Финансовый контроль в системе государственного управления в России второй половины XIX - начала XX в. тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Финансовый контроль в системе государственного управления в России второй половины XIX - начала XX в."

На правах рукописи

Мохнаткин Валерий Анатольевич

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX - НАЧАЛА XX в.

(Историко-экономическое исследование)

08.00.01 - экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2009

003468223

Работа выполнена на кафедре национальной экономики НОАНО «Московский региональный институт высшего социально-экономического образования»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Тебиев Борис Каз-Гиреевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Защита состоится 15 мая 2009 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.198.01 по экономическим наукам при ГОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет» по адресу: 125993, г. Москва, Миусская пл., 6.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки ГОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет».

Шевченко Борис Иванович

кандидат экономических наук, кандидат юридических наук Михайлик Наталия Константиновна

Ведущая организация:

ГОУ ВПО «Московский государственный областной университет»

Автореферат разослан 15 апреля 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Меркулов В.Н.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современная экономика Российской Федерации несет существенные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины, недостаточно эффективной работы системы государственного финансового контроля, его ведомственной разобщенности, низкого КПД. В стране имеют место масштабное нецелевое использование государственных денежных и материальных ресурсов, махинации по их изъятию, прямые хищения, вывоз капиталов за рубеж и легализация доходов, полученных преступным путем. Все это подрывает отечественную экономику, государственную экономическую безопасность, благополучие граждан.

В этой связи эффективность финансового управления и финансового контроля выступает в качестве важнейшего фактора и гаранта национальной стабильности, призванных обеспечить поступательное развитие российской экономики и российского общества в целом по пути построения современного цивилизованного демократического государства.

В настоящее время процесс создания адекватной целям и задачам развития Российской Федерации системы управления государственными финансами и государственного финансового контроля является, по мнению многих специалистов, еще далеко не завершенным'. Не разработана в полной мере соответствующая условиям перехода к развитому рынку теория государственного финансового управления и государственного финансового контроля, не до конца определены основные направления организации контроля за обеспечением финансовой безопасности России, нет четкой и полной нормативной базы контрольной деятельности, отсутствует системная методическая база контроля, имеет место нерациональное разделение функций между субъектами государственного финансового контроля, недостаточно налажена система взаимодействия между органами государственного, аудиторского (не-

1 См.: Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. М.: ИД «Финансовый контроль», 2004. С. 4-6; Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. М.: ИТК «Дашков и К», 2002. С. 8-10; Он же. Совершенствование нормативной базы государственного финансового контроля в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2004. № 2. С. 60-64.

зависимого) и внутреннего контроля проверяемых организаций и т.д. Сохраняются параллелизм и дублирование в работе контрольных органов, ведомственная разобщенность контроля, который осуществляется рядом организаций и не имеет четких разграничений.

Весьма актуальной задачей как с точки зрения оценки уровня эффективности финансового управления и государственного финансового контроля, так и с точки зрения расширения контрольных функций является разработка критериев оценки рационального использования бюджетных средств.

Для усиления государственного финансового контроля, его дальнейшего развития как полномасштабной системы, охватывающей все, что составляет интересы государства и его граждан в финансовой сфере, необходимо не только реально оценивать современное состояние основных элементов этой системы, но и искать пути их совершенствования. Многое в этом отношении может прояснить уже накопленный нашей страной в прошлом опыт организации государственной контрольной деятельности, который насчитывает несколько столетий. Особое значение при этом имеет ретроспективный анализ деятельности государственного финансового контроля в России второй половины XIX - начала XX в. - периода перехода страны к индустриальному типу экономического развития, строительству правового государства и гражданского общества

Степень научной разработанности проблемы. Деятельность отечественного финансового контроля, история его становления и развития привлекли к себе внимание нескольких поколений отечественных исследователей с XIX в. до наших дней. Наибольшее количество работ, написанных на данную тему, опубликовано правоведами и лишь незначительное количество исследований выполнено с точки зрения историко-экономического анализа государственного финансового контроля.

В досоветский период отечественной истории проблемами изучения государственного финансового контроля интересовались такие исследователи, как Н.В. Алышевский, К.И. Арнольд, И.И. Блёх, И.С. Блиох, Ф.И. Бочковский, Н.Х. Бунге, A.A. Головачев, М.П. Кашкаров, М.М. Кремяновский, А.Н. Куломзин, A.C. Лаппо-Данилевский, В.А. Лебедев, Д.М. Львов, П.Н. Милюков, ЯМ. Печерин, В.А. Сакович, Д.А. Толстой, Н.Д. Чечулин, А.Е. Яновский, Л.Н. Яснопольский и др.

В работах перечисленных авторов прослеживается исторический путь развития государственного финансового контроля и его правовой

базы от Счетного приказа царя Алексея Михайловича до начала XX в., характеризуются отдельные этапы и периоды его деятельности, анализируются спорные вопросы финансового управления и контроля как его неотъемлемой части.

В советский период интерес исследователей к истории государственного финансового контроля в дореволюционной России был довольно слабым. Данная проблематика считалась малоперспективной. Исторические материалы использовались в основном в качестве иллюстрации «загнивания» и «умирания» капиталистической системы, как фактора предопределившего необходимость в стране социалистических преобразований. Об этом свидетельствуют работы таких авторов как H.H. Ананов, Ф.Н. Белявский, А.И. Коняев, В.М. Митрофанов, Э.Э. Понтович, С.М. Троицкий и некоторых других исследователей, утверждавших, что «при капитализме сами принципы построения финансового контроля способствуют прикрытию громадных хищений», и что «учреждения государственного финансового контроля, находясь на службе господствующих классов, являются в основном зрителями незаконного расходования капиталистами и помещиками государственных средств и сокрытия ими от налогового обложения прибылей»1. Естественно, что приведенные выше оценки и научные подходы требуют ныне существенного уточнения и коренного пересмотра с позиций научной объективности, нового экономического и политического мышления и на основе приоритета общечеловеческих ценностей.

Современный этап изучения истории государственного финансового управления и контроля в России связан с началом перехода к рыночным отношениям. Его характерная особенность - более глубокое и вдумчивое рассмотрение истории контроля, стремление авторов найти в прошлом опыте рациональные зерна, способные создать эффективную и действенную систему контрольных органов в постсоветской России.

Именно с указанных позиций история отечественного финансового контроля рассматривается в исследованиях А.Г. Андреева, З.М, Ахме-довой, В.П. Беляева, В.В. Бурцева, О.В. Владимировой, А. Городецкого, Ю.А. Данилевского, В.А. Жукова, H.A. Золотарева, Д.В. Никольского, Е. Пономаренко В.А. Осмининой, Б.К. Тебиева, A.A. Ялбулганова и

1 Митрофанов В.М. Государственный финансовый контроль в дореволюционной России (1811-1917 гг.). Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 1961. С. 4.

ряда других авторов. Однако большинство из перечисленных авторов касаются истории финансового контроля в досоветской России лишь фрагментарно, не рассматривая ее в качестве предмета исследования. В интересном историко-правовом исследовании О.В. Владимировой «Государственный финансовый контроль России в XVII-XIX вв.» анализу подвергнуты лишь организационно-правовые аспекты становления и развития института государственного финансового контроля в России1. В монографии A.A. Ялбулганова2 на большом фактическом материале анализируется одно из частный проявлений государственной финансово-контрольной деятельности, связанное с военным хозяйством дореволюционной России. В исследовании В.А. Осмининой3 затрагиваются вопросы деятельности контрольных органов без анализа деятельности органов финансово-распорядительных, к тому же автор ограничила свою работу временными рамками от зарождения в стране финансовых контрольных органов до 1860-х гг.

Актуальность обозначенной проблемы и недостаточная ее освещенность в современной историко-экономической литературе определили выбор темы настоящего диссертационного исследования и его цель: сформировать целостное научное представление о путях становления и развития органов государственного финансового контроля России второй половины XIX - начала XX в., об экономических и социальных функциях государственного финансового контроля, ведущих принципах и технике его организации, а также результативности контрольно-ревизионной деятельности.

Объект исследования - органы государственного финансового управления и контроля в России второй половины XIX - начала XX в.

Предмет исследования - развитие организационно-теоретических принципов и практики государственного финансового управления и государственного финансового контроля в России рассматриваемого периода.

1 См.: Владимирова О.В. Государственный финансовый контроль России в XVII - XIX вв. (Историко-правовое исследование). Саратов, 2003.

2 См.: Ялбулганов A.A. Внутриведомственный финансовый контроль в российской армии в XIX - начале XX в.: историко-правовое исследование». М., 1999.

3 Осминина В.А. Становление и развитие государственного финансового контроля в России XVII-XIX веков. Историко-экономическос исследование. Дис. ... канд. экон. наук. М: РГГУ, 2004.

Цель и предмет исследования предполагают решение следующих конкретных задач:

1.Выявить исторические и социально-экономические предпосылки модернизации в России второй половины XIX - начала XX в. институтов управления финансами и государственного финансового контроля.

2. Проанализировать основные этапы развития системы финансового управления и государственного финансового контроля в России пореформенного периода, принципы построения и функционирования финансово-распорядительных и контрольных органов.

3.Исследовать технику организации государственного финансового управления и финансового контроля в России, их действенность, процесс зарождения и развития бюджетного права и превращения его в бюджетную практику, бюджетную компетенцию Государственной думы 1906-1917 гг.

4. Обосновать необходимость творческого использования дореволюционного опыта организации управления государственными финансами и государственного финансового контроля в условиях перехода страны к цивилизованному рынку, правовому государству и гражданскому обществу.

Хронологические рамки исследования. Исследование охватывает период с середины XIX в. до Октябрьской революции 1917 г. Именно этот исторический отрезок является наиболее близким по характеру перемен к современности.

Методологическую основу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных исследователей системы государственных финансов и государственного финансового контроля, законодательные акты в области государственных финансов и финансового контроля, общетеоретические законы и закономерности научного познания, а также законы и закономерности историко-экономической науки.

При подготовке диссертации автором использовались как общенаучные, так и историко-экономические методы научного исследования, в том числе метод индукции и дедукции, анализ, синтез и моделирование экономических ситуаций, системный подход к исследуемым явлениям, сравнительно-исторический и историко-генетический методы, метод историзма, способствующий выявлению из прошлого опыта тех его аспектов, которые могут быть особенно полезными для совершенствования теории и практики современной деятельности в сфере государственных финансов и финансового контроля.

• Достоверность научных результатов исследования обеспечена системным и целостным подходом к изучаемой теме, применением адекватных цели и задачам исследования методологических принципов, логикой исследования, а также репрезентативной источниковой базой.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- обоснованы и содержательно раскрыты цели государственной финансовой политики и финансового контроля в условиях перехода России от традиционного к индустриальному типу социально-экономического развития;

- выявлено значение повышения роли и ответственности государственного финансового контроля в связи с бурным ростом отечественной экономики в пореформенный период;

- дана характеристика состояния отечественных финансов в рассматриваемый период и места государственных контрольных органов в обеспечении интересов национальной экономической безопасности, в борьбе с коррупцией и злоупотреблениями в финансовой сфере;

- установлена эффективность ревизионно-контрольной деятельности органов государственного финансового контроля;

- проанализирована система организации государственного финансового контроля дореволюционной России и основные направления ее трансформации в условиях становления российского парламентаризма;

- выявлены особенности процесса демократизации контроля в период установления в России буржуазно-демократической республики;

- определены пути творческого использования дореволюционного опыта финансового управления и финансового контроля в условиях современной России.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в работе положения и выводы существенно уточняют, а в ряде случаев аргументировано опровергают сложившиеся в историко-экономической науке представления о характере государственного финансового управления и контроля в России. Процесс их становления и развития рассматривается как процесс поиска оптимальных форм управленческой и контрольно-ревизионной деятельности, адекватных исторической ситуации. Установлено, что оптимизация системы государственного финансового контроля неизменно влечет за собой качественные изменения в государственной бюджетной политике, упорядочение государственной отчетно-финансовой документации, оздоровление в целом финансовой системы страны, повышение ответственно-

ста распорядителей кредитов и других должностных лиц за результаты финансово-хозяйственной деятельности.

Апробация и внедрение в практику результатов исследования осуществлялось на всех этапах его проведения путем устных и печатных выступлений автора, в том числе на страницах общероссийских изданий «Вестник экономической интеграции», «Экономика и право», на межвузовских научных конференциях. На основе диссертационного исследования разработан спецкурс «Управление государственными финансами и государственный финансовый контроль в досоветской России». Опубликованы 3 научные работы общим объемом 4,7 п.л.

На защиту выносятся три группы результатов:

1. Аналитические.

1.1. Выявленный автором недостаток объективных научных знаний о процессах функционирования финансового управления и финансового контроля в России второй половины XIX - начала XX в., путях их модернизации в соответствие с нуждами и тенденциями развития отечественной хозяйственной и социальной практики.

1.2. Выявленное автором противоречие между задачами формирования действенной системы государственного финансового управления и контроля в условиях современной России и слабой востребованностью исторического опыта финансово-контрольной деятельности.

2. Теоретические.

2.1. Вывод о позитивном влиянии государственного финансового контроля на формирование механизмов и мер финансово-экономической политики российского государства, характер институциональных преобразований в контрольно-финансовой сфере.

2.2. Тезис о том, что наиболее целесообразным подходом к формированию эффективной системы государственного финансового управления и контроля является теоретическое обобщение реального опыта и использование на практике проверенных временем форм и методов контрольно-ревизионной деятельности.

3. Прикладные.

3.1. Изложенный в диссертации опыт организации государственного финансового контроля в досоветской России, его положительные и негативные стороны.

3.2. Обоснование необходимости творческого использования дореволюционного опыта организации финансового управления и контроля в условиях современной организации и реорганизации контрольно-ревизионных институтов российского общества.

Цель и задачи исследования обусловили проблемное и логическое структурирование диссертационной работы. Она состоит из введения, двух глав, написанных по проблемно-хронологическому принципу, заключения, списка использованных источников и литературы.

ВВЕДЕНИЕ.

Глава первая.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИИ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА СТРАНЫ ОТ ТРАДИЦИОННОГО К ИНДУСТРИАЛЬНОМУ ТИПУ РАЗВИТИЯ.

1.1. Социально-экономические предпосылки реформирования финансового управления и финансового контроля в России середины XIX в.

1.2. Компетенция и структура Государственного контроля в пореформенный период.

1.3. Внедрение принципов предварительного и фактического контроля.

Глава вторая.

ОРГАНИЗАЦИЯ ФИНАНСОВОГО УПРАВЛЕНИЯ И ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В КОНЦЕ XIX - НАЧАЛЕ XX в.

2.1. Перестройка деятельности органов финансового управления и финансового контроля.

2.2. Деятельность органов финансового управления и финансового контроля в условиях российского парламентаризма и проекты их реформирования.

2.3. Государственный финансовый контроль в условиях демократической республики (февраль-октябрь 1917 г.).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во «Введении» обосновывается актуальность темы исследования, приводится краткая историография вопроса, определяются цель, объект, предмет и задачи исследования, его хронологические рамки, излагаются концептуальные подходы, методология и методы, обосновывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, освещается апробация, формулируются положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Государственный финансовый контроль в России в условиях перехода страны от традиционного к индустриальному типу развития» рассматриваются социально-экономические предпосылки реформирования в стране институтов финансового управления и финансового контроля. Показаны место и роль государственного финансового контроля в системе организационно-экономических преобразований второй половины XIX в.

Государственный финансовый контроль в России прошел долгий путь развития, началом которого явилось создание Счетного приказа (1554 г.). В последствии государственный контроль претерпел немало изменений. Реформаторы этого ведомства старались придать контролю активный, действенный характер. Особенно это видно на примере бюджетной реформы 1863 г. Результатом реформы, инициированной государственным контролером В.А. Татариновым, наряду с прочими позитивными преобразованиями явилось утверждение в стране принципов предварительного и фактического контроля.

В целях осуществления своевременных документальных ревизий с 1 января 1865 г. в губерниях стали создаваться местные контрольные учреждения - контрольные палаты. К ним перешли все контрольно-ревизионные полномочия по проверке финансовой документации на основании подлинных документов, счетов и приходо-расходных книг, осуществлявшиеся до этого казенными палатами или контрольными отделениями при департаментах министерств и главных управлений.

3 января 1866 г. в целях регламентации деятельности контрольных палат было высочайше утверждено «Временное положение о местных контрольных учреждениях», в котором определялись права и обязанности контрольных палат. «Соответственно с предметами действий Государственного контроля» контрольные палаты были обязаны: «а) наблюдать за правильностью движения и сохранностью денежных и

материальных капиталов и б) составлять особые соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства»1.

Ревизии местных контрольных учреждений подлежали как действия управлений, распоряжавшихся кредитом и сбором государственных доходов, так и действия касс, исполняющих распоряжения этих управлений. При этом контрольные палаты были полностью независимы от местной администрации и даже «изъяты» от ведомства губернских прокуроров.

От своего непосредственного начальника - Государственного контролера контрольные палаты получали предписания и высылали ему в свою очередь соответствующие донесения. Окончательное утверждение производимой местными контрольными учреждениями ревизии оборотов управлений, распоряжавшихся кредитами и сбором государственных доходов, а также рассмотрение возбуждаемых ими законодательных вопросов, подлежало ведению Совета Государственного контроля.

Наряду с правом проверки правильности и законности оборотов по доставленным им документам и счетам, контрольные палаты обладали также правом внезапной проверки местных касс, которая должна была проводиться в присутствии представителя от соответствующего ведомства.

Создание подчиненных исключительно Государственному контролю контрольных палат в губерниях и областях с первых дней вызвало весьма недоброжелательную реакцию со стороны местной администрации. Под нажимом губернаторского корпуса Комитет министров даже сделал попытку уничтожить независимость контрольных палат и подчинить их, наряду с прочими' губернского учреждениями, непосредственному надзору губернаторов. Положение счетных палат спасло лишь энергичное вмешательство государственного контролера Та-таринова, обратившегося непосредственно к Александру II с особым докладом по данному вопросу2.

1 Временное положение о местных контрольных учреждениях. Высочайше утвержденное 3 января 1866 года // Реформы Александра II. М.: Юридическая литература 1998. С. 204.

2 Беляев Ф. Исторический очерк государственного контроля в России. М.: Изд. Народного Комиссариата Государственного контроля, 1919. С. 25.

Для упорядочения процедуры ревизий чиновниками Государственного контроля были изданы специальные правила и инструкции, в том числе:

• Инструкция ревизорам, поверяющим документальную по расходам отчетность.

• Инструкция о проверке в контрольных палатах государственных доходов, поступающих в казначейства и правила для поверки означенных доходов ревизорами контрольных палат.

• Инструкции для ревизии: а) пошлин на право торговли, б) расходов по уплате контрамарками за обывательские подводы, в) расходов при перевозке войск по железным дорогам, г) вычетов на пенсии за ордена и за увеличение окладов содержания.

• Инструкции для ревизии доходов: а) с нитей, б) с соли, в) с сахарного песка, г) от оброчных статей, д) от продажи казенного имущества.

Инициированные ведомством Государственного контроля финансовые реформы 1860-х гг. активно способствовали не только повышению эффективности финансового управления в стране, позволили Министерству финансов разработать обстоятельную программу экономической политики, санкционированную Александром II в сентябре-октябре 1866 г.1 При этом наиболее важными мерами правительства в экономической области были регулирование банковской и акционерной деятельности, принятие нового таможенного тарифа, регулирование рабочего вопроса.

Резким разрывом с традициями дореформенной эпохи стало законодательно оформленное участие Государственного контроля в рассмотрении государственного бюджета. В условиях тогдашней России, шагавшей по пути строительства гражданского общества, это участие в известной мере компенсировало недостающее звено в системе бюджетного контроля - обсуждение бюджета представительными учреждениями2. Важное общественное значение имел утвердившийся принцип гласности бюджета.

Реформирование финансового управления и контрольных органов империи привело к существенному расширению полномочий кон-

1 См.: Шепелев Л.Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века. Проблемы торгово-промышленной политики. Л.: Наука, 1981. С. 75.

2 Яснопольский Л.Н. Очерки русского бюджетного права 1. Исторический обзор составления наших государственных росписей и бюджетная реформа Татаринова. М.: Изд. В.П. Рябушинского 1912. С. 296.

трольных органов и сфер их деятельности. Государственным контролем успешно реализовывались задачи предварительной ревизии по операциям строительства и эксплуатации военных объектов, железных дорог, морских коммерческих портов и других важнейших объектов. В конце XIX в. Государственные контроль постепенно распространяет свое влияние на кредитно-финансовую сферу Российского государства. К концу столетия предварительному и фактическому контролю были подчинены разного рода государственные расходы, составлявшие около 11 % всей расходной части государственной росписи1.

Согласно установившимся в России второй половины XIX в. правилам, задачи государственного контроля не ограничивались кассовым контролем или проверкой правильности кассового оборота в смысле согласования его со сметными назначениями и другими относящимися сюда законами, но включали в себя также контроль по управлению, или оценку по существу всех сторон государственного хозяйства2. В соответствии с этим государственный контроль должен был входить в разбор не только законности произведенных расходов и поступивших доходов за соответствующий период, но и их целесообразности.

В 1890 г. по инициативе государственного контролера были приняты некоторые меры по упорядочению сметного дела в империи, позволившие устранить бытовавшие нарушения основных начал сметной системы.

Одним из самых сложных мероприятий контрольного ведомства стало внедрение в жизнь принципов предварительного и фактического контроля. Их реализация встретила упорное сопротивление со стороны отдельных министерств и главных управлений. Тем не менее, благодаря настойчивости государственного контролера эти принципы с конца 1870-х гг. начинают активно внедряться, первоначально в структурах Военного министерства, а затем в структурах Министерства путей сообщения и других ведомств. Особо важное значение имело участие Государственного контроля в ревизии кредитно-финансовых учреждений.

Во второй главе «Организация финансового управления и финансового контроля в конце XIX - начале XX в.» отражена пере-

1 См.: Сакович В.А. Государственный контроль в России. Изд. 2-е. СПб., 1898. С. 135.

2 См.: Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. Курс финансовой науки. Изд. 4. СПб., 1913. С. 507.

стройка деятельности органов финансового управления и финансового контроля после принятия законодательства 1892 г. Анализируются проблемы организации управления государственными финансами и государственного контроля в новых для России условиях, связанных с созданием представительного органа - Государственной Думы.

В главе отмечается, что, ведя полезную для государства деятельность, Государственный контроль, тем не менее, постоянно испытывал существенные трудности, наталкиваясь на непреодолимые, порой, препятствия. Отдельные министерства и главные управления на протяжении многих лет стремились вывести из под контроля свою деятельность, с упорством и настойчивостью апеллировали к высшей власти. В этом была своя логика: от Государственного контроля старались уходить именно те государственные и коммерческие структуры, где имели место особо крупные злоупотребления.

28 апреля 1892 г. в пакете с документами об учреждении министерств, вошедшими в кодифицированный «Свод учреждений государственных», был принят общий закон, регламентировавший деятельность контрольного ведомства - Учреждение Государственного контроля1. В кодексе закреплялись все те нововведения в организации и деятельности Государственного контроля, которые имели место со времени бюджетной реформы 1860-х гг., и которые были проверены жизненным опытом, хозяйственной практикой и контрольной деятельностью. Законодательство определяло предметную область контрольного ведомства, его структуру, принципы функционирования, главнейшим из которых являлся принцип независимости контроля. Статья 943 «Свода учреждений государственных» констатировала, что «Государственный контроль, составляя отдельную часть государственного управления, наблюдает за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных пред ним учреждений, а равно составляет соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства»2.Последующие статьи разъясняли частные вопросы ревизионно-контрольной деятельности.

1 См.: Учреждения министерств. Т. I,, ч. II. Издание 1892 года. СПб., 1892. С. 140-152.

2 Там же. С. 140.

Законодательство подробно регламентировало права и обязанности государственного контролера. В частности, за ним законодательно закреплялось непременное членство в Совете кредитных установлений и председательство в ревизионных комитетах для проверки отчетов и касс Государственного банка. В соответствии с 957 статьей документа, государственный контролер был обязан предоставлять: «1) Государю императору ежегодно 15 мая отчет о ревизионной деятельности Государственного контроля за минувший гражданский год, и 2) Государственному совету ежегодно не позднее 1 октября общий по исполнению финансовых смет отчет за минувший сметный период, а к 1 ноября объяснительную записку и приложения к отчету».

Под председательством государственного контролера действовал Совет Государственного контроля. Совет имел право приглашать на свои заседания чиновников министерств и главных управлений, а также «частных сведущих лиц», для «объяснения дел и предметов, заключающих в себе какие-либо технические или специальные особенности». Совет обладал правом предания суду за преступления и проступки по должности чинов контрольного ведомства седьмого, шестого и пятого классов.

Департаменты Государственного контроля, в соответствии с рассматриваемым законодательством, находились в заведовании генерал-контролеров. В состав департаментов входили: общие присутствия, помощники генерал-контролеров, старшие и младшие ревизоры, помощники ревизоров, секретари, журналисты и счетные чиновники. Законодательство обязывало департаменты, независимо от проверки отчетности, «споспешествовать всеми мерами к достижению предпостав-ленных Государственному контролю целей и нести поэтому, в пределах своего ведения, все лежащие на них обязанности».

Пределы и порядок наблюдения со стороны Государственного контроля за законностью, правильностью и хозяйственностью распорядительных и исполнительных действий отчетных перед ним установлений и за сохранностью денежных и материальных капиталов определялся Счетными Уставами, особыми высочайшими повелениями и теми постановлениями, по которым должны были совершаться отчетные перед ним действия. В феврале 1901 г. государственный контролер П.Л. Лобко добился у императора согласия на организацию в составе контрольного ведомства Временной законодательной комиссии, в обязанности которой входила кодификация счетных уставов и разработка законодательных предложений по совершенствованию сметной, кассо-

вой, счетной и ревизионной деятельности, а также предложений по обеспечению своевременного предоставления Государственному контролю ведомственной отчетности и других необходимых для ревизий сведений, и определения точного порядка взыскания начетов.

Комиссия, которую возглавил член Совета Государственного контроля тайный советник Н.Г. Тычино,работала в течение нескольких лет и в 1904 г. представила на заключение ведомств проекты счетно-ревизионных уставов, а также проекты изменений и дополнений в Учреждение Государственного контроля и Учреждение местных контрольных органов. Однако проекты счетно-ревизионных уставов «затерялись» в кабинетах министерств и главных управлений, а проекты дополнений и изменений в Учреждения оказались неактуальными в связи с преобразованием под натиском восставшего народа законодательных учреждений империи.

В обстановке начавшейся революции, 18 февраля 1905 г. был опубликован указ Сенату, предоставлявший всем россиянам право обращаться к верховной власти с предложениями об усовершенствовании «государственного благоустройства». Одновременно был опубликован царский рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина, провозглашавший намерение высшей власти привлечь «избранных от населения людей к участию в предварительной разработке законодательных предположений»'. При этом А.Г. Булыгину поручалось председательство в особом совещании для разработки проекта закона о Государственной Думе с совещательными полномочиями.

Одним из принципиальных вопросов создания в стране народного представительства являлся вопрос о его допуске к рассмотрению государственной росписи, вызвавший оживленную реакцию в правящих кругах. Значительная часть правительственной бюрократии, в том числе и многие министры, выступили с резким осуждением возможности подобной практики. Однако весь мировой опыт свидетельствовал о том, что при создании народного представительства этого вопроса не обойти и что будущая Дума при любых обстоятельствах должна участвовать в обсуждении государственного бюджета. В этих условиях совещанием А.Г. Булыгина была выработана схема прохождения бюджета через представительный орган, исходившая из незыблемости как существовавшего бюджетного законодательства, так и порядков, установ-

1 Кризис самодержавия в России. 1895-1917. М.: «Наука», Ленингр. отд. 1984. С. 184.

ленных бюджетной практикой1. Последующие революционные события в стране изменили правительственные намерения относительно создания Думы с совещательными полномочиями и поставили на повестку дня вопрос о Государственной Думе с законодательными правами.

Особым совещанием, созданным 24 января 1906 г., был выработан новый проект рассмотрения государственной росписи в Думе. Его основу составили наработки А.Г. Булыгина и особого совещания, приспособленные уже не к законосовещательному, а к законодательному органу народного представительства. Весной 1906 г. был принят ряд документов, законодательно определявших новый порядок рассмотрения государственного бюджета. Среди них центральное место занимали утвержденные 8 марта 1906 г. «Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных». В соответствии с ними Министерство финансов вносило проект государственной росписи и министерских финансовых смет одновременно и в Государственную Думу, и в Государственный Совет. При этом Думе практически отводилась роль пассивного наблюдателя, поскольку согласно законодательству при обсуждении проекта государственной росписи не могли исключаться или изменяться «такие доходы и расходы, которые внесены в проект росписи на основании действующих законов, положений, штатов, расписаний, а также высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших». «Правилами» законодательно закреплялся порядок, при котором если роспись не утверждалась представительным органом, то по постановлению Совета министров могли открываться кредиты в размере действительной потребности, но не превышающие в месяц одной двенадцатой части общего по росписи итога расходов. За правительством было сохранено также право расходовать средства в неотложных случаях с последующим информированием об этом Государственной Думы.

В новой исторической ситуации роль Государственного контроля долгое время оставалась не вполне определенной. Войдя в состав реформированного в октябре 1905 г. Совета министров, государственный контролер сохранял равное с прочими министрами и главноуправляющими положение, что весьма ослабляло роль Государственного контроля, лишало его необходимой ведомственной обособленности. Же-

1 Коняев А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России. М.: Гос-финиздат, 1959. С. 115.

лая добиться более четкого положения контрольного ведомства в системе государственной власти, государственный контролер Д.А. Философов возбудил перед Советом министров вопрос о переустройстве Государственного контроля «в соответствии с преобразованием законодательных установлений империи». Государственный контролер считал целесообразным перестроить деятельность контрольного ведомства с учетом опыта зарубежных стран, имевших народное представительство с законодательными полномочиями. Фактически речь шла о преобразовании Государственного контроля в Счетную палату.

Это предложение государственного контролера вызвало резкую критику со стороны председателя Совета министров С.Ю. Витте, заявившего, что в России Государственный контроль выполняет два вида функций - ревизионные и административные, выражающиеся в участии в составлении финансовых смет и государственной росписи, в подготовке финансовых законопроектов. Преобразование Государственного контроля в Счетную палату, по мнению С.Ю. Витте, повлекло бы за собой снятие с контрольного ведомства его административных обязанностей, что нежелательно с точки зрения государственных интересов и влечет за собой упразднение контроля в том виде, в котором он сформировался на основе реформ 1860-х гг.

Проект Д.А. Философова был отклонен, однако последовало законодательное разъяснение о том, что «ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета министров». В 1907 г. попытку Д.А. Философова внести ясность в деятельность Государственного контроля продолжил государственный контролер П.Х. Шванебах. В Совет министров им были внесены две записки относительно строя и условий деятельности контрольного ведомства, которые несколько расходились с видением проблемы его предшественником и были направлены лишь на решение некоторых частных вопросов деятельности контрольного ведомства. Однако и эти записки остались фактически без внимания.

В сложившейся ситуации к проблемам контроля все активнее начинают приобщаться депутаты Государственной Думы, которые в своих речах резко критиковали правительство по поводу недостаточного статуса контрольного ведомства1. Депутаты отмечали ограниченный характер деятельности Государственного контроля,

1 См.: Белявский Ф. Исторический очерк государственного контроля в России. С. 41-42.

характер деятельности Государственного контроля, упрекали его в том, что, обладая обширной информацией, контрольные органы ограничиваются лишь изучением частных случаев финансовых нарушений и злоупотреблений.

Государственный контроль, отмечали депутаты, не дает общих заключений и замечаний по исполнению финансовых смет и всей государственной росписи. Анализируя отчетный период, контрольное ведомство дает только бухгалтерский отчет, без каких-либо добавлений и комментариев, а при бюджетной работе на год, следующий за отчетным, остается совсем в стороне от законотворческой деятельности. Контроля целесообразности расходов, качества хозяйственной деятельности, констатировали депутаты, в России не существует.

Серьезной критике подвергалась также практика составления все-подданейших докладов Государственного контролера императору. Отмечалось, что такие доклады, фиксируя лишь отдельные случаи нарушений и злоупотреблений, не отражают истинного положения дел, не содержат анализа общего направления и тенденций хозяйственной деятельности. Одна из причин этого виделась депутатам в том, что в структуре контрольного ведомства отсутствовал орган, который систематизировал бы замечания и выводы ревизионных учреждений, необходимые для правильной проверки исполнения бюджета.

По мнению депутатов, государственный контролер должен вносить в Государственную Думу заключения по существу государственной росписи, предлагаемой для обсуждения в Думе, а также относительно общего положения российских финансов и хозяйства страны. Это дело Совета Государственного контроля, который должен быть реорганизован на самых широких основаниях.

Наряду с этим в Думе дискуссировались и процедурные вопросы ревизионной деятельности. По мнению депутатов, ревизия поставлена в совершенно невозможные условия. Контрольный орган фактически бессилен добиться осуществления результатов ревизии, особенно при вскрытии случаев бесхозяйственности, неправильного и незаконного расходования государственных средств. Процедура взысканий крайне медлительна, активных средств для этого контролю не дано. В продолжение многих лет взыскания не производятся, казна несет убытки. Сроки, в течение которых должны быть представлены объяснения, не установлены.

При этом Дума отмечала, что пока председатель Совета министров будет продолжать давать указания государственному контролеру и да-

же корректировать содержание его всеподданнейших отчетов Государственный контроль нельзя признавать независимым.

Основные претензии и пожелания Государственной Думы в адрес контрольного ведомства состояли в следующем:

1. Государственный контроль должен быть независимым и самостоятельным.

2. Государственный контролер должен стоять вне консолидированного кабинета, в заседаниях Совета министров он может участвовать только с совещательным голосом.

3. Нужно установить сотрудничество Государственного контроля с законодательными учреждениями в предварительной разработке бюджетных и финансовых вопросов, с правом контроля вносить в Государственную думу самостоятельное заключение по существу росписи и общих положений финансового хозяйства страны.

4. Отчет об исполнении государственной росписи должен быть преобразован. Кроме него в Государственную Думу должны представляться особые заключения по ревизии расходов о правильности и хозяйственности действий ведомств.

5. Необходимо распространить начала полной ревизии на все без изъятия учреждения, действующие в империи.

6. Все ведомственные контроли нужно упразднить.

7. В своей деятельности Государственный контроль должен руководствоваться законом, а не правилами, устанавливаемыми по соглашению с заинтересованными ведомствами, поэтому немедленно должны быть выработаны счетный, сметный и ревизионный уставы.

8. Необходимо дальнейшее усиление наблюдательного и фактического контроля за хозяйственными операциями казны.

9. Должны быть приняты срочные меры для составления инвентаря государственных имуществ.

10. Государственному контролю должны быть предоставлены все средства для выполнения его задач; его требования должны выполняться подотчетными предприятиями незамедлительно, а не тонуть в бесплодной переписке, контроль должен обладать правом передавать судебным властям виновных в злоупотреблениях и нерадении по службе.

Для успешного выполнения своих функций Государственный контроль, по мнению депутатов Думы, должен был обладать личным составом, не только стоящим на достаточной высоте, но и вполне обеспеченным в служебно-правовом и материальном отношениях. Предла-

галось установить принцип несменяемости высших чинов контроля, улучшить служебно-правовое положение средних и низших служащих с увеличением им вознаграждения и пересмотреть положение о подготовке кандидатов на классные должности для контрольного ведомства. Высказывались предложения об организации периодических съездов служащих Государственного контроля и издании журнала по вопросам техники контрольного дела, порядка и способов ревизии.

В развернувшейся в условиях российского парламентаризма борьбе между Государственной Думой и Советом министров государственный контролер, в силу своего положения, оказался в лагере консолидированного правительства, стремившегося всеми возможными средствами сохранять финансовые тайны российской бюрократии, выработавшей, как писал профессор И.Х. Озеров, немало способов «покушения на казенные средства»1. Борьба контрольного ведомства с различными злоупотреблениями, в особенности в высших эшелонах власти, заметно ослабла. Более того, контроль нередко отказывал думским комитетам в материалах проверок. Делал это Государственный контроль либо самостоятельно, либо через Совет министров, что само по себе уже свидетельствовало о зависимом положении контрольного ведомства. Так, например, 28 января 1910 г. председатель Совета министров сообщил Государственной Думе, что, подвергнув подробному рассмотрению перечень вопросов, предложенных бюджетной комиссией Государственной Думы, Совет министров выразил сомнение «действительно ли необходимы все перечисленные в перечне сведения для выполнения возложенной на комиссию задачи» и указал на какие вопросы могут быть даны ответы Государственным контролем.

Подчиненность контрольного ведомства общей политике исполнительной власти привела к тому, что роль передового борца за соблюдение законности и финансовой дисциплины в значительной мере перешла к Государственной Думе. Однако Дума часто не располагала конкретными фактами финансовых нарушений и злоупотреблений, не имела, в отличие от Государственного контроля, представителей на местах, которые могли бы ей доставлять соответствующие сведения. Главным источником ее информации являлась периодическая печать и жалобы населения.

1 См.: Озеров И.Х Как расходуются в России народные деньги. Критика русского расходного бюджета и Государственный контроль. По неизданным документам. Изд. 2-е. М., 1907. С. 246.

Основная нагрузка в Думе при этом ложилась на бюджетную комиссию. Уже при рассмотрении росписей на 1908 и 1909 гг. комиссия Государственной Думы выявила многочисленные факты неправильного распоряжения кредитами, которые полностью выпали из поля зрения Государственного контроля. В отчете не содержалось также оценочных суждений по таким вопросам государственных финансов, как суммы платежей процентов по займам, операции казначейства по погашению долгов и др. Отчет по исполнению росписи за 1908 г. в течение нескольких лет не утверждался Государственной Думой из-за неясности по многим вопросам. Когда же в январе 1912 г. он был вынесен на утверждение, докладчик комиссии по исполнению государственной росписи следующим образом охарактеризовал этот документ: «...Отчет представляет собою сводку цифр бухгалтерского характера. .. неокончательный отчет: расходы не проверены Государственным контролем по существу; равным образом и правильность отнесения выданных сумм на те кредиты, которые назначены по государственной росписи, вследствие еще необревизования Государственным контролем на местах этих расходов, отчетом не удостоверяются. Точно также и незаконность отдельных действий того или другого учреждения не может быть констатирована»1.

В диссертации особо подчеркивается, что вхождение государственного контролера в состав консолиированного кабинета министров фактически свело статус Государственного контроля до дореформенного уровня. Совмещение в высшем представителе контроля функций ревизионной и исполнительной власти неизбежно приводило к ослаблению подлинного предназначения контрольного ведомства.

Взаимоотношения Государственного контроля с Государственной Думой на протяжении всего существования Думы оставались не отлаженными. В соответствии с законодательством о Государственной Думе (пункт 3, ст. 31) ведению Думы подлежал отчет Государственного контроля по исполнению государственной росписи. Однако закон не устанавливал ни формы такого отчета, ни его характера. Оставалось неясным, что влечет за собой неутверждение Государственной Думой всего отчета или части произведенных по росписи расходов.

1 Боголепов М. Государственный контроль // Энциклопедический словарь русского библиографического института Гранат. Изд. 11. Т. 16. Стб. 255256.

Незадолго до конца своих полномочий, 8 февраля 1912 г., Государственная Дума на заседании, посвященном обсуждению доклада комиссии по исполнению государственной росписи, вновь сформулировала ряд пожеланий, направленных на ликвидацию неблагополучной ситуации в контрольном ведомстве. Особое внимание было обращено на:

1) необходимость общего пересмотра высочайше утвержденных 22 мая 1862 г. правил о составлении, рассмотрении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений;

2) необходимость реформы ведомства Государственного контроля в смысле выделения его из числа входящих в состав объединенного правительства ведомств, придания ему вполне независимого и самостоятельного положения, присвоения высшим чинам Государственного контроля несменяемости, установления тесной связи между ними и законодательными учреждениями и расширения полномочий Государственного контроля в области привлечения к ответственности виновных, наложения и взыскания начетов;

3) необходимость установления характера отчета Государственного контроля по исполнению государственной росписи, времени его представления в Государственную Думу, а также и правил его рассмотрения;

4) необходимость составления и представления государственным контролем в Государственную Думу особых заключений по обревизо-ванию расходов;

5) необходимость определения последствий неутверждения законодательными учреждениями расходов, произведенных из сумм, ассигнованных как по исполнению государственной росписи, так и сверх нее1.

В годы Первой мировой войны 1914-1918 гг. Государственный контроль также не оказался на высоте своего положения. Наличие двух бюджетных систем (обыкновенной и военной) позволяло правительственной бюрократии практически бесконтрольно распоряжаться огромными средствами, выделявшимися на войну. Контроль за этими расходами осложнялся как сохранявшимся подчиненным положением контрольного ведомства, так и различными финансовыми приемами и

1 Шингарев А.И. К вопросу о реорганизации Государственного контроля // Новый экономист. 1913. № 15. С. 4.

бюджетными манипуляциями правительства. Порядок истребования денежных средств на военные нужды определялся «Положением о полевом управлении войск в военное время», изданным в 1890 г. Практика русско-японской войны выявила существенные изъяны в этом документе, однако новое Положение было принято лишь в самый канун войны - 16 июля 1914 г.1 В новом Положении упор делался на армии фронта. При этом на главного начальника снабжения армий фронта возлагалось руководство снабжением армий всем необходимым и устройство их общего тыла. Перечни денежных сумм, необходимых для нужд фронта и тыла, а также другая финансовая документация составлялись в канцелярии главного начальника снабжения армий фронта. Предварительно они рассматривались на особых междуведомственных совещаниях с участием представителя Государственного контроля, а затем направлялись в Совет министров. По представлениям Совета министров, утвержденным Николаем II, Министерство финансов открывало соответствующие кредиты. Документ о порядке открытия кредитов по военному фонду правительство держало в глубокой тайне, как от общественности, так и от депутатов Государственной Думы.

В условиях явственно выявившегося в военное время бессилия Государственного контроля правительство пошло на разработку законопроекта о ревизионном уставе, который в 1916 г. был вынесен на рассмотрение Государственной Думы. Необходимость объединения в одном законе многочисленных правил, приемов и способов ревизии, выработанных практикой и рассеянных по отдельным указам, циркулярам и соглашениям контроля с другими ведомствами, назрела давно. Однако правительство долгое время под различными предлогами торпедировало принятие ревизионного устава. В разработанном с участием депутатов Думы ревизионном уставе нашло отражение весьма существенное для государственного контролера право инициативы в вопросах о подчинении фактической ревизии той или иной хозяйственной операции. Ревизионный устав устранял бюрократическую волокиту вторичного рассмотрения дела, в случаях, когда министры или главноуправляющие выражали свое несогласие с Государственным контролем по поводу наложение начетов на должностных лиц, признанных виновными в злоупотреблениях или расточительстве.

1 См.: Коняев А. Финансовый контроль в дореволюционной России. М.: Госфиниздат, 1959. С. 132.

Важное значение для повышения статуса контрольного ведомства имела включенная в устав статья, дававшая ему право в случае обнаружения злого умысла со стороны подотчетных лиц непосредственно обращаться к судебной власти для привлечения виновных к ответственности. Во время обсуждения в Думе ревизионного устава был поднят и решен вопрос о подчинении Государственному контролю ряда учреждений, ранее освобожденных от ревизии контрольного ведомства.

Однако меры по принятию ревизионного устава и расширению некоторых полномочий Государственного контроля были явно запоздалыми и на деле оказались неспособными придать контрольному ведомству второе дыхание. Новая страница истории контрольных органов была открыта с победой в стране Февральской буржуазно-демократической революции. В диссертации рассматриваются конкретные полномочия, которые Государственный контроль приобрел процессе революционных преобразований, его деятельность с февраля по октябрь 1917 г.

В «Заключении» подводятся общие итоги диссертационного исследования. Подчеркивается, что использование в современной практике выработанных на протяжении многовековой российской истории принципов, форм и методов организации финансового контроля позволит обеспечить его легитимность, целостность и эффективность.

Основное содержание и результаты диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:

1. Мохнаткин В.А. Из истории государственного финансового контроля в России второй половины XIX в. // Вестник экономической интеграции. 2009. Март. 0,5 п.л.

2. Мохнаткин В.А. Прадварительный и фактический контроль в практике Государственного контроля Российской империи // Экономика и право. 2009. № 1. 0,7 п.л.

3. Мохнаткин В.А. Государственный финансовый контроль в России второй половины XIX - начала XX в. МРИВСЭО. Видное, 2008. 3,5 п.л.