Становление и развитие государственного финансового контроля в России XVII-XIX веков тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Становление и развитие государственного финансового контроля в России XVII-XIX веков"

На правахрукописи

ОСМИНИНА Валентина Александровна

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ ХVII-XIX ВЕКОВ

(Историко-экономическое исследование)

08.00.01 - экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2004

Работа выполнена на кафедре экономических теорий Российского государственного гуманитарного университета

Научные руководители: доктор экономических наук, доктор

педагогических наук, профессор, заслуженный деятель науки РСО - Алания

Тебиев Борис Константинович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Стерликов Федор Федорович, кандидат экономических наук Михайлик Наталья Константиновна

Ведущая организация: Московский региональный институт

высшего социально-экономического образования

Защита состоится « » июня 2004 года в 14 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д.212.198.01 при Российском государственном гуманитарном университете по адресу: 125267, Москва, Миусская пл., д. 6.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Российского государственного гуманитарного университета.

Автореферат разослан « » мая 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Меркулов В.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Новые условия развития российского общества и экономики предъявляют жесткие требования к эффективности решения задач управления различными сферами государственной жизни, в том числе и теми, которые связаны с реализацией задач контроля использования финансовых средств и материальных ресурсов. Эффективность финансового контроля является одним из важнейших факторов финансово-экономической устойчивости и социальной стабильности государства, его экономической безопасности, благополучия граждан.

В настоящее время процесс формирования адекватной целям и задачам развития Российской Федерации системы государственного финансового контроля является еще далеко не завершенным1. Не разработана адекватная условиям перехода к развитому рынку теория государственного финансового контроля, не определены основные направления организации контроля за обеспечением финансовой безопасности России, нет четкой и полной нормативной базы контрольной деятельности, отсутствует системная методическая база контроля, имеет место нерациональное разделение функций между субъектами государственного финансового контроля, недостаточно налажена система взаимодействия между органами государственного, аудиторского (независимого) и внутреннего контроля проверяемых организаций и т.д.

Стратегической задачей как с точки зрения оценки уровня эффективности государственного финансового контроля, так и с точки зрения расширения контрольных функций является разработка критериев оценки рационального использования бюджетных средств2.

Все это диктует необходимость тщательного изучения и активного использования в современной законотворческой деятельности и практике государственного финансового контроля прошлого опыта, в частно-

1 См.: Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. М.: ИТК «Дашков и К», 2002. - С. 8-10; Он же. Совершенствование нормативной базы государственного финансового контроля в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2004. № 2. - С. 60-64.

2 Преображенский Б.Г. Организация государственного финансового контроля: проблемы, задачи, перспективы // Парламентский финансовый контроль (российско-канадский опыт). Федеральное Собрание РФ. М.. 2003. - С. 14.

»•ОС. НАЦИОНАЛЬНА* I БИБЛИОТЕКА I

сти, опыта организации государственного финансового контроля в досоветской России.

Степень научной разработанности проблемы. История государственного финансового контроля в России является на протяжении более ста лет предметом исследования, как правоведов, так и историков экономики и экономической мысли. К сожалению, в перечне работ, посвященных государственному финансовому контролю, существенно преобладают работы историков-правоведов, которые сосредоточили свое внимание исключительно на изучении процесса формирования законодательной базы контрольной деятельности.

В изучении истории государственного финансового контроля в нашей стране отчетливо пролеживаются три основных этапа: досоветский, советский и постсоветский.

Досоветский этап представлен исследованиями Н.В. Алышевского, К.И. Арнольда, И.И. Блёка, Ф.И. Бочковского, Н.Х. Бунге, В.А. Сакови-ча, Д.А. Толстого, А.Е. Яновского, Л.Н. Яснопольского и др. В работах указанных авторов содержится анализ правовой, базы деятельности государственного финансового контроля в России, отмечаются сильные и слабые стороны организации и техники контроля. Заслуга многих дореволюционных авторов состояла в том, что в их трудах были представлены подлинные документы, архивные данные, частично не сохранившиеся до настоящего времени, а также личные наблюдения и впечатления о деятельности контрольных органов разных уровней.

Особенностью советского этапа изучения истории государственного финансового контроля в дореволюционной России являлось резко критическое и научно не вполне аргументированное отношение исследователей к организации и деятельности контрольных учреждений в Российском государстве. История государственного контроля представлена в работах советских авторов как сплошная цепь неурядиц и бюрократической казенщины. В этом отношении характерны работы Ф. Белявского, А.И. Коняева, В.М. Митрофанова. Последний из них, в частности, безаппеляционно утверждал в своей кандидатской диссертации, что «при капитализме сами принципы построения финансового контроля способствуют прикрытию громадных хищений», и что «учреждения государственного финансового контроля, находясь на службе господствующих классов, являются в основном зрителями незаконного расходования капиталистами и помещиками государственных средств и сокрытия ими от налогового обложения прибылей»3. Одной из задач сво-

3 Митрофанов В.М. Государственный финансовый контроль в дореволюционной России (1811-1917 гг.). - С. 4.

его исследования автор определял «критическое использование материалов ревизий для раскрытия приемов организованного хищничества и систематического разграбления народного достояния эксплуататорскими классами»4. Эту задача, судя по тексту автореферата, автором так и не была решена.

Естественно, что приведенные выше оценки и научные подходы требуют ныне существенного уточнения и коренного пересмотра с позиций научной объективности и на основе приоритета общечеловеческих ценностей.

Современная литература, посвященная государственному финансовому контролю, представлена работами З.М. Ахмедовой, В.П. Беляева, В.В. Бурцева, А. Городецкого, Ю.А Данилевского, В.А Жукова, Н.А. Золотарева, Е. Пономаренко и ряда других авторов. Большинство из перечисленных авторов касаются истории финансового контроля в досоветской России лишь фрагментарно, не рассматривая ее в качестве предмета исследования. В интересном историко-правовом исследовании О.В. Владимировой «Государственный финансовый контроль России в XVII-XIX вв.» анализу подвергнуты лишь организационно-правовые аспекты становления и развития института государственного финансового контроля в России5. В монографии А.А. Ялбулганова6 па большом фактическом материале апализируется одно из частный проявлений государственной финансово-контрольной деятельности, связанное с военным хозяйством дореволюционной России.

На основании анализа актуальности разработки системы государственного финансового контроля в современных условиях и степени научной разработанности истории государственного финансового контроля в стране можно говорить об объективно существующем противоречии между потребностями современной постановки эффективного и действенного государственного финансового контроля и слабой востребованностью исторического опыта организации и деятельности государственного финансового контроля в нашей стране.

Актуальность темы, с одной стороны, и недостаточная ее изученность в существующей историко-экономической литературе, с другой стороны, определили выбор парадигмы настоящего диссертационного исследования и его цель: сформировать целостное научное представле-

4 Там же.-С. 3.

5 См.: Владимирова О.В. Государственный финансовый контроль России в XVII -XIX вв. (Историко-правовое исследование) Саратов, 2003.

6 См.: Ялбулганов A.A. Внутриведомственный финансовый контроль в российской армии в XIX — начале XX в.: историко-правовое исследование». М., 1999.

ние о путях становления и развития государственных контрольных учреждений в России XVII-XIX вв., экономических функциях государственного финансового контроля, технике его организации и результативности.

Объект исследования - история государственных финансов России XVII-XIX ВВ.

Предмет исследования - становление и развитие организационно-теоретических принципов и практики государственного финансового контроля в России рассматриваемого периода.

Цель и предмет исследования предполагают решение следующих конкретных задач:

1. Изучить исторические и социально-экономические предпосылки возникновения в России института государственного финансового контроля.

2. Выявить и проанализировать основные этапы становления и развития системы государственного финансового контроля в России XVII-XIX веков.

3. Исследовать основополагающие принципы и технику организации государственного финансового контроля в России, его действенность.

4. Обосновать необходимость творческого использования дореволюционного опыта организации государственного финансового контроля в условиях переходы страны к цивилизованному рынку, правовому государству и гражданскому обществу.

Хронологические рамки исследования. Исследование охватывает период с середины XVII столетия до 70-х годов XIX века. В эти годы идет процесс становления и развития отечественной государственпости, формирование финансовой системы Российской империи, разворачивается процесс трансформации традиционного общества и экономики в индустриальные. Формирование государственного финансового контроля являлось важной имманентной частью этих процессов, их непременным атрибутом.

Методологическую основу исследования составляют общетеоретические законы и закономерности научного познания, а также законы и закономерности историко-экономической науки в ее институциональном контексте. В качестве общетеоретической и методологической основы диссертации могут также рассматриваться труды классиков мировой и отечественной экономической науки, посвященные проблемам финансовой деятельности и государственного финансового контроля.

В процессе подготовки диссертации автором использовались как общенаучные, так и историко-экономические методы научного иссле-

дования. Это - анализ, синтез и моделирование экономических ситуаций, системный подход к исследуемым явлениям, метод историзма, ориентирующий исследователя на первоочередное изучение тех процессов и явлений прошлого, которые помогают осмыслению современных задач развития.

Достоверность - научных результатов исследования обеспечена применением адекватных его цели и задачам методологических подходов, широким набором методов историко-экономического анализа, логикой исследования, теоретической и практической обоснованностью основных положений и выводов, а также репрезентативной источпико-вой базой. В исследовании использован широкий круг взаимодополняющих и взаимоуточняющих источников, которые можно разделить па четыре основных категории:

Законы Российской империи и Российской Федерации. Документы высших органов власти, министерств и ведомств, касающиеся вопросов организации государственного и ведомственного финансового контроля, в том числе ежегодные отчеты государственного контролера императору. > Информационно-аналитические материалы, характеризующие состояние отечественных финансов и организацию государственного финансового контроля.

Труды известных отечественных экономистов и правоведов, характеризующие значение финансового контроля для укрепления российской государственности и экономической безопасности страны. Научная новизна исследования состоит в выявлении основных тенденций формирования и развития отечественной системы государственного контроля. Она заключается также в том, что в диссертации:

Дан разверпутый ретроспективный анализ сущности государственного финансового контроля, его значения и функций в управлении государственными финансовыми потоками.

Содержится характеристика осповных этапов развития государственного финансового контроля в России XVII-XIX веков. Выявлены и проанализированы концептуальные основы и организационно- структурные формы государственного финансового контроля, раскрыта эволюция правовых и организационных норм контрольно-ревизионной деятельности.

Выявлены и проанализированы основополагающие принципы организации государственного финансового контроля: принцип законности, принцип независимости, принцип гласности, принцип объективности и др.

Раскрыты объективные и субъективные факторы, оказавшие влияние на процесс становления и развития системы государственного финансового контроля, характер взаимоотношений контрольных органов с подконтрольными инстанциями, показано участие органов контроля в выработке государственных предположений. > Проанализировано влияние государственного финансового контроля на процесс формирования государственного бюджета (росписи), упорядочение финансовой отчетности, установление единства касс, повышение ответственности должностных лиц за рациональное использование государственных средств. ^ Доказано, что оптимизация системы государственного финансового контроля неизменно влечет за собой качественные изменения в государственной бюджетной политике, упорядочение государственной отчетно-финансовой документации, оздоровление в целом финансовой системы страны, повышение ответственности распорядителей кредитов и других должностных лиц за результаты финансово-хозяйственной деятельности.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем положения и выводы существенно уточняют, а в ряде случаев аргументировано опровергают сложившиеся в историко-экономической науке представления о характере государственного финансового контроля в России. В данном исследовании процесс становления и развития государственного финансового контроля в стране рассматривается как процесс поиска оптимальных форм контрольно-ревизионной деятельности, адекватных исторической ситуации.

Апробация и внедрение в практику результатов исследования осуществлялось на всех этапах его проведения путем устных и печатных выступлений автора, в том числе на страницах общероссийских изданий «Президентский контроль» и «Экономика и право». На основе диссертационного исследования разработан спецкурс «Государственный финансовый контроль в России: история и современность», обогащено содержание нормативного учебного курса «Экономическая история России», читаемого для студентов, обучающихся по специальности «Финансы и кредит».

На защиту выносятся три группы результатов: 1.Аналитические.

1.1. Обнаруженный дефицит объективных научных зпаний о процессах становления и развития государственного финансового контроля в дореволюционной России.

1.2. Вскрытое противоречие между задачами формирования действенной системы государственного финансового контроля и слабой востребованностью исторического опыта финансово-контрольной деятельности.

2. Теоретические.

2.1. Вывод о позитивном влиянии государственного финансового контроля на формирование механизмов и мер финансово-экономической политики, характер институциональных преобразований.

2.2. Утверждение, что наиболее целесообразным подходом к формированию эффективной системы государственного финансового контроля является теоретическое обобщение реального опыта и использование на практике проверенных временем форм и методов контрольно-ревизионной деятельности.

3. Прикладные.

3.1. Представленное в работе описание процедуры организации государственного финансового контроля на различных стадиях его развития

3.2. Обоснование необходимости творческого использования дореволюционного опыта организации финансового контроля в условиях современной организации и реорганизации коптрольно-ревизионных институтов.

Цель и задачи исследования обусловили проблемное и логическое структурирование диссертационной работы. Она состоит из введения, трех глав, написанных по проблемно-хронологическому принципу, заключения, списка использованных источников и литературы.

Во «Введении» обосновывается актуальность темы исследования, приводится краткая историография вопроса, определяются цель, объект, предмет и задачи исследования, его хронологические рамки, излагаются концептуальные подходы, методология и методы, обосновывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, освещается апробация, формулируются положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Зарождение государственного финансового контроля в России» рассматриваются социально-экономические предпосылки организации в стране института финансового контроля, связанные с образованием и укреплепием единого Русского цептрализованпо-го государства, развитием производительных сил, формированием финансовой и налоговой системы. Подробно рассматривается история создания и деятельности первого отечественного контрольного оргапа -Приказа счетных дел.

Во второй главе «Финансовый контроль в XVШ - первой половине XIX столетия» показаны место и роль государственного финансового контроля в системе организационно-экономических преобразований Петра I и его последователей, эволюция форм контрольно-ревизионной деятельности. Дается анализ реформаторских проектов М.М. Сперанского по упорядочению системы государственных финансов и финансового контроля, анализируются введения в стране малоэффективной системы генеральной отчетности.

В третьей главе «Подготовка и проведение бюджетной реформы 1860-х годов и создание усовершенствованной системы государственного финансового контроля» раскрываются имевшие место в высших правительственных кругах дискуссии о характере деятельности ведомства Государственного контроля и необходимости замены генеральной отчетности документальной ревизией. Особое место в главе уделено подготовке и реализации бюджетной реформы В.А. Татаринова, благодаря которой отечественная система государственного финансового контроля обрела качественно новое содержание и стала одной из наиболее действенных в Европе.

В «Заключении» подводятся общие итоги диссертационного исследования, содержатся практические рекомендации по использованию опыта организации государственного финансового контроля в досоветской России в современных условиях.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Социально-экономическое развитие Русского централизованного государства в XVI-XVII вв. привело к организации обширного много -профильного государственного хозяйства, нуждавшегося в четкой системе государственного управления и контроля. Это предопределило создание особых центральных административных органов - приказов, взявших на себя управление как территориальными образованиями государства, так и отдельными отраслями государственного хозяйства.

Созданный в 1654 г. по воле царя Алексея Михайловича Приказ счетных дел стал первым в истории Российского государства органом финансового контроля7. Счетный приказ был наделен широкими пол-

7 Среди отечественных историков, к сожалению, до сих пор нет единого мнения о возникновении в России государственной службы финансового контроля. Называются несколько дат, так или иначе связанных с созданием этого ведомства. Известный русский историк В.О. Ключевский упоминает, например, о 1621 г., однако, ссылки на источник не приводит. Изданная в советские годы

и

номочиями, связанными с контролем финансово-хозяйственной деятельности практически всех государственных органов управления. Его деятельность способствовала усилению внимания представителей высшей и местной администрации к рациональному использованию государственных средств, упорядочению финансовой системы страны.

Историк допетровской России, бывший подьячий Посольского приказа Т.К. Котошихин (1630-1667) приводит следующие сведения: «Счетный приказ, а в нем сидят два дьяка и ведают и делают дела всего Московского государства, приход и расход и остаток по книгам за многие годы. А приход в него бывают достаточные деньги, которые в котором году с кого не взяли в царскую казну, также в котором году за расходом что осталось в остатке; а, собирая такие деньги па Москве и из городов, в расходы ни в какие не даются без царского указа»8.

Учреждение Счетного приказа, таким образом, имело целью не только надзор за поступлением доходов и производством расходов, но и сбор не израсходованных («остаточных» по терминологии тех лет) казенных сумм, оставшихся в каком-либо правительственном учреждении, после осуществленных расходов. Например, раздатчики жалованья

Историческая энциклопедия указывает на 1656 г., впрочем, также не достаточно основательно. Автор практически единствепной в советской литературе полновесной монографии «Финансовый контроль в дореволюционной России» (М.: Госфиниздат, 1959) А.И. Коняев, основываясь на некоторых косвенных документах, утверждает, что Счетный приказ был создан в 1655 г. Есть в литературе и другое упоминание, которое представляется нам наиболее точным - 1654 г. Именно эту дату в качестве отправной точки истории контрольного ведомства называют авторы капитальной монографии «Государственный контроль. 18111911», изданной в 1911 г. в Петербурге по заказу ведомства государственного контролера и посвященной столетию создания Главного управления ревизии государственных счетов. Фигурирует 1654 г. ив более ранних работах, таких, например, как монография В.А. Саковича «Государственный контроль в России, его история и современное устройство» (СПб., 1898). «...В 1654 г. по случаю войны, - пишет Сакович, - был учрежден ... Приказ счетных дел, на обязанности которого лежала первоначально поверка раздачи войскам жалованья. Этот приказ, как отдельное самостоятельное учреждение в записных книгах упоминается с 1656 по 1701 год». За создание Счетного приказа именно в 1654 г. говорит и тот факт, что именно этот год стал особой вехой в укреплении самодержавной власти. 1 июля 1654 г. Алексей Михайлович указал «свое государственное именование во всех делах писати всея Великие и Малые России самодержец»7. (См.: Талина Г.В. Царь Алексей Михайлович: личность, мыслитель, государственный деятель. М.: Магистр, 1996. - С. 54).

8 Котошихин Г.К. О России в царствование Алексея Михайловича. М.: РОС-СПЭН, 2000. - С. 141.

в полках обычно присылались в Счетный приказ с книгами и с «остаточными» деньгами. Постепенно эта функция Счетного приказа усложнилась, его служащие стали не только принимать наличные «остаточные» деньги, но и вести учет таких денег в различных ведомствах. При этом подконтрольным Счетному приказу учреждениям вменялось в обязанность уведомлять контрольный орган об остаточных суммах особыми выписками.

Наряду с контрольно-ревизионными функциями Счетный приказ был наделен и т.н. «сыскными» функциями. В приказе велась особая «доимочная книга», в которую записывались суммы, взятые взаймы из государственных средств в Москве, а также деньги, взятые в долг в полках. На основании записей в доимочной книге Счетным приказом принимались деньги в погашение долга, которые записывались в «приходные книги». В случае невозвращения задолженности Счетный приказ был обязан производить «сыск» должников и применять к ним соответствующие санкции. Кроме того, в приказ поступали деньги, не поступившие в казну в том году, в котором они должны были поступить.

С 1656 по 1667 г. Счетный приказ именовался Приказом столовых и счетных дел, потому что в это время па него была возложена кроме основной обязанности и проверка отчетности по содержанию царского стола.

Состав приказа формировался по подобию других приказов. Во главе его стоял боярин, в помощь которому назначались три дьяка, заведовавших отделениями или столами. В их ведении находились подьячие, на которых лежали обязанности письмоводства. Кроме этого при приказе состояли двенадцать приставов, четыре сторожа и другие служащие. Приказ делился на два отделения: первое заведовало столовым делом, проверяло отчетность по содержанию царского стола; второе - счетным делом, проверяло приходно-расходные книги других приказов за истекший год.

Постепенно в государстве была установлена контрольно-ревизионная практика, согласно которой, по окончании финансового года, все приказы были обязаны представлять в Счетный приказ на ревизию свои приходо-расходные книги за истекший год. Проверка их хотя и была необычайно сложной и трудоемкой, однако не давала эффективного результата и сводилась лишь к арифметической проверке голых цифр, поскольку книги отражали лишь валовые итоги прихода и расхода за отчетный год. Кроме того, приходо-расходные книги не сопровождались никакими пояснительными документами, что облегчало бы работу контролеров. Существенно затрудняло деятельность Счетпо-

го приказа и крайнее разнообразие дел, которыми ведали приказы, отсутствие унифицированной системы ведения приходно-расходных книг.

В целях компенсации недостатков ревизии по приходо-расходным книгам Счетный приказ проводил непосредственную ревизию должностных лиц.

Одновременно с созданием Счетного приказа в Москве предпринимаются попытки организации контрольных учреждений на местах. Финансовая отчетность местных органов управления перед центральной властью заключалась в составлении и предоставлении в Москву сметного списка. Подобные списки включали в себя отчеты, в которых указывались остатки на пачало финансового года, доходы, которые должны были поступить и фактически поступили, недоимки, произведенные за год расходы и остатки к концу года. Сметные списки составлялись на основании приходных и расходных книг, которые велись лицами, ведавшими доходами и расходами.

Создание государственного финансового контроля стало важным фактором, предопределившим необходимость формирования четкой бюджетной политики, как основы финансовой стабильности государства. Начиная с 1680 г. в России стали формироваться государственные росписи доходов и расходов, получила развитие государственная бюджетная политика.

В эпоху петровских преобразований конца XVII - первой четверти XVIII в. наработанные в предыдущий исторический период принципы и практика государственного финансового контроля получают свое дальнейшее развитие. Функции Счетного приказа первоначально берет на себя Ближняя канцелярия, созданная в 1699 г., сочетавшая в своей деятельности элементы высшего и центрального управления и подчинявшаяся непосредственно Петру I. Ближняя канцелярия осуществляла ревизию приходо-расходных книг и ведомостей центральных, а с 1710 г. и местных учреждений. В 1712-1714 гг. вместе с Ближней канцелярией эти обязанности выполнял и Сенат. В 1701-1711 гг. в Ближней канцелярии разрабатывались также общие государственные росписи (государственный бюджет).

С прекращением в 1718 г. деятельности Ближней канцелярии функции государственного контроля берет на себя Ревизион-Коллегия. В январе 1722 г. она вошла в подчинение Сенату как Ревизион-Контора, что содействовало ликвидации дублирования в отчетно-ревизионном деле. Разработанная по этому случаю подробная инструкция стала по сути дела первым документом, систематизировавшим обязанности государственного контроля. Ведущим принципом при этом провозгла-

шался принцип законности, т.е. соответствия операций с законными основаниями для их производства.

После смерти Петра I ревизионное дело в империи долгое время не могло наладиться. Царствование Анна Иоанновны было отмечено важным в истории отечественного финансового контроля событием. В 1733 г. увидел свет документ под названием «Регламент, или Инструкция Ревизион-Коллегии», составленный от лица императрицы. Зафиксировав существенные недостатки и злоупотребления, имевшие место в деятельности контрольного ведомства, «Регламент», поставил перед Реви-зион-Коллегией задачу «иметь высшую дирекцию в свидетельстве и в ревизии счетов о всех государственных доходах и расходах, какого бы оные звания пи были».

Регламент Ревизон-Коллегии 1733 г., будучи известным продолжением и развитием инструкции Петра I, представлял собою более законченный и определей государственный документ. Он требовал своевременной присылки отчетов в полном объеме из всех присутственных мест, с объяснениями о поступлении доходов и употреблении расходов. За несвоевременную доставку устанавливались денежные штрафы, а за 5 месяцев просрочки - каторга.

В 1760 г. Екатерина П «для успешности ревизии» увеличила личный состав Ревизион-Коллегии почти вдвое и разделила ее на 6 департаментов, 4 из которых находились в Петербурге и 2 - в Москве. Каждому департаменту было предоставлено действовать самостоятельно в ревизии назначенной ему части. Департаменту 5-му поручены дела запущенные; а 6-й заменил собой контору Ревизион-Коллегии. При этом Ревизион-Коллегии вменялось в обязанность наблюдать не только за верностью прихода и расхода, по и за правильностью назначения выдач.

Существенное преобразование государственной отчетности было связано с изданием Учреждения о губерниях 1775 г., когда казенным палатам было вверено управление всеми казенными сборами губерний, главное ведение приходов и расходов, ревизия всех отчетов по губернии, составление общих о доходах и расходах ведомостей и представление их в Ревизион-Коллегию.

С этого времени ревизионная работа децентрализуется. Она поручается счетным экспедициям при казенных палатах, заменившим собою таким образом соединенные местные департаменты Камер- и Ревизион-Коллегии.

В 1781 г. в связи с созданием Государственной экспедиции свидетельства счетов, которой поручалась проверка отчетов казначейств и столичных присутственных мест, Ревизион-Коллегия была упразднена. Для «окончания старых счетов и дел» был оставлен только один из ее

департаментов, просуществовавший, впрочем, до 1809 г. Государственная экспедиция свидетельства счетов подчинялась Государственному казначею, в руках которого были сконцентрированы все нити финансового управления страной.

В первые годы царствования Александра I благодаря стараниям Сперанского, наряду с прочими преобразованиями в государственную жизнь России вносились начала отчетности и проверки финансового состояния, более открытым становится государственный бюджет, устраняется произвол во многих финансовых делах. Составленный реформатором бюджет России обсуждался уже не одним или двумя лицами, как раньше, а Государственным советом, Министерством финансов.

В 1811 г. по инициативе М.М. Сперанского в структуре государственного управления создается специальное контрольное ведомство -Главное управление ревизии государственных счетов, действовавшее на правах министерства и призванное реализовать мысли реформатора о наведении порядка в расходовании государственных средств и укреплении государственной финансовой дисциплины.

Главные функции контрольного ведомства сводились к следующему:

проверка поступления сумм и оснований их расходования; ^ наблюдение за правильностью употребления сумм; ^ проверка правильности счетов каждого ведомства; ^ наблюдение за тем, чтобы ассигнованные суммы не оставались без

движения, вплоть до перечисления их в казначейство9.

Деятельность нового контрольного ведомства совпала с такими драматическими в истории России событиями, как нашествие Наполеона и отставка Сперанского, знаменовавшая собой отказ Александра I от активной преобразовательной деятельности. Все это создало для Главного управления ревизии государственных счетов огромные трудности. Подотчетные государственному контролю ведомства, прикрываясь влиятельными покровителями, постоянно чинили препятствия Государственному контролеру и его сотрудникам, нередко граничившие с открытым саботажем.

В 1821-1823 гг. по настоянию Генерального контролера вопрос о состоянии финансовой дисциплины и отчетности в государстве неоднократно обсуждался на заседаниях Комитета министров. Государственный контролер настаивал на повышении ответственности министерств в этих вопросах, просил по возможности разгрузить контрольное ведом' См : Ерошкина А.Н. Главное управление ревизии государственных счетов // Государственность России. Словарь-справочник. Кн. 1. М.: Наука, 1996. С. 197.

ство от малопроизводительной и неэффективной работы. В итоге, рассмотрев его записку, Комитет министров согласился с его мнением «о необходимости ограничить действия государственного контроля ревизией общих отчетов министерских департаментов и главных управлений, не касаясь поверки всех частных счетов и подлинных приходных и расходных книг».

Переход к системе генеральной отчетности был вынужденной мерой в сложившихся условиях. Эта система имела существенные недостатки, снижавшие эффективность контроля. Они заключались в отсутствии полпых дапных для проведения объективной ревизии, в отдаленности сроков представления отчетности на ревизию, в медленности самой процедуры ревизии, сосредоточенной в руках тех же самых учреждений и лиц, которые распоряжались оборотами. В конце 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль. Ревизионным принципом был утвержден принцип генеральной отчетности.

Несовершенство системы генеральной отчетности, при которой государственный финансовый контроль оказался многоступенчатым и малоэффективным, не могло не вызвать справедливой критики со стороны наиболее прогрессивных представителей государственной власти. Эта критика развернулась уже в период принятия системы генеральной отчетности (1836 г.) и продолжалась в последующие годы. Однако коренное преобразование финансового контроля произошло лишь в период Великих реформ 1860-х гг.

Разработанный генерал-контролером контрольного ведомства В.Л. Татариновым с учетом лучшего европейского опыта проект преобразования государственного финансового контроля в России отличался тем, что широко затрагивал всю бюджетно-финансовую систему государства, требовал ее коренной перестройки. Целью реформы стала максимальная централизация всех государственных средств путем введепия принципа единства кассы. Если в дореформенные годы каждое министерство и главное управление пользовались неограниченной финансовой самостоятельностью, сосредотачивали в своих руках крупные суммы в виде остатков от прежних ассигнований, что делало бесконтрольным расходование государственных средств, то в новых условиях ответственным распорядителем становился министр финансов, подконтрольный государственному контролеру.

Утвержденные Александром II 22 мая 1862 г. в качестве закона «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении го-сударствепной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений» устанавливали четкий порядок расходования средств из

Государственного бюджета и препятствовали министерствам и ведомствам бесконтрольно тратить эти средства. Являвшаяся ранее секретным документом Государственная роспись (бюджет) стала публиковаться, что в существенной мере соответствовало принципам строительства правового государства.

Одновременно была реорганизована и вся система государственного финансового контроля. В обязанности Государственного контроля входило рассмотрение и проверка всех ведомственных смет, в том числе и сметы Министерства финансов, их сличение с исполнением смет предыдущих лет. Ежегодно, не позднее 1 ноября, государственный контролер был обязап представить па рассмотрение Государственного совета как замечания Государственного контроля на финансовые сметы предстоящего года, так и составленный им общий по исполнению финансовых смет отчет по тому сметному периоду, ревизия оборотов которого к этому времени Государственным контролем должна быть окончена.

По получении Государственной росписи и общего по исполнению финансовых смет отчета, замечаний Министерства финансов и Государственного контроля на финансовые сметы Департамент государственной экономии Государственного совета рассматривал эти документы на совместном заседании с руководителями тех министерств и ведомств, па сметы которых были сделаны замечания. В случае несогласия министров со сделанными замечаниями, вопрос обсуждался вновь в присутствии министра финансов и государственного контролера.

В 1864-1867 гг. новая система касс постепенно была введена по всей России, в царстве Польском и в Закавказском крае. Главное казначейство в Петербурге стало служить расходной кассой для центральных учреждений. Оно действовало в тесном контакте с Государственным банком, где имело свой текущий счет.

Собиравшиеся уездными казначействами доходы поступали в губернские казначейства. Они шли, прежде всего, на покрытие расходов по уездам и губернии. Остававшиеся при этом суммы передавались или в Государственный банк, его конторы и отделения, или в казначейства других губерний, если на то имелось предписание казенной палаты, в ведении которой находилось казначейство. Таким образом, центральной приходной кассой в России являлся Государственный банк. Новое кассовое устройство потребовало существенного совершенства всей системы государственного счетоводства.

Важнейшим звеном новой системы государственного финансового контроля становятся губернские контрольные палаты, находившиеся в непосредственном ведении Государственного контроля и независимые от местной администрации. «Временное положение о местных кон-

трольных учреждениях», принятое 3 января 1866 года, закрепляло единство кассы, при котором были упразднены все самостоятельные кассы и казначейства конкретных ведомств.

Ревизии местных контрольных учреждений подлежали как действия управлений, распоряжавшихся кредитом и сбором государственных доходов, так и действия касс, исполняющих распоряжения этих управлений. При этом контрольные палаты были полностью независимы от местной администрации и даже «изъяты» от ведомства губернских прокуроров.

1На контрольные палаты возлагались:

> ревизия по шнуровым книгам и подлинным документам денежпых оборотов губернских и уездных казначейств и касс специальных сборщиков;

> ревизия по отчетности касс и по подлинным к таковой отчетности прилагаемым, или особо контрольными учреждениями требуемым, документам оборотов управлений, распоряжающихся кредитами и сбором государственных доходов;

> поверка по шнуровым книгам и подлинным документам правильности оборотов материального имущества,

> освидетельствование, на основе подлипных книг и документов, наличных сумм и бумаг, имеющих денежное достоинство, в казпачей-ствах губернских, уездных и в кассах специальных сборщиков 10. Наряду с правом проверки правильности и законности оборотов по

доставленным им документам и счетам, контрольные палаты обладали также правом внезапной проверки местных касс, которая должна была проводиться в присутствии представителя от соответствующего ведомства.

В заключении исследования отмечается, что процесс становления и развития российской государственности неразрывно связан с формированием механизмов и мер финансово-экономической политики, органов государственного финансового контроля, как важнейшего экономико-правового института, обеспечивающего национальную финансовую безопасность и эффективное использование государственных финансовых средств.

Процесс формирование эффективной контрольной системы и финансовой отчетности был длительным и трудоемким. Он осуществлялся путем экспериментальных проверок, методом проб и ошибок. Используя лучший европейский опыт и изучая реальную практику нововведений, реформаторы отечественного финансового контроля создавали

10 Там же.-С. 206-207.

механизм, который не должен был давать сбоя и надежно защитил бы государственную казну от любых посягательств недобросовестных чи-повников, какие бы высокие посты в государстве они ни занимали/

В процессе своего становления и развития государственный финансовый контроль в России претерпел существенные изменения и эволюционировал от блюстительного контроля (система генеральной отчетности) до контроля документального, включавшего в себя детальную проверку экономической обоснованности и законности финансовых операций.

Основное содержание и результаты диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:

1. Осминина В.А. Становление государственного финансового контроля в России и принципы его организации / Под ред. Б. К. Те-биева (Серия «Новые идеи в экономике». Вып. 5.) - М.: Изд. журнала «Экономика и право», 2003.1,5 п.л.

2. Осминина В.Л. На страже государственной казны: Государственному финансовому контролю в России 350 лет // Экономика и право. 2003. № 4. 0,8 пл. (В соавторстве с А.Г.Михайликом и Б.К. Тебиевым. Авторский вклад — 50%).

3. Осминина ВЛ. От счетного приказа до счетной палаты: Из истории контроля // Президентский контроль. 2004. № 4.0,9 п.л. (В соавторстве с Б.К. Тебиевым. Авторский вклад - 50%).

4. Осминина ВЛ. Финансовый контроль в первой половине XIX века: Из истории контроля // Президентский контроль. 2004. № 5. 0,8 пл. (В соавторстве с Б.К.Тебиевым. Авторский вклад - 50%).

5. Осминина ВЛ. В тисках формализма и поиске призвания: Из истории контроля // Президентский контроль. 2004. № 6. 0,8 пл. (В соавторстве с Б.К. Тебиевым. Авторский вклад - 50%).

Подписано в печать 24.05.2004 г. Формат 60x84 1/16, Усл. Печ. Лист1,2 Тираж 100 экз. Заказ № 224 Отпечатано «АллА Принт» Тел.: (095) 921-86-07 Факс: (095) 921-70-09 «'шш.аИаргтй'и

»1 24 89

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Осминина, Валентина Александровна

ВВЕДЕНИЕ.

Глава первая

ЗАРОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ.

1.1. Социально-экономические предпосылки возникновения государственного финансового контроля.

1.2. Счетный приказ царя Алексея Михайловича - первый государственный контрольный орган в России.

Выводы по первой главе.

Глава вторая

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В XVIII - ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX СТОЛЕТИЯ.

2.1. Финансовый контроль в системе организационноэкономических преобразований Петра I и его последователей.

2.2. Государственный финансовый контроль в первой половине XIX века: реформация и контрреформация.

Выводы по второй главе.

Глава третья

ПОДГОТОВКА И ПРОВЕДЕНИЕ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ 1860-х ГОДОВ И СОЗДАНИЕ УСОВЕРШЕНСТВОВАННОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.

3.1. Критика системы генеральной отчетности и предложения по реформированию государственного контроля.

3.2. Бюджетная реформа В.А. Татаринова и ее значение для повышения эффективности контрольно-ревизионной деятельности.

Выводы по третьей главе.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Становление и развитие государственного финансового контроля в России XVII-XIX веков"

Актуальность темы исследования. Новые условия развития российского общества и экономики предъявляют жесткие требования к эффективности решения задач управления различными сферами государственной жизни, в том числе и теми, которые связаны с реализацией задач контроля использования финансовых средств и материальных ресурсов. Эффективность финансового контроля является одним из важнейших факторов финансово-экономической устойчивости и социальной стабильности государства, его экономической безопасности, благополучия граждан.

В настоящее время процесс формирования адекватной целям и задачам развития Российской Федерации системы государственного финансового контроля является еще далеко не завершенным1. Не разработана адекватная условиям перехода к развитому рынку теория государственного финансового контроля, не определены основные направления организации контроля за обеспечением финансовой безопасности России, нет четкой и полной нормативной базы контрольной деятельности, отсутствует системная методическая база контроля, имеет место нерациональное разделение функций между субъектами государственного финансового контроля, недостаточно налажена система взаимодействия между органами государственного, аудиторского (независимого) и внутреннего контроля проверяемых организаций и т.д.

Стратегической задачей как с точки зрения оценки уровня эффективности государственного финансового контроля, так и с точки зрения

1 См.: Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. М.: ИТК «Дашков и К», 2002. - С. 8-10; Он же. Совершенствование нормативной базы государственного финансового контроля в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2004. № 2. - С. 60-64. расширения контрольных функций является разработка критериев оценки рационального использования бюджетных средств1.

Все это диктует необходимость тщательного изучения и активного использования в современной законотворческой деятельности и практике государственного финансового контроля прошлого опыта, в частности, опыта организации государственного финансового контроля в досоветской России.

Степень научной разработанности проблемы. История государственного финансового контроля в России является на протяжении более ста лет предметом исследования, как правоведов, так и историков экономики и экономической мысли. К сожалению, в перечне работ, посвященных государственному финансовому контролю, существенно преобладают работы историков-правоведов, которые сосредоточили свое внимание исключительно на изучении процесса формирования законодательной базы контрольной деятельности.

В изучении истории государственного финансового контроля в нашей стране отчетливо пролеживаются три основных этапа: досоветский, советский и постсоветский.

Досоветский этап представлен исследованиями Н.В. Алышевского, К.И. Арнольда, И.И. Блёка, Ф.И. Бочковского, Н.Х. Бунге, В.А. Саковича, Д.А. Толстого, А.Е. Яновского, JI.H. Яснопольского и др. В работах указанных авторов содержится анализ правовой базы деятельности государственного финансового контроля в России, отмечаются сильные и слабые стороны организации и техники контроля. Заслуга многих дореволюционных авторов состояла в том, что в их трудах были представлены подлин

1 Преображенский Б.Г. Организация государственного финансового контроля: проблемы, задачи, перспективы // Парламентский финансовый контроль (российско-канадский опыт). Федеральное Собрание РФ. М., 2003. - С. 14. ные документы, архивные данные, частично не сохранившиеся до настоящего времени, а также личные наблюдения и впечатления о деятельности контрольных органов разных уровней.

Особенностью советского этапа изучения истории государственного финансового контроля в дореволюционной России являлось резко критическое и научно не вполне аргументированное отношение исследователей к организации и деятельности контрольных учреждений в Российском государстве. История государственного контроля представлена в работах советских авторов как сплошная цепь неурядиц и бюрократической казенщины. В этом отношении характерны работы Ф. Белявского, А.И. Коняева, В.М. Митрофанова. Последний из них, в частности, безаппеляционно утверждал в своей кандидатской диссертации, что «при капитализме сами принципы построения финансового контроля способствуют прикрытию громадных хищений», и что «учреждения государственного финансового контроля, находясь на службе господствующих классов, являются в основном зрителями незаконного расходования капиталистами и помещиками государственных средств и сокрытия ими от налогового обложения прибылей»1. Одной из задач своего исследования автор определял «критическое использование материалов ревизий для раскрытия приемов организованного хищничества и систематического разграбления народного достояния эксплуататорскими классами» . Эту задача, судя по тексту автореферата, автором так и не была решена.

Естественно, что приведенные выше оценки и научные подходы требуют ныне существенного уточнения и коренного пересмотра с позиций

1 Митрофанов В.М. Государственный финансовый контроль в дореволюционной России (1811-1917 гг.).-С. 4.

2 Там же. - С. 3. научной объективности и на основе приоритета общечеловеческих ценностей.

Современная литература, посвященная государственному финансовому контролю, представлена работами З.М. Ахмедовой, В.П. Беляева, В.В. Бурцева, А. Городецкого, Ю.А. Данилевского, В.А. Жукова, Н.А. Золотарева, Е. Пономаренко и ряда других авторов. Большинство из перечисленных авторов касаются истории финансового контроля в досоветской России лишь фрагментарно, не рассматривая ее в качестве предмета исследования. В интересном историко-правовом исследовании О.В. Владимировой «Государственный финансовый контроль России в XVII-XIX вв.» анализу подвергнуты лишь организационно-правовые аспекты становления и развития института государственного финансового контроля в России1. В монографии А.А. Ялбулганова на большом фактическом материале анализируется одно из частный проявлений государственной финансово-контрольной деятельности, связанное с военным хозяйством дореволюционной России.

На основании анализа актуальности разработки системы государственного финансового контроля в современных условиях и степени научной разработанности истории государственного финансового контроля в стране можно говорить об объективно существующем противоречии между потребностями современной постановки эффективного и действенного государственного финансового контроля и слабой востребованностью исторического опыта организации и деятельности государственного финансового контроля в нашей стране.

1 См.: Владимирова О.В. Государственный финансовый контроль России в XVII - XIX вв. (Историко-правовое исследование) - Саратов, 2003.

2 См.: Ялбулганов А.А. Внутриведомственный финансовый контроль в российской армии в XIX - начале XX в.: историко-правовое исследование». - М., 1999.

Актуальность темы, с одной стороны, и недостаточная ее изученность в существующей историко-экономической литературе, с другой стороны, определили выбор парадигмы настоящего диссертационного исследования и его цель: сформировать целостное научное представление о путях становления и развития государственных контрольных учреждений в России XVII-XIX вв., экономических функциях государственного финансового контроля, технике его организации и результативности.

Объект исследования - история государственных финансов России XVII-XIX вв.

Предмет исследования — становление и развитие организационно-теоретических принципов и практики государственного финансового контроля в России рассматриваемого периода.

Цель и предмет исследования предполагают решение следующих конкретных задач:

1. Изучить исторические и социально-экономические предпосылки возникновения в России института государственного финансового контроля.

2. Выявить и проанализировать основные этапы становления и развития системы государственного финансового контроля в России XVII - XIX веков.

3. Исследовать основополагающие принципы и технику организации государственного финансового контроля в России, его действенность.

4. Обосновать необходимость творческого использования дореволюционного опыта организации государственного финансового контроля в условиях переходы страны к цивилизованному рынку, правовому государству и гражданскому обществу.

Хронологические рамки исследования. Исследование охватывает период с середины XVII столетия до 70-х годов XIX века. В эти годы идет процесс становления и развития отечественной государственности, формирование финансовой системы Российской империи, разворачивается процесс трансформации традиционного общества и экономики в индустриальные. Формирование государственного финансового контроля являлось важной имманентной частью этих процессов, их непременным атрибутом.

Методологическую основу исследования составляют общетеоретические законы и закономерности научного познания, а также законы и закономерности историко-экономической науки в ее институциональном контексте. В качестве общетеоретической и методологической основы диссертации могут также рассматриваться труды классиков мировой и отечественной экономической науки, посвященные проблемам финансовой деятельности и государственного финансового контроля.

В процессе подготовки диссертации автором использовались как общенаучные, так и историко-экономические методы научного исследования. Это - анализ, синтез и моделирование экономических ситуаций, системный подход к исследуемым явлениям, метод историзма, ориентирующий исследователя на первоочередное изучение тех процессов и явлений прошлого, которые помогают осмыслению современных задач развития.

Достоверность научных результатов исследования обеспечена применением адекватных его цели и задачам методологических подходов, широким набором методов историко-экономического анализа, логикой исследования, теоретической и практической обоснованностью основных положений и выводов, а также репрезентативной источниковой базой. В исследовании использован широкий круг взаимодополняющих и взаимо-уточняющих источников, которые можно разделить на четыре основных категории:

Законы Российской империи и Российской Федерации.

Документы высших органов власти, министерств и ведомств, касающиеся вопросов организации государственного и ведомственного финансового контроля, в том числе ежегодные отчеты государственного контролера императору.

Информационно-аналитические материалы, характеризующие состояние отечественных финансов и организацию государственного финансового контроля.

Труды известных отечественных экономистов и правоведов, характеризующие значение финансового контроля для укрепления российской государственности и экономической безопасности страны.

Научная новизна исследования состоит в выявлении основных тенденций формирования и развития отечественной системы государственного контроля. Она заключается также в том, что в диссертации:

Дан развернутый ретроспективный анализ сущности государственного финансового контроля, его значения и функций в управлении государственными финансовыми потоками.

Содержится характеристика основных этапов развития государственного финансового контроля в России XVII-XIX веков.

Выявлены и проанализированы концептуальные основы и организационно - структурные формы государственного финансового контроля, раскрыта эволюция правовых и организационных норм контрольно-ревизионной деятельности.

Выявлены и проанализированы основополагающие принципы организации государственного финансового контроля: принцип законнности, принцип независимости, принцип гласности, принцип объективности и др. и

Раскрыты объективные и субъективные факторы, оказавшие влияние на процесс становления и развития системы государственного финансового контроля, характер взаимоотношений контрольных органов с подконтрольными инстанциями, показано участие органов контроля в выработке государственных предположений.

Проанализировано влияние государственного финансового контроля на процесс формирования государственного бюджета (росписи), упорядочение финансовой отчетности, установление единства касс, повышение ответственности должностных лиц за рациональное использование государственных средств.

Доказано, что оптимизация системы государственного финансового контроля неизменно влечет за собой качественные изменения в государственной бюджетной политике, упорядочение государственной отчетно-финансовой документации, оздоровление в целом финансовой системы страны, повышение ответственности распорядителей кредитов и других должностных лиц за результаты финансово-хозяйственной деятельности.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем положения и выводы существенно уточняют, а в ряде случаев аргументировано опровергают сложившиеся в исто-рико-экономической науке представления о характере государственного финансового контроля в России. В данном исследовании процесс становления и развития государственного финансового контроля в стране рассматривается как процесс поиска оптимальных форм контрольно-ревизионной деятельности, адекватных исторической ситуации.

Апробация и внедрение в практику результатов исследования осуществлялось на всех этапах его проведения путем устных и печатных выступлений автора, в том числе на страницах общероссийских изданий

Президентский контроль» и «Экономика и право». На основе диссертационного исследования разработан спецкурс «Государственный финансовый контроль в России: история и современность», обогащено содержание нормативного учебного курса «Экономическая история России», читаемого для студентов, обучающихся по специальности «Финансы и кредит».

На защиту выносятся три группы результатов:

1. Аналитические.

1.1. Обнаруженный дефицит объективных научных знаний о процессах становления и развития государственного финансового контроля в дореволюционной России.

1.2. Вскрытое противоречие между задачами формирования действенной системы государственного финансового контроля и слабой востребованностью исторического опыта финансово-контрольной деятельности.

2. Теоретические.

2.1. Вывод о позитивном влиянии государственного финансового контроля на формирование механизмов и мер финансово-экономической политики, характер институциональных преобразований.

2.2. Утверждение, что наиболее целесообразным подходом к формированию эффективной системы государственного финансового контроля является теоретическое обобщение реального опыта и использование на практике проверенных временем форм и методов контрольно-ревизионной деятельности.

3. Прикладные.

3.1. Представленное в работе описание процедуры организации государственного финансового контроля на различных стадиях его развития

3.2. Обоснование необходимости творческого использования дореволюционного опыта организации финансового контроля в условиях современной организации и реорганизации контрольно-ревизионных институтов.

Цель и задачи исследования обусловили проблемное и логическое структурирование диссертационной работы. Она состоит из введения, трех глав, написанных по проблемно-хронологическому принципу, заключения, списка использованных источников и литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Осминина, Валентина Александровна

Выводы по третьей главе:

1. Несовершенство системы генеральной отчетности, при которой государственный финансовый контроль оказался многоступенчатым и малоэффективным, существовала ситуация, когда каждое министерство и главное управления осуществляли фактически самопроверку своей финансово-хозяйственной деятельности, не могло не вызвать справедливой критики со стороны наиболее прогрессивных представителей государственной власти. Эта критика развернулась уже в период принятия системы генеральной отчетности (1836 г.) и продолжалась в последующие годы. Однако коренное преобразование финансового контроля произошло лишь в период «великих реформ» 1860-х годов.

2. Разработанный генерал-контролером контрольного ведомства В.А. Татариновым с учетом лучшего европейского опыта проект преобразования государственного финансового контроля в России отличался тем, что широко затрагивал всю бюджетно-финансовую систему государства, требовал ее коренной перестройки. Целью реформы стала максимальная централизация всех государственных средств путем введения принципа единства кассы. Если в дореформенные годы каждое министерство и главное управление пользовались неограниченной финансовой самостоятельностью, сосредотачивали в своих руках крупные суммы в виде остатков от прежних ассигнований, что делало бесконтрольным расходование государственных средств, то в новых условиях ответственным распорядителем становился министр финансов, подконтрольный государственному контролеру.

3. Утвержденные Александром II 22 мая 1862 года в качестве закона «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений» устанавливали четкий порядок расходования средств из Государственного бюджета и препятствовали министерствам и ведомствам бесконтрольно тратить эти средства. Являвшаяся ранее секретным документом Государственная роспись (бюджет) стала публиковаться, что в известной мере соответствовало принципам начального этапа строительства правового государства и являлось важным шагом на пути к формированию бюджетного права.

4. Одновременно была реорганизована и вся система государственного финансового контроля. Важнейшим ее звеном становятся губернские контрольные палаты, находившиеся в непосредственном ведении Государственного контроля и независимые от местной администрации. «Временное положение о местных контрольных учреждениях», принятое 3 января 1866 года, закрепляло единство кассы, при котором были упразднены все самостоятельные кассы и казначейства конкретных ведомств.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Процесс становления и развития российской государственности неразрывно связан с формированием механизмов и мер финансово-экономической политики, органов государственного финансового контроля, как важнейшего экономико-правового института, обеспечивающего национальную финансовую безопасность и эффективное использование государственных финансовых средств.

Процесс формирование новой контрольной системы и финансовой отчетности был длительным и трудоемким. Он осуществлялся путем экспериментальных проверок, методом проб и ошибок. Используя лучший европейский опыт и изучая реальную практику нововведений, реформаторы отечественного финансового контроля создавали механизм, который не должен был давать сбоя и надежно защитил бы государственную казну от любых посягательств недобросовестных чиновников, какие бы высокие посты в государстве они ни занимали. Даже в условиях ограниченных возможностей, в которых государственный контроль находился, например, в первой половине XIX, сумма взысканий, поступивших в казну в результате предложений контрольного ведомства, превысила 108 млн. руб.1 В последующие же годы эффективность контроля резко возросла. Так, с 1882 по 1894 год по замечаниям Государственного контроля и Министерства финансов были сокращены расходы и увеличены доходы по министерствам и главным управления на 240 млн. руб.

В процессе своего становления и развития государственный финансовый контроль в России претерпел существенные изменения, прошел ряд

1 См.: Государственный контроль. 1811-1911.-С. 340.

2 Там же. - С. 276. этапов, которые различаются по формам ведения контрольной деятельности и статусу контрольного органа. В истории государственного финансового контроля в России можно выделить следующие периоды: Первый период: вторая половина XVII века.

В этот период происходит зарождение государственного финансового контроля, разрабатываются основополагающие идеи и принципы его организации. Важнейшим итогом этого этапа становится создание первой в истории страны государственной росписи (бюджета) 1680 года. Второй период: XVIII столетие.

В этот исторический период разворачиваются поиски более эффективных путей к организации контроля. Контрольный орган постоянно меняет свой статус, то выходя из подчинения Сената, то временно находясь в его подчинении. Применяются централизованные и децентрализованные модели организации контроля. Третий период: первая половина XIX века.

В этот период, тесно связанный с реформаторской деятельностью М.М. Сперанского, отстаивавшего принцип независимости контроля, государственный финансовый контроль приобретает в России статус самостоятельного ведомства, подчиненного исключительно верховной власти. Однако его полномочия резко ограничиваются системой генеральной отчетности.

Четвертый период: вторая половина XIX века.

В эти годы в рамках государственной финансовой (бюджетной) реформы происходит коренная реформа государственного финансового контроля в России, связанная с именем В.А.Татаринова. Созданная на основе лучших европейских образцов государственная контрольная система включала в себя как высший контрольный орган - Государственный контроль, так и контрольные органы на местах - контрольные палаты, подчиненные исключительно Государственному контролю. Вводится система единства касс, не только облегчавшая контрольную деятельность и общее регулирование финансовых потоков, но и положившая конец ведомственной разобщенности, свойственной дореформенной системе государственного управления в России. Контроль становится не только документальным, но и в известных случаях предварительным, а управление государственными финансовыми потоками конкретным. Пятый период - начало XX века.

В этот период Россия обретает статус конституционной монархии, создается специфический российский парламент - Государственная Дума. В эти годы деятельность финансового контроля становится подотчетной Государственной Думе. При этом активно ставится вопрос о дальнейшем повышении статуса Государственного контроля и выводе государственного контролера из состава Совета министров, установлении принципа несменяемости высших чинов Государственного контроля, распространении ревизионных действий Государственного контроля на все государственные учреждения без изъятия.1

Пятый период в истории государственного контроля еще не стал предметом тщательного научного изучения и нуждается в подробном самостоятельном исследовании. Его история выходит за рамки данной работы. Тем не менее, следует отметить, что вся предшествовавшая история становления и развития государственного финансового контроля была подготовкой к качественному обновлению и совершенствованию государственных контрольно-финансовых органов.

1 См.: Шингарев А.И. К вопросу о реорганизации Государственного контроля // Новый экономист. 1913. № 15. - С. 5.

Исторический опыт государственного финансового контроля в досоветской России является важным исходным материалом для выработки современных концепций контрольно-финансовой деятельности.