Государственный контроль над финансово-материальными расходами военного ведомства России XIX - начало XX в. тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственный контроль над финансово-материальными расходами военного ведомства России XIX - начало XX в."

□03485258

На правах рукописи

Фролов Дмитрий Сергеевич

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ НАД ФИНАНСОВО-МАТЕРИАЛЬНЫМИ РАСХОДАМИ ВОЕННОГО ВЕДОМСТВА РОССИИ XIX-начало XX в.

08.00.01 - экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 6 НОЯ 2009

Москва-2009

003485258

Работа выполнена на кафедре национальной экономики НОАНО «Московский региональный институт высшего социально-экономического

образования»

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки PCO-Алания Тебиев Борис Каз-Гиреевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Аксенов Валерий Сергеевич

кандидат экономических наук, доцент Егоров Юрий Николаевич

Ведущая организация:

ГОУ ВПО «Московский государственный областной университет»

Защита состоится И декабря 2009 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.198.01 по экономическим наукам при ГОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет» по адресу: 125993, г. Москва, Миусская пл., 6.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки ГОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет».

Автореферат разослан 9 ноября 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Меркулов В.Н.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Обороноспособность Российской Федерации должна обеспечиваться компактными, мобильными, хорошо обученными и оснащенными Вооруженными силами. Их требуемое состояние поддерживается системой ресурсного обеспечения, в которую вовлечены практически все отрасли национальной экономики. Финансовое и имущественное обеспечение функционирования Вооруженных сил находится в тесной зависимости от экономики страны. Современной экономической наукой финансовое обеспечение армии и флота рассматривается как комплекс мероприятий, организуемых и проводимых в целях своевременного и полного удовлетворения потребности войск в денежных средствах.

Система финансового обеспечения включает финансовое планирование и финансирование, истребование, получение, хранение денежных средств. Особое значение при этом придается экономному и целесообразному использованию этих средств, а также приобретенных на эти средства материальных ценностей, контролю за данным процессом, учету и отчетности, «Для успешной модернизации всей военной организации государства нам необходимо чётко знать, как тратятся немалые деньги, в том числе на обеспечение военнослужащих жильём, на военную медицину, на образование... Объёмы затрачиваемых средств, интересы обороноспособности страны, а также важные социальные параметры реформы делают обязательным наличие гражданского контроля за эффективностью идущих в армии преобразований»'.

Демократизация общественной жизни требует постоянного совершенствовшшя принципов и механизмов контроля за распределением и использованием бюджетных ресурсов, и в первую очередь тех, которые направляются для нужд армии. Недостаточность финансового и имущественного контроля за Вооруженными силами, отсутствие содержательной и финансовой прозрачности происходящих здесь процессов рассматриваются многими авторами (М.Г. Делягин, В.А. Золотарев, ГШ. Корявцев, В.И. Мясников, М.М. Осипова и др.) как важная проблема современного российского общества. Ее актуальность особенно очевидна, если принять во внимание тот факт, что расходы страны на военные нужды постоянно растут. Бюджетное финансирование национальной обороны выросло со 116,3 млрд руб. в 1999 г. до 822,04 млрд в 2007 г. - в 7,1 раза в номинальном и в 2,6 раза в реальном

1 Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 года // Экономика и право. 2004. № 2. С. 14,

выражении. Утвержденный на 2009 г. военный бюджет России превысил 1 трлн руб.1

Научная разработанность проблемы. Становление и развитие государственного контроля2 за финансово-хозяйственной деятельностью российской армии имеет свою историографию. Первые серьезные исследования, посвященные данной проблематике, появились еще на рубеже Х1Х-ХХ вв. Опубликованный в 1918 г. «Указатель книг и статей о государственном контроле»3 содержит в себе несколько десятков работ, в которых затрагивается данная тема

Наиболее значительными из них являются коллективная монография 1911 г., посвященная 100-летию Государственного контроля в России, а также труды таких дореволюционных авторов, как М. Кремяновский4, И.Х Озеров5, Ф.В. Петров6, А.Ф. Редигер7, В.А. Сакович8, Л.Н. Яснопольский.9 Большинство дореволюционных авторов довольно взвешено оценивали успехи и недостатки финансово-материального контроля за военными расходами. Многие работы досоветского периода основывались на подлинных архивных документах, значительная часть которых в последующем оказалась утраченной.

В советский период история контроля над военными расходами привлекла внимание Ф.Н.Беляевского10, Г.М.Долгопятова11, А.И.Коняева12,

1 Российская газета. 2008. 26 ноября.

2 Под государственным контролем в данном исследовании подразумевается как вневедомственный контроль за военными расходами, осуществляемый высшими органами государственной власти и управления, так и ведомственный контроль, организуемый и проводимый в Вооруженных силах вышестоящими командирами и начальниками. Проблемы общественного контроля в исследовании не затрагиваются.

3 См.: Одинцов A.B. Указатель книг и статей о государственном контроле. Пг.: «Известия Государственного контроля», 1918.

4 Кремяновский М. Государственный контроль в России за сто лет II Вестник Европы. 1915. Июль.

3 Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги. Критика русского расходного бюджета и Государственный контроль. По неизданным документам. Изд. 2-е. М„ 1907.

6 Петров Ф.В. Контроль в военном ведомстве // Военная энциклопедия. СПб., 1913. Т. 13. С. 151-156; Он же. Контроль военного ведомства // Интендантский журнал. СПб, 1902. №№ 7,8.

7 Редигер А. Устройство полевого управления в нашей армии // Военный сборник. 1890. №4.

8 Сакович В.А. Государственный контроль в России. Изд. 2-е. СПб., 1898.

9 Яснопольский Л.Н. Очерки русского бюджетного права. М., 1912.

10 Белявский Ф. Исторический очерк развития Государственного контроля в России. М.: Наркомат Госконтроля, 1919.

11 Долгопятов Г.М. Финансовый контроль в Вооруженных Силах. М., 1967.

12 Коняев А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России. М.: Госфиниздат, 1959,

А.П. Погребинского1, К. Федяевского2 и ряда других авторов.

С первых лет Советской власти выявилось отрицательное отношение исследователей к дореволюционной системе государственного контроля, которая противопоставлялась новой, пролетарской контрольной системе, якобы свободной от пороков прошлого. «Можно признать, не опасаясь впасть в преувеличение, - писал один из первых советских исследователей в области контрольного дела А.И. Голополосов, - что Государственный контроль при самодержавии был не более, как бутафорской принадлежностью: роль его в общей системе внутреннего управления та же, что и роль разных картонных зеркал и каминов на сценах театров»3. В исследованиях последующих лет, вопреки исторической объекгивности, подобные оценки дореволюционных контрольных органов преобладали, что было обусловлено идеологическими клише советской эпохи.

В настоящее время проблематика финансового и имущественного контроля в России и в российской армии получила освещение в работах С.А. Агапцова'1, А.Г. Андреева и Д.В. Никольского5,3.М. Ахмедовой6, В.П. Беляева и О.В. Владимирова7, В.В. Бурцева8, В.А. Жукова и С.П. Оленышева', H.A. Золотарева10, В.А. Мохнаткина", И.П. Никулина'2,

1 Погребинский А.П. Государственные финансы царской России в эпоху империализма. М.: Финансы, 1968.

2 Федяевский К. Полевой контроль в царской армии // Вестник государственного контроля. М., 1941. № 3.

3 Голополосов А. Роль государственного контроля и основные принципы его деятельности. М.: Изд. Наркомата госконтроля, 1918. С. 6.

4 Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная полигака Российского государства. М.: ИД «Финансовый контроль», 2004.

5 Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля. М., 1999.

Ахмедова З.М. Приоритеты совершенствования парламентского финансового контроля.' Автореф. дис.... канд. эконом, наук. М., 2003.

7 Беляев В.П., Владимирова О.В. Фисканат в России как орган государственного финансового контроля (некоторые аспекты организации и деятельности // Финансовое право. 2003. № 4.

8 Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. М.: ИТК «Дашков и К», 2002.

9 Жуков В.А., Опенышев С.П. Государственный финансовый контроль. М.,1999.

10 Золотарев H.A. Из истории Государственного контроля // Контроллинг. 1994. № 2. С. 26-33.

" Мохнаткин В.А. Финансовый контроль в системе государственного управления в России второй половины XIX - начала XX в. Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М.: РГГУ, 2009.

12 Никулин И.П. Финансовый контроль в армии: история и современность // Вестник АКСОР. 2007. № 4.2007.2008. № 1. С. 206-210.

В.А. Осмининой1, Г.Н. Пахомовой2, Н.В. Пименовой3, Б.К. Тебиева4, А.А. Ялбулганова5 и некоторых других авторов.

Вопросы контроля за военными расходами отражены также в специальных исследованиях, учебниках и учебных пособиях, посвященных общим вопросам финансового обеспечения Вооруженных сил, особенностям их вхождения в рынок, общим вопросам государственного управления тылом6. Как правило, в них содержится лишь краткий исторический экскурс становления и развития контроля в Российской армии.

Вместе с тем многие проблемы, связанные с организацией финансового и имущественного контроля в дореволюционной Российской армии, остались нераскрытыми. В частности, в существующей литературе слабо представлены эволюция принципов, экономических и правовых норм, на основе которых развивался контроль в российской армии, организация и техника контрольно-ревизионных операций, состав и полномочия органов вневедомственного и ведомственного контроля над военными расходами и многое другое.

Данное обстоятельство определило цель настоящего исследования: на основе комплексного ретроспективного анализа организации и деятельности вневедомственных и ведомственных ревизионных органов выявить основные направления эволюции контроля за финансовыми и материальными расходами военного хозяйства Российской империи XIX -начала XX вв., раскрыть принципы и технику его организации, влияние

1 Осминина В.А. Становление государственного финансового контроля в России и принципы его организации / Под ред. Б.К. Тебиева. (Серия «Новые идеи в экономике». Вып. 5). М.: Изд. журнала «Экономика и право», 2003.

2 Пахомова Г.Н. Реформы государственного контроля // Контроллинг. 1994. № 2. С. 3440.

3 Пименова Н.В. Реформирование организационно-правовых механизмов финансового контроля в политике Российского государства (XIX - начало XX вв.) // Право и политика. 2007. №11. С. 127-131.

4 Тебиев Б.К. Финансовое управление и финансовый контроль в России на рубеже XIX

- XX веков // Президентский контроль. 2004. № 8.-12.

3 Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в российской армии Х1Х-начала XX в.: Орг,-правовые реформы / Отв. ред. А. Н. Козырин. СПб.: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та, 1999.; Он же. Внутриведомственный финансовый контроль в Российской армии в XIX -начале XX в.: историко-правовое исследование. Монография / Огв. ред.: Козырин А.Н. М.: Изд-во Акад. налоговой полиции ФСНП России, 1999.

6 См.: Ермаков С.М. Особенности вхождения Вооруженных Сил в рынок М.: ВФЭФ при ГФА, 1992.; Смирнов М.К. Финансовый механизм Вооруженных Сил: вопросы теории и практики: Учеб. пособие. М.: ВФЭФ при ФА при Правительстве РФ, 1995.; Тереигьев М.И. Государственное управление тылом и снабжением русской армии (XIV

- начало XX века) // Журнал российского права. 2001. № 11.; Федчишин Ю.И. Организация финансового обеспечения в Вооруженных силах Российской Федерации: проблемы теории и практики. Ярославль: ЯВФЭИ, 2004.

контроля на укрепление финансовой боеготовности российской армии, а также выработать на этой основе предложения, направленные на совершенствование современной отечественной практики контроля над военными расходами.

Объект исследования - военно-хозяйственная организация России XIX -начала XX вв.

Предмет исследования - организация и техника контроля за финансовыми и материальными расходами военного ведомства, эволюция его форм и методов в условиях перехода России от традиционного к индустриальному типу развития, построения в стране гражданского общества и правового государства.

Задачи исследования:

1. Изучить процесс становления и развития военно-хозяйственной системы Российской империи, выявить ее отличие от аналогичных систем, действовавших в ведущих странах Западной Европы, проследить процесс эволюции отечественной системы контроля над расходами армии.

2. Выявить влияние либерально-буржуазного реформаторства военной и контрольной организаций императорской России на повышение эффективности и качества финансового и имущественного контроля за армией, на повышение ее боеспособности.

3. Установить особенности институциональных преобразований в контрольно-ревизионной деятельности в российской армии в условиях перехода страны к индустриальному типу социально-экономического развития и зарождения парламентской демократии.

4. Рассмотрел, практику организации контроля над военными расходами, сложившуюся в России накануне и в период первой мировой войны 1914-1918 гг.

5. На основе ретроспективного анализа контроля над военными расходами предложить возможные направления совершенствования современной системы вневедомственного и ведомственного контроля в Вооруженных силах Российской Федерации.

Хронологический рамки исследования. Диссертационное исследование охватывает период от начала XIX в., т.е. с момента реформы государственного управления императором Александром I и организации в России отраслевых министерств и ведомства Государственного контроля, и до падения в стране монархической власти (февраль-март 1917 г.). Выбор данного исторического отрезка обусловлен тем, что в эти годы в России была проведена коренная реорганизации не только системы военного управления и государственного контроля, но и непосредственно системы ведомственного и вневедомственного контроля над военными расходами. В этой связи автору открылась возможность выявить и проследить динамику позитивных изменений в сфере контроля над военными расходами, связанную с изменением исторической парадигмы

социально-экономического развития страны, ее переходом от традиционного к индустриальному типу социально-экономического развития, строительству правового государства и гражданского общества, развернувшемуся на волне либеральных преобразований 1860-1870-х гг. Метод историзма, примененный автором в исследовании, позволил выявить в прошлом опыте контроля над военными расходами те компоненты, которые не утратили своего значения и в современных условиях.

Методологическая основа исследования. В методологическом плане исследование базируется на общетеоретических идеях и принципах объективного научного познания, исключающих возможность одностороннего толкования истории с позиций того или иного общественного класса, а также на трудах отечественных и зарубежных авторов, посвященных проблемам финансового контроля над бюджетными расходами, надежности финансового и материального обеспечения Вооруженных сил в современных условиях.

Методы исследования определены автором с учетом объекта и задач данной работы. В их основе лежит комплексный подход к изучению исторического опыта организации финансового контроля над военными расходами. К числу основных методов, использованных при подготовке диссертации, относятся: теоретическое рассмотрение предмета и проблемы, анализ и синтез эмпирических данных, сравнительно-исторический, ретроспективный и прогностический анализ источников, контент-анализ и теоретическое моделирование изучаемых процессов. В работе применен научный инструментарий, отражающий традиционные подходы историков и экономистов к изучению историко-экономических явлений.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем решена важная научная задача актуализации опыта контрольно-ревизионной деятельности в российской армии досоветского периода ее истории, систематизирована практика данного рода деятельности, проведена классификация форм и методов контроля, вскрыты его механизмы, имеющие непосредственное отношение к современной практике оптимизации контроля за военными расходами, обоснована целесообразность использования изученного опыта в современных условиях.

На основе ретроспективного анализа процессов эволюционного развития вневедомственного и ведомственного контроля над военными финансами и материальными ресурсами автором уточнены концептуальные основы эффективного функционирования системы контроля, способной укрепить финансовую и хозяйственную дисциплину в военном ведомстве, противодействовать дестабилизирующим факторам, имеющим место в современных условиях.

В диссертации:

1. Выявлены и систематизированы важнейшие функции контроля над военными расходами в России XIX - начала XX вв. (правильность составления бюджетов военного ведомства и его структурных подразделений; соблюдение должностными лицами действовавшего законодательства, правильности ведения бухгалтерского учета и составления отчетности; эффективность и целевой характер использования государственных бюджетных средств; правильность операций с бюджетными средствами; выявление резервов экономии средств на военные нужды; пресечение правонарушений и преступлений в сфере финансового обеспечения деятельности военного ведомства, наказание виновных, компенсация последствий незаконных действий).

2. Уточнены состав и полномочия органов вневедомственного и ведомственного финансового контроля за военными расходами, закрепленные российским законодательством рассматриваемого периода, а также выявлены специфические особенности полевого контроля, действовавшего исключительно в условиях военного времени и сочетавшего в себе черты вневедомственного и ведомственного контроля.

3. В работе представлен всесторонний анализ форм финансового контроля над армией, которые использовались в рассматриваемый исторический период (предварительный, текущий, последующий контроль), а также его методов (документальные и камеральные проверки, обследования, экономический анализ, комплексные и тематические ревизии и др.).

4. Установлено, что основой успешной деятельности контрольных органов в России являлся принцип единства контроля, в силу которого вся рсвизиошшя деятельность была сосредоточена в особом ведомстве Государственного контроля, составлявшем самостоятельную часть государственного управления и наблюдавшего за законностью и правильностью действий по приходу, расходу и хранению капиталов и материальных ценностей, находившихся в распоряжении подведомственных учреждений. Вторая сторона этого принципа -единство действий вневедомственного и ведомственного контроля, осуществлявшихся на основе общегосударственных норм и принципов.

Эффективность контроля за военными расходами обеспечивалась также тем, что при ревизии оборотов военного хозяйства широко применялся предварительный и фактический контроль, осуществлявшийся совместными усилиями вневедомственных и ведомственных контрольных органов.

5. Установлено, что уникальность отечественного опыта контроля над военными расходами определялась тем, что именно в России родилась такая эффективная форма контроля над военными расходами, как полевой контроль, не имевший аналогов ни в одном европейском государстве рассматриваемого периода.

Теоретическая и практическая значимость работы. В ходе проведенного исследования выявлена непосредственная зависимость эффективности контроля за военными расходами от степени демократизации общественной жизни. Установлено, что в периоды усиления монархического влияния (царствование императора Николая I) как государственный финансовый контроль в целом, так и контроль над расходами военного ведомства ослаблялся, что создавало почву для многочисленных финансовых и иных злоупотреблений, подрывало «финансовую боевую готовность» армии (поражение России в Крымской войне 1853-1856 гг.). В периоды либеральных преобразований (например, эпоха Александра И) финансовый контроль над военными расходами приобретал более цивилизованный и действенный характер. В результате этого боеспособность отечественной армии укреплялась (победа России в русско-турецкой войне 1877-1878 гг., присоединение к России Среднеазиатских территорий).

Практическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в ней положения и выводы, изученный, систематизированный и научно изложенный автором опыт организации контроля за военными расходами в дореволюционной армии России могут быть использованы как для дальнейшей разработки нормативной базы контрольно-ревизионной деятельности в Вооруженных силах современной России (на уровне государственных и ведомственных нормативных актов), так и в учебном процессе в военных и гражданских образовательных учреждениях для преподавания специальных дисциплин, а также для выполнения плановых и научных работ курсантами, студентами, адъюнктами, аспирантами и другими лицами, занимающимися аналогичной тематикой.

Достоверность результатов исследования обеспечена методологическими подходами автора, исключающими возможность политически ангажированной оценки деятельности финансового контроля российской армии в досоветской России, репрезентативной источниковой базой, включающей в себя широкий перечень документов и материалов, в том числе законодательные акты Российской империи, архивные документы, материалы экономической и военной статистики, инструкции и методические разработки контрольных органов и военного руководства по эффективному ведению военного хозяйства, военным заготовкам, проверке военного хозяйства, научные издания, материалы периодической печати, мемуарная и эпистолярная литература.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись на всех его этапах, посредством участия автора в межвузовских научных конференциях, публикации научных статей, разработки учебных курсов для студентов, изучающих историю государственного управления и экономическую историю России. Исследование осуществлено в рамках

программы НИР «Государственный финансовый контроль: история и современность». По теме диссертации автором опубликованы 4 научные работы общим объемом 5,4 п.л.

Положения, выносимые на защиту.

1. В результате целенаправленной государственной политики укрепления вневедомственного и ведомственного контроля над военными расходами в России к началу XX в. сформировалась в целом довольно эффективная, хотя и не в полной мере совершенная система предотвращения непроизводительных и неоправданных военных затрат, а также расхищения государственных средств, предназначенных для военных нужд.

2. Контроль в военном ведомстве имел две основные задачи: 1) наблюдение за правильностью и законностью всякого рода расходов путем проверки деятельности распорядительных и исполнительных органов военного хозяйства; 2) принятое мер к возмещению обнаруженного ущерба казны и к восстановлению нарушенных прав.

3. Эффективность контроля над расходами военного ведомства в досоветский период обеспечивалась, прежде всего, наличием в стране самостоятельных и формально независимых контрольных органов во главе с Советом Государственного контроля и государственным контролером, осуществлявших вневедомственный контроль финансового и материального состояния и финансовой боевой готовности армии, отдельных воинских частей и подразделений. Контроль за расходами воинских частей и подразделений, размещавшихся в российской провинции, осуществлялся в пореформенный период местными контрольными палатами, подчинявшимися исключительно ведомству Государственного контроля.

4. Главный недостаток контрольно-ревизионной деятельности состоял в том, что контрольные органы испытывали постоянную нехватку высококвалифицированных специалистов, компетентных как в вопросах военно-хозяйственной организации, так и в вопросах контрольно-ревизионной деятельности.

5. По характеру своей организации и деятельности, по эффективности работы финансовый контроль над российской армией мало в чем уступал деятельности аналогичных контрольных органах в странах Западной Европы. Это было достигнуто за счет того, что проведенная в 1860-е гг. реформа государственного контроля в Российской империи строилась на использовании совокупного опыта передовых западных стран. При этом российская армия являлась своеобразным полигоном для отработки наиболее эффективных форм и методов контрольно-ревизионной деятельности Государственного контроля.

Структура диссертации определяется идеей и логикой исследования, а также поставленными задачами. Диссертация состоит из

введения, трех глав, написанных на основе проблемно-хронологического принципа, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

Введение. Глава первая. Военно-хозяйственная система Российской империи как объект финансового и имущественного контроля. 1.1. Становление и развитие военно-хозяйственной системы России. 1.2. Организация контроля за военными расходами в дореформенный период. Глава вторая. Преобразования контрольно-ревизионной деятельности в российской армии периода либеральных реформ. 2.1. Реформы 1860-1870-х гг. и усиление государственного контроля финансово-хозяйственной деятельности военного ведомства. 2.2. Организация предварительного и фактического контроля в армии. Глава третья. Принципы и практика контроля за расходами армии в условиях формирования в России правового государства и гражданского общества 3.1. Институциональные преобразования контрольно-ревизионной деятельности в конце XIX -начале XX в. 3.2. Организация контроля над военными расходами накануне и в период первой мировой войны (1914-1918). Заключение. Источники и литература. Приложения.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Создание в России начала XVIII в. регулярной армии привело к возникновению централизованной национальной военно-хозяйственной организации, игравшей важную роль в укреплении боеспособности Вооруженных Сил империи. Военно-хозяйственная организация имела сложную разветвленную систему тыловых служб, занимавшихся продовольственным, материально-техническим и прочим обеспечением армии. По мере роста численности российской армии, ее оснащения военной техникой и новыми видами вооружений росли государственные затраты на военные нужды (см. табл. 1).

Данное обстоятельство, а также то, что система военного хозяйства имела целый ряд коррупциогенных сфер, привело к созданию системы государственного контроля над военными расходами. С момента своей организации государственный контроль над финансовыми и имущественными ресурсами армии развивался в двух взаимосвязанных формах: в форме вневедомственного контроля, осуществлявшегося центральными гражданскими контрольно-ревизионными ведомствами и их представительствами на местах, и в форме контроля ведомственного, обязанности по осуществлению которого возлагались на военных командиров и начальников. При этом органы вневедомственного контроля осуществляли преимущественно контроль за направлявшимися в армию финансовыми потоками. Ведомственный контроль в армии осуществлял

ревизионные функции как в сфере военных финансов, так и в области имущественных ресурсов.

В процессе реформ государственного управления, проводившихся в первый период царствования императора Александра I, в России была создана система министерств и ведомств, в рамках которой в 1811 г. был учрежден особый государственный контрольный орган - Главное управление ревизии государственных счетов (с 1836 г. - Государственный контроль). Созданная в структуре Главного управления Военно-счетная экспедиция осуществляла ревизию всех счетов военно-сухопутного ведомства, ревизию отчетов о расходах по военному ведомству, наблюдение за ходом ревизии счетов учреждений и лиц в департаментах военного ведомства, ревизию расходов ведомства в ходе военных действий.

Государственные расходы Российской империи в XIX - начале XX века

(в тыс. рублях ассигнациями до 1840 г., далее - серебряных, с 1881 г. - в тыс. рублях; в скобках - дол* в % ог всего бюджета)

Годы Всего Министерство Министерство Военное Морское

просвещения иностранных дел министерство министерство

1804 122163 3181 1443 41942 10742

(2,6) (1,2) (34,3) (8,8)

1850 287187 2810 1986 103045 17911

(1,0) (0,7) (35,9) (6,2)

1860 438239 3495 2196 106655 22144

(0,8) (0,5) (24,3) (5,1)

1870 481764 10284 2490 145211 20135

(2,1) (0,5) (30,1) (4,2)

1880 694505 16861 4 787 208576 29354

(2А) (0,7) (30,0) (4,2)

1890 877789 22639 4811 228110 40693

(2,6) (0,5) (26,6) (4,6)

1900 1599186 33596 5 390 331541 88561

(2,1) (0,3) (20,7) (5,5)

1913 3094248 143074 11500 581100 244847

(4,6) (0,4) (18,8) (7,9)

Исг/. Хромов П.А. Экономическое развитие России в XIX-XX веках. 1800-1917. М., 1950. С. 446,450,514, 515, 518, 519,524-527.

В практику работы контрольного ведомства была введена система документального контроля за военными расходами, осуществлявшаяся на основе ревизии подлинных книг и счетов с оценкой казенной пользы произведенных расходов и возвратом неиспользованных средств в Государственное казначейство.

Однако практика документального контроля просуществовала недолго. В 1823 г. она была заменена системой генеральной отчетности, превратившей государственный вневедомственный контроль в формальную процедуру и существенно ослабевавшей систему внутриведомственного контроля. В силу этого обстоятельства государственный контроль более чем на четверть века утратил свое значение. Результатом этого явился огромный всплеск различного рода финансовых и имущественных злоупотреблений, ставших одной из характерных черт николаевской эпохи.

Крымская война 1853-1856 гг., доказав военную и технико-экономическую отсталость крепостнической России, привела к кризису отечественных финансов и обострила вопрос о необходимости введения в стране действенного государственного контроля за различными сферами хозяйственной жизни и, в первую очередь, за расходами на армию. В годы войны в армии в еще больших масштабах, чем в мирное время, выросла коррупция.

В процессе либерально-буржуазных преобразований 1860-1870- гг. было проведено реформирование финансового управления и российской армии. Благодаря бюджетной реформе 1862 г, старая малорациональная система финансового контроля была преобразована в единый орган с разветвленной системой местных контрольных учреждений. Важным достижением в деятельности Государственного контроля стало его участие в предварительной экспертизе нормативных правовых актов в бюджетной сфере, которая была направлена как на обеспечение правильности исполнения бюджета, так и на усовершенствование всего государственного хозяйства.

Переход к системе документальной ревизии вызвал негативную реакцию отдельных распорядительных ведомств - министерств и главных управлений, однако был поддержан верховной властью, проявившей заинтересованность в повышении эффективности работы контрольных органов. В этих условиях Государственный контроль стремится к активному внедрению на русскую почву лучшего европейского опыта контрольно-ревизионной деятельности, в том числе к организации системы предварительного и фактического контроля. Необходимость такого контроля была особенно очевидной в условиях военного времени.

Военное министерство во главе с министром-реформатором Д.А. Милютиным первым пошло на внедрение предварительного и фактического контроля. Первоначальной сферой применения

предварительного и фактического контроля стал контроль за военными расходами в условиях боевых действий российской армии. В период подготовки к русско-турецкой войне 1877-1878 гг. в российской армии был создан институт полевого контроля. Положительно зарекомендовав себя в период войны, в начале 1880-х гг. предварительный и фактический контроль был распространен на строительство военно-оборонительных сооружений, строительство хозяйственным способом казарменных помещений, строительство и реконструкцию различных военных объектов, в частности, оборонных заводов.

Организация предварительного и фактического контроля на строительных объектах военного ведомства способствовала более эффективному использованию государственных средств, более четкой организации строительства. Объектами ревизионных проверок, осуществлявшихся подчиненными исключительно Государственному контролю местными контрольными палатами, являлись все платежи по постройке сооружений с обозначением последствий предварительной проверки произведенных расходов и фактической проверки поставленных материалов и выполненных работ, расчеты с подрядчиками по каждому конкретному подряду, авансовые книги для наблюдения за движением денежных сумм, отпущенных на проведение работ авансом, счета по исполнению каждой отдельной работы. Отчеты контрольных палат о произведишых работах систематических направлялись в центральное контрольное ведомство.

Наработанный в первые пореформенные десятилетия опыт Государственного контроля был систематизирован и нашел свое отражение в законе 1892 г. о Государственном киггроле1. Контрольному ведомству были предоставлены широкие права и полномочия по обеспечению законности и экономической целесообразности распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных перед ним учреждений. На Государственный контроль возлагалась также обязанность экспертизы отдельных нормативно-правовых актов, предусматривавших расходы, покрываемые за счет государственных бюджетных средств.

Все это способствовало росту авторитета контрольного ведомства, повышению эффективности контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в том числе и тех, которые непосредственно касались финансово-хозяйственной деятельности военного ведомства и его структур, проходило в русле общих либеральных преобразований в стране

1 См.: Учреждение Государственного контроля // Учреждения министерств. Т.1. Ч.Н. СПб., 1892. С. 140-152.

в условиях формирования правового государства и гражданского общества.

Под влиянием роста авторитета контрольного ведомства, внедрения в его практику эффективных форм предварительного и фактического контроля на военных объектах страны, существенные сдвиги имели место и в организации внутреннего контроля в российской армии. Принятое в 1897 г. «Положение об управлении хозяйством в отдельных частях войск» способствовало созданию в российской армии и, прежде всего, в полковом ее звене более четкой системы делопроизводства и отчетности по денежным суммам и имуществу. Совершенствовалась практика контроля за оборонными поставками, государственными закупками для нуиед армии, инструкции по организации которых разрабатывались для армии Государственным контролем или при его непосредственном участии и одобрении. Общему оздоровлению ситуации с финансовым обслуживанием армии способствовало законодательное разрешение в 1895 г. вопроса о полевых казначействах.

Вместе с тем, как установлено в процессе исследования, потенциал Государственного контроля был задействован далеко не в полной мере. Недооценка возможностей неприятеля в русско-японской войне и недостаточная подготовленность к первой мировой войне способствовали существенному снижению эффективности полевого контроля в войсках. Борьба за влияше на Государственный контроль, развернувшаяся после создания в стране Государственной Думы, вхождение государственного контролера в состав консолидированного правительства, привели к ослаблению его роли и значения в борьбе с коррупцией и злоупотреблениями как в армии, так и в гражданской сфере.

Как показал опыт первой мировой войны 1914-1918 гг., далеко не все высшие руководители российской армии и государства были настроены на экономное расходование выделявшихся на военные нужды средств. Многие неурядицы в материально-техническом обеспечении армии проистекали от несознательного отношения новобранцев к военному имуществу. Наряду с другими факторами подрыва национальной военной экономики (просчетами правительства и высшего военно-политического руководства, слабой подготовленностью государства и армии к войне, отсутствием стройной системы организации тыла, недостаточной мобилизацией экономического потенциала страны и др.) данные факторы, как установлено в диссертации, также сыграли свою негативную роль в военных неудачах России.

В конечном итоге и Государственный контроль и российская армия разделили участь той социально-экономической и политической системы, которая была повергнута первоначально в дни февральской революции 1917 г., а затем в период октябрьского переворота 1917 г.

Выводы. Эволюция государственного контроля за военными расходами в рассматриваемый в диссертации период представляла из себя сложный и во многом противоречивый процесс, сопровождавшийся как взлетами, так и падением эффективности контрольно-ревизионной деятельности. Это был результат борьбы и компромиссов между различными властными группировками, а также социальными слоями русского общества, прежде всего между дворянско-чиновничьими и либерально-демократическими. За этими социальными слоями стояли различные учреждения: консолидированное правительство, Государственная Дума, партии, земства, союзы.

При всем своем несовершенстве и подверженности внешним влияниям Государственный контроль, тем не менее, позволял выявить объективную картину финансового положения страны. «Высочайшие отчеты» государственного контролера императору, периодически публиковавшиеся отдельными выпусками, давали возможность следить за правильностью исполнения утвержденной росписи доходов и расходов в бухгалтерском отношении, имели важное значение при составлении финансовых смет.

В процессе своей эволюции контроль за военными расходами не успел приобрести устойчивые формы, однако его деятельность все же имела важное позитивное значение.

Добиваясь экономии и рационального использования средств, выделяемых на военные нужды, Государственный контроль сталкивался со многими негативными проявлениями, укоренившимися в жизни российского общества. В условиях массового обнищания дворянства, связанного с развитием капиталистического уклада, многие его представители стремились компенсировать свои потери, ища различные, порой сомнительные с точки зрения морали, выгоды в военной службе. Многовековой подневольный труд российского крестьянства сформировал в его среде неуважительное отношение к «барской» собственности, что впоследствии, с отменой крепостничества, распространилось и на отношение солдатской массы, состоявшей в абсолютном большинстве из крестьян, к собственности государственной и военной.

Во всех без исключения слоях российского общества, из которых рекрутировался и командный, и рядовой состав армии, бытовало убеждение в том, что Россия - страна богатая и не убудет, если какая-то часть армейского имущества будет использована в целях личного использования или обогащения. Отсюда весьма распространенное в армейской среде воровство и «по чину» и «не по чипу».

Развивая систему контроля, совершенствуя документальное оформление внутриведомственной финансовой и имущественной отчетности, государственный контроль способствовал моральному оздоровлению как армейской, так и гражданской среды. Этот

многосложный процесс требовал не только действенных превентивных мер, но и времени.

Государственный котроль над военными расходами в рассматриваемый период укоренился в двух формах, в форме вневедомственного контроля, осуществлявшегося центральным государственным контрольным ведомством - Государственным контролем и подчиненными ему местными контрольными палатами, и в форме ведомственного контроля, который осуществлялся военными руководителями - командирами и начальниками различного ранга. Изучение истории государственного контроля в досоветской России показывает, что именно четкое разделение и взаимодействие этих двух контрольных институтов обеспечивало эффективность контрольно-ревизионной деятельности.

Вневедомственный контроль над военными расходами позволял не только экономить государственные средства, но и совершенствовать внутриведомственную организацию контроля. Наибольший эффект приносила совместная деятельность ведомства государственного контроля и военного руководства по организации предварительного и фактического контроля за расходованием государственных финансов и армейским имуществом.

Принципиальное значение для России имел осуществленный в годы либеральных реформ Александра II переход от системы генеральной отчетности к системе документального и фактического контроля, а затем и к контролю предварительному, (в современной терминологии - экспертно-аналитическому). Контроль над финансами и имуществом армии стал при этом своеобразным полигоном для отработки современных форм контрольно-ревизионной деятельности. Одним из конкретных результатов этого явилась организация в России особого вида контроля над военными расходами - полевого контроля, который нашел широкое применение в военные периоды отечественной истории, начиная с русско-турецкой войны 1877-1878 гг.

Результаты финансового контроля служили важной информационной базой для принятия экономически обоснованных решений по управлению финансово-хозяйственной деятельностью российской армии. Вместе с тем они экономили огромное количество государственных финансовых ресурсов, в которых армия России в силу своей многочисленности и по причине слабых государственных возможностей постоянно испытывала потребности.

Рассматривая итоги деятельности Государственного контроля в отношении военного хозяйства страны, автор подчеркивает, что именно во второй половине XIX - начале XX в. были выработаны основополагающие принципы проверки финансово-хозяйственных операций, качества работ, а также методы предупреждения и устранения недостатков в использовании

государственных финансовых средств, не утратившие своей актуальности и в наши дни. Важнейшими принципами организации контроля являлись:

• принцип законности контроля;

• принцип целесообразности контроля;

• принцип компетентности в проведении контрольно-ревизионных мероприятий и экспертиз;

• принцип единства вневедомственного и ведомственного государственного контроля;

• принцип системности контроля.

Важнейшими формами контрольно-ревизионной деятельности в Российской армии являлись предварительный, текущий и последующий контроль, которые осуществлялись с помощью набора разнообразных методов.

Предварительный контроль (до производства расходов): а) проверка технико-экономических и финансовых расчетов, нормативное (контрольное) сличение, группировка и обобщение, логическая оценка сведений, условное или окончательное визирование ассигновок; б) участие представителей контрольного ведомства в работе коллегиальных и совещательных органов распорядительных ведомств.

Текущий контроль (обследование, определение фактического выполнения оплаченных работ, встречная проверка, инвентаризация, контрольный запуск сырья и материалов в производство, лабораторный анализ материалов, экспертиза, анализ казенной выгоды);

Последующий (по следам действий) контроль: а) кассовые поверки (поверка цифровых данных, своевременности записи на приход, расхода сумм по требованиям распорядителей кредитов); б) ревизия по существу (изучение существа и законности операций, определение достоверности документов, счетная проверка, сличение операций (записей), определение обоснованности финансовых проводок).

Извлекая уроки из прошлого, важно отметить, что эффективная постановка государственного контроля над военными расходами в современных условиях может быть обеспечена не только на основе проверенных временем и обогащенных современными технологиями методов контроля, но и на основе системного и комплексного использования форм и методов контроля. Отсутствие такого подхода в современной контрольно-ревизионной деятельности существенно ее ослабляет.

При этом, по мнению автора, особенно важное значение имеет обеспечение единства требований вневедомственного и ведомственного контроля. В дореволюционной Российской армии это единство обеспечивалось активным участием Государственного контроля в разработке образцов военно-финансовой и имущественной отчетности,

хозяйственных регламентов, правил государственных закупок и других документов, не требовавших законодательного разрешения.

Как свидетельствуют результаты диссертационного исследования, причины неудач и просчетов в осуществлении как внутреннего, так и вневедомственного государственного контроля крылись не столько в организации и технике контрольно-ревизионной деятельности, по своей сути, мало изменившейся за последнее столетие, а в человеческом факторе-. во всевластии правительственной и военной бюрократии, в непонимании и презрении отдельными высокопоставленными чиновниками национальных интересов, в отсутствии политической воли высшего руководства страны.

В этой связи воспитание у командного и рядового состава Вооруженных Сил Российской Федерации ответственного и бережного отношения к военному имуществу, сложной боевой технике приобретают в настоящее время особый смысл и значение. Сегодня особенно важно, чтобы каждый, кто причастен к воешшм финансам, военной технике, военному имуществу хорошо знал и осознавал, какой ценой обходятся государству расходы на армию и флот. Особое значение имеет подготовка высококвалифи-цированных кадров военных экономистов и контролеров-ревизоров, а также экономический компонент в подготовке курсантов военных университетов, академий, институтов и училищ всех профилей. В существенном совершенствовании нуждается нормативно-правовая база государственного управления тылом и снабжением армии.

Ценным и актуальным является дореволюционный опыт создания военно-окружных контрольных палат, непосредственно подчиненных центральному государственному контрольному ведомству -Государственному контролю. В современных условиях, по мнению автора, на Счетную палату Российской Федерации должна также быть наложена ответственность за разработку внутренней контрольно-ревизионной документации для Вооруженных сил и других важнейших подконтрольных объектов. Функции Счетной палаты РФ должны быть расширены и за счет участия ее представителей в коллегиальных органах распорядительных министерств и ведомств, что позволит усилить предварительный контроль за их сметными расходами.

Необходимо также более четко определить функции счетных палат в регионах на предмет систематических финансовых и имущественных проверок воинских частей и подразделений. В связи с участившимися в последние годы случаями финансовых злоупотреблений и хищений в армии автор предлагает также рассмотреть возможность создания при федеральных округах окружных военно-финансовых инспекций.

В настоящее время в России много говорят и пишут о необходимости организации гражданского контроля над армией, о защите прав военнослужащих, об усилении парламентского контроля над военной организацией государства. При всей актуальности этой проблематики она

не должна заслонять проблематику конгроля за финансовыми потоками, проблематику транспарентности военных программ и военного бюджета.

В этой связи представляется целесообразным создание на базе Счетной палаты Российской Федерации единого Общенационального информационно-аналитического центра контроля над военными расходами, куда стекалась бы информация о всех выделяемых военному ведомству средствах и характере их расходования.

Основные положения и результаты диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:

/. Фролов Д.С. Из истории финансового контроля в российской армии XIX - начала XX века / Фролов Д.С. // Вестник экономической интеграции, 2009. № 4. 0,7 пл. [Издание, рекомендованное ВАК Минобрнауки РФ].

2. Фролов Д.С. Военно-хозяйственная система Российской империи как объект финансового и имущественного контроля / Фролов Д.С. // Вестник экономической интеграции. 2009. № 7. 0,8 п.л. [Издание, рекомендованное ВАК Минобрнауки РФ].

3. Фролов Д.С. Военно-хозяйственная система Российского государства как объект финансового контроля / Фролов Д.С. // Экономика и право. 2009. № 2. 0,7 п.л.

4. Фролов Д.С. Государственный контроль над финансовыми и материальными расходами военного ведомства в Российской империи XIX - начала XX века / Фролов Д.С. Видное: МРИВСЭО, 2008.3,2 пл.

Фролов Дмитрий Сергеевич

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ НАД ФИНАНСОВО-МАТЕРИАЛЬНЫМИ РАСХОДАМИ ВОЕННОГО ВЕДОМСТВА РОССИИ XIX - начало XX в.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Подписано в печать 06.11.2009. Формат 60x84/16. Усл. п.л.1,4. Бумага офсетная. Печать офсетная. Тираж 100 экз. Заказ 126 Издательский дом МПА-Пресс Москва, 123423, ул.Маршала Тухачевского, д. 16-1-68