Организационные и экономические методы в управлении охраной труда тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Головко, Сергей Николаевич

к Стр.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организационные и экономические методы в управлении охраной труда"

I;/ ! ч 1 ; л!

Г^ава I. Система государственного управления охраной труда в 6

1Юссийской экономике.

VS i I 1 v 1 fJ 1.1. Правовое обеспечение управления охраной труда 6

Г 1.1.1. Нормы международного права как часть правовой 10 системы Российской Федерации 1.2. Совершенствование организационной структуры 16 f государственного управления охраной труда

Т 1.2.1. Управление охраной труда на федеральном уровне 19

I 1.2.2. Управление охраной труда на уровне субъектов 30 I Федерации

1.2.3. Особенности системы государственного управления 32 охраной труда

1.2.4. Влияние государственного управления на 37 деятельность служб охраны труда в организациях i

Глава П. Соглашения и коллективные договора как методы 45 управления охраной труда.

2.1. Социальное партнерство в управлении социально- 45 трудовыми отношениями

2.2. Вопросы управления охраной труда в соглашениях и 56 коллективных договорах

Глава Ш. Становление экономических методов управления 71 охраной труда.

3.1. Ответственность работодателей за нарушение требований 71 охраной труда j

3.2. Создание экономических методов стимулирований 74 улучшения условий и охраны труда

3.3. Введение дифференцированных страховых тарифов как 89 метод экономического воздействия на работодателей

Заключение 109

Список литературы 112

ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования

Формирование в России рыночной экономики обусловливает изменения, происходящие в системе управления охраной труда, представляющей собой сложную многоуровневую и полифункциональную деятельность, направленную не реализацию конституционного права граждан на труд в условиях безопасности И гигиены (Конституция РФ, ст.37). В связи с этим, начиная с середины 90-х годов активно разрабатываются и пересматриваются законодательные и нормативные правовые акты по охране труда, формируется организационная структура управления, создается новая форма социальной защиты работающих, основанная не механизме социального страхования.

Однако до сих пор в системе управления охраной труда сохранились методы командно-административной экономики в виде централизованно утверждаемых списков производств, профессий и должностей, работа в которых дает право на те или иные льготы и компенсации. Не созданы экономические механизмы, стимулирующие работодателей направлять средства на улучшение условий и охраны труда. Не отработана система государственного управления охраной труда с четким разделением полномочий и механизмом взаимодействия всех организационных структур, участвующих в управлении охраной труда. Эти недостатки позволяют заключить, что пока не осуществлен переход на новую модель управления охраной труда, несмотря на то, что уже создаются те элементы управления (принципы социального страхования), которые должны существенно изменить направленность социальной политики в области социально-трудовых отношений.

Необходимость перехода к обновленной идеологии управления, соответствующей реально происходящим изменениям в экономике России, актуализирует задачу изучения проблем управления охраной труда с целью разработки предложений по формированию новой модели управления с учетом результатов ранее осуществленных научных исследований, рекомендаций международных конвенций по охране труда и той законодательной и нормативной правовой базы, которая сложилась к настоящему времени.

Научная разработанность темы - Проблемам управления охраной труда посвящено значительное число научных публикаций российских ученых, в их числе Амоша А.И., Иванова Р.К., Калинина Н.П., Кульбовская Н.К., Невский А.В., Соловьев А.П., Сорокин Ю.Г., Петросянц Э.В. Особенно значительный вклад в изучение проблем условий и охраны труда внесли ученые Института труда Минтруда России Макушин В.Г., Роик В.Д. Созданию механизма социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и реформированию льготных досрочных пенсий за работу в неблагоприятных условиях труда посвящены работы В.Д. Ройка.

Однако сложность задачи создания обновленной модели управления охраной труда, обусловливает необходимость дальнейшего изучения проблем управления охраной труда с целью выработки актуальных предложений по теории и практике управления.

Предмет исследования - организационные и экономические методы в системе государственного управления охраной труда.

Объект изучения - законодательная и нормативно-правовая база, организационная структура и методы управления охраной труда.

Теоретической и методологической основой диссертации являются труды российских ученых-экономистов, исследующих проблемы социально-трудовых отношений. В диссертации используются действующие законодательные и нормативные правовые акты, относящиеся к проблеме управления охраной труда, материалы Министерства труда и социального развития РФ, разработки научно-исследовательских институтов.

Цель исследования - на основе анализа законодательной и нормативной правовой базы, организационной структуры и практики управления охраной труда разработать предложения по совершенствованию методов управления охраной труда в соответствии с требованиями рыночной экономики.

В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

- осуществить анализ законодательной и нормативной правовой базы, определяющей направленность политики в области охраны труда;

- проанализировать организационную структуру государственного управления охраной труда;

- выявить особенности современного состояния системы управления охраной труда;

- осуществить анализ состояния социального партнерства и его роль в становлении обновленной системы управления охраной труда;

- разработать предложения по совершенствованию организационных и экономических методов в управлении охраной труда.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

- на основе анализа законодательной и нормативной правовой базы управления охраной труда выявлено, что на ее формирование оказывают воздействие процессы становления рыночной экономики в России и необходимость более широкого применения международных социально-трудовых стандартов; внесены рекомендации о необходимости разработки и принятия положения о государственной системе управления охраной труда;

- выявлена особенность современного состояния системы управления охраной труда, состоящая в том, что со времен плановой административно-командной экономики сохранилась общая направленность управления, основанная на системе нормативных требований охраны труда, в частности в виде централизованно утверждаемых списков профессий и должностей, дающих право на льготы и компенсации. Обосновывается необходимость разработки национальной модели управления охраной труда, направленной на минимизацию профессионального риска и профилактику несчастных случаев и профессиональных заболеваний;

- впервые осуществлен анализ содержания разделов по охране труда в соглашениях разных уровней и коллективных договорах. Предложено усилить стадию их разработки за счет введения этапа экономического обоснования обязательств по охране труда с целью взаимоувязки социальных обязательств с реальными экономическими возможностями. Вносится рекомендация о необходимости предоставления права исполнительным органам власти по труду на стадии уведомительной регистрации отклонять те соглашения и коллективные договора, которые не содержат конкретных и обоснованных обязательств;

- на базе анализа предлагаемых методов экономического стимулирования деятельности работодателей по улучшению условий и охраны труда показано, что трудности создания таких методов находятся не в области теории вопроса, а в специфике российской экономики, сохранившей чрезвычайно низкий уровень оплаты труда наемных работников и внеэкономические методы управления. Для реализации механизма экономического стимулирования субъектов страхования в рамках закона об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве предложено в будущем перейти к созданию фондов социального страхования на основе объединения отраслей (подотраслей) экономики по показателям однородности технологических процессов и классов профессионального риска.

Практическая значимость работы состоит в том, что теоретические положения могут быть использованы при дальнейших исследованиях проблем управления охраной труда. Практические предложения могут оказаться полезными при принятии мер по усилению роли социального партнерства в управлении охраной труда. Рекомендации по изменению пути создания системы социального страхования от несчастных случаев на производстве позволяют ускорить формирование страхового метода социальной защиты трудозанятого населения, обеспечивающего экономическую заинтересованность субъектов страхования в снижении профессионального риска.

Глава X. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ТРУДА В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ.

1.1. Правовое обеспечение управления охраной труда.

Основополагающим источником российского права по управлению охраной труда, как и в других областях управления, является Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г. В статье 2 Конституция устанавливает, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". В соответствии со статьей 7 Конституции в Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей. Право каждого человека на безопасные условия труда утверждено в статье 37 (пункт 3), где указано, что каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены.

Конституция РФ в статье 53 устанавливает право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) органов государственной власти или их должностных лиц. В статье 37 (пункт 4) устанавливается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку.

Развитие этих законодательных положений заключено в Кодексе законов о труде Российской Федерации (КЗоТ), принятым второй сессией Верховного Совета РСФСР восьмого созыва 9 декабря 1971 г. В последующие годы в него были внесены дополнения и изменения, в настоящее время стоит вопрос о пересмотре КЗоТ и принятии его в новой редакции, отражающей происшедшие изменения в хозяйственном механизме России. Положения КЗоТ в части, касающейся охраны труда, дублируются в Законе "Основы законодательства Российской Федерации об охране труда", принятом 6 августа 1993 г. Постановлением 5602-1 Верховного Совета РФ, этот закон заменен новой его редакцией, в существенно измененном виде в принятом Государственной Думой РФ Федеральном законе "Об основах охраны труда в Российской Федерации" (утвержден 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ). В . Законе (статья I) установлено понятие охраны труда. "Охрана труда - система <4 сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санйтарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия".

К основополагающим законам в области охраны труда относятся такие Федеральные законы "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (от 24.07.1998 г. № 125-ФЗ). "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ); Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (от 19 апреля 1991 г. № 1034-1); "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (от 22 июля ^ 1993г. № 5487-1).

Ответственность за нарушение законодательства об охране труда установлена "Кодексом РСФСР об административных правонарушениях" (от 20.06.1984 г.) и "Уголовным кодексом Российской Федерации" (от 13.06.1996 г. № 63-Ф3).

В развитие базовых законодательных актов в Российской Федерации действует система нормативных правовых актов, разрабатываемых в соответствии с Постановлением Правительства РФ "О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативное требования охраны труда" (от 23 мая 2000 г, №399). Постановление устанавливает, что в Российской Федерации действует система нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, которая состоит из межотраслевых и отраслевых правил и типовых инструкций по охране труда, строительных и санитарных норм и правил, правил и инструкций по безопасности, правил устройства и безопасной эксплуатации, свода правил по проектированию и строительству, гигиенических нормативов и государственных стандартов безопасности труда.

Таблица 1.

Перечень видов нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда.

• Федеральный орган исполнительной власти, утверждающий документ

1. Межотраслевые правила по охране труда (ПОТ Р М), межотраслевые типовые инструкции по охране труда (ТИ Р М) Минтруд России

2. Отраслевые правила по охране труда (ПОТ Р О), типовые инструкции по охране труда (ТИ Р О) Федеральные органы исполнительной власти и 3. Правила безопасности (ПБ), правила устройства и безопасности эксплуатации (ПУБЭ), инструкции по безопасности (ИБ). Госгортехнадзор России Госатомнадзор России

4. Государственные стандарты системы стандартов безопасности труда (ГОСТ Р ССБТ) Госстандарт России Госстрой России

5. Строительные нормы и правила (СНиП), своды правил по проектированию и строительству (СП) Госстрой России

6. Государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (санитарные правила (СП), гигиенические нормативы (ГН), санитарные правила и нормы (СанПин), санитарные нормы (СН)) Минздрав России

Государственные нормативные требования охраны труда, содержащиеся в нормативных правовых актах, разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительности власти в следующем порядке: a) межотраслевые правила и типовые инструкции по охране труда разрабатываются с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и утверждаются Министерством труда социального развития Российской Федерации; b) отраслевые правила и типовые инструкции по охране труда разрабатываются и утверждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Министерством труда и социального развития Российской Федерации; c) правила и инструкции по безопасности, правила устройства и безопасной эксплуатации, строительные и санитарные нормы и правила, гигиенические нормативы и государственные стандарты безопасности труда своды правил по проектированию и строительству в части государственных нормативных требований охраны труда разрабатываются и утверждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Министерством труда и социального развития Российской Федерации.

Разрабатываемые нормативные правовые акты, содержащие государственные нормативные треббвания охраны труда, подлежат направлению для рассмотрения и согласования в соответствующие профсоюзные органы. Наряду с законодательными и нормативными правовыми актами, принимаемыми государственными органами власти по труду и охране труда, в последние годы возросла роль правовых актов, принимаемых в договорном порядке в соответствии с Законом РФ "О коллективных договорах и соглашениях" (от 11 марта 1993 г. № 2490-1), в редакции Федерального Закона "О внесенйи изменений и дополнений в Закон РФ о коллективных договорах и соглашениях" (от 24 ноября 1995 г. №176-ФЗ). Их роль будет рассмотрена в разделе о социальном партнерстве.

1.1.1, Нормы международного права как часть правовой системы Российской Федерации

На законодательство в области охраны труда безусловно оказали воздействие конвенции и рекомендации Международной организации труда (МОТ), охватывающие широкий круг проблем обеспечения безопасности и гигиены груда. Эти международные правовые нормы учитывают практически все вопросы охраны труда, начиная с защиты от отдельных опасных и вредных фактов производственной среды, заканчивая организацией управления охраной труда.

Созданная при Лиге Наций в 1919 г., МОТ с' 1946 г. стала специ-) ализированным учреждением Организации Объединенных Наций для выработки конвенций и рекомендаций по вопросам трудового законодательства и улучшения условий труда. МОТ нацелена на международное сотрудничество для обеспечения длительного мира во всем мире и устранения социальной несправедливости посредством улучшения условий труда. МОТ насчитывает в своем составе более ста пятидесяти Государств - Членов Конвенции и рекомендации (принято более 300) не являются актами, которые автоматически связывают членов Организации, но правительства обязаны представлять их своим национальным законодательным органам.

Деятельность МОТ в области условий и охраны труда осуществляется по трем направлениям:

1. разработка норм и стандартов;

2. исследование и распространение информации;

3. техническая помощь.

Основными мероприятиями по реализации этих направлений являются;

• разработка конвенций и рекомендаций, а также осуществление консультаций и помощи по созданию проектов законодательных актов на ) национальном уровне по условиям труда;

• создание типовых кодексов правил, кодексов практических действий и инструкций по охране труда и защите от профзаболеваний, гигиене труда;

• подготовка руководящих указаний, методических пособий, публикаций по технической и медицинской инспекции;

• предоставление стипендий, учебных пособий, организация курсов для подготовки предпринимателей и трудящихся по вопросам условий труда, проведение симпозиумов, конгрессов, совещаний и т.п.

В своей деятельности МОТ сотрудничает с широким кругом правительственных и неправительственных международных, организаций, в том числе с Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ), Международной организацией стандартов (ИСО). Международной ассоциацией социального обеспечения (МАСО).

Радикальная перестройка трудовых отношений в России вследствие становления рыночной экономики, расширение сотрудничества с зарубежными странами обусловливают необходимость более широкого применения в российском законодательстве международных социально-трудовых стандартов, разработанных и принятых МОТ. Как правопреемница СССР в МОТ Россия ратифицировала 50 конвенций, как самостоятельное государство Российская Федерация, ратифицировала пять конвенций МОТ: Конвенцию № 156 в конце 1997 г., Конвенцию № 105 в марте 1998 г., Конвенции № 81, 150, 155 в апреле 1998 г.

В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации ратифицированные конвенции имеют силу закона появляются составной частью ее правовой системы. Согласно нормам международного права принятые и ратифицированные конвенции имеют приоритет перед национальными законодательными актами и вместе с рекомендациями МОТ служат основой для ориентации и развития национального законодательства. На эффективность этого воздействия существенное влияние оказывает широкая информированность правительственных и других органов, связанных с проблемами условий труда, а также механизм контроля МОТ за реализацией положений принятых конвенций в законодательстве и практике отдельных стран.

Одним из основных принципов деятельности МОТ является принцип трехстороннего сотрудничества. Этот принцип содержится в Уставе МОТ и в ^Декларации об ее целях и задачах, являющихся приложением к Уставу. Приложением этого принципа применительно к проблемам безопасности и гигиены труда выступает Конвенция № 155 (1981г.) о безопасности и гигиене труда и производственной среды Конвенция была ратифицирована Федеральным Законом от 02 апреля 1998г. № 58-ФЗ. Конвенция предусматривает, что каждое государство в соответствии с национальными условиями и после консультации с наиболее представительными организациями предпринимателей и трудящихся разрабатывает, осуществляет и периодически пересматривает согласованную национальную политику в области безопасности труда, здоровья трудящихся и гигиены производственной среды. Цель такой политики - предупредить несчастные случаи и повреждения здоровья, возникающие в результате работы, в ^ ходе ее или связанные с ней, сводя к минимуму, насколько это обоснованно и практически осуществимо, причины опасностей, свойственных производственной среде (статья 4).

Конвенция определяет основные направления национальной политики на государственном уровне и на уровне предприятия.

На уровне государства (раздел III, ст. 8-15) проводятся:

1. законотворческая работа;

2. организация системы инспекции;

3. принятие надлежащих санкций в случае нарушения законодательства;

4. консультирование работодателей и работников для оказания им помощи в выполнении их обязанностей;

1 Конвенции и рекомендации Международной конфедерации труда. Т.П. (1957-1990). Женева: МБТ, 1991, с. 1941-1948.

5. определение условий, регулирующих проектирование, строительство, ввод в эксплуатацию, модернизацию зданий и сооружений с точки зрения их безопасности;

6. обеспечение безопасности оборудования при его разработке, изготовлении, импорте, эксплуатации, ремонте и т.д.;

7. определение перечня производственных процессов, веществ, материалов, контакт с которыми необходимо закрепить, ограничить или поставить в зависимость от разрешения или контроля компетентного органа;

8. исследования по оценке опасности для здоровья работающих химических, физических и биологических факторов;

9. установление процедуры сообщения о несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях, а также предоставления соответствующих ежегодных статистических данных;

10. расследование несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

11. ежегодная публикация информации о принятых мерах по проведению политики в области охраны и гигиены груда, о несчастных случаях на производстве, профзаболеваниях и т.д.;

12. предоставление гарантии защиты работнику, оставившему работу из-за непосредственной угрозы для его жизни и здоровья;

13. включение вопросов охраны труда в программы образования и профессиональной подготовки на всех уровнях, в том числе в программы высшего технического, медицинского и профессионального образования;

14. создание центрального органа по управлению охраной труда и координация деятельности органов, участвующих в проведении национальной политики в области охраны и гигиены труда.

На уровне предприятия (раздел IV, ст. 16-21) обеспечиваются:

• безопасность рабочих мест, оборудования, процессов;

• контроль химических, биологических и физических веществ и факторов;

• информирование работников о мерах по обеспечению их безопасности и охраны здоровья, принятых работодателем;

• надлежащая подготовка работников в области охраны и гигиены труда;

• обеспечение работников средствами индивидуальной защиты.

В Конвенции подчеркивается, что работники не несут никаких расходов, связанных с обеспечением безопасности и гигиены труда. Конвенция регламентирует права и обязанности работника, который должен сотрудничать с работодателем для выполнения последним возложенных на него обязанностей, немедленно извещать работодателя о любой ситуации, создающей угрозу для жизни и здоровья людей.

Как показывает краткий вышеприведенный обзор, содержание Конвенции № 155 соответствует законодательству России по охране труда, в том числе действовавшему на момент ратификации Закону "Основы законодательства РФ об охране труда" (от 6 августа 1993 г. № 5600-1), и положениям КЗоТ (глава V "Охрана труда", глава XVII "Надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде").

Аналогично, содержание Конвенции № 81 об инспекции труда-и протокола 1995 года к этой Конвенции коррелирует и не противоречит российскому законодательству, что определило возможность ратификации Конвенции Федеральным Законом от 02 апреля 1998 г. № 58-ФЗ. Конвенция № 81 предусматривает обязательство государства иметь систему инспекции труда на промышленных и торговых предприятиях, контролирующую применение положения законодательства, относящегося к условиям труда и охране трудящихся в процессе их работы.

В Конвенции отражены такие вопросы как организация и функционирование инспекции: ответственность перед центральной властью; сотрудничество между службами инспекции и другими государственными учреждениями, с ^^предпринимателями и трудящимися или их организациями; привлечение к работе инспекции достаточного числа квалифицированных специалистов, имеющих надлежащий стаж; осуществление регулярной и тщательной инспекции предприятий; публикация ежегодных докладов о деятельности инспекций.

Детально определены роль, задачи инспекторов труда: обеспечение применения положений законодательства, консультирование предпринимателей и трудящихся и доведение информации до сведения компетентного органа власти. Определены полномочия инспекторов труда: право беспрепятственного прохода на любое предприятие, подлежащее контролю со стороны инспекции; право осуществлять любые проверки, контроль и расследование, в частности, задавать вопросы соответствующим лицам, изучать документы, давать инструкции ч* относительно мер по устранению недостатков и решать вопрос о том, следует ли сделать предупреждение, дать совет либо возбудить судебное расследование. Предусматривается, что и инспекторы труда должны соблюдать определенные обязательства: им запрещено участвовать прямо или косвенно в делах предприятий, находящихся под их контролем, вменено в обязанность не разглашать профессиональных, производственных или коммерческих тайн проинспектированных предприятий.

Протокол 1995 г. к Конвенции № 81 позволяет расширить сферу ее действия. При его подготовке было принято во внимание, что сфера применения положений Конвенции № 81 (1947 г.) об инспекции труда включает только рабочие места в промышленном и коммерческом секторах. При этом сфера применения другой важной Конвенции МОТ - Конвенции №155 (1981 г.) о безопасности и гигиене труда - включает все отрасли экономической деятельности. С учетом всех рисков, которым могут подвергаться трудящиеся в секторе коммерческих услуг, и необходимости распространения на этот сектор такой же эффективной системы инспекции труда и было принято решение о подписании Протокола 1995 г. к Конвенции.

Ратификация Конвенции N 81 вызвала необходимость обновления правовой базы функционирования Федеральной инспекции труда при Министерстве труда социального развития Российской Федерации, в том числе Положения к ней, приведение в соответствие с Конвенцией некоторых других правительственных актов. В новом Положении о Федеральной инспекции труда (утверждено Постановлением Правительства РФ 28 января 2000 г. № 78) повышен статус главного государственного инспектора Российской Федерации до уровня замминистра Минтруда России, детально сформулированы задачи, функции и правомочия государственных инспекторов труда по охране труда.

Изменения, вносимые в правовые акты России под воздействием международной политики по охране труда, являются важным фактором формирования обновляемой системы управления охраной труда.

Активная деятельность по ратификации конвенций МОТ способствует $ эффективному осуществлению в России национальной политики в области безопасности и гигиены труда и производственной среды, а также предупреждению несчастных случаев и повреждений здоровья, связанных с трудом; укрепляет авторитет государственных инспекторов труда, позволяет осуществлять надз'ор и контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда на любых предприятиях всех форм собственности; повысить международный престиж России как правого государства, уважающего и соблюдающего международные социально-правовые стандарты.

1.2. Совершенствование организационной структуры государственного управления охраной труда.

Формирование трехуровневой системы государственного управления | охраной труда (федерация, субъекты федерации, отрасли) происходит в связи с изменениями в экономике России. В условиях экономической самостоятельности большинства организаций государство становится посредником в трудовых отношениях между работником и работодателем, регулирует с помощью законов и нормативных правовых актов интересы сторон, формирует механизмы, позволяющие находить компромиссные решения в трудовых отношениях. Отказ от чисто командно-административных методов ^управления, введение новых отношений Центра с субъектами Федерации, изменение роли федеральных органов исполнительной власти, переход к более широкому использованйю рыночных регуляторов вызывают необходимость уточнения задач и функций всех органов системы государственного управления охраной труда Российской Федерации.

В Федеральном Законе "Об основах охраны труда в Российской Федерации" (статья 4) указано, что основными направлениями государственной политики в области охраны труда являются:

• обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников;

• принятие и реализация федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законбв и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране труда, а также федеральных целевых, отраслевых целевых и территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда;

• государственное управление охраной труда;

• государственный надзор и контроль, за соблюдением требований охраны труда;

• содействие общественному контролю, за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда;

• расследование несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

• защита законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также членов их семей на основе обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональные заболеваний;

• установление компенсаций за тяжелую работу и работу с вредными или опасными условиями труда, неустранимыми при современном техническом уровне производства и организации труда;

• координация деятельности в области охраны труда, деятельности в области охраны окружающей природной среды и других видов экономической и социальной деятельности;

• распространение передового отечественного и зарубежного опыта работы по улучшению условий и охраны труда;

• участие государства в финансировании мероприятий по охране труда;

• подготовка и повышение квалификации специалистов по охране труда;

• организация государственной статистической отчетности об условиях труда, о производственном травматизме, профессиональной заболеваемости и об их материальных последствиях;

• обеспечение функционирования единой информационной системы охраны труда;

• международное сотрудничество в области охраны труда;

• проведение эффективной налоговой политики, стимулирующей создание безопасных условий труда, разработку и внедрение безопасных техники и технологий, производство средств индивидуальной и коллективной защиты работников;

• установление порядка обеспечения работников средствами индивидуальной и коллективной защиты, а также санитарно-бытовыми помещениями и устройствами, лечебно-профилактическими средствами за счет средств работодателей.

Большую часть вышеперечисленных направлений государственной политики в области охраны труда можно рассматривать как основные задачи государства в области управления охраной труда. Причем первое из направлений явно относится к принципам, а именно таковым является "обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников", очевидно, имеется в виду приоритета по отношению к результатам производственной деятельности. I

Следует добавить, что принципами государственной политики являются также:

• обеспечение гарантированного конституционного права работников на труд в условиям безопасности и гигиены и других законодательно установленных прав работников на охрану труда;

• профилактическая направленность деятельности системы управления охраной труда на предупреждение производственного травматизма и профессиональной заболеваемости;

Основные направления государственной политики в качестве задач государственного управления реализуются на трех уровнях: федеральном, отраслевом и на уровне субъектов Федерации.

1.2.1. Управление охраной труда на федеральном уровне. На федеральном уровне государственное управление охраной труда в Российской Федерации, в соответствий со статьей 11 Федерального Закона "Об основах охраны труда в РФ", осуществляет Правительство Российской Федерации непосредственно или по его поручению федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами охраны труда - Министерство труда и социального развития - и другие федеральные органы исполнительной власти.

Согласно Положению о Министерстве труда и социального развития (утверждено Постановлением Правительства РФ 23 апреля 1997г. № 480), основными задачами Минтруда России в области охраны труда являются разработка предложений и реализация основных направлений и приоритетов государственной политики по улучшению условий и охраны труда. В соответствии с возложенным задачами Минтруд России выполняет следующие основные функции в области условий и охраны труда:

• осуществляет государственное управление охраной труда, координирует работу федеральных органов исполнительной власти в этой области;

• разрабатывает федеральные программы улучшения условий и охраны труда;

• представляет в Правительство Российской Федерации ежегодные доклады о состоянии условий и охраны труда и мерах по их улучшению;

• разрабатывает межотраслевые правила и организационно-методические документы по охране труда;

• разрабатывает предложения по совершенствованию механизма экономической заинтересованности работодателей в улучшении условий и охраны труда, предупреждения производственного травматизма и профессиональных заболеваний;

• осуществляет организационно-методическое руководство Государственной экспертизой условий труда Российской Федерации, организует выборочную экспертизу соответствия проектов на строительство и реконструкцию объектов требованиям условий и охраны труда;

• организует работу по аттестации рабочих мест и сертификации производственных объектов на соответствие требованиям условий и охраны труда;

• разрабатывает предложения о формах государственного содействия производителям и потребителям специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты;

• проводит работу по совершенствованию системы предоставления льгот и компенсаций работникам, занятым на тяжелых работах и работах с вредными или опасными условиями труда;

• предоставляет по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации предложения в Правительство Российской Федерации о перечне тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями труда, на которых запрещается применение труда лиц, не достигших 18-летнего возраста; • организует обучение и проверку знаний работников в области условий и охраны труда;

• разрабатывает предложения по совершенствованию государственного управления условиями и охраной труда, государственному регулированию рабочего времени и времени отдыха для отдельных категорий работников.

Государственный надзор и контроля, за соблюдением законодательства Российской Федерации осуществляют государственные инспектора труда и иные должностные лица Федеральной инспекции труда. Деятельностью Федеральной инспекции труда руководит заместитель Министра труда и социального развития Российской Федерации. Руководитель Департамента государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства и труда и охраны труда Министерства труда и социального развития Российской Федерации является заместителем главного государственного инспектора РФ. Согласно Положению о Федеральной инспекции труда (утверждено Постановлением Правительства РФ 28 января 2000 г. № 78) Федеральная инспекция труда - единая федеральная централизованная система государственных органов, осуществляющих государственный надзор и контроль за -соблюдением законодательства РФ о труде и охране труда всеми организациями и физическими лицами, на которых это законодательство распространяется.

Государственные инспекции труда в соответствии с возложенными на них задачами выполняет следующие основные функции:

• осуществляют государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ о труде и охране труда на соответствующей территории;

• расследует в установленном порядке несчастные случаи на производстве, анализируют их причины и разрабатывают предложения по предупреждению таких случаев;

• рассматривают в соответствии с законодательством РФ дела об административных нарушениях;

• информируют соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления о фактах нарушения законодательства РФ о труде и охране труда;

• обобщают опыт применения законодательства РФ о труде и охране труда;

• ведут прием граждан, рассматривают заявления, жалобы и иные обращения граждан о нарушении их трудовых прав;

• готовят отчеты о результатах деятельности инспекции. Департамент государственного надзора и контроля, за соблюдением законодательства о труде и охране труда Минтруда России наряду с вышеуказанными функциями выполняет следующие функции:

• руководит работой и осуществляет контроль за деятельностью государственных инспекций труда;

• обеспечивает организационные и методическое руководство деятельностью государственных инспекций труда, их нормативное и материальное обеспечение;

• осуществляет контроль за соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

• анализирует состояние и причины производственного травматизма и профессиональной заболеваемости и подготавливает предложения по их профилактике;

• готовит и публикует ежегодные доклады о деятельности федеральной инспекции труда.

На федеральном уровне в управляющую систему в области охраны труда кроме Минтруда России входит ряд федеральных исполнительных органов власти, каждый из которых выполняет свои специфические функции, определяемые законами Российской Федерации или положениями об этих органах. В число этих органов входят Министерство экономики, Министерство финансов, Министерство здравоохранения, Министерство науки и технологий, Министерство образования, Российское статистическое агентство, а также государственные органы надзора: Госгортехнадзор, Госатомнадзор, ГИБДД, МЧС России, Госэнергонадзор, Генеральная прокуратура Российской Федерации.

Координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти осуществляет Межведомственная комиссия по охране труда. Согласно положению, утвержденному Правительством РФ 26 марта 1994г. № .238, Межведомственная комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объединениями профсоюзов и объединениями работодателей. Принципиальная схема организационной структуры государственного управления охраной труда в Российской Федерации представлена на схеме 1.

Для выполнения возложенных задач и функций федеральным органам исполнительной власти предоставляются соответствующие права. Так, согласно положению о Минтруде России ему предоставлено право в области условий и охраны труда:

• утверждать по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации списки и перечни производств, работ, профессий и должностей с вредными условиями труда, дающих право на дополнительный отпуск, сокращенный рабочий день, бесплатное получение лечебно-профилактического питания;

• утверждать по согласованию с Министерством здравоохранения'Российской Федерации перечни тяжелых работ и работ с вредными и опасными условиями труда, на которых запрещается применение труда женщин; утверждать типовые отраслевые нормы бесплатной выдачи работникам специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты;

• определять порядок предоставления льгот в связи с тяжелыми, вредными и опасными условиями труда, а также порядок обеспечения работников специальной одеждой, специальной обувью и другими средствами

Схрмя I индивидуальной защиты;

• устанавливать в пределах своей компетенции порядок разработки правил и норм по охране труда, утверждать правила и нормы по охране труда, а также организационно-методические и общетехнические требования к проведению работ по охране труда:

Перечисленные права Минтруда России в области охраны труда представляют очень ограниченную сферу прав только в рамках разработки и утверждения нормативных актов по льготам и компенсациям в связи с работой неблагоприятных условиях труда. Эти права значительно уже тех полномочий, которые следуют из Федерального закона "Об основах охраны труда в РФ". В статье 5 "Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области охраны труда" перечислены в целом полномочия законодательных и исполнительных органов власти, но по смыслу ясно, какие из полномочий можно отнести к полномочиям законодательных органов власти, какие - к исполнительным органам власти. Согласно статьи 5, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны труда относятся: ф

1. определение основных направлений и проведение единой государственной политики в области охраны труда на территории Российской Федерации;

2. разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации об охране Труда;

3. определение основ государственного управления охраной труда;

4. разработка и реализация федеральных целевых и отраслевых программ улучшения условий и охраны труда и контроль, за их выполнением;

5. определение расходов на охрану труда за счет средств федерального бюджета;

6. определение структуры, задач, функций и полномочий органов государственного надзора и контроля, за соблюдением требований охраны труда;

7. установление единого порядка расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

8. формирование органов, осуществляющих государственную экспертизу условий труда, и определение порядка деятельности указанных органов;

9. организация и проведение сертификации работ по охране труда в организациях;

10. организация обучения специалистов, по охране труда, установление единых требований к проверке знаний лиц, ответственных за обеспечение безопасности труда;

11. обеспечение взаимодействия органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, работодателей, объединений работодателей, а также профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов в реализации государственной политики в области охраны труда;

12. координация научно-исследовательских работ и распространение передового отечественного и мирового опыта работы по улучшению условий и охраны труда;

13. организация государственной статистической отчетности об условиях труда о производственном травматизме, профессиональной заболеваемости и об их материальных последствиях;

14. международное сотрудничество в области охраны труда;

15. другие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области охраны труда.

Из вышеперечисленных полномочий некоторые однозначно относятся к полномочиям законодательных органов власти, например, полномочия, указанные в пунктах 3 и 5. Некоторые полномочия относятся к законодательным и исполнительным органам власти. Например, пункт: 1-определение основных направлений государственной политики - относится к законодательной сфере управления (в Законе они определены в статье 4), а проведение единой государственной политики - это сфера деятельности исполнительных органов власти.

Пункт 2-разработка и принятие федеральных законов, естественно относится к полномочиям законодательных органов власти, а разработка и принятие нормативных правовых актов входит в компетенцию исполнительных органов власти. Как уже указано в параграфе 1.1. главы 1 данной работы (схема 1) целый ряд нормативных правовых актов по охране труда утверждается федеральными органами исполнительной власти.

Аналогично, пункт 14 - международное сотрудничество в области охраны труда - ратификация Конвенций МОТ относится к полномочиям законодательных органов власти, но, например, проведение международных конференций, осуществление международного сотрудничества и т.д. в соответствии с функциями, указанными в Положении о Министерстве труда и социального развития РФ, относятся к компетенции исполнительного органа власти.

Однако большинство перечисленных в статье 5 полномочий органов государственной власти (пункты 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12) связано с задачами и функциями исполнительных органов власти и, соответственно, входят в их полномочия.

Рассмотрение ряда аспектов, характеризующих систему государственного управления охраной труда на федеральном уровне, позволяет сделать ряд выводов.

Основополагающий закон "Об основах.охраны труда в РФ" содержит ряд статей (4, 5, 6, 7, 11), непосредственно относившихся к вопросам управления охраны труда. Статья 11 Закона указывает, что государственное управление охраной труда осуществляется Правительством России непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами охраны труда. Таким органом является Министерство труда и социального развития РФ. Ознакомление с Положением о Министерстве показывает, что оно не содержит всего набора задач и функций, необходимых для полной характеристики органа управления. А именно, в Положении нет развернутого изложения задач Минтруда России в области охраны труда. Перечисленные функции не охватывают всех функций, выполнение которых необходимо, исходя из тех направлений государственной политики, которые указаны в статье 4 Закона. Полномочия, перечисленные в Положении, содержат всего пять пунктов, что явно значительно меньше, чем должен иметь Минтруд России в соответствии со статьей 5 Закона.

И, наконец, ни в Федеральном законе, ни в Положении ничего не сказано об ответственности федерального органа исполнительной власти за невыполнение (иди не надлежащее выполнение) возложенных на него задач.

Кроме Минтруда России в управлении охраной труда участвуют в рамках своих задач и полномочий другие федеральные органы исполнительной власти. Но в имеющемся законодательстве и нормативных правовых актах нет развернутой характеристики их взаимодействия с Минтрудом России.

Перечисленные недостатки показывают, что назрела задача разработки нового Положения о Минтруде России, учитывающего как изменения, происшедшие со времени утверждения ныне действующего Положения, так и возросшие требования к содержанию и структуре к такого рода правовых документов. В статутном Положении о Минтруде России должны быть четко увязаны задачи, функции, полномочия, взаимоотношения, ответственность и формы организации работы головной управленческой структуры" в области охраны труда. В рамках обновления управленческих правовых актов назрела необходимость пересмотра Положения о Всероссийской экспертизе условий труда, действующей в составе Минтруда России и учета той возросшей роли, которая ей придана в статье 16 Закона.

И, наконец, назрела проблема разработки и утверждения Правительством РФ Положения о системе государственного управления охраной труда, сводящего воедино принципы, задачи, функции, полномочия и ответственность всех органов исполнительной власти, участвующих в управлении на всех уровнях.

1.2.2. Управление охраной труда на уровне субъектов Федерации.

В соответствии со статьей 11 (пункт 4) Федерального закона «Об основах охраны труда в РФ» государственное управление охраной труда на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти (министерствами, ведомостями) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий. Постановлением Правительства РФ от 26 августа 1995 г. № 843 "О мерах по улучшению условий и охраны труда" органам исполнительной власти субъектов РФ было рекомендовано образовать подразделения по охране труда, в составе органов исполнительной власти по труду субъектов РФ. В настоящее время практически во всех субъектах Федерации образованы подразделения (управления, отделы) по охране труда в составе органов по труду, Обычно органом по труду является Комитет по труду или Комитет по труда и занятости, в составе которого имеется отдел или специалисты по охране труда. Минтруд России своими Постановлениями от 30 октября 1995 г. №>58 и №> 59 утвердило Примерное положение о подразделении по охране труда органа исполнительной власти по труду субъекта Российской Федерации и Примерное положение о службе охраны труда федерального органа исполнительной власти (к федеральным органам исполнительной власти относятся министерства и ведомства РФ).

В статье 6 Федерального закона "Об основах охраны труда в РФ" установлены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области охраны труда. К ним относятся:

• реализация государственной политики в области охраны труда на территории субъекта Российской Федерации;

• принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации об охране труда;

• участие в разработке и реализации федеральных целевых программ улучшения условий и охраны труда;

• разработка и утверждение территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда, контроль за их выполнением;

• определение расходов на охрану труда за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;

• разработка и осуществление мер экономической заинтересованности работодателей в обеспечении безопасных условий труда;

• организация обучения специалистов по охране труда, проверки знаний требований охраны труда лицами, ответственными за обеспечение безопасности труда,

• организация государственной экспертизы условий труда работников, сертификации работ по охране труда в организациях;

• передача в случае необходимости органам местного самоуправления отдельных полномочий на государственное управление охраной труда на территории муниципальных образований;

• другие полномочия, не отнесенные к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны труда.

Часть перечисленных полномочий относится к законодательным органам власти субъектов Федерации, а частично - к исполнительным органам власти. В соответствии со своими полномочиями законодательные органы власти субъектов РФ разрабатывают и утверждают свои законы об охране труда. Обычно в пользу утверждения отдельного закона об охране труда субъекта Федерации в прошлые годы выдвигался аргумент о несовершенстве Закона "Основы законодательства Российской Федерации об охране труда" , (от 6 августа 1993 г. № 5602-1) и о возможности устранения некоторых недостатков в региональных законах. В частности, указывалось на то, что в законе не была введена норма об обязательности служб охраны труда на предприятиях, В целях решения назревших проблем по охране труда и более быстрого создания недостающей правовой базы за период с 1995 до 2000 гг, было принято 54 закона об охране труда в субъектах Федерации.

Также с целью усиления правовой базы всей системы государственного управления охраной труда помимо закона об охране труда разрабатываются правительствами субъектов РФ Положения о системе управления.

В целом можно констатировать, что, начиная со второй половины 90-х годов, активизировался процесс разработки законодательных и нормативных правовых актов на всех уровнях и, в том числе, на уровне субъектов РФ. Происходит укрепление правовой основы управления в области охраны труда. В законах конкретизируют полномочия законодательных и исполнительных органов власти, определяют тот орган, который является субъектом управления на данной территории (области, республики), уточняют задачи и функции, и, что особенно важно, прописывается разделение полномочий между субъектом Федерации и уровнем местного самоуправления муниципальных образований. Разработка и принятие в субъектах Федерации Положений о системе государственного управления не дублирует, а дополняет правовую основу. Это видно, например, при анализе содержания Положения о системе государственного управления охраной труда г. Москвы (утверждено Постановлением Правительства г. Москвы 23 декабря 1997 г. № 900). В Положении дана характеристика Системы управления, функции и права субъектов управления и подробно описана координация деятельности органов и организаций, участвующих в управлении охраной труда. Указаны все органы исполнительной власти и те вопросы, по которым осуществляется взаимодействие. Например, конкретно указано по каким вопросам Комитет труда и занятости г. Москвы взаимодействует с'Комитетом образования. Комитетом здравоохранения и т.д. Ни в каких других нормативных правовых документах проблемы координации не раскрываются.

Кроме законов об охране труда и Положений в субъектах Федерации разрабатываются и утверждаются нормативные правовые акты, обычно являющиеся развитием и конкретизацией тех актов, которые принимаются на федеральном уровне. Например, принимаются положения о порядке лицензирования отдельных видов деятельности, о порядке обучения и проверки знаний по охране труда руководителей и специалистов предприятий, учреждений и организацией и т.п., в целях развития и конкретизации аналогичных положений Федерального уровня.

Таким образом, формируется единое правовое поле управления охраной труда на уровнях Федерации и субъектов Федерации.

1.2.3. Особенности системы государственного управления охраной труда.

Рассмотрение основных положений законодательства, нормативных правовых актов и организационной структуры управления охраной труда позволяет выявить их особенности.

Организационная структура управления охраной труда соответствует структуре федеративного устройства России. В административно - командной системе управления прошлых лет существовало вертикальное административное подчинение нижестоящего органа управления вышестоящему. В условиях демократического федеративного правового государства такой вертикали нет. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерация (Конституция РФ, ст.5, п.З). Этому конституционному положению соответствует структура государственных органов власти по труду и разграничение их полномочий. В управлении охраной труда воздействие осуществляется через принятие закона и обязательного его исполнения всемирна кого распространяется действие закона. Принимаемые Минтрудом России в развитие отдельных статей Федерального закона "Об основах охраны труда в РФ" нормативные акты для субъектов Федерации носят рекомендательный характер. Поэтому, на уровне субъектов РФ или отраслей экономики, рекомендуемые нормативные акты берутся за основу при разработке и утверждения аналогичных актов соответствующего уровня. Таким образом, реализуется единство системы управления охраной труда, единообразие в реализации статей Федерального закона. Например, Типовое положение о порядке обучения и проверки знаний по охране труда руководителей и специалистов предприятий, учреждений и организаций (утверждено постановлением Минтруда России 9 апреля 1996 г. № 18) рекомендуется взять за основу при разработке аналогичного положения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Особенностью сложившейся законодательной базы является то, что многие ее положения без изменения перенесены из плановой директивной экономики. Это относится, прежде всего, к сохранению понимания цели управления, направленной на выполнение нормативных требований охраны труда.

В преамбуле Федерального закона "Об основах охраны труда в РФ" сказано: "настоящий закон устанавливает правовые основы регулирования отношений в области охраны труда между работодателями и работниками и направлен на создание условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья в процессе трудовой деятельности".

В статье 3 Закона содержится разъяснение, что государственными нормативными требованиями охраны труда, содержащимися в федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ и законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ об охране труда, устанавливаются правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. "

Из этих положений следует, что выполнение нормативных требований автоматически обеспечивает безопасные условия труда. В статье 1 указано: "безопасные условия труда - условия труда, при которых воздействие на работающих вредных или опасных производственных факторов исключено, либо уровни их воздействия не превышают установленные нормативы".

Установка на выполнение нормативов проходит через весь Федеральный закон "Об основах охраны труда в РФ". В статье 8 указано, что каждый работник имеет право на рабочее место, соответствующее требованиям охраны труда. В статье 9 установлено, что условия труда, предусмотренные трудовым договором * (контрактом), должны соответствовать требованиям охраны труда. Службы охраны труда создаются в целях обеспечения соблюдения требований охраны труда (статья 12). Работодатель обязан обеспечить соответствующие требованиям охраны труда условия труда на каждом рабочем месте (статья 14). Проекты строительства и реконструкции производственных объектов, а также машин, механизмов и другого производственного оборудования, технологических процессов должны соответствовать требованиям охраны труда (статья 16). Естественно, что государственный надзор и контроль предназначен для соблюдения требований охраны труда (статья 20).

Однако возникает вопрос об обоснованности нормативных требований. Действительно ли те условия труда, которые классифицируются как безопасные (оптимальные и допустимые) согласно "Гигиеническим критериям оценки и классификации условий труда по показателям вредности и опасности факторов производственной среды, тяжести и напряженности трудового процесса" (Руководство Р2.2.755-99) обеспечивают сохранение жизни и здоровья работающих. Выполняют ли свою компенсационную роль й сохраняют ли здоровье и трудоспособность работников те льготы и компенсации, которые предоставляются в соответствии с различными централизованно установленными перечнями (списками) производств, профессий, должностей за работу во вредных и опасных условиях труда? На эти вопросы вряд ли можно ответить утвердительно. Например, общеизвестно, что ^не имеют достаточного обоснования размеры дополнительных отпусков и сокращенного рабочего дня, устанавливаемые по спискам. Известно, что работники, занятые на работах во вредных и опасных условиях труда, пользуются различными льготами и компен-^ сациями, но, несмотря на это, имеют высокие показатели по профессиональным заболеваниям. Следовательно, выполнение нормативных требований по предоставлению льгот и компенсаций не избавляет от риска профессионального заболевания.

Нет серьезных расчетов и обоснований "цены" выполнения работодателями всех тех требований, которые предъявляются в статье 14 Федерального закона "Об основах охраны труда в РФ". Высокая стоимость, а иногда и невозможность по экономическим и техническим причинам выполнять все предъявляемые нормативные требования охраны труда, и впредь будет толкать работодателей на путь предоставления доплат, льгот, компенсаций.

Упование на действенность законов, а не на механизмы, ведущие к практическому упорядочиванию экономической и социальной жизни, является одним из реформаторских мифов. Вследствие этого, подчеркивает директор Института проблем глобализации М. Делягин происходит «принятие многочисленных законодательных актов, не соразмерных реалиям, и в результате невозможность хозяйствовать, не нарушая правил. Обычными стали расхождения неформальных норм экономического поведения с официально провозглашенными, восприятие законов как деклараций о намерениях, и, наконец, неверие в закон»1.

Следует констатировать, что в законодательной и нормативной правовой базе системы управления охраной труда сохранены все те противоречия, которые были присущи плановой административно-командной системе управления.

Выход из создавшегося положения лежит в изменении стратегии национальной политики в области охраны труда, переход к созданию рыночного механизма социальной защиты трудящихся, заложенного, в Конвенциях МОТ. Управление должно быть направлено на минимизацию профессионального риска, на профилактику тнесчастных случаев и профзаболеваний, минимизацию насколько это обоснованно и практически возможно причин опасностей, свойственных производственной среде.

Термин "профессиональный риск" можно определить как вероятность наступления повреждения здоровья, сопровождающееся утратой

1 Делягин М. Государственное управление: проблемы и перспективы. -Проблемы теории и практики управления, № 6,1999г., с.52 трудоспособности в процессе профессиональной деятельности работника, которое может наступить в течение определенного периода времени 1.

Профессиональный риск как вероятность повреждения здоровья широко изучается медициной труда. Его можно характеризовать количественными показателями, такими как частота несчастных случаев или профзаболеваний на 1000 работавших и т.п.

Другое определение понятия "профессиональный риск связано с созданием механизма социальной защиты трудозанятых через развитие системы социального страхования. В социальном страховании профессиональный риск означает риск потери заработка в связи с утратой трудоспособности из-за несчастного случая или профессионального заболевания.

Смена модели управления охраной труда способствует созданию экономического механизма, стимулирующего работодателей снижать профессиональный риск, проводить профилактическую деятельность по предупреждению производственного травматизма и профзаболеваний.

Основная цель стратегии в сфере управления охраной труда заключается в создании механизма социальной защиты трудящихся в виде сбалансированной системы государственных и рыночных регуляторов, определении роли и места хозяйственных субъектов, государственных и негосударственных структур.

Построение новой модели управления должно базироваться на объективной оценке всех составляющих профессионального риска, отказа от доктрины "нулевого риска" в случае выполнения предъявляемых нормативных требований охраны труда. Пространство профессионального риска должно покрываться всем спектром выработанных мировой ' практикой механизмов защиты: законодательной и контрольный функцией государства, организационно-технической работой предприятий, компенсационно-реабилитационной

1 Роик В .Д. Социальная защита работников от профессиональных рисков. -Черноголовка, 1994 г., с.27. деятельностью систем социального страхования от несчастных случаев на производстве. Смена модели управления и нацеливание на минимизацию профессионального риска не умаляет значения нормативных требований охраны труда, нормирования факторов производственной среды. Медико-биологическое изучение воздействия вредных факторов производственной среды крайне важно для того, чтобы принимать меры по ограждению от их воздействия и профилактике производственного травматизма и профессиональных заболеваний.

Однако в модели управления охраной труда, соответствующей рыночной экономике, на первый план выходит механизм сопоставления затрат по обеспечению приемлемого профессионального риска и допустимого уровня условий труда (а он никогда не может достигнуть полностью безопасного уровня) и тех убытков, которые будут связаны с возмещением понесенного ущерба пострадавшим при исполнении ими трудовых обязанностей, их реабилитацией. В этом механизме нормативные требования охраны труда выполняют свою роль индикаторов состояния производственной среды, правил техники безопасности, правил поведения работников, выполнение которых повышает их безопасность в трудовых процесса^.

1.2.4. Влияние государственного управления на деятельность служб охраны труда в организациях.1

В системе государственного управления охраной труда организация (предприятие, учреждение) является объектом управления. Но на уровне организации объектом управления является рабочее место - место, в котором работник должен находиться или в которое ему необходимо прибыть в связи с его

1 Термин "организация" включает в себя все субъекты гражданского оборота, в том числе предприятия, общества, товарищества, коммерческие и некоммерческие организации и т.п. В соответствии с введенным в действие Федеральным законом от 30 ноября 1994г. № 52-ФЗ частью первой Гражданского кодекса Российской Федерации юридическим лицом признается организация. работой и которое прямо или косвенно находится под контролем работодателя (статья 1 Закона "Об основах охраны труда в РФ")1.

Субъектом управления выступает работодатель, поскольку именно на него по Закону (статья 14) возложень! обязанности по обеспечению безопасных условий труда. Работодатель осуществляет общее руководство работой по обеспечению охраны труда. Непосредственное руководство работой по охране труда в организации осуществляет должностное лицо, на которое приказом возложены обязанности по обеспечению выполнения требований по охране труда. Федеральный закон в статье 12 предусматривает возможность гибкой организации служб охраны труда в зависимости от численности занятых. В организациях с численностью более 100 работников создается служба охраны труда или вводится должность специалиста по охране труда, имеющего соответствующую пбдготовку или опыт работы в этой области. В организациях с численностью 100 и менее работников решение о создании службы охраны труда или введении должности специалиста по охране труда принимается работодателем с учетом специфики деятельности данной организации. При отсутствии в организации службы охраны труда (специалиста по охране труда) работодатель заключает договор со специалистами или с организациями, оказывающими услуги в области охраны труда.

Следует различать ответственность и обязанность работодателя по обеспечению охраны труда и функции и ответственность руководителей структурных подразделений, на которые возложены соответствующие обязанности. Главную нагрузку по организации работы охраны труда несут службы охраны труда, но имеется ряд функций, которые выполняют руководители и специалисты других структурных подразделений (главный

1 Определение термина "рабочее место" почти дословно соответствует определению, приведенному в Конвенции №155 о безопасности и гигиене труда и производственной среде: термин "рабочее место" означает все места, где трудящимся необходимо находиться или куда им необходимо следовать в связи с их работой, и которые прямо или косвенно находятся под контролем предпринимателя. инженер, главный механик, главный энергетик, отдел кадров и т.д.). Поэтому в организациях должны быть разработаны и утверждены Положения об отделах и службах предприятия и должностные инструкции руководителей и служащих, причем за основу наименований должностей руководителей и специалистов должны быть взяты квалификационные характеристики (требования) по общеотраслевым должностям служащих, утвержденный постановлением

Министерства труда и социального развития РФ.1

В этих Положениях должны быть выделены те функции, которые выполняют руководители и специалисты по охране труда. В свою очередь, целесообразно в дополнение к положениям о службах охраны труда иметь в организациях положения о функциях руководителей и специалистов структурных Г подразделений по обеспечению охраны труда в организациях. В качестве положительного примера разработки нормативного документа, способствующего f формированию системы управления охраной труда в организациях, можно привести разработку Комитета труда и занятости Правительства Москвы. Отдел экспертизы и охраны труда Комитета труда и Научный центр социально-производственных проблем охраны труда разработали Рекомендации по возложению функций по обеспечению охраны труда на руководителей и специалистов организаций. В этих рекомендациях достаточно подробно перечислены те обязанности 14 должностных лиц, которые следуют из ) положений об отделах и службах предприятий и должностных обязанностях руководителей и специалистов.

Работодатель должен утвердить должностные инструкции и приказом по организация довести до соответствующего работника под роспись при приеме на работу или назначении на новую должность.

Однако, основную нагрузку по охране труда в организациях несет служба охраны труда, которая осуществляет свою деятельность во взаимодействии со структурными подразделениями организаций, комитетом (комиссией) по охране 1 Квалификационный справочник должностей руководителей специалистов и других служащих./ Минтруд России - М.: «Экономические новости», 1998 г. - 400с, труда, уполномоченными (доверенными лицами представительных органов, службой охраны труда вышестоящей организации (при ее наличии), а также с федеральными органами исполнительной власти и органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области охраны труда, органами государственного надзора и контроля за соблюдением охраны труда и органами общественного контроля.

Постановлением Минтруда России от 8 февраля 2000 г. № 14 утверждены Рекомендации по организации работы службы охраны труда в организации. Определены основные задачи службы охраны труда, в числе которых:

• организация работы по обеспечению выполнения работниками требований охраны труда;

• контроль за соблюдением работниками законов и иных нормативных ^ правовых актов об охране труда, коллективного договора, соглашения по охране труда, других локальных нормативных правовых актов организации;

• информирование и консультирование работников организации, в том числе ее руководителя, по вопросам охраны труда;

• изучение и распространение передового опыта по охране труда, пропаганда вопросов охраны труда.

Для выполнения поставленных задач на службы охраны труда возлагается целый ряд функций (23 пункта), которые коррелируют с обязанностями работодатели по обеспечению безопасных условий труда (статья 14 Закона) и правами работника на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда (статья 8).

Структуру службы охраны труда и численность работников службы определяет руководитель организации в зависимости от численности работающих, характера условий труда, степени опасности производств и других факторов с учетом Межотраслевых нормативов численности работников служб охраны труда на предприятии, утвержденных постановлением Минтруда России от 10 марта 1995 г. № 13.

ГЦ

Для управления охраной труда в организации характерно сложное переплетение функций, выполняемых службой охраны труда и другими структурными подразделениями организаций. Это отражает тот факт, что состояние условий и охраны труда зависит от воздействия многих факторов организационного, технического, экономического и социального характера.

Анализ содержания задач и функций управления охраной труда в организациях показывает, что они, также как в управлении охраной труда на уровнях Федерации и субъектов Федерации, направлены на выполнение нормативных требований. По характеру задач и функций управление охраной труда в организациях стоит на тех же позициях, что и управление в прежней плановой экономике. Не произошла смена модели управления, которая не содержит заинтересованности работодателей в осуществлении мер по улучшению условий труда, а работников - в отказе от льгот и компенсаций в случае, если условия труда соответствуют нормативным требованиям, В числе задач и функций слабо выражена профилактическая направленность деятельности по охране труда.

В системе управления охраной труда занижена роль тех служб организации, которые нацелены на профилактику профессиональных заболеваний. Стратегия государственной политики России отличается от политики, проповедуемой МОТ. Даже сама терминология МОТ показывает направленность ее рекомендаций. К документам, определяющим стратегию мировой политики, относятся:

• Рекомендация № 97об охране здоровья трудящихся (1953 г.);

• Рекомендация № 112 о службах здравоохранения на предприятии (1959 г.);

• Конвенция № 155 о безопасности и гигиене труда и производственной среде (1981 г.);

• Рекомендация № 164 о безопасности и гигиене труда (1981 г.);

• Конвенция № 161 о служба гигиены труда (1985 г.);

• Рекомендация № 181 о службах гигиены труда (1985 г.);

• Рекомендация по гигиене труда от 2-9 сентября 1997 г.

• Конвенция № 81 об инспекции труда (1947 г.) и протокол 1995 г. к Конвенции.

Следует обратить внимание на различие в терминологии России и МОТ. В соответствии с определением термина "охрана труда" в статье 1 Федерального закона "Об основах охраны труда в РФ" служба охраны труда в организации в своей деятельности охватывает широкий крут вопросов, что отражается в многочисленности ее функций - более 23 функций в Рекомендациях Минтруда России. Поэтому функции службы охраны труда охватывают все те функции, которые перечислены в статье 5 Конвенции № 161 о службах гигиены труда. В статье 5 Конвенции перечислены 11 функций, часть которых почти текстуально совпадает с теми, которые указаны в Рекомендациях. Например, наблюдение за факторами производственной среды; участие в анализе несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и др. Однако, принципиальное различие между службами охраны труда и службами гигиены труда следует из формулировок принципов национальной политики. В Конвенции № 155 о безопасности и гигиене труда и производственной среде указано, что "цель такой политики - предупредить несчастные случаи и повреждение здоровья, возникающие в результате работы, в ходе ее и связанные с ней, сводя к минимуму, насколько это обоснованно и практически осуществимо, причины опасностей, свойственных производственной среде" \ Соответственно такой установке в Конвенции № 161 о службах гигиены труда термин «службы гигиены труда» означает службы, на которые возложены в основном профилактические функции и ответственность за консультирование, предпринимателя, трудящихся и их представителей по вопросам:

• требований относительно создания и поддержания безопасности и здоровой производственной среды, которая будет содействовать

1 Конвенции и рекомендации, принятые международной Конфедерацией труда. 1957-1990 гг. т.П - МБТ. Женева, 1991., с.1941-1948. оптимальному физическому и психическому здоровья в связи с трудовым процессом;

• приспособления трудовых процессов к способностям трудящихся с учетом состояния их физического и психического здоровья \

Говоря другими словами, по идеологии МОТ целевая направленность служб гигиены труда: контроль и профилактика здоровья работников, установление четкой связи между наблюдением за здоровьем работников и контролем за состоянием производственной среды. В то время как целевая направленность российских служб охраны труда - выполнение законодательства и нормативных правовых требований по охране труда, и лишь на втором месте -профилактическая работа по предупреждению производственного травматизма, профессиональных заболеваний и заболеваний, обусловленных ^ производственными факторами. В Рекомендациях по организации работы службы охраны труда в организациях Минтруда России ни одна из 23 перечисленных функций не дает четкого представления о профилактической работе.

В своих докладах МОТ постоянно рекомендует усиливать первичную профилактику в рамках политики создания безопасных и гигиеничных условий труда и технических мер контроля, за состоянием машин, механизмов и в целом предприятия. Деятельность в области охраны труда должна опираться на междисциплинарный подход, тесное сотрудничество между врачами и инженерами 2.

Профилактическая деятельность в организации зависит от ее экономического положения. Экономический кризис, убыточность производства

1 Конвенции и рекомендации, принятые международной Конфедерацией труда. 1957-1990 гг. т.П - МБТ. Женева, 1991., с.2071-2076

2 Новые рекомендации МОТ по гигиене труда - Трудовой мир. Издание МОТ, №4(18), 1997г. с.5. не позволяет идти по пути внедрения более безопасной техники и технологии. В этой ситуации важную роль играет профилактика профессиональных ^ заболеваний в форме своевременного отстранения работника от работы в целях предупреждения профзаболевания, перевод на другую работу, предоставление права выхода на досрочную пенсию. Но известно, что наибольший эффект в предотвращении профзаболеваний, дает замена технологии, обуславливающий наличие вредных и опасных факторов производственной среды.

Многолетний, стабильно неудовлетворительный уровень условий труда в отраслях экономики России, свидетельствует о неэффективности существующей системы управления охраной труда в организациях, о необходимости смены модели управления, переход на управление, опирающееся на контроль за здоровьем трудящихся в соответствии с уровнем профессионального риска, а не на контроль за соблюдением нормативных требований по охране труда. В случае * разработки новой стратегии управления охраной труда изменяется задачи и функции служб охраны труда и их организационная структура.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Головко, Сергей Николаевич

Заключение.

На современном этапе система государственного управления охраной труда характеризуется тем, что в ней сосуществуют элементы прежней практики управления и вновь вводимые элементы. Новшества принципиального характера в механизме управления, соответствующие становлению рыночной экономики, связаны с разработкой и введением в жизнь страховых методов защиты трудозанятого населения, с принятием Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний".

Но гораздо больше в системе управления элементов, сохранившихся с доперестроечного периода. В наследство от прошлых лет планового управления остались закостенелые нормативные правовые акты, регламентирующие предоставление льгот и компенсаций по централизованно утверждаемым спискам. Тормозит развитие новых подходов в управлении наличие "Положения о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг) и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли". Регламентация расходов на мероприятия по охране труда (расходы по нормативам включаются в себестоимость продукции, а сверх норм - в прибыль) не имеет никакого обоснования, препятствует предприятиям самостоятельно выбирать и осуществлять мероприятия, снижающие профессиональный риск.

Характерной особенностью идеологии управления охраной труда, является упование на выполнение нормативных требований охраны труда. Федеральный закон "Об основах охраны труда в РФ" в целом направлен на создание условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья в процессе трудовой деятельности, причем подразумевается, что выполнение нормативных требований обеспечивает безопасные условия труда. Однако вопрос об обоснованности нормативных требований охраны труда и их достаточности для сохранения жизни и здоровья не имеет убедительного доказательного ответа.

Другой особенностью системы управления охраной труда выступает отсутствие экономических методов управления. Многолетние попытки их создания не вышли за рамки научных публикаций и предложений. В общем плане отсутствие экономических механизмов в управлении охраной труда связано с тем, что в России еще не создана рыночная экономика и, в частности, рынок труда. В более конкретном аспекте созданию экономической заинтересованности работодателей в улучшении условий труда препятствует низкий уровень оплаты труда наемных работников. В результате этого изменения в расходах на льготы и компенсации в силу их относительно невысоких размеров не затрагивают экономические интересы предпринимательской деятельности. Но капитальные затраты на коренное улучшение условий труда не выгодны, что приводит на привычный путь предоставления доплат, льгот, компенсаций за труд в неблагоприятных условиях труда.

Надежды на создание механизма экономического стимулирования работодателей путем введения в жизнь Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" в настоящее время не оправдались вследствие недостатков в методах установления классов профессионального риска и расчетов усредненных страховых тарифов. По нашему мнению, выбранный сценарий внедрения социального страхования от несчастных случаев путем распределения отраслей экономики по классификатору отраслей народного хозяйства по классам профессионального риска и расчета усредненных тарифов изначально порочен и постоянно будет приводить к конфликтным ситуациям. Выбор такого сценария обусловлен необходимостью скорейшего решения проблемы предоставления выплат пострадавшим на производстве. Но для того, чтобы введение социального страхования отвечало всем задачам, очерченным в статье 1 Закона (в том числе обеспечивало экономическую заинтересованность страхователей в снижении профессионального риска и предупредительные меры по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний), необходим переход от исчисления страховых тарифов по усредненным показателям к расчету на основе страховых актуарных расчетов. Для этого нужно осуществлять объединение однородных по технологии отраслей экономики, близких по классам профессионального риска, накапливать страховую статистику, создавать целевые фонды социального страхования. Та работа, которая уже началась, будет способствовать формированию в будущем организационных форм страхования, решающих весь комплекс поставленных задач.

Возможности совершенствования управления охраной труда и улучшения условий труда в значительной мере зависят от состояния экономики, от завершенности создания рыночного механизма хозяйствования. Кризисное состояние экономики, низкая инвестиционная активность, безработица, невыплаты зарплаты в очередной раз откидывают проблему улучшения условий труда на задний план. При низком уровне заработной платы невозможна постановка задачи реформирования системы доплат, льгот и компенсаций, поскольку их рассматривают как дополнительный доход, прослеживается та же взаимосвязь, что и между уровнем доходов населения и многочисленными социальными льготами и субсидиями: их сокращение возможно только на основе роста благосостояния граждан.

Тесная связь между состоянием экономики и уровнем условий труда накладывает определенные ограничения на деятельность органов власти по труду, формирующих законодательную базу и организационную структуру в сфере охраны труда. По нашему мнению, важнейшей задачей совершенствования законодательной базы выступает разработка и принятие положения о государственной системе управления охраной труда; внесение изменений и дополнений в законодательство о коллективных договорах и соглашениях с целью усиления роли исполнительных органов власти по труду, осуществляющих уведомительную регистрацию. Эти меры внесут свой вклад в совершенствование системы управления охраной труда в России.