 2006),

• оказать содействие муниципальным образованиям в создании системы управления охраной труда на территории района с целью вовлечения в процесс управления охраной труда всех звеньев управления

На уровне каждого района для всех его муниципальных образований

• создать объединенные службы охраны труда в муниципальных образованиях, в т ч г Омске, разработать положения о Системе управления охраной труда с включением всех муниципальных образований,

• организовать объединенный «Центр охраны труда» муниципальных образований по оказанию услуг по охране труда работодателям

Для определения полномочий следует использовать тот же метод построения пирамиды На уровне субъекта Федерации высший уровень (высшее руководство (правительство, администрация, представительные органы), отвечающее за политику в области охраны труда), разрабатывает концептуальные подходы, цели и задачи реализации этой политики, формирует систему управления охраной труда, документирует эти процессы (издает соответствующие нормативные акты)

Задачи уровня среднего руководства (исполнительный орган по труду субъекта федерации и его структурные подразделения (министерство или управление труда, его отделы) сводятся к обеспечению работы системы управления охраной труда в субъекте федерации, отслеживанию выполнения всеми звеньями этой системы политики в области охраны труда, определяемой высшим уровнем Этот уровень должен создать и обеспечить четкую связь между всеми уровнями управления в решении вопросов охраны труда, а также достаточную информированность высшего уровня

Низший уровень (уровень органов местного самоуправления) обеспечивает на местах реализацию задач, поставленных высшим и средним уровнями, путем создания своих территориальных систем управления охраной труда, основная задача которых - наладить устойчивую взаимосвязь между органами местного самоуправления и всеми работодателями, находящимися на их территории (рис 3)

На взгляд диссертанта, только при таком системном подходе к управлению охраной труда в субъекте федерации может быть достигнута результативность в улучшении условий труда работников и сокращении производственного травматизма

Определяющим фактором в решении вопросов общественного контроля за охраной труда должна стать система социального партнерства между профессиональными союзами, администрациями всех уровней и работодателями На уровне Омской области и г Омска заключены соответствующие трехсторонние соглашения, в которых отдельными разделами отражены

вопросы охраны труда Основываясь на этих и отраслевых соглашениях, на предприятиях заключаются коллективные договоры, в которых в обязательном порядке имеются разделы охраны труда и экологической безопасности

Рис 3 Уровни системы управления охраной труда в регионе

Диссертант отмечает, что 11 июня 2003 года в Омской области принят новый закон «О деятельности трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений на территории Омской области» Данный закон принимался с целью приведения областного законодательства о социальном партнерстве в соответствие с Трудовым кодексом РФ Однако этот закон регулирует только часть отношений в сфере социального партнерства на территории Омской области, а именно деятельность областной и основы деятельности территориальных комиссий по регулированию социально-трудовых отношений.

Появление на основании Федерального закона от 30 06.2006 г № 90 - ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Трудовой кодекс РоссийЬкой Федерации, признание не действующими на территории Российской федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» в Трудовом кодексе РФ ст 35 1 «Участие органов социального партнерства в формировании и реализации государственной политики в сфере труда» будет способствовать повышению эффективности работы по охране труда на территории субъекта Федерации

Одним из важнейших элементов государственного управления охраной труда является специфика ее информационного обеспечения, которая рассматривается автором как система концепций, методов и средств, предназначенных для обеспечения пользователей (потребителей) информации Опираясь на выводы общей теории информации о роли внешней и внутренней информации в развитии и функционировании управленческих систем, диссертант рассматривает информационное обеспечение государственного управления охраной труда как единство двух информационных потоков внешней информации и внутренней (организационно-методической, управленческой, финансовой и т д )

Эффективность информационного обеспечения, по мнению автора, возникает при использовании двух параллельных информационных систем Одна из них - выявление факторов опасности, включающая обследование (аттестацию) рабочих мест на предприятии и сертификацию организации работ по охране труда на соответствие требованиям охраны труда, анализ методом «дерева ошибок», отчеты служб охраны труда предприятий о факторах опасности, предназначенные для определения источников опасности и частоты их появления на предприятии Во второй системе - суммарная информация о травматизме, профзаболеваниях и связанных с ними убытках, используется для локализации нерешенных проблем в области охраны труда, расчета страхового тарифа и оценки класса профессионального риска

Имеющаяся в органах исполнительной власти разного уровня, в том числе и в Омской области, информация по охране труда не только крайне разрозненна, но к ряду ее источников доступ затруднен Поэтому отсутствие возможности обобщения такой информации препятствует формированию целостного представления о комплексе имеющихся проблем в области условий и охраны труда, что приводит к большим потерям На основе анализа роли Министерства труда и социального развития Омской области в создании системы информированности специалистов по охране труда муниципальных образований делается вывод, что основу информационной технологии должно составлять автоматизированное рабочее место специалиста по охране труда (АРМ СОТ), которое представляет собой программно-технический комплекс на базе персональной ЭВМ (ПЭВМ) на рабочем месте пользователя-непрограммиста В этой связи в диссертации сформулированы предложения по структуре информационной технологии обеспечения безопасности (ИТоБТ), как основы информатизации деятельности всех органов, входящих в систему управления охраной труда В качестве основного направления информатизации диссертант предлагает создание Интернет - портала по вопросам охраны труда, который будет доступен широкому кругу пользователей Размещение на web - сайте необходимой информации позволит сократить временные затраты граждан и государственных служащих на получение необходимой информации, выработку и принятие самостоятельных профилактических решений

Применение подобных информационных технологий для формирования автоматизированной информационно — управляющей системы по охране труда в других регионах Российской Федерации, включая территориальные банки данных, позволит иметь более полную статистику несчастных случаев на производстве, производственного травматизма и профессиональных заболеваний, что в конечном итоге скажется на эффективности государственного управления охраной труда

Основные выводы диссертации сводятся к следующему 1 Блок задач в области охраны труда связан с реализацией положений (норм) Трудового Кодекса РФ с учетом его последних изменений и дополнений, сделанных Законом № 90-ФЗ Одной из предпосылок реализации Трудового кодекса РФ в полном объеме нужна разработка целого ряда нормативных документов и рекомендаций по совершенствованию системы государственного управления охраной труда, основанной на законодательной вертикали власти

Следует переработать законодательную базу регионов, а так же принять решение по целому пакету федеральных нормативных правовых актов, обеспечивающих внедрение в практику системы экономического стимулирования мер по улучшению условий труда и профилактике производственного травматизма, внести частичные изменения в порядок налогообложения для повышения заинтересованности работодателей в осуществлении затрат на мероприятия по улучшению условий и охраны труда

2 Необходимо активно продолжить работу по обеспечению введения в действие системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, используя при этом международный опыт в частности, европейского форума страхования и европейского кодекса социального обеспечения

Пересмотреть методику расчетов страховых тарифов, которая в полной мере учитывала бы риски по экономической деятельности и уровень производственного травматизма

Рассмотреть возможности привлечения в число страховщиков, кроме Фонда социального страхования, частных страховых компаний С этой целью внести изменения в действующий закон о социальном страховании

3 Создать в целом по стране с выходом на субъекты федерации систему информационного, прежде всего, статистического обеспечения органов государственного управления охраной труда с учетом современных автоматизированных технологий

В связи с этим, необходимо обеспечить сбор требующейся информации от всех организаций отраслей экономики дня создания баз данных с целью углубленного анализа состояния дел по перечисленным вопросам и разработки прогнозных моделей управления процессами в этих сферах

Обеспечить в субъектах Федерации функционирование своих систем информационного обеспечения, законодательно закрепив их в законах об охране труда

4 В Российском законодательстве, регулирующем систему государственного управления охраной труда, не предусмотрены полномочия органов местного самоуправления, в связи, с чем следует дополнить Федеральный Закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», а так же законы регионов, в том числе Омской области об охране труда, нормами, закрепляющими обязанности и права муниципальных образований по участию в управлении охраной труда на соответствующих территориях В связи с этим возможно принятие в регионе отдельного закона о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по участию в управлении охраной труда Это тем более актуально, так как с 01 01 2006 г в Омской области начали функционировать 424 органа местного самоуправления

Предложенный комплекс мер, при условии скоординированных и целенаправленных действий всех заинтересованных органов и организаций сможет повысить эффективность государственного управления охраной труда Список публикаций диссертанта, в которых раскрыты разные аспекты по тематике исследования:

1 Пастухов А А Ответственность работодателей по Трудовому кодексу РФ за обязательное пенсионное страхование // Трудовое право - 2004 - № 2 -С 61-62

2 Пастухов А А , Особенности современного понимания трудового права и основных начал трудового законодательства // Трудовое право - 2004 - № 7 — С 16-19

3 Канунников А Б , Пастухов А А, Канунников С А Правовая культура самозашиты работником трудовых прав // Трудовое право - 2007 - № 2 -С. 51-54

4 Обшая характеристика правового регулирования охраны труда Пастухов А А Раздел 2 8// Основы трудового права учеб пособие / А Б Канунников, С Г Беляев -Омск Изд-во ФГОУ ВПО ОмГАУ - 2005.-С 99-108

5 Пастухов А А Индивидуальные трудовое споры и правовая природа надзорно-контрольной деятельности госинспекции труда // Международные юридические чтения материалы научно-практической конференции Омск НОУ ВПО «Омский юридический институт» -2004 - 4.2 - С 247-251.

6 Пастухов А А Трудовые права работников при антикризисном управлении // Современные проблемы социально-трудовых отношений Сб науч трудов / Под ред В Ф Потуданской - Омск Изд-во ОмГТУ - 20Q4 - Вып 2 -С 96-99

7 Пастухов А А Социально-трудовые отношения и управление охраной труда на основе Трудового кодекса РФ // Проблемы правового регулирования трудовых отношений Часть 1 Сб матер науч. конф 23—24 сентября 2004 г // Отв ред МЮ Федорова - Омск Изд-во ОмГУ -2004 - С 111-117

8 Канунников А Б , Пастухов А А , Лукьянчук Е Н Трудовой договор как основа организации труда в физкультурно-спортивных организациях // Справочник кадровика -2005 -№4 -С 19-25

9. Пастухов А А Практика государственной инспекции труда в Омской области по реализации требований Международной организации труда и Трудового кодекса Российской Федерации относительно защиты заработной платы // Развитие персонала как необходимое условие экономической и социальной стабильности в регионе Материалы межрегиональной науч практ конф — Омск -2005 -С 139-144

10 Пастухов А А Охрана труда как условие эффективной реализации трудового договора // Социально-экономические проблемы формирования трудовых

отношений материалы регион науч -прак конф / Ответ ред В Ф Потудан-ская Омск Изд-во ОмГТУ -2005 -С 11-15

11 Пастухов А А Совершенствование взаимодействия госинспекции труда и органов государственного и муниципального управления по соблюдению действующего законодательства (на примере Омской области) Вопросы управления (Теория и практика управления). Научные записки Сибирской академии государственной службы — Новосибирск - 2003 - № 6 - С 88—93

Отпечатано с оригинала-макета, предоставленного автором

ИД №06039 от 12 10 2001

Подписано к печати 04 07 2006 Бумага офсетная Формат 60x84 1/16 Отпечатано на дупликаторе Уел печ л 2 Уч-изд л 2 Тираж 100 экз Заказ 540

Издательство ОмГТУ 644050, г Омск, пр. Мира, 11 Типография ОмГТУ

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Пастухов, Анатолий Андреевич

Ведение

Содержание

Глава 1. Состояние государственного управления охраной труда. 9

1.1 Показатели условий труда, производственного травматизма, профессиональной заболеваемости и социально-экономические последствия их неблагополучия. 9

1.2 Общие принципы управления охраной труда, как объектом государственного управления. 30

Глава 2 Методы государственного управления охраной труда в ходе административной реформы. 45

2.1 Система управления условиями и охраной труда.45

2.2 Экономическое обеспечение системы управления охраной труда. 55

2.3. Роль надзорно-контрольной деятельности госинспекции труда в повышении эффективности государственного управления охраной труда. 70

Глава 3. Региональные особенности государственного управления охраной труда. 87-131 3.1. Областной, муниципальный и локальный уровни управления охраной труда. 87

3.2 Специфика социального партнерства в управлении охраной труда.100

3.3 Информационное обеспечение государственного управления охраной труда. 115

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственное управление охраной труда в условиях административной реформы"

Государство в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 37, пункт 3) осуществляет роль гаранта конституционных прав работника на труд в условиях безопасности и гигиены и выполняет функцию законодателя по формированию государственной системы управления охраной труда, а также защитника этих прав посредством создания и функционирования государственных органов надзора и контроля за выполнением законодательства о труде и охране труда.

Развитие охраны труда в России как системы обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности является базовой предпосылкой для комплекса мер защищенности работников, которые бы соответствовали требованиям международных норм.

Вместе с тем, соблюдение права работников на охрану труда невозможно без наличия работающей системы государственного управления охраной труда.

В связи с возникновением в России различных форм собственности и организаций разнообразных организационно-правовых форм, демонтажем ранее доминирующей отраслевой системы управления, в том числе, и в вопросах охраны труда, усилением роли органов государственной- власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и муниципальных образований, создана система государственного управления охраной труда, предусматривающая участие в работе по предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний социальных партнеров: работодателей, работников, профсоюзов, а также всех уровней управления: федерального, субъектов Российской Федерации, отраслевого, муниципального и непосредственно организаций.

В 1993 году были приняты Основы законодательства Российской Федерации об охране труда. Принятие такого закона было крайне необходимым, своевременным и ознаменовало открытие новой страницы в деле государственного управления охраной труда. Впервые в отечественном законодательстве дано 1 определение понятия «охрана труда», а 17 июля 1999 года был принят Закон РФ «Об основах охраны труда в Российской Федерации», который определил правовую основу для проведения всего многообразия работ по охране труда и обеспечил организацию государственного управления охраной труда.

Вступивший в действие с 1 февраля 2002 года новый Трудовой кодекс РФ (с дополнениями и изменениями в редакции закона № 90 ФЗ от 30.06.2006) окончательно закрепил роль государства как гаранта конституционных прав работника на труд в условиях безопасности и гигиены, а также защитника этих прав посредством создания и функционирования государственной системы управления охраной труда и государственных органов надзора и контроля за выполнением законодательства о труде и об охране труда.

Для того, чтобы обеспечить реализацию всего комплекса прав и интересов работников в области охраны труда, необходимо не только принятие правовых актов, но и неукоснительное их соблюдение теми, кому они адресованы, т.е. формирование законопослушного общества и четкое управление охраной труда.

Актуальность темы исследования. Проводимая административная реформа, направленная в частности, на разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, привела к кардинальным изменениям в государственном управлении охраной труда. Произошел отказ от вертикали управления от федеральных органов исполнительной власти (министерств, ведомств) до работодателей (организаций, предприятий).

В этой связи все основные вопросы государственного управления охраной труда все более переходят на уровень субъектов Российской Федерации, на территориях которых происходят несчастные случаи, связанные с производством, что привело к возрастанию роли регионов в государственном управлении охраной труда. Соответственно возникла необходимость в новых подходах к государственному регулированию данной сферы, адекватно отображающих и учитывающих рыночный механизм ее функционирования, а также современные реалии административного управления.

Назрела необходимость переосмысливания теоретических концепций, отказа от стереотипов, лежащих в основе представлений о государственном управлении охраной труда и государственной системе управления охраной труда. Все это делает актуальным углубленное теоретическое исследование специфики государственного управления охраной труда, разработку на уровне региона применительно к современным условиям экономико-правового механизма ее реализации.

Задача повышения уровня охраны труда не может быть решена только посредством усиления прямого воздействия государства на данную сферу. Речь должна идти о формировании системы экономического стимулирования деятельности работодателей в нужном направлении, а также информационного обеспечения управления охраной труда.

Все вышесказанное обусловило выбор темы диссертационной работы и определило круг исследуемых в ней проблем.

Степень научной разработанности темы. Проблемы охраны труда широко обсуждаются в экономической, юридической, общественно -политической литературе.

В планово-централизованной системе хозяйствования акцент в решении вопросов охраны труда делался на использовании норм трудового права. В условиях формирования рыночной экономики речь идет об охране труда как совокупности условий, обеспечиваемых -не только всеми нормами трудового права, но и экономическими мерами. В этой связи следует отметить работы Зубковой А.Ф., Иванова С.И., Куринова В.И., Кульбовской Н.К., Лившица Р.З., Макуленко В.Т., Макушина В.Г., Орловского Ю.И., Ройка В.Д., Слезингера Г.Э., Соловьева А.П.В той или иной степени взаимосвязь структурно - функциональной перестройки системы охраны труда и использования экономических механизмов стимулирования предпринимателей для решения вопросов охраны труда прослеживается в работах Лушникова М.В., Маврина С.П., Смирнова О.В., Толкуновой В.Н., Хохлова Е.Б. и др.

При подготовке диссертации полезными оказались опубликованные в последние годы статьи в периодической печати, которые оперативно реагируют на выдвигаемые практикой управления охраной труда вопросы, способствуют поиску ответов на проблемы, возникающие в ходе административно - управленческой реформы.

Вместе с тем в научных публикациях практически нет работ, специально посвященных вопросам совершенствования государственного управления охраной труда в условиях административной реформы с учетом регионального опыта. Существует недостаточная комплексность и системность освещения данной проблемы. Еще не сформировалось целостное представление о направлениях активизации и совершенствования государственного управления охраной труда в регионах. Применяемые и рекомендуемые методики по этой проблеме не учитывают в полной мере изменившиеся условия хозяйствования, не ориентированы на использование новых возможностей. Недостаточная разработанность указанных проблем предопределила выбор темы диссертационной работы, постановку цели и задач исследования.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка направлений совершенствования государственного управления охраной труда в новых условиях на основе компетенции и возможностей региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления и работодателей.

В соответствии с поставленной целью исследование направлено на решение следующих задач:

- оценить состояние условий труда, производственного травматизма и профессиональных заболеваний как главных составляющих объекта управленческого воздействия;

-выявить тенденции изменений в государственном управлении охраной труда и влияние на данный процесс проводимой административной реформы;

-раскрыть комплексный характер охраны труда как единства объективных технологических условий производства, прав и обязанностей государства, работодателей, работников и общественных объединений;

- определить роль и значение деятельности органов государственной власти и муниципальных органов в системе управления охраной труда;

- систематизировать опыт работы органов государственной власти региона, муниципальных органов и общественных объединений в сфере управления и обеспечения охраной труда, выявить имеющиеся недостатки и разработать рекомендации по ее улучшению;

- рассмотреть проблемы экономического, правового и информационного обеспечения государственного управления охраной труда, разработать практические рекомендации по совершенствованию управления охраной труда в современных условиях.

Объект исследования - система управления охраной труда на территории субъекта Российской Федерации.

Предметомисследования являются институциональные, управленческие и экономические отношения, связанные с государственным управлением охраны труда.

Теоретическая основа и методы исследования. Теоретической основой диссертации послужили исследования отечественных и зарубежных ученых по проблемам охраны труда. В качестве научного инструментария использованы методы и приемы системного и логического анализа и синтеза, методы научной классификации предметов и явлений, сравнительного анализа, статистический метод. При подготовке диссертации использовались международные правовые акты, федеральное законодательство, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие государственное управление охраной труда в регионах. Информационную базу исследования составили материалы и документы Федерального Собрания РФ и Правительства РФ, Указы Президента РФ, законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также статистическая отчетность по вопросам охраны труда России и Омской области.

Эмпирической базой диссертации явилась практика работы органов государственной власти и органов местного самоуправления Омской области. Диссертант использовал личный опыт работы в государственной инспекции труда в Омской области, а также непосредственное участие в создании и работе в Межведомственной комиссии по охране труда Омской области.

Научная новизна состоит в комплексном исследовании системы государственного управления охраной труда на всех уровнях, роли органов государственной власти региона, муниципальных органов, общественных организаций и работодателей в этой системе. Теоретический анализ и обобщение практического опыта позволили автору уточнить понятие государственного управления охраной труда, обосновав необходимость активизации роли государства в проведении в жизнь требований законодательства по безопасности и охране труда.

В соответствии с этим:

• Выявлена зависимость несчастных случаев, производственного травматизма и профессиональной заболеваемости от низкой эффективности государственного управления охраной труда.

• Уточнены обстоятельства, обуславливающие, государственное управление охраной труда в условиях перехода к рыночной экономике, что проявляется в разработке и внедрении государственного стандарта общих требований к управлению охраной труда в организациях, гармонизированного с международным стандартом ОШАБ 18001 - 99, аттестации рабочих мест по условиям труда и повышения роли государственной экспертизы условий труда.

• Обоснована необходимость определения интегрального экономического показателя порядка (методики) расчета надбавок и скидок к страховому тарифу, основанного на большем числе отчетных показателей, в том числе таких косвенных как полнота и своевременность внесения страховых взносов, реновации основных фондов.

• Показана возрастающая роль профилактики нарушений охраны труда в работе государственной инспекции труда и обоснованы современные требования изменения стиля деятельности госинспекторов труда через формирование для них тройной роли -контролера, советника и правоприменителя.

• Определены основные стратегические направления государственного управления охраной труда в регионе.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования теоретических выводов для последующей разработки данной темы, а также в преподавании ряда дисциплин в высших и средних учебных заведениях и при подготовке персонала, организующего работу по охране труда. Основные положения диссертации могут быть использованы при внесении, изменений и дополнений в трудовое законодательство по охране труда, в другие нормативные акты региона, регулирующие сферу труда, а также для обновления налогового и трудового законодательства.

Апробация диссертационного исследования. Основные и промежуточные результаты исследования ■ обсуждены на научно-практических конференциях: «Современные проблемы социально-трудовых отношений» (г. Омск, ОмГТУ-2004г.); «Проблемы правового регулирования трудовых отношений» (г. Омск, ОмГУ-2004г.); «Международные юридические чтения» (г. Омск, ОмЮИ-2004г.); «Развитие персонала как необходимое условие экономической и социальной стабильности в регионе» (г. Омск, 2004); «Социально-экономические проблемы формирования трудовых отношений» (г. Омск, ОмГТУ-2005г.). По материалам исследования диссертантом написан раздел «Общая характеристика правового регулирования охраны труда» в учебном пособии «Основы трудового права» для студентов Омского аграрного университета.

Отдельные вопросы, затрагиваемые в исследовании, использовались диссертантом при чтении лекций в Омском государственном техническом университете, в докладах на заседаниях Правительства Омской области и Законодательного собрания Омской области, при обсуждении и доработке законопроектов и нормативных документов.

Публикации. Основные положения и выводы диссертационной работы изложены в 11 научных публикациях, в том числе в 3 статьях, опубликованных в журнале «Трудовое право».

Логика и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов, заключения, приложений, списка используемой литературы и источников.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Пастухов, Анатолий Андреевич

Результаты работы информационно-аналитических отделов послужат основой для создания консультативных общественных советов или комиссий, специализированных по важнейшим направлениям деятельности. Такие консультативные структуры целесообразно формировать на трехсторонней основе из ответственных представителей органов власти, заинтересованных общественных организаций и авторитетных специалистов - экспертов. Основной задачей таких структур должно быть выявление наиболее острых проблем волнующих общественное мнение, объективное выяснение отношения общественности к действиям власти по их разрешению, поиск возможных компромиссов и наименее конфликтных подходов к разрешению волнующих противоречий. Накопленный опыт создания и деятельности консультативных структур при различных российских органах власти показал одну существенную опасность, которой следует всячески избегать. При некорректном подходе к формированию и организации работы таких структур происходит их самовырождение. Такая ситуация возникает либо при стремлении сделать их абсолютно управляемыми, либо при подходе к ним как к декоративному элементу административной структуры. В результате достаточно быстро выявляется неспособность общественных структур выполнять поставленные задачи и теряется смысл их существования, как для властей, так и для общественности. В целях избежания подобной участи необходимо продумать финансовую составляющую деятельности данных организаций.

В качестве пилотных проектов можно рассмотреть:

• Организацию презентаций, круглых столов, семинаров по вопросам регионального и федерального законодательства РФ, касающегося трудовых отношений,

• Участие в заключении договоров на проведение аналитических исследований и в экспертизе материалов по вопросам труда и охраны труда.

В дальнейшем на основе деятельности данной структуры возможно создание объединенного Управления общественных связей при государственных органах в Омской области, ведающих вопросами труда и охраны труда, либо территориального научно-исследовательского института.

Следующим шагом должна стать отработка технологий информационной деятельности, обеспечивающих получение информации уже от общественности, которые послужат механизмом повышения эффективности управления охраной труда.

В качестве механизма такого повышения можно рассмотреть более широкое понятие информационных и коммуникационных технологий (информатизацию). В федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» понятие «информация» раскрывается как « организационный социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов». Процесс информатизации не должен рассматриваться в качестве приоритетной альтернативы, но лишь в качестве процесса развития государственных институтов и повышения их эффективности.

Общепризнано, что самым эффективным способом для организационной работы и для взаимодействия с заинтересованными гражданами и организациями является создание информационного портала и развертывание в масштабе всей организации современных информационных решений, включающих информационный портал, коммуникационный «мост» между многими информационными источниками, почтовую систему, централизованное хранилище данных и документов, систему управления публикаций м материалов, данных это поднимает производительность учреждения в целом в несколько раз, обеспечивая окупаемость уже в первый год эксплуатации.

Как уже известно, основными целями создания распределительной компьютерной сети для государственных организаций является представление пользователям компьютерных технологий и средств связи, обеспечивающих решение функциональных задач, оперативное информационное взаимодействие, формирование единого информационного пространства.

В качестве основных вариантов такой сети можно рассматривать создание на ее основе Интернет-портала, что позволяет создавать персонализированные рабочие места сотрудников учреждения с учетом специфики их рабочих обязанностей. Интернет-порталы доступны широкому кругу пользователей, позволяют находить необходимую информацию наиболее удобным способом.

Структура портала может быть следующей:

Внутренний Интернет - портал включает в себя как минимум следующие основные разделы:

-Справочный раздел включает:

• полный набор документов, определяющих деятельность органа управления по охране труда и необходимые документы вышестоящего органа управления;

• подробные базы данных по условиям и охране труда -Информационно-новостной отдел включает:

• основные сообщения по тематике охраны труда информационных агентств, отдельные материалы СМИ;

• аналитические материалы по охране труда;

• подборку ответов на наиболее часто задаваемые приходящие на \уеЬ-узел вопросы;

• «деловой завтрак»-рубрика позволяет доводить до сведения руководителя мнение сотрудников по вопросам жизнедеятельности организации;

• конференц-зал (организация внутренних семинаров, конференций);

• мониторинг законодательства;

• страничка редактора - позволяет представить на суд общественности свою статью. Лучшие из представленных материалов могут быть размещены на внешнем web-сайте;

• объявления, поздравления и т.д.

Внедрение сетевых ресурсов позволит сократить текущие расходы посредством совместного использования аппаратных ресурсов (принтеров, CD-ROM), справочно-информационных баз, снижение затрат на оплату телефонных переговоров, почтовых отправлений.

В последующем можно ожидать от внедрения распределительной сети сокращение операционных расходов на выполнение типовых операций (подготовка справок, отчетов, обзоров), сокращение времени на поиски необходимой информации, ' снижение бумажного документооборота.

На web-сайте должны быть размещены все необходимые имена контактных лиц (с указанием их должности), их телефонов и адреса электронной почты.

Web-сайт должен быть снабжен качественной поисковой системой по всему сайту и электронной почтой.

Схема взаимодействия достаточно проста. Запрос от потребителя поступает в «почтовый ящик» информационно-аналитического отделы, откуда при рассмотрении входящей информации передается в профильный отдел на подготовку ответа. По мере накопления информации, но не мена чем раз в рабочий день происходит отправка корреспонденции потребителям.

Web-профиль организации должен включать в себя информацию о деятельности в целом и о производственных событиях (т.н. проводимых семинарах), юридические документы, ссылки и другие Интернет -ресурсы и архив статей по деятельности государственной инспекции, пресс-клуб.

Web- страница не дань моде, а инструмент информационной политики и следовательно, информация на ней должна регулярно обновляться. Важно, чтобы ссылки на Интернет-ресурсы присутствовали на всех исходящих документах.

Использование технологии «электронного управления» предъявляет новые требования к информационной деятельности работников, такие, как анализ и хранение информации, ее первичная и вторичная обработка, принятие и передача по разным каналам, оценка ее полезности.

Полная, достоверная и непрерывная информация дает возможность принимать решения по всем оперативным вопросам управления охраной труда, в том числе, в связи с введением методов социального страхования, которым необходима информация для определения классов профессионального риска, страховых тарифов и взносов.

Создание современных информационных технологий для формирования автоматизированной информационно-управляющей системы по охране труда, включая территориальные банки данных, позволит иметь более полную статистику несчастных случаев на производстве, производственном травматизме и профессиональных заболеваниях позволит на новом уровне обеспечить государственное управление охраной труда.

Заключение

Принятые в 1998-2001г.г. Федеральные законы «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также Трудовой кодекс, позволили поднять законодательную базу по охране труда и социальной защиты пострадавших на производстве на качественно новый, современный уровень, способствовали более успешной реализации государственной политики в сфере охраны труда и государственного управления охраной труда, как в целом в Российской Федерации, так и в ее субъектах.

Состояние охраны труда в Российской Федерации, в том числе, и в Омской области, несколько улучшилось, более целенаправленно осуществляется деятельность по обеспечению безопасных условий труда, предупреждению несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Этому процессу в определенной степени способствовало усиление внимания федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, работодателей к вопросам охраны труда.

Принят ряд мер по совершенствованию законодательной и нормативной базы и решению других социально-значимых проблем: разработке новых высокоэффективных средств индивидуальной и коллективной защиты, созданию системы непрерывного образования в области охраны труда в целом в Российской Федерации.

Вместе с тем, в условиях новой административной реформы, а также измененного с 6.10.2006г. Трудового кодекса РФ (фактически в новой редакции) не решен ряд узловых проблем в области развития системы государственного управления охраной труда и улучшения условий и охраны труда. Медленнее, чем требуют интересы дела, разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты, необходимые для реализации в полном объеме Трудового Кодекса РФ и федерального закона «Об обязательном социальном страховании от. несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».

Анализ организации и развития государственного управления охраной труда позволил в диссертации высказать определенные предложения, направленные на реальное повышение эффективности государственного управления охраной труда и дальнейшее совершенствование законодательства об охране труда как в целом по России, так и в регионах (на примере Омской области).

Среди них наиболее актуальными являются следующие:

1. Блок задач в области охраны труда связан с реализацией положений Трудового Кодекса РФ с учетом его последних изменений в Законе № 90-ФЗ. Одной из предпосылок реализации Трудового кодекса РФ в полном объеме нужна разработка целого ряда нормативных документов и рекомендаций по совершенствованию системы государственного управления охраной труда, основанной на законодательной вертикали власти.

Следует переработать законодательную базу регионов, а также принять решения по целому пакету федеральных нормативных правовых актов, обеспечивающих внедрение в практику системы экономического стимулирования мер по улучшению условий труда и профилактике производственного травматизма, внести частичные изменения в порядок налогообложения для повышения заинтересованности работодателей в осуществлении затрат на мероприятия по улучшению условий и охраны труда.

2. Следует активно продолжить работу по обеспечению введения в действие системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, используя при этом международный опыт: в частности, европейского форума страхования и европейского кодекса социального обеспечения.

Пересмотреть методику расчетов страховых тарифов, которая в полной мере учитывала бы риски по экономической деятельности и уровни производственного травматизма.

Рассмотреть возможности по введению в число страховщиков, кроме Фонда социального страхования, частные компании. С этой целью внести изменения в действующий закон о социальном страховании.

3.Создать в целом по стране с выходом на субъекты Федерации систему информационного, прежде всего, статистического обеспечения органов государственного управления охраной труда с учетом современных автоматизированных технологий.

В связи с этим, необходимо обеспечить сбор требующихся информации от всех организаций отраслей экономики для создания баз данных с целью углубленного анализа состояния дел по перечисленным вопросам и разработки прогнозных моделей управления процессами в этих сферах.

Создать в субъектах Федерации свои системы информационного обеспечения, законодательно закрепив их в законах об охране труда.

4. В Российском законодательстве, регулирующем систему государственного управления охраной труда, не предусмотрены полномочия органов местного самоуправления, в связи, с чем следует дополнить Закон "Об общих принципах самоуправления в Российской Федерации", а также законы регионов, в том числе, Омской области об охране труда нормами, закрепляющими обязанности и права муниципальных образований по участию в управлении охраной труда на соответствующих территориях. В связи с этим возможно принятие в регионах отдельного закона о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по участию в управлении охраной труда. Проект такого закона прилагается. Это тем более актуально, так как с 01.01.2006г. в области начали функционировать 424 органа местного самоуправления.

Предложенный комплекс мер, при условии скоординированных и целенаправленных действий всех заинтересованных органов и организаций сможет повысить эффективность государственного управления охраной труда.