Институциональные инструменты повышения эффективности бюджетных отношений при управлении региональным долгом тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Институциональные инструменты повышения эффективности бюджетных отношений при управлении региональным долгом"

На правах рукописи ДОРЖДЕЕВ Александр Владимирович

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПРИ УПРАВЛЕНИИ РЕГИОНАЛЬНЫМ ДОЛГОМ

Специальность: 08.00.10 -Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва - 2010

- 4 МЛР 2010

003492877

Работа выполнена в Центре финансово-банковских исследований Учреждения Российской академии наук Института экономики РАН.

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, профессор

Юлдашев Рустем Турсунович

доктор экономических наук, профессор

Кабашкин Виктор Алексеевич

доктор экономических наук Генкин Артем Семенович

Российская экономическая академия им. Г.В. Плеханова

Защита состоится 23 марта 2010 г. в 14.00 часов на заседании Диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д.002.009.01 при Институте экономики РАН по адресу: 117218, Москва, Нахимовский просп., д. 32.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики РАН по адресу: 117218, Москва, Нахимовский проспект, д. 32.

Автореферат разослан К февраля 2010 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета Д.002.009.01 кандидат экономических наук, доцент

•V

В.А. Потйпов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. На протяжении последних десятилетий в России осуществляется реформирование бюджетной системы. Происходит перемещение акцента от анализа влияния решений органов власти на состояние финансовой системы к исследованию роли институтов в части координации деятельности участников бюджетного процесса, одним из которых является институт государственного долга.

Во время кризиса 1998 года проявилось несовершенство этого института. За прошедшее десятилетие были предприняты многочисленные попытки совершенствования законодательства, разработки нормативных актов, направленных на повышение эффективности государственного заимствования, однако комплексного характера эти мероприятия до сих пор не приобрели. В то же время объем регионального долга возрастает. Это обусловлено тем, что в доходах консолидированного бюджета страны снижается доля субъектов Российской Федерации, в то время как в расходах консолидированного бюджета страны их доля увеличивается. Наличие подобных диспропорций и деформаций в бюджетной политике России, связанных с действиями федерального правительства, означает, что у субъектов существует необходимость прибегать к заимствованиям даже при наличии субсидий, дотаций и субвенций. В связи с этим анализ социально-экономической ситуации в регионах требует оценки эффективности долговой политики территорий.

Содержанием бюджетной реформы 2008-2012 годов должно стать формирование усовершенствованной системы управления финансами, включающей стабилизацию (закрепление) разработанных норм и правил повышения качества функционирования бюджетных институтов в национальном законодательстве, регулирующем бюджетные правоотношения и создающем основу для внедрения современных форм и методов управления государственными финансами.

Применительно к такому сложному финансовому институту, как государственный долг субъекта РФ, реализация данного положения приобретает особое значение, поскольку кроме норм прямого действия, определяющих методологические и организационные основы единства базовых институтов долга всех уров-

ней бюджетной системы и их взаимодействия, формирование и управление государственным долгом субъекта РФ предполагает наличие системы регионального законодательства, отражающего специфику каждого из них.

Исследование государственного долга субъекта РФ имеет не только теоретическое значение, позволяющее представить его как сложную систему взаимосвязей и взаимозависимостей финансовых, организационных, бюджетных, учетных и иных процедур и регламентов. Разработка указанных направлений, обобщение и систематизация накопленного регионами опыта по управлению региональными заимствованиями представляют значительный практический интерес для исследователей, руководителей и специалистов финансовых органов. В то же время системный институциональный анализ государственного долга субъекта РФ и используемых в его рамках инструментов до сих пор не был предпринят.

Таким образом, необходимы научно-методологические и практические разработки, обеспечивающие формирование институциональных инструментов управления региональным долгом и выработку путей повышения их результативности субъектами Федерации.

Степень разработанности научной проблемы. При проведении исследования диссертант опирался на фундаментальные труды по экономической теории и отечественной экономике, на накопленный научный потенциал в сферах институциональных исследований в области государственных финансов, экономического анализа, классической политической экономики, кейнсиан-ства и институциональной экономической теории, изучение которых являлось необходимым фундаментом конкретных исследований проблемы теории управления экономическими системами, в том числе институциональными инструментами управления государственным долгом. К числу таких трудов относятся в первую очередь работы известных российских ученых Л. Абалкина, Д. Львова, В. Маевского, В. Макарова, В. Полтеровича и других. К работам, оказавшим значительное влияние на понимание соискателем теоретических и прикладных проблем формирования концептуальных основ институциональной экономики и методологии институционального анализа, новых черт интернационализации экономической жизни в условиях глобализации, относятся труды

Р. Гринберга, Р. Евстигнеева, А. Некипелова, А. Гранберга, С. Глазьева, Б. Ернзкяна, Г. Клейнера, О. Иншакова, С. Сильверстова, Д. Сорокина, А. Шаститко и других ведущих ученых РАН.

Основы теории бюджета, бюджетного процесса, а также вопросы формирования и исполнения федерального и регионального бюджета, дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений и управления региональными и муниципальными финансами в современных условиях рассматривались нами на основе изучения работ таких известных российских ученых, как В. Сенчагов, Т. Голикова, Н. Голованова, Б. Губин, С. Валентей, В. Павлов, Е. Иванов, А. Архипов, А. Силуанов, А. Лавров, Г. Курляндская, В. Шуба и др.

Под влиянием классических и современных трудов по исследованию общих причин, закономерностей и механизмы развития научных направлений как обособленной системы управления общественными финансами и проблемам формирования концептуальных основ институциональной экономики, соискатель опирался в своей работе на исследования, выполненные такими известными зарубежными специалистами, как В. Петти, А. Смит, Д. Ри-кардо, А. Маршалл, Дж. Кейнс, Дж. Ходжсон, Т. Эггертссон, Дж. Бьюкенен, Р. Коуза, Д. Норт, Г. Мюрдаль, П. Толберт, Дж. Гэл-брейт, Дж. Стиглиц, В. Ойкен, Ф. Хайек, Л. Харрис и др.

Особое значение при написании диссертации имели исследования проблем долговой политики России, принадлежащие перу А. Вавилова, В. Дмитриева, Д. Зуева, А. Игудина, В. Кабашки-на, Б. Хейфеца, Дж. Стиглица и других. Эти работы являются дальнейшим и весьма продуктивным развитием отечественной науки в сфере долговой политики государства. В них рассматриваются актуальные вопросы постсоветской России по управлению государственным долгом и урегулированию задолженности иностранных государств, показываются просчеты этой политики, выделяются наиболее острые проблемы, имеющиеся в финансовой сфере на современном этапе.

В то же время не получил должного развития комплексный подход к исследованию проблем регионального долга с точки зрения разработок различных экономических школ, мало работ, обобщающих опыт, накопленный по управлению региональным долгом субъектами Федерации. В теории и практике слабо пред-

ставлены разработки по системному воздействию на субфедеральные заимствования за счет институциональных изменений.

Таким образом, исследования регионального долга как института, определение институциональных инструментов его управления, разработка направлений их более эффективного использования в полном объеме еще не осуществлены. Этим обусловливается выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования.

Цель исследования состоит в разработке методологии анализа институциональных инструментов управления региональным долгом для диагностики его состояния и выработки комплекса мероприятий по активизации его воздействия на реализацию макроэкономических целей, обеспечивающего сбалансированность, устойчивость, безопасность, снижение рисков заимствования бюджетной системы региона.

Для достижения цели были поставлены и последовательно решены следующие задачи:

- обоснован концептуальный подход к исследованию управления региональным долгом;

- на основе разработанной методологии диагностировано состояние и направления развития институциональной системы управления региональным долгом субъекта Российской Федерации;

- предложены институциональные инструменты управления объемом субфедеральных заимствований, обеспечивающие финансовую безопасность региона;

проведен анализ институционального механизма воспроизводства института регионального долга, основанный на учете рисков заимствования и оценке кредитоспособности региона;

- определены институциональные механизмы повышения эффективности управления региональным долгом;

сформирована методика мониторинга оценки эффективности управления субфедеральными заимствованиями.

Объектом исследования выступают институциональная среда источников финансовых ресурсов бюджетной системы региона, связанных с отношениями бюджетного заимствования.

Предметом диссертационного исследования является совершенствование инструментов и механизмов формирования,

движения и управления бюджетной системы, связанной с задолженностью субъектов Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую базу исследования составили труды ведущих зарубежных и отечественных специалистов в области финансов, исследующих специфику долговых отношений в процессе привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств государством и его субъектами, институциональные инструменты и механизмы воздействия на повышение эффективности привлечения финансовых ресурсов. При проведении теоретического анализа региональных заимствований были использованы научные разработки и положения, сформулированные сотрудниками Института экономики РАН, Института экономических стратегий (ИНЭС), Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, Института системного анализа РАН, аналитические материалы Счетной палаты РФ.

В процессе исследования были реализованы общенаучные методы исследования: диалектический, системный, статистический. Выделение института региональных заимствований в специальный предмет исследования потребовало использования методов институционального анализа: компаративного, качественного и количественного, дискурсов.

Информационной базой исследования послужили: законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов Федерации, методические и нормативные акты Министерства финансов РФ, постановления и программы Правительства РФ, составляющие институциональную среду региональных заимствований, нормативные и справочные материалы ЦБ РФ, данные Федеральной службы государственной статистики, аналитические материалы российских и зарубежных рейтинговых агентств, справочные материалы, опубликованные в периодической печати, монографическая литература. В ходе исследования были использованы материалы научных и научно-практических конференций, информационные ресурсы сети Интернет.

Научная новизна диссертационной работы состоит в разработке институциональной концепции управления региональными заимствованиями на основе формализации правил и процедур, установленных федеральным и субфедеральным бюджетным

законодательством. Наиболее существенные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

1. Обоснован концептуальный подход к исследованию управления региональным долгом, заключающийся в анализе его функционирования как института, существующего в виде обособленной части хозяйственного механизма, обеспечивающего воздействие на экономических агентов, вступающих между собой в отношения заимствования, институциональных инструментов, представляющих собой регламентацию их действий, главная цель применения которых - выполнение обязательств субфедерального бюджета при обеспечении сбалансированности, устойчивости, безопасности, снижения рисков заимствования бюджетной системы региона. Это позволяет обеспечить повышение эффективности управления региональным долгом за счет комплексности его развития.

2. Разработана методология диагностики состояния институциональной среды управления региональным долгом субъекта Российской Федерации по критериям: регулирующие правила, виды долговых обязательств, трансакционные издержки, институциональные сети, позволяющие агентам института осуществлять взаимодействие между собой (платежная система, учет прав собственности), возможности противодействия институциональной коррупции. В результате проведенного исследования установлены дефекты системы региональных заимствований: противоречивость законодательства; отсутствие ряда необходимых регулятивных норм; недостаточный учет рисков бюджетного заимствования; недостроенность сетей, необходимых для обслуживания долга, например центрального депозитария.

3. Разработаны рекомендации по введению для субъектов Российской Федерации ограничений по объему регионального долга, стоимости заимствований, структуре долгового портфеля в зависимости от цели, территории займа, видам обязательств, срокам привлечения средств, способам погашения долга, формам выплаты доходов, типам инвесторов. Обосновано, что экономически безопасный уровень субфедерального долга, при котором бюджет имеет возможность исполнения долговых обязательств и иных принятых на себя бюджетных обязательств вне зависимости от рисков и исключительно за счет доходов бюджета целесообразно определять на основе расчета долговой емкости. Предло-

жены методы расчета регионального долга с учетом предусмотренных ограничений.

4. Предложены институциональные механизмы воспроизводства института регионального долга, обеспечивающие возможность погашения прежних и осуществления новых заимствований, основанные: а) на выявлении рисков заимствований и разработки системы их смягчения (заимствования в меньшем объеме по сравнению с долговой емкостью, диверсификация структуры долгового портфеля, создание сетей, обеспечивающих эффективное взаимодействие между участниками института регионального долга); б) оценке кредитоспособности региона и мониторинге индикаторов, обеспечивающем оперативный контроль за её изменениями (показатели, характеризующие долговую практику, структуру и выполнение текущих обязательств).

5. Определены направления повышения эффективности управления региональным долгом за счет усиления воздействия на него институциональных инструментов, в том числе: совершенствование законодательства о государственном долге (принятие региональной модели долговой политики, стандартов по взаимодействию с рейтинговыми агентствами и по раскрытию информации, системы учета обязательств, закона о государственном долге субъекта Федерации, изменение порядка предоставления гарантий, являющихся наиболее проблемным видом долговых обязательств), изменение организационной структуры заимствований (введение внешнего и внутреннего аудита, создание специализированного органа управления региональным долгом);

6. Разработана система мониторинга регионального долга, включающая: а) построение долгосрочных прогнозов: динамики численности населения и занятых, экономического и финансового потенциалов, стратегий экономического развития, в том числе по долговой политике; б) оценку управления заимствованиями на основе показателей, характеризующих эффективность формирования регионального долга в целом (например, уровень процентных ставок по рыночным займам, дюрация на день размещения выпуска, средняя стоимость обслуживания долга, долговые устойчивость, емкость) и эффективность расходования бюджетных средств органами управления по организации и обслуживанию займов на основе показателя «оценка административной стоимости долга».

Практическая значимость диссертационного исследования определяется степенью обоснования содержащихся в нем положений, выводов, рекомендаций. Результаты, полученные в ходе исследования, могут быть использованы Министерством финансов России, Счетной палатой РФ:

- в процессе дальнейшего совершенствования понятийного аппарата бюджетного законодательства в направлении сближения позиций специалистов в области финансов и права при трактовке понятий «денежное обязательство», «бюджетная гарантия», «рефинансирование региональных заимствований» и ряда других;

- для разработки и экспертизы регионального законодательства, определяющего институциональную основу управления региональным долгом.

Могут быть использованы финансовыми органами субъектов РФ в целях повышения эффективности управления долгом путем использования содержащихся в работе методологических подходов к управлению рисками и проведению оценки эффективности управления заимствованиями, а также в системах подготовки и переподготовки работников финансовых органов субъектов РФ и работников муниципальных образований, в учебном процессе при чтении лекций по дисциплинам: «Бюджетная система Российской Федерации», «Государственные финансы», «Государственный долг».

Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертации теоретические выводы и практические предложения ориентированы на использование федеральными и региональными органами (Минфином России, финансовыми органами субъектов Российский Федерации, органами местного самоуправления и др.) при расчете финансового потенциала территории, выработки мер по управлению региональным долгом и снижения уровня угроз финансовой безопасности бюджетной системы региона.

При участии автора диссертации был разработан ряд методик, использующихся в практической деятельности финансовых органов. Среди них наиболее значимыми являются: «Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 (в редакции от 12 августа 2008 г.), «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федера-

ции»), «Методика расчета объема областного фонда финансовой поддержки поселений и распределения дотаций из него», «Методика расчета объема областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и распределения дотаций из него», «О межбюджетных отношениях в Волгоградской области») и «Методика расчета субвенций на осуществление государственных полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений» (утверждена Законом Волгоградской области от 25 июля 2005 г. №Ю95-ОД (в редакции от 20 октября 2008 г.) и др.

С учетом выводов и предложений диссертационного исследования разработаны Закон Волгоградской области от 8 апреля 2007 г. № 1455-ОД «О государственных гарантиях Волгоградской области» и от 30 апреля 2008 г. № 1678-ОД «Об управлении государственным долгом Волгоградской области».

Основные положения диссертационной работы докладывались на VII и VIII научно-практических конференциях в г. Петрозаводске «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов» (2007 и 2008 гг.), I и II научно-практических конференциях в г.Волгограде «Актуальные проблемы совершенствования управления региональными и муниципальными финансами» (2008 г.), а также на заседаниях ассоциации финансистов южного федерального округа городах Ессентуки (2007 г.), Владикавказ (2008 г.) и Астрахань (2008 г.), на выездных заседаниях Минфина РФ в Уфе (2008 г.) и Туле (2009 г.).

Материалы диссертационного исследования используются в учебных курсах «Бюджетная система РФ», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Управление государственным и муниципальным долгом» Волгоградского государственного университета и Волгоградской академии государственной службы Волгоградской области.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 25 работ общим объемом свыше 70 п.л. (в том числе монография: Институциональные аспекты управления региональным долгом. - Волгоград: ГУ «Издатель», 2008. - 13,4 п.л.), а также 9 работ в изданиях, рекомендованных ВАК Минобразования РФ).

Структура диссертационной работы

Введение

Глава 1. Методология исследования явления регионального долга

1.1. Исследования проблемы управления бюджетным заимствованием в классической политической экономии и кейнсианстве

1.2. Исследования проблемы управления государственным долгом в институциональной экономической теории

1.3. Методологические подходы к исследованию институциональных инструментов управления региональным долгом

Глава 2. Состояние н направления развития институциональных инструментов управления региональным долгом субъектов Российской Федерации

2.1. Фискальные правила регулирования задолженности

2.2. Институциональные основы долговых обязательств субъекта Федерации

2.3. Трансакционные издержки, институциональные сети, институциональная коррупция и их взаимодействие

Глава 3. Институциональные механизмы финансовой безопасности при управлении региональным долгом

3.1. Институциональные формы ограничения заимствований

3.2. Управление воспроизводством института регионального долга

3.3. Оценка результативности институциональных механизмов экономической безопасности при управлении региональным долгом субъектов РФ

Глава 4. Институциональные инструменты повышения эффективности управления региональным долгом

4.1. Совершенствование регионального законодательства о государственном долге

4.2. Развитие организационной структуры управления долгом

4.3. Проблемы построения системы оценки и мониторинга эффективности управления региональными заимствованиями

Заключение

Список использованных источников и литературы Приложения

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ и выводы ДИССЕРТАЦИИ

Первой группой проблем, рассмотренной в диссертации, является разработка концептуального подхода к исследованию управления региональным долгом как особого института отечественной экономической системы, позволяющего повысить эффективность бюджетного процесса за счет использования институциональных инструментов.

Были сделаны следующие выводы, составляющие основу авторского подхода:

- региональный долг является одновременно а) одним из государственных институтов, так как функционирует по определенным, установленным государством, правилам, которые очерчивают круг взаимоотношений между экономическими субъектами (агентами - согласно институциональной теории) и б) системой экономических взаимоотношений по поводу заимствования органами региональной власти;

- анализ регионального долга как института позволяет исследовать его как взаимодействие установленных правил, анализ регионального долга как системы экономических взаимоотношений дает возможность определить, какие правила необходимо разрабатывать для его функционирования;

- институт регионального долга как экономическая категория представляет собой систему принятых правил построения отношений заимствования между органами региональной власти и экономическими субъектами (агентами) на основе законодательно принятых норм;

- средства, лежащие в основе функционирования института регионального заимствования, формируются на основе налоговых и неналоговых поступлений в доходы субфедерального бюджета, которые подразделяются на текущие и отложенные, то есть те, которые, если не смогут быть получены или возвращены через некоторый, заранее известный, период, то приведут к снижению кредитоспособности территории;

- централизованные фонды денежных средств, полученные в результате функционирования института регионального долга, используются для предоставления бюджетных услуг юридическим и физическим лицам;

- стоимостной формой взаимодействия экономических агентов выступают трансакции, передающиеся посредством сетей, под которыми понимаются инструменты, обеспечивающие функционирование его разрозненных элементов как единого целого, например платежная система ЦБ РФ (обеспечивает движение платежных средств), центральный депозитарий (повышает эффективность учета прав собственности);

- институт регионального долга имеет внешнюю и внутреннюю среду функционирования, каждая из которых регламентируется правилами поведения экономических агентов, но одновременно изменяется под действием стихийных, неорганизованных элементов рынка;

- внутренняя институциональная среда института регионального долга включает в себя институциональные инструменты в виде системы принятых нормативов построения отношений заимствования органов региональной власти на определенной территории (в регионе). Она определяется внешней институциональной средой, которая формирует институциональные инструменты в виде системы правил, установленных в Бюджетном кодексе;

- анализ регионального долга как системы экономических взаимоотношений позволил определить, что для повышения её эффективности необходимы правила, регламентирующие: а) количественные ограничения развития объема и структуры заимствований, определяемые рисками его воспроизводства, которое станет невозможным при наступлении дефолта; б) сокращение затрат (трансакций) экономических субъектов, возникающих в процессе организации займов (например, стоимости долга); в) формы объектов, по поводу которых складываются отношения заимствования; г) допустимый в конкретной социально-экономической ситуации круг субъектов (агентов) отношений заимствования; д) формирование механизма, обеспечивающего взаимоувязку экономических интересов всех агентов института регионального долга;

- при несовпадении экономических интересов самого института регионального долга как единого целого, с одной стороны, и обособленных, представляющих его агентов, с другой стороны, последние могут удовлетворять за счет финансовых потоков, связанных с заимствованиями, в первую очередь собственные потребности, в том числе и противоречащие цели управления суб-

федеральным долгом, что может привести к появлению институциональной коррупции и вызвать необходимость формирования противодействующей ей системы.

Управление региональным долгом представляет собой воздействие экономических субъектов на его изменения как системы отношений заимствования и как института. Применяемые для этого институциональные инструменты представляют собой часть общего процесса управления и включают в себя воздействие только со стороны органов региональной власти. Их использование предполагает: а) формулировку цели, для достижения которой осуществляется планирование элементов именно института регионального долга, так как в работе исследуются только институциональные аспекты; б) организацию реализации составленных планов; в) осуществление контроля (мониторинга) их исполнения.

Для того чтобы оценить, насколько велики риски функционирования института регионального долга, необходимо ли при исследовании обращаться к изучению институциональных аспектов возврата займов, в диссертации проанализировано наличие альтернативных механизмов их погашения в виде специальных фондов, которыми в России в настоящее время являются Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Обосновано, что в настоящее время они не являются институтами, которые могут обеспечивать достаточный объем капитализации для погашения заимствований в случае дефолта. Поэтому цель управления институтом регионального долга должна предусматривать и количественные ограничения рисков невозврата средств: по объему, структуре, стоимости, направлениям заимствований.

В целом применяемая далее в диссертационном исследовании методология анализа институциональных аспектов управления региональным долгом заключается в следующем:

- региональный долг рассматривается как государственный институт, при функционировании которого необходимо учитывать действующие параллельно друг другу правила, регулирующие институциональные (трансакции, сети, экономические интересы и систему противодействия институциональной коррупции) и традиционные экономические инструменты (деятельность субъектов хозяйственной деятельности, объекты заимствования),

которые в силу учета только регулятивного аспекта проявляются в своей институциональной части;

- выделяется только институциональный аспект исследования института регионального долга, так как именно он в основном определяет на современном этапе экономического развития России возможное наращивание эффективности финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов;

- так как не существует иных институтов, гарантирующих возврат заимствований, то целью управления институтом регионального долга являются не только сбалансированность бюджета, обеспечивающего социально-экономическое развитие территорий, но и снижение степени риска невозврата заемных средств, что способствует устойчивости и безопасности бюджетной системы региона.

Схематично структура и взаимосвязи системы институциональных инструментов управления региональным долгом представлены на рис. 1. Взаимосвязи между элементами института регионального долга, являющиеся одновременно и институциональными инструментами его управления (трансакции, сети, экономические интересы, противодействие институциональной коррупции), проявляются независимо друг от друга, поэтому они представлены параллельными друг другу линиями.

Второй группой проблем диссертационного исследования, логично встающей после решения первой, является разработка и применение методики диагностики состояния институциональной среды управления региональным долгом субъекта Российской Федерации, основанной на авторской методологии исследования институциональных аспектов его управления.

Она представляет собой качественную оценку соответствия между целью управления региональными заимствованиями и результатами применения регулирующих их правил как для отдельных элементов института регионального долга, так и для их взаимосвязей, которые наиболее сильны между институциональными сетями, системой противодействия коррупции и трансакционным издержкам. Её применение позволило получить следующее.

Результаты анализа регулирующих правич формирования долга в целом:

- законодательная база (и федеральная, и региональная) находятся в состоянии постоянных изменений, что создает атмо-

сферу неопределенности для участников бюджетного процесса и не позволяет оценить влияние этих изменений на снижение уровня неопределенности среды и на повышение эффективности перераспределительной функции бюджетных отношений;

- регулятивные нормы отличаются неоднородностью и противоречивостью. Это связано с составом законодательства и его сложной соподчиненностью. Часть отношений, возникающих по поводу формирования и управления субфедеральными заимствованиями, регулируется Бюджетным кодексом, другая дополняется системой законодательных и нормативных актов субъекта Федерации. Как показал проведенный в работе анализ, содержание и качество проработки правовых вопросов сильно различаются в разных регионах, что указывает на проблему совместимости и непротиворечивости различных документов, а также необходимости постоянного приведения региональных актов в соответствие с федеральными;

разработанные на федеральном уровне фискальные правила не могут исчерпывающим образом регулировать совокупность рисков, принимаемых на себя региональными администрациями в связи с заимствованиями, поскольку не учитывают региональных особенностей, структуры доходов, долговой емкости бюджетов, временной структуры долга. Решать эту проблему можно как на основе дальнейшего совершенствования законодательства, так и на основе развития координации деятельности между непосредственно самими региональными администрациями. Для обобщения их опыта и распространения рекомендаций по эффективному управлению и использованию финансовых ресурсов сектора государственного (регионального) управления целесообразно создание негосударственных независимых организаций, на которые были бы возложены данные функции.

Рис. 1. Структура и взаимосвязи системы институциональных инструментов управления региональным долгом

Результаты анализа видов долговых обязательств:

- формами долговых обязательств субъектов Российской Федерации, учитываемых в его государственной долговой книге, согласно законодательству, являются: государственные ценные бумаги, бюджетные кредиты, привлеченные от других уровней бюджетной системы РФ, кредиты, полученные от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, государственные гарантии субъектов РФ;

анализ видов обязательств субъектов Федерации, проведенный в диссертации, показал, что в настоящее время еще не сложились устойчивые однотипные правила всех форм заимствования, учитывающих мировую практику их применения (табл. 1);

- по государственным ценным бумагам отсутствует облигационный контракт с защитительными статьями для уменьшения финансовых рисков облигационеров, например, путем запрета на

новые выпуски облигаций, пока не будут выполнены обязательства по выплате процентов по уже имеющимся обязательствам;

Таблица 1

Характеристика видов долговых обязательств субъекта РФ _(по версии Федерального закона JV» 63-Ф3) _

Бюджетный кредит Кредит коммерческих банков Эмиссионный заем Гарантии

Основные законодательные акты федерального значения, регулирующие данный вид обязательств 1) ГК РФ, ст. 819, 820,821 2) БК РФ ст. 932, 93\ 934, 93\ 95, с г. 298 1) ГК РФ, т. 819, 820, 821 2) БК РФ: ст. 95,99, 102 1) ГК РФ ст. 807818 2) БК РФ ст. 99,991, 101, 102, 103, 104, 10S2, ПО1, 112', 113, 114 3) ФЗ №39-Ф3*, ФЗ № 136-ФЗ* 1) ГК РФ ст. 368,379 2) БК РФ ст. 95, 99, 99', 104, ПО2, 115, 115', 115\ 117', 300

Кредиторы по обязательствам Бюджеты других уровней Коммерческие банки России, иностранные банки, международные финансовые организации Инстшуцнональные инвесторы, частные лица Состав бенефициаров (кредиторов в основном обязательстве) не определен

Форма договора Письменная Письменная Облигация Письменная

Валюта обязательств Национальная Национальная, иностранная (в том числе в рамках использования иностранных кредитов) Национальная, иностранная валюта Национальная валюта, иностранная валюта

Принцип учета обязательств Только кассовый (ст. 99, п.З) Только кассовый (ст. 99, п.2) Кассовый Главным образом начислений, если проценты включены в объем гарант»

* №39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» (с изменениями).

* №136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государствен-

ных и муниципальных ценных бумаг» (с изменениями).

Источник-. ГК РФ, БК РФ, ФЗ № 39-Ф3, ФЗ № 136-ФЭ.

- при предоставлении гарантий отличаются требования БК и Унифицированные правила для гарантий по первому требованию, что делает невозможной однозначную трактовку отдельных положений законов, создает основу для коррупционной деятель-

ности, сопряжено с рисками, которые зависят от деятельности или бездействия исполнительного органа, наделенного правом выдачи гарантии. Все это требует наличия у субъекта Федерации квалифицированных юридических служб;

банковские кредиты субъектам Федерации не подпадают под действие БК РФ, за исключением учета его обязательств, и регулируются только ГК РФ;

- неразработанность указанных положений, регулирующих формы привлечения средств, вызывает неоднозначность решения вопросов, связанных с формированием регионального долга, и повлечёт повышение риска функционирования данного института;

- все указанные проблемы видов долговых обязательств являются институциональными, и для их решения необходимо устранение противоречий в различных нормативных актах, регламентирующих хозяйственную деятельность.

Результаты анализа траисащионных издержек, институциональных сетей и противодействия институциональной коррупции позволяют сделать следующие выводы:

1. К трансакционным издержкам регионального долга относятся: цена заимствования, цена взаимодействия между участниками долговых отношений, издержки, связанные с организацией противодействия институциональной коррупции, стоимость администрирования заимствования.

2. Цена заимствования определятся не только процентами по долгу, но и зависит: 1) от используемого метода учета; 2) расходов на раскрытие информации об эмитенте и получении кредитного рейтинга. Для этого в диссертации обоснована необходимость: а) перехода к учету от кассового к методу начислений, что позволит отражать все обязательства региональных органов власти по мере их образования, давая возможность правильно оценить текущие и долгосрочные финансовые возможности бюджета и принять адекватные управленческие решения; б) создания института хозяйствующих субъектов, которые имеют право и возможность приобретать ценные бумаги при ограничениях на раскрытие информации, аналогичных институту «квалифицированных инвесторов». Действие последнего целесообразно распространить и на сектор обращения государственных ценных бумаг;

- цена взаимодействия между участниками долговых отношений определяется наличием сетей, обеспечивающих взаимосвязь между ними.

В рамках института регионального долга автор считает необходимым существование сети для учета прав собственности в виде централизованного депозитария, отсутствие которого вынуждает администрации регионов обращаться к частным депозитариям. Это увеличивает трансакционные издержки цены взаимодействия при снижении надежности учета прав собственности.

Единственной сетью, действующей в рамках института регионального долга, является национальная платежная система России, в которую входят расчетные институты (банковские и небанковские), частные платежные системы и Центральный Банк, обслуживающий Федеральное казначейство. Проведенное исследование показало, что даже платежная система Банка России остается децентрализованной, так как в ее рамках существует несколько систем расчетов: банковских электронных срочных платежей, внутрирегиональных и межрегиональных электронных расчетов. Это затрудняет эффективное управление единым казначейским счетом, использование которого позволяет поддерживать необходимый остаток денежных средств на счете и перейти к полноценному прогнозированию кассовых потоков с использованием статистических методов обработки показателей состояния счета, что необходимо для ежемесячной оценки финансового состояния сектора государственного управления.

Благодаря созданию платежной сети у субъекта РФ появляется возможность управления счетом бюджета путем размещения временно свободных денежных средств в коммерческих банках, проведение сделок РЕПО со своими бумагами, что дает возможность уменьшить расходы по обслуживанию заимствований.

Опыт региональных администраций развитых стран для снижения издержек трансакций и институциональной коррупции говорит о необходимости разработки особых документов, в которых закреплены принципы поведения лиц, работающих в общественном секторе, - кодексов поведения служащих региональных и муниципальных образований. В них регламентируются ценности, способствующие эффективному использованию общественных ресурсов и предупреждающие конфликт интересов путем запрета

на использование инсайдерской информации в личных целях или в интересах членов их семей.

Третьей группой проблем, рассматриваемых в диссертации, является исследование институционального механизма управления объемом регионального долга, обеспечивающего необходимое количественное ограничение риска его воспроизводства и характеризующегося комплексом норм, регламентирующих допустимые границы объемов, стоимости, структуры заимствования (рис. 2).

Рис. 2. Институциональный механизм управления ограничениями по объемам заимствования

Условные обозначения: одинарная линия - прямая, двойная - обратная связь.

Анализ законодательной базы формирования регионального долга в российском законодательстве позволил выявить несоответствия ряда ограничений целям его управления: а) 15%-е ограничение объема расходов регионального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга, не учитывает, что долг погашается за счет доходов бюджета, поэтому более логичным является введение ограничения указанных расходов какой-либо долей доходов, поскольку в противном случае источником расходов по обслуживанию государственного долга могут стать привлеченные средства; б) ограничение объема расходов регионального бюджета по обслуживанию государственного долга величиной налоговых и неналоговых доходов бюджета не учитывает,

что они определяются и неконтролируемыми этим бюджетом факторами, например перераспределением доходов между уровнями бюджетов; в) понятие «просроченной задолженности» настолько расплывчато, что его однозначное, непротиворечивое практическое применение невозможно.

Наличие жестких бюджетных ограничений на заимствования со стороны федерального центра дополняется в России значительной самостоятельностью субнациональных органов власти в сфере долговой политики. Вместе с тем, устанавливая ограничения на долг субъектов, федеративный центр не имеет действенных рычагов контроля за соблюдением этих параметров. По этой причине они не могут застраховать субъект РФ от невыполнения долговых обязательств.

Решение каждой задачи имеет сложную неоднозначную структуру. При этом возможны два варианта поведения субъекта РФ. Некоторые следуют конституционной норме, согласно которой финансовое регулирование отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации, а муниципальные образования вправе лишь четко следовать федеральному законодательству без права дополнения, уточнения и конкретизации положений федерального законодательства. Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации не допускаются лишь случаи прямого противоречия региональных актов требованиям федерального законодательства. Это означает, что субъекты РФ вправе осуществлять в финансовой сфере самостоятельное регулирование путем принятия норм, в том числе снимающих недостатки действующего федерального законодательства.

К таким нормам, например, относятся добровольно принимаемые субъектами РФ финансовые ограничения, предотвращающие возникновение финансовых проблем. Однако далеко не все субъекты РФ вводят самостоятельные ограничения на объем и структуру задолженности. Администрации, вводящие дополнительные, более жесткие ограничения, прописывают их в региональном законодательстве (например, Нижегородская область, г. Санкт-Петербург, Вологодская область).

Для определения необходимых величин ограничений по объемам привлечения займов целесообразно рассчитывать долговую емкость (ДЕ). Она представляет собой разность между доходами бюджета (налоговыми, неналоговыми, доходами от приватиза-

ции) и расходами по исполнению текущих (неинвестиционных) обязательств, является инструментом, позволяющим реализовать принцип погашения всех взятых региональной администрацией обязательств за счет доходов бюджета в срок и в полном объеме, что означает прямой запрет на вынужденное рефинансирование. Ограничения по долговой емкости бюджета ввели администрации Санкт-Петербурга, Нижнего Новгорода, Вологодской области и других субъектов РФ.

Долговая емкость является инструментом среднесрочного планирования. В целях определения предельных значений объема заимствований доступная долговая емкость делится на три части:

дце=дде,+дце2 + дце3>

где:

ДДЕ, - часть доступной долговой емкости бюджета, предназначенная для платежей по погашению и обслуживанию вновь привлекаемых обязательств (по займам п кредитам);

ДДЕ2 - часть доступной долговой емкости бюджета, предназначенная для покрытия ожидаемой ответственности по вновь выданным гарантиям («резерв по возможной ответственности»);

ДДЕ3 - неиспользуемая (страховочная) часть доступной долговой емкости, компенсирующая риск ликвидности бюджета, возникающая вследствие ошибок прогнозирования.

По расчетам, проведенным в Волгоградской области, в 20072008 гг. ДДЕ| составляла около 50% доступной долговой емкости, ДДЕг - 30%, ДДЕз -20%, то есть администрация может исполнить свои обязательства в полном объеме, в том числе и при наступлении гарантийного случая, и прибегнуть к новым заимствованиям.

Расчет долговой емкости предполагает выполнение пяти условий:

- представление агрегированного бюджета субъекта региона иной форме;

- разделение обязательств субъекта РФ на прямые (возникающие в связи с реальным привлечением ресурсов и их использованием в процессе финансирования бюджетных расходов) и условные (возникающие в связи с принятием на себя одностороннего обязательства путем выдачи гарантии или заключения договора гарантии);

- обособление функций управления ликвидностью единого бюджетного счета от управления обязательствами;

- полный отказ от вынужденного рефинансирования;

- отсутствие дефицита текущих обязательств.

Без расчета долговой емкости бюджета и использования его данных при планировании новых заимствований практически невозможно определить экономически безопасный уровень субфедерального долга, при котором бюджет имеет возможность исполнения долговых обязательств и иных принятых на себя бюджетных обязательств вне зависимости от рисков и исключительно за счет доходов бюджета. Поэтому именно это и должно стать одной из главных задач управления долгом.

Управление ценой заимствования является способом сокращения расходов по обслуживанию долга, снижения долгового бремени в предстоящих периодах, замещения расходов по обслуживанию долга новыми заимствованиями, соблюдения установленных федеральным законодательством ограничений на объем заимствований, а также фактором, учитываемым рейтинговыми агентствами при присвоении эмитенту кредитного рейтинга. Причем достижение одних целей может способствовать достижению других. Так, снижение расходов по обслуживанию долга может способствовать повышению кредитного рейтинга, а повышение рейтинга, в свою очередь, может привести к еще большему снижению цены заимствований.

Структура долгового портфеля субъекта РФ также является важным объектом в процессе управления долгом. Очень часто проблема структурирования портфеля сводится к анализу структуры обязательств, накопленных в портфеле и учитываемых по принципам, предусмотренным бюджетным учетом. При всей важности рассмотрения структуры обязательств субъекта Федерации следует отметить чрезвычайно низкий информативный уровень полученных на ее основе данных в целях эффективного управления долгом.

Международная практика управления региональными заимствованиями исходит из необходимости структурирования долгового портфеля по целому набору критериев, в совокупности дающих представление о портфеле. Международными стандартами финансовой отчетности в части отражения операций по учету задолженности предусмотрены классификации операций финанси-

рования бюджетного дефицита по типу кредитора и по типу долгового обязательства, а государственного долга - по типу держателей обязательств. Национальные стандарты бюджетного учета, к сожалению, значительно уже по своей информативности. Выходом из этого может стать построение комплексной системы управленческого учета, позволяющей с достаточной степенью детализации представить структуру долгового портфеля. Анализ структуры долгового портфеля по видам обязательств позволяет оценить степень его диверсификации. Анализ структуры портфеля по способам погашения важен для расчета доступной долговой емкости бюджета и принятия решений для минимизации расходов по обслуживанию долга. Эта информация может быть получена по долговой книге.

Классификация государственного долга по типу инвесторов (кредиторов) в нашей бюджетной статистике не производится, хотя она важна, чтобы не допустить концентрации значительных пакетов займов в руках отдельных инвесторов, представить все потоки денежных средств в их полных объемах и привлекать в качестве кредиторов физических лиц. Вовлечение в оборот свободных денег населения способствует увеличению платежных средств в обороте в соответствии с теорией денежного мультипликатора в больших масштабах, чем объем привлеченных денежных средств. Особую важность приобретает тот факт, что полученные в виде доходов деньги останутся в регионе. При этом заимствования напрямую у населения обходятся, как правило, на 3-4% дешевле (на величину банковской маржи), по сравнению с ситуацией, когда посредником между ними выступает банк или осуществляются продажи через торговые площадки.

Очень важно иметь информацию о том, каким образом распределены инвесторы по территориям региона. Для экономики региона очень важен вопрос о том, останутся ли эти деньги в регионе или уйдут к инорегиональным инвесторам. Это связано с тем, что в России существует резкая асимметрия в части распределения финансовых ресурсов. По данным ЦБ РФ, на г. Москву и Московскую область приходится 63,1% всех финансовых ресурсов страны.

Четвертой проблемой диссертационного исследования является анализ институционального механизма воспроизводства института регионального долга, то есть обеспечение его вос-

произведения путем погашения ранее сделанных и осуществления новых заимствований. Управление этим процессом предполагает воздействие на возникающие риски неуплаты сумм основного долга и процентов по ним.

В работе обосновано наличие специфики рисков долговых обязательств субъектов Федерации, которые состоят в следующем:

- в отличие от хозяйствующих субъектов государство прибегает к заимствованиям не в связи с предпринимательской деятельностью, а с выполняемыми государственными функциями;

- субъект Федерации, прибегающий к заимствованиям в любой из форм, предусмотренных ст. 99 Бюджетного кодекса, за исключением гарантий, является заемщиком, а потому и состав рисков, и методы их минимизации будут принципиально иные, чем у других лиц, которые могут выступать в качестве кредитора, вкладчика, инвестора;

- государственные ценные бумаги, в отличие от корпоративных, не обеспечены ни уставным капиталом, ни залогом имущества, ни кругооборотом капитала, ни потоками платежей, генерируемых другими обязательствами, как в случае секьюритизации банковских активов. Источниками погашения долговых обязательств государственной администрации (федеральной, региональной) являются будущие доходы бюджетов соответствующего уровня в части, превышающей будущие текущие расходы бюджета. Это значит, что тем самым заданы важнейшие параметры деятельности администрацией в части привлечения заемных финансовых ресурсов.

В соответствии с указанной спецификой рисков долговых обязательств субъектов Федерации в диссертационном исследовании показаны особенности их реализации и способов смягчения, а также обоснована необходимость учета группы рисков, связанных с институциональной коррупцией, отсутствием необходимых институциональных норм и сетей. Объединение мер, предлагаемых для снижения отдельных видов риска, позволило предложить их следующий общий перечень:

- осуществление заимствований в меньшем объеме по сравнению с долговой емкостью;

- принятие точных количественных параметров бюджета, что позволит принять своевременные меры для исполнения принятых

обязательств, причем желательно, чтобы они были привязаны к долговой емкости;

- диверсификация структуры долгового портфеля;

- принятие мер для устранения институциональной коррупции;

- проведение мониторинга норм, регламентирующих условия субфедеральных заимствований для их своевременной разработки и внедрения;

- создание сетей, обеспечивающих эффективное взаимодействие между участниками института регионального долга.

Нормы, регулирующие эти меры уменьшения рисков, составляют институциональный механизм управления воспроизводством регионального долга. Введение в механизм управления региональным долгом указанных регулятивных мер дополняет институциональный механизм управления ограничениями по объемам заимствования аналогичным механизмом управления воспроизводством института регионального долга. Взаимодействие этих механизмов показано на рис. 3. Ограничения объема и риска привлекаемых заимствований позволяют бюджету оставаться финансово устойчивым, а региону - кредитоспособным;_

Институциональный Институциональный

механизм ограничения механизм воспроизводства

региональных института

заимствовании регионального долга

Кредитоспособность региона и фактические объем и качество регионального долга

Рис. 3. Основные элементы институционального механизма управления региональным долгом

В ходе исследования было получено, что проведение оценки кредитоспособности региона возможно с помощью таких методик, как:

- определение кредитного рейтинга, применяемого рейтинговыми агентствами (например, 81апс1агс1&Роог,8);

- оценка финансового положения субъекта РФ, введенная приказом Министерства финансов РФ «Методика оценки финансового положения и качества управления финансами» (в ред. Приказа Минфина РФ от 18 августа 2005 г. № 211);

- собственные методики оценки кредитоспособности региона, которые разрабатывают некоторые субъекты Федерации.

Придя к выводу о достаточности в настоящий момент различных методик, позволяющих оценить кредитоспособность региона, в диссертации предложена система индикаторов, обеспечивающих оперативный контроль за изменениями кредитоспособности (табл. 3).

Таблица 3

Индикаторы, используемые в процессе управления рисками долговых обязательств (на примере Волгоградской области)

Сфера применении шипк'аюрин

Индикаторы

2007

2008

Показатели, характеризующие долговую практику

Относительный объем прямых обязательств (к доходам без финансовой помощи), % Доля процентных расходов в общих расходах бюджета за выбранный период, % Использование долговой емкости (расходы по погашению обязательств и по обслуживанию долга к долговой емкости бюджета) Относительная стоимость прямых обязательств (отношение дисконтированного о&ьема операций, связанных с погашением и обслуживанием прямых обязательств к их номинальному объему)_

15,7 0,86

0,47 1,16

8,7 0,67

0,88 1,12

Показатели, характеризующие структуру обязательств

Относительный объем социально значимой просроченной кредиторской задолженности - отношение просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений по отдельным категориям, экономической классификации расходов, накопленной по состоянию на отчетную дату, к объему ежемесячного финансирования соответствующих расходов, %

Соотношение прямых обязательств, погашаемых в течение текущего финансового года, ко всему объему прямых обязательств по состоянию на отчетную дату Доля обязательств, имеющих плавающую

0,443

0.51

0,082

0,9

Сфера применения Индикаторы 2007 2008

индикаторов

процентную ставку в рублях во всех обяза-

тельствах на отчетную дату Доля рыночных обязательств в общем объеме 1,5

прямых обязательств на отчетную дату 50,75 70,6

Показатели, Объем просроченных прямых обязательств - -

характери- Долгосрочный индекс скрытого заимство-

зующие вы- вания - отношение накопленной кредитор-

полнение ской задолженности бюджетных учрежде-

текущих обязательств ний к объему непроцентных расходов за последний финансовый год, % Отношение прироста просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений к ее объему но состоянию на нача- 0,019

ло финансового года 0 0

Источник: рассчитано по данным Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области.

Они просты в расчете, основаны на оперативной информации и позволяют отслеживать изменение кредитоспособности региона. Эти индикаторы целесообразно применять после получения оценки уровня кредитоспособности на основе расчета долговой емкости, интегральных показателей рейтинговых агентств, коэффициентов из методики Минфина РФ. Но в оперативном плане именно предложенные индикаторы являются наиболее пригодными для проведения мониторинга изменения кредитоспособности субъекта Федерации. Как видно из расчетов, приведенных для Волгоградской области, уровень кредитоспособности стал выше. Это видно из динамики показателей «Относительный объем прямых обязательств, рассчитанных к доходам без учета финансовой помощи», «Относительный объем социально значимой просроченной кредиторской задолженности», причем относительная стоимость долговых обязательств стала ниже, а использование долговой емкости увеличилось.

Для того чтобы институциональные механизмы управления региональным долгом позволяли наиболее полно обеспечивать устойчивое социально-экономическое развитие территорий, они должны дополняться институциональными инструментами повышения эффективности управления региональным дол-

гом, что является шпон группой проблем, исследуемых в диссертационной работе.

Результатом таких исследований являются основные направления совершенствования регионального законодательства о государственном долге; показаны возможности и необходимость формирования единой организационно-управленческой информационной системы управления долгом, интегрирующей бюджетный, управленческий учет, финансовую отчетность, аудит и управление денежными средствами. Разработанная система показателей эффективности управления региональными заимствованиями в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию, включающая как количественные параметры, так и качественные характеристики долга, позволяющая создать региональную систему его мониторинга, потребовала внесения определенных изменений в региональное законодательство. Анализ состояния регионального законодательства о государственном долге некоторых областных администраций выявил неоднородный состав законодательной базы, различные подходы к ее формированию, определению принципов управления заимствованиями, формулированию целей заимствований, определению процедур выдачи гарантий, порядку определения платежеспособности бюджета, что выразилось в фактических показателях заимствования (табл. 4). Проанализированные в диссертации позиции, обозначенные в документах, регулирующих деятельность разных субъектов РФ, показали, что регионы сильно отличаются друг от друга в соответствии с различиями их экономических и финансовых потенциалов, объемом и структурой бюджетов, масштабом и характером задач, решаемых в процессе реализации бюджетной политики.

В то же время их общими чертами являются:

- принятие политики заимствования как формы реализации законодательно закрепленной стратегии управления государственным долгом, разрабатываемой в системе долгосрочных финансовых прогнозов;

- тесная связь политики заимствования с политикой капитальных расходов;

- введение необходимости поддержания экономически безопасного уровня долговой нагрузки на бюджет в средне- и долгосрочном периодах.

Таблица 4

Структура долговых обязательств субъектов РФ и Волгоградской области по состоянию на 01.01.2009 г.

Государственные ценные бумаги Кредиты от кредитных организаций Государственные гарантии Бюджетные кредиты от других бюджетов Иные Итого

Всего по 84 млрд руб. 268,88 166,29 123,21 40,82 0,37 599,57

субъектам % 44,85 27,73 20,55 6,81 0,06 100

Вол-го- млрд руб. 3,03 - 1,08 0,18 - 4,29

град- %

ская об- 70,63 - 25,17 4,20 - 100

ласть

Источник: данные Министерства финансов РФ.

Для эффективной реализации бюджетной политики необходима разработка единой системы долгосрочной стратегии управления долговым финансированием, которая должна, как обосновано в диссертации, включать следующие институциональные инструменты:

- региональную модель управления долгом;

- цели и инструменты управления;

- обоснование и введение региональных ограничений на объем заимствования;

- порядок взаимодействия с рейтинговыми агентствами;

- стандарты раскрытия информации;

- систему учета обязательств.

Это позволит, например, в условиях тенденции устойчивого увеличения собственных доходов и остатков средств на единых казначейских счетах отдельных субъектов РФ однозначно выбрать один из следующих вариантов поведения: использовать эти средства для погашения имеющей задолженности; уменьшить объем фактически привлекаемых средств: использовать прирост денежных средств для регулирования в пределах года несбалан-

32

сированности поступления доходов и финансирования расходов бюджета.

В связи с указанными обстоятельствами закон о государственном долге субъектов Федерации должен, во-первых, предусматривать обособление управления ликвидностью счета от среднесрочных и долгосрочных заимствований. Во-вторых, закрепить независимость принятия решений о заимствованиях от состояния единого казначейского счета. В-третьих, предоставить право финансовому органу, с учетом фактически складывающегося дефицита бюджета, принимать решения о сокращении заимствований, о выборе сроков «выхода» на финансовый рынок. В-четвертых, использовать все представленные законодательством инструменты оперативного управления государственным долгом: досрочное погашение долговых обязательств, использование возобновляемых кредитных линий, открываемых в коммерческих банках взамен разовых договоров.

Особое внимание при внесении изменений в региональное законодательство следует уделять работе с гарантиями, предоставление которых сопровождается взятием на себя субъектом большого количества рисков. По данным Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области просроченной задолженности нет по кредитам, предоставленным из областного бюджета хозяйствующим субъектам, но существует по гарантиям, исполненным за принципата с правом регресса. Если на это направлены привлеченные средства, то исполнение обязательств удорожается на размер выплачиваемых по ним процентов.

Подобную практику выдачи государственных гарантий нельзя считать безупречной. Во-первых, значительная часть гарантопо-лучателей признается банкротами, во-вторых, принципалы не спешат погасить задолженность перед бюджетом, а бюджет привлекает для исполнения обязательств средства и продолжает уже второе десятилетие платить проценты по займам и кредитам. В-третьих, выдача гарантии осуществлялась без принятия обеспечения. В-четвертых, не все гарантии предполагали наличие права регресса.

Для улучшения институционального обеспечения гарантий рекомендуется использовать следующие институциональные инструменты (что и было сделано в Волгоградской области):

- предусматривать право регресса по всем гарантиям;

- обнародовать перечень государственных гарантий с указанием принципала и суммы гарантий на трехлетний срок;

- ограничивать объемы предоставления государственных гарантий в иностранной валюте;

- выдавать гарантии преимущественно на платной основе, дифференцированной по значимости принципала;

- контролировать, чтобы процентные ставки по гарантированным кредитам не были выше сложившихся на тот момент на кредитном рынке региона;

- оценивать инвестиционный проект независимым оценщиком;

- обязательство гаранта перед бенефициаром ограничиваться только суммой, предусмотренной гарантией;

- требовать от принципала обеспечения исполнения обязательств в размере не менее 100% предельной суммы гарантии, при этом обеспечение должно иметь высокую степень ликвидности.

В целом качественное, непротиворечивое, систематизированное построение системы нормативных документов должно опираться на долгосрочную стратегию социально-экономического развития региона.

Развитие организационной структуры управления долгом предлагается вести в направлениях: а) создания специализированных структур функционирования регионального долга и б) использования новых форм контроля за исполнением обязательств.

Организационная структура управления долгом субъекта РФ также весьма неоднородна по составу входящих в нее элементов. В диссертации показано, что в ряде субъектов РФ построены достаточно сложные системы управления долгом, включающие обособленную структуру, которая специализируется исключительно на управлении заимствованиями.

Построение эффективной организационной системы управления региональными заимствованиями предполагает, с одной стороны, создание целого ряда специализированных подразделений или организаций (как, например, в Москве), которые выполняют отдельные функции по управлению долгом. С другой стороны, возникает не менее трудная задача координации деятельности

этих подразделений и организаций. Определенная часть задач по координации деятельности организационных единиц, участвующих в управлении долгом, может быть решена на законодательном и нормативном уровне путем определения обязанностей отдельных структурных единиц администрации, необходимых для выполнения всех возложенных на систему управления долгом функций. Функция координационного центра может быть возложена на отдельное подразделение финансового органа администрации.

Условиями эффективного взаимодействия организационных единиц системы управления долгом являются: четкое разделение полномочий, закрепленное в нормативном документе, наличие рационально построенного документооборота, предоставление в срок информации остальным единицам системы управления, подготовка и предоставление отчетности, а также раскрытие информации в срок и полностью в соответствии с установленными требованиями, достоверность предоставляемой информации.

В качестве новых предлагаемых форм контроля за исполнением субфедеральных обязательств в диссертации предлагается использовать внешний и внутренний аудит. В отличие от существующих контрольных органов, он направлен не на выявление нецелевого использования средств, а па проверку соответствия представленной информации истинному положению дел.

Для развитых стран с устоявшейся системой финансовых отношений внешнему независимому аудиту подвергается как финансовая информация, так и отдельные аспекты финансовой деятельности. Охват и степень детализации аудита определяются национальной юрисдикцией, а результаты публикуются вместе с финансовой отчетностью. В России такой порядок установлен пока только применительно к Центральному Банку России. Проводить такой аудит могут рейтинговые агентства, собрания кредиторов, комиссии по листингу фондовых бирж, специализированные аудиторские организации.

Внутренний аудит должен быть политически независимым. Для этого целесообразно, чтобы его осуществлял отдельный департамент, занимающийся аудитом и не подчиненный главе финансового органа. В работе обосновано, что для эффективной деятельности внутреннего аудита необходимы следующие условия. преимущественно внешнего порядка:

- политики и органы власти должны осознавать значимость такой практики и всячески способствовать процедуре внутреннего аудита с целью повышения его эффективности;

- при обнаружении случаев плохого управления или злоупотребления служебным положением внутренний аудитор должен сообщить об этом в администрацию вышестоящих уровней;

- отчет, подготавливаемый аудитором, должен учитываться при принятии тех или иных решений и планировании бюджета;

- стоимость услуг аудитора должна быть ниже той прибыли, которую приносят его услуги (стоимость услуг внутреннего аудитора должна быть оправданной).

Шестой проблемой работы является разработка и внедрение систем мониторинга регионального долга и оценки эффективности управления заимствованиями. Они необходимы, так как управление региональным долгом даже при наличии эффективного финансового менеджмента подвержено большим рискам. Возможности региональной администрации в части построения системы мониторинга эффективности управления региональным долгом определяются наличием:

- качественных долгосрочных прогнозов развития региона;

- прогнозов динамики численности населения и численности занятых в экономике;

- методик оценки экономического и финансового потенциала;

- разработанных стратегий экономического развития, составной частью которых является стратегия долговой политики.

Построение системы мониторинга и оценки эффективности управления субрегиональными заимствованиями является достаточно сложным и долговременным процессом. Управление региональным долгом должно исходить из понимания того факта, что оно обеспечивает стабильность региональной бюджетной системы и входящих в ее состав местных бюджетов, эффективное аккумулирование и перераспределение финансовых ресурсов (и не только на подведомственной территории), влияет на объем и качество предоставляемых бюджетных услуг.

Управление долгом должно сопровождаться наличием четко сформулированных целей, методов и ожидаемых результатов. Отсутствие на федеральном уровне определения понятия «заданный результат», используемого в БК РФ, неразработанный формат представления проекта закона о бюджете, позволяющего об-

наружить связь бюджетной политики и результатов, которых правительство хочет добиться в текущем финансовом году, является серьезным препятствием при построении системы мониторинга и оценки эффективности региональных заимствований. Для решения указанной проблемы автором предложена система показателей оценки эффективности управления долгом, ряд из которых приведен в табл. 5.

Предложенные показатели отражают качество финансового менеджмента заимствований. Они отвечают требованиям, предъявляемым к индикаторам: а) их применение не требует больших затрат; б) проверяемы; в) представляют достаточную информацию для оценки эффективности. Из табл. 5 видно, что применяемые в Волгоградской области институциональные инструменты обеспечивают повышение эффективности управления долгом. Некоторые негативные изменения предложенных критериев оценки (например, рост процентных ставок по рыночным займам) явился отражением общего глобального ухудшения экономической ситуации.

Вместе с предложенной системой индикаторов в работе обоснована необходимость использования показателя «реальная стоимость долга, связанная с функциями управления долга», или «оценки административной стоимости». Для такой оценки рассчитывается индикатор стоимости, равной отношению суммы расходов, возникших при управлении долгом, к сумме самого долга. Выделяются следующие элементы административных долговых затрат, которые необходимо рассмотреть с целью оценки их обоснованности:

- прямая стоимость, то есть затраты на оплату труда, на содержание офисов, материалов и услуг;

- оплата комиссий агентам и посредникам, осуществляющим различные функции при размещении ценных бумаг или получении кредитов;

- расходы по страхованию.

Таблица 5

Показатели оценки эффективности управления долгом _(на примере Волгоградской области) _

Показатель 2007 2008

Уровень процентных ставок по рыночным займам (интегральный показатель), % годовых 8,22 9,85

Дюрация на день размещения выпуска, лет 3,37 2,72

Показатели средней стоимости обслуживания долга:

- приведенная стоимость расходов на обслуживание государственного долга за период, тыс. руб. 335408,2 340917,7

- расходы по обслуживанию государственного долга, выраженного в ценных бумагах, тыс. руб. 225 824,80 257 666,10

- доля расходов на обслуживание государственного долга в расходах бюджета Волгоградской области, % 0,86 0.67

- доля расходов на обслуживание государственных ценных бумаг в расходах бюджета Волгоградской области, % 0,58 0,5

Показатели долговой устойчивости:

- государственный долг области на конец года, % к ВРП 1,51 1,05 (прогноз)

- государственный долг области, выраженный в государственных ценных бумагах на конец года, % к ВРП 0,76 0,74 (прогноз)

- долговая емкость (отношение общих доходов без учёта капитальных расходов к объёму долга, выраженного в государственных ценных бумагах), % 12,68 14,21

Источник: рассчитано по данным Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области.

В табл. 6 приведены расчеты некоторых элементов административных расходов. Как видно, они из года в год растут. Не подлежит сомнению, что такой объем уже выплаченных и запланированных расходов на обслуживание долга делает необходимой задачу их сокращения, не только с точки зрения снижения показателя цены заимствований в расчете на год. но и снижения общей величины долга.

Таблица 6

Расходы по обслуживанию государственного долга Волгоград-

ской области в 2007-2010 годах, тыс. руб.

Вид расходов 2007 2008 Предусмотрено в бюджете

2009 2010

Обслуживание государственного и муниципального долга в том числе: 335408,1 340917,7 580240,0 790340,0

- выплата процентов по ценным бумагам субъекта РФ 225824,8 257666,0 315976,0 383527,5

- выплата процентов по кредитам кредитных организаций 87313,9 76806,2 255998,0 399450,5

- выплата процентов по бюджетным ссудам и кредитам, полученным из федерального бюджета 3833.2 5500,0 5500,0

- выплата процентов по займам МФО 16827,0 6445,5 2766,0 1862,0

- прочие расходы, связанные с обслуживанием внутреннего долга 1609,2 821,6 11500 12500

Мсточник. данные Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области.

В заключении приведено обоснование основных теоретических и методических выводов диссертационного исследования, состоящих в следующем:

- сформирована концепция институциональных преобразований отношений заимствования, основанная на исследовании их специфики как разновидности государственного института, которая заключается в учете институциональных инструментов управления субфедеральным долгом (выделением трансакцион-ных издержек, сетей как элементов взаимосвязи между экономическими агентами, системы противодействия институциональной коррупции);

- разработан комплекс мер, обеспечивающий повышение эффективности управления региональным долгом, включающий в себя новые механизмы: а) расчет возможного объема заимствований, основанный на оценке долговой емкости, учете структуры портфеля займов, предельной стоимости долга; б) смягчение рис-

ка заимствований, в) контроль за состоянием кредитоспособности;

- внесены предложения по повышению эффективности управления региональным долгом за счет создания специализированной управляющей организации, введения в действие управленческой системы учета и контроля сделанных займов, международных стандартов финансовой отчетности публично-правовых образований, мониторинга качества управленческого воздействия.

Разработанные предложения по совершенствованию институциональных инструментов управления долгом региона могут быть использованы в управленческой практике региональных администраций, полезны с точки зрения расширения представлений участников бюджетного процесса о возможных последствиях экономической деятельности администраций, о влиянии этой деятельности на благосостояние сегодняшних и будущих поколений граждан.

Основные результаты исследования опубликованы в следующих работах: Монографии

1. Дорждеев, A.B. Институциональные аспекты управления региональным долгом / A.B. Дорждеев. Волгоград: ГУ «Издатель», 2008.-13,44 пл.

2. Дорждеев, A.B. Региональные финансы: опыт, стратегии, перспективы, бюджеты / A.B. Дорждеев, Д.Ю. Завьялов и др. М.: Финансы, 2008 - 23 п.л. (2,17 п.л. авт.)

3. Дорждеев, A.B. Местные бюджеты в Волгоградской области / A.B. Дорждеев., Д.Ю. Завялов, Т.А. Иванова. М.: Финансы, 2007 - 17,25 п. (5,75 п.л. авт.)

4. Межбюджетное регулирование и распределение финансовой помощи регионам / Под ред. JI.B. Перекрестовой, A.B. Дорждеева. Волгоград: Изд-во ВОЛГУ, 2007. - 9,75 пл. (1,62 пл. авт.)

5. Дорждеев, A.B. Устойчивость и безопасность экономики региона (методология и практика) / A.B. Дорждеев. М.: ИЭ РАН, 2001.-6,3 пл.

6. Путеводитель по бюджету Волгоградской области / Под. ред. A.B. Дорждеева. Волгоград: Изд-во «Издатель», 2007.-7,15 п.л. (1,19 пл. авт.)

Статьи в журналах, рекомендованных ВАК России

7. Дорждеев, A.B. Институциональные формы ограничения заимствований / A.B. Дорждеев // Страховое дело. 2009 №8. - 0,8 пл.

8. Дорждеев, A.B. Финансовые институты государства и их исследование в институциональных теориях / A.B. Дорждеев // Актуальные проблемы совершенствования управления региональными финансами. 23-24 октября 2008. Сб. докл. второй региональной научно-практической конференции. М.: Финансы, 2009. - 0,7 пл.

9. Дорждеев, A.B. Совершенствование управления рисками долговых обязательств / A.B. Дорждеев // Финансы и кредит. 2008. №14. - 0,3 п.л.

10. Дорждеев, A.B. Риски долговых обязательств как объект управления / A.B. Дорждеев // Управление риском. 2008. №3 (47).-0,7 н.л.

11. Дорждеев, A.B. Виды долговых обязательств субъекта Федерации / A.B. Дорждеев // Предпринимательство. 2008. № 7. - 0,7 п.л.

12. Дорждеев, A.B. Совершенствование государственного регулирования региональной экономики / A.B. Дорждеев / / Финансы и кредит. 2008. №7 (295). - 0,3 п.л.

13. Дорждеев, A.B. Кассовое обслуживание исполнения регионального и местных бюджетов / A.B. Дорждеев // Финансы. 2008. № 11. - 0,4 п.л.

14. Дорждеев, A.B. Управление рисками бюджета по оптимизации государственного долга Волгоградской области / A.B. Дорждеев, М.В. Копаева / Сб. науч. ст. докторантов, аспирантов и соискателей. Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2008. Вып.4. - 0,4 п.л. (0,2 п.л. авт.).

15. Дорждеев, A.B. Межбюджетные отношения в Российской Федерации / A.B. Дорждеев // Предпринимательство. 2000. №3- 0,84 п.л.

Научные доклады, статьи, тезисы выступлений

16. Дорждеев, A.B. Бюджетная политика региона, ориентированная на результат / A.B. Дорждеев // Труды восьмой научно-практической конференции (16-18 июня 2008 г.). Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2008.-0,07 п.л.

17. Дорждеев, A.B. Развитие бюджетного федерализма в России / A.B. Дорждеев. СКАГС. Ростов, 2001. - 0,7 п.л.

18. Дорждеев, A.B. Государственное строительство в области межбюджетных отношений в России / A.B. Дорждеев. Ростов: СКАГС, 2001. Вып.2. - 0,6 п.л.

19. Дорждеев, A.B. Программа реформирования региональных финансов Волгоградской области: перспективы реализации / A.B. Дорждеев // Научно-практическая конференция (10-11 июля 2008 г.). - Волгоград: Изд-во ФГОУ ВАГС, 2008. - 0,2 п.л.

20. Дорждеев, A.B. Трехлетний бюджет Волгоградской области: дорогу осилит идущий / A.B. Дорждеев, Д.Ю. Завьялов // Бюджет. 2007. № 10. - 0,4 пл. (0,2 пл.авт.).

21. Дорждеев, A.B. Роль государственного регулирования в трансформации региональной экономики / A.B. Дорждеев // Научный вестник. 15 лет российских реформ: итоги, проблемы, перспективы. ВАГС. Волгоград, 2007. -0,2 п.л.

22. Дорждеев, A.B. Социальные эффекты бюджетной реформы: оценка результативности на местном уровне / A.B. Дорждеев, Д.Ю. Завьялов // Бюджет. 2008. № 1. - 0,4 п.л. (0,2 пл.авт.).

23. Дорждеев, A.B. Государственное регулирование региональной экономики, ориентированной на результат / A.B. Дорждеев // Взаимодействие секторов экономики и их роль в развитии государства. Ежегодные научные чтения, посвященные памяти А.Н. Пилецкого. Курск: Изд-во КИГМС, 2008. -0,4 пл.

24. Дорждеев, A.B. Теоретико-методологические основы формирования устойчивого развития экономики регионов / A.B. Дорждеев // Труды Ш международного симпозиума. М., 2005,- 1,03 пл.

25. Дорждеев, A.B. Проблемы методики расчета индекса налогового потенциала при распределении федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации / A.B. Дорждеев // Труды седьмой научно-практической конференции (30 мая - 1 июня 2007 г.). Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2007. - 1,0 пл.

Подписано в печать 08.02.2010г. Зак. 08. Тир. 100 экз. Объем 2,5 п.л. Отпечатано в ИЭ РАН

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Дорждеев, Александр Владимирович

Введение

Глава 1. Методология исследования явления регионального долга

1.1. Исследования проблемы управления бюджетным заимствованием в классической политической экономии и кейнсианстве

1.2. Исследования проблемы управления государственным долгом в институциональной экономической теории

1.3. Методологические подходы к исследованию институциональных инструментов управления региональным долгом

Глава 2. Состояние и направления развития институциональных инструментов управления региональным долгом субъектов Российской Федерации

2.1. Фискальные правила регулирования задолженности

2.2. Институциональные основы долговых обязательств субъекта Федерации

2.3. Трансакционные издержки, институциональные сети, институциональная коррупция и их взаимодействие

Глава 3. Институциональные механизмы финансовой безопасности при управлении региональным долгом

3.1. Институциональные формы ограничения заимствований

3.2. Управление воспроизводством института регионального долга

3.3. Оценка результативности институциональных механизмов экономической безопасности при управлении региональным долгом субъектов РФ

Глава 4. Институциональные инструменты повышения эффективности управления региональным долгом

4.1. Совершенствование регионального законодательства о государственном долге

4.2. Развитие организационной структуры управления долгом

4.3. Проблемы построения системы мониторинга и оценки эффективности управления региональными заимствованиями

Диссертация: введение по экономике, на тему "Институциональные инструменты повышения эффективности бюджетных отношений при управлении региональным долгом"

Там же. С. 618, 647, 589. Смит А. Исследования о природе и принципах богатства народов. М.: Изд-во. соц -экон. лит., 1962, с. 646.

- передача всех этих налогов в ведение правительства1 (то есть отмена института откупщиков).

В-четвертых, на основе компаративного анализа за ряд лет А.Смитом было получено, что расходы государства часто превышают его финансовые возможности и недостаточная бережливость во время мира вызывает необходимость входить в долги во время войны2. Тем самым показано, что постоянно возникает недостаточность государственных доходов по сравнению с расходами.

В-пятых, показаны особенности финансовой политики в части регулирования государственного долга. В рассматриваемый А.Смитом период заимствование осуществлялось в формах:

- под обеспечение;

- под залог специальных фондов.

В-шестых, были рассмотрены количественные параметры заимствований. Если заем был краткосрочным, то залог (фонд) должен был быть равен сумме капитального долга и процентов по нему, начисленных за весь период долга. При консолидированном (вечном) долге фонд признавался достаточным, если был равен величине годового процентного расхода по займу. Источниками фондов были будущие налоги. Увеличение доли консолидированного долга породило неблагоразумную разорительную практику - «бессрочный залог налоговых поступлений в обеспечение займа». Это означало одновременно, что исполнение обязательств государства перекладывается на следующие поколения граждан.

Подобная практика представляет чрезвычайный интерес в связи с развитием современных процессов секьюритизации. Описанный и проанализированный А. Смитом, а впоследствии и Д. Рикардо, способ формирования государственных займов, обеспечением которого являются требования государства к гражданам по уплате будущих налогов, состав, структура, ставки по которым устанавливаются в силу закона, может быть рассмотрен как частный случай-секьюритизации. Его особенностью является наличие государства в качестве участника, обладающего внеэкономическими способами принуждения граждан к уплате долгов правительства.

1 Там же. С. 646.

2 Там же. С. 650.

В-седьмых, А. Смитом определен состав кредиторов государства - физические лица и иностранные правительства.

В-восьмых, выявлены способы привлечения денежных средств от физических лиц:

- займы под выплату ренты на определенное количество лет;

- займы под выплату пожизненной ренты, предполагающие передачу частными лицами денежных средств государству под его обязательство (оформленное ценной бумагой) выплачивать ежегодно определенный процент от переданной суммы. Это явление можно рассматривать как частный случай доверительного управления, когда управляющим является государство.

В-девятых, А.Смит предложил в качестве фактора развития способов привлечения денежных средств учитывать особенности менталитета кредиторов государства. Так, преобладание в составе кредиторов английского правительства купцов способствовало развитию бессрочных рент. Во Франции преобладание лиц, занимающихся финансовыми операциями, обусловило появление тонтины - пожизненной ренты целой группы людей. По условиям займа в этом случае при наступлении смерти кредитора часть приходящихся на него платежей переходила к его наследникам. Исследование сопровождается рядом существенных замечаний относительно того, какое влияние на развитие института государственного долга оказывает различие стремлений и интересов людей, ссужающих деньги. Особое значение интересы этих людей имеют при проведении реформ — они ставят для реформ «столь серьезные препятствия, которые, может быть, очень трудно, и, пожалуй, и совершенно невозможно преодолеть»1.

В-десятых, А. Смитом проанализированы способы погашения накопленного государственного долга. К ним в его исследовании относятся: уменьшение количества металла в монете (изменение пробы), повышение обозначения монеты, приводящее к инфляции и обесценению долга, отказ от долгов как следствие банкротства (дефолт) .

1 Смит А. Исследования о природе и принципах богатства народов. М.: Изд-во соц.-экон. лит., 1962. С. 668.

2 «Не было, кажется мне, еще почти ни одного примера того, чтобы национальные долги, накопившиеся до известных пределов, были потом полностью и честно выплачены» (Смит А. Исследования о природе и принципах богатства народов. М.: Изд-во соц.-экон. лит., 1962. С. 665).

В-одиннадцатых, показана количественная ограниченность государственного долга. Возможность государства накапливать долги и отодвигать час расплаты не бесконечна - исполнение обязательств неминуемо приведет к увеличению налогов в будущем, а это - к уменьшению накопления капитала, следовательно, к уменьшению благосостояния.

В-двенадцатых, на основе вышеизложенных положений, связанных с функционированием централизованного фонда денежных средств, которому внутренне присущи отношения заимствования, А. Смит делает вывод о необходимости введения «надлежащей» системы управления государственным долгом, основанной на устранении «расточительности и небрежности правительства» и сокращении расходов страны1. Таким образом, при исследовании государственного долга А.Смит делал упор не на теорему о невидимой руке рынка, обосновывающей минималистскую теорию государства, функции которого сводятся к формату «ночного сторожа», а анализировал исторически сложившуюся систему правил и обычаев, обеспечивающих исторически определенному государству возможность финансирования его расходов, не покрываемых текущим поступлением налогов. Причем основным критерием эффективности функционирования централизованного фонда денежных средств, по А.Смиту, является создание возможностей для того, чтобы одновременно обеспечить, «во-первых, . народу обильный доход или средства существования, а точнее, обеспечить ему возможность добывать себе их; во-вторых, доставлять государству или обществу доход, достаточный для общественных потребностей, . обогащение, как народа, так и государя»2.

Таким образом, методология исследования регионального долга А.Смитом состоит в акцентировании.внимания на таких вопросах, как:

-внутренняя присущность образования долга как несбалансированности государственных доходов и расходов;

1 К моменту дефолта Правительства Российской Федерации в 1998 г. дефицит федерального бюджета в первом полугодии составлял 3,9% ВВП, а доля расходов па обслуживание долга в структуре расходов составляла 36,7%. (Вавилов А. Государственный долг: Уроки кризиса и принципы управления. М.: Городец-издат., 2001. С. 43).

Есть, однако, и другие данные. Так, Д. Митяев утверждает, что в 1997 г. налоговые платежи в бюджет составили 155 трлн руб., а расходы по обслуживанию долга - 130 трлн руб. {Митяев Д К сценарию саморазрушения финансовой системы // Российский экономический журнал. 2008. № 5-6. С. 6).

2 Смит А Исследования о природе и принципах богатства народов. М.: Изд-во соц.-экон. лит., 1962. С. 313.

-зависимость объемов долга от эффективности формирования доходов* государственного бюджета, прежде всего налогообложения;

-существование особого механизма формирования и исполнения региональ-' ного долга, включающего в себя: кредиторов (и необходимость учета их интересов и менталитета), способы привлечения и погашения заимствований; создание системы управления государственным долгом, обеспечивающей рост благосостояния, как государства, так и населения.

Представляется, что эти положения А. Смита можно характеризовать как институциональные аспекты управления региональным долгом, так как: определено целевое воздействие на отношения заимствования — рост всеобщего благосостояния;

-выявлена система взаимоотношений, которая может развиваться не стихийно, под воздействием «невидимой руки», а только при наличии институтов, обеспечивающих правила её построения, непосредственно само формирование и контроль (мониторинг) полученных результатов.

Внимание институциональным аспектам управления- региональным долгом было уделено и в фундаментальном труде Д. Рикардо «Начала политической экономии и налогового обложения», вышедшем в 1817 году. Как и А.Смит, он исследовал, вопросы формирования доходной базы бюджета, так как от величины доходов зависит требуемый объем заимствований: виды налогов, их влияние на уровень потребления народа, на национальный доход страны, на динамику цен товаров национального производства, на темпы накопления капитала. Кроме того, Д. Рикардо был поднят ряд новых проблем.

Во-первых, им было обращено внимание парламента на отсутствие надлежащего контроля за деятельностью чиновников. Было бы разумно и целесообразно соблюдать «определенные правила и постановления»1.

Во-вторых, Д. Рикардо большое значение придавал процессу управления долгом. При этом им были выделены такие новые аспекты, как:

1 «Можно ли питать такое доверие к министрам и не является ли фонд погашения орудием злоупотреблений и обмана, в действительности скорее способствующим увеличению нашего долга и наших тягот, чем их уменьшению», - с сожалением писал Давид Рикардо. {Рикардо Д. Опыт о системе фундированных займов. М.: Госполитиздат, 1955. Соч. Т. 2. С. 275).

- стоимость управления государственным долгом;

- неэффективность фондов, создаваемых для погашения заимствований.

Под «стоимостью» управления государственным долгом Д. Рикардо понимал ту реальную плату, которую английский парламент платил Английскому банку. По расчетам Д. Риккардо, Английский банк «получил за 10 лет 3820 тыс. фунтов стерлингов, или 382 тыс. фунтов стерлингов в год, состоя банкиром государства, тогда как все расходы, с которыми связана деятельность соответствующего отделения банка, не превосходит 10 тыс. фунтов стерлингов в год»1. Поэтому им был сделан вывод, что услуги, оказываемые Английским банком государству, оплачиваются чрезмерно высоко. Как способ устранения этой проблемы, Д. Рикардо предложил правительству взять управление в свои руки и создать «общее казначейство», а с Английским банком заключить такое соглашение, «которое соответствовало бы как интересам государства, так и правам, кредиту и устойчивости Английского банка»2.

Кроме того, Д. Рикардо впервые вносит предложение повысить публичность деятельности финансовых институтов, обслуживающих интересы государства. Он обращает внимание на то обстоятельство, что, храня, как банкир, деньги государства, Английский банк не платит правительству процентов по депозиту. В то же время особый статус банка определяется благодаря исключительно государству, которое постоянно продлевает его исключительные привилегии. Такую ситуацию Д. Рикардо считал злоупотреблением доверием и для её преодоления предлагал обеспечить гласность деятельности Английского банка в виде публикаций его финансовых отчетов о распределении прибыли и накопленных фондах, так как без Л этого всякая борьба с коррупцией в управлении банком не имеет смысла .

Фонды, создаваемые для погашения заимствований, были исследованы Д. Рикардо на основе изучения политики заимствования правительства Англии. Он приходит к выводу, что их образование, как правило, сопровождается или введением новых налогов, или превращением временных (военных) налогов в постоянные4.

1 Рикардо Д. Предложения в пользу экономного денежного обращения. Соч. Т. 2. С. 203.

2 Там же. С. 209.

3 Там же. С. 228.

4 Там же. С.280.

Очень часто эти фонды использовались не по назначению, в связи с чем «мало способствовали ликвидации национального долга в мирное время и ровно ничего во время войны»1.

Скепсис Д. Рикардо в части возможности погашения накопленного долга путем формирования излишков доходов над расходами или путем увеличения фондов погашения за счет его капитализации подтверждается исторически — рост государственного долга, свидетельствующий о неспособности правительства'гасить свои обязательства, привел к тому, что в 1820 году простые проценты на национальный долг составляли 10 % национального дохода2.

Таким образом, методология исследования регионального долга Д. Рикардо состоит в акцентировании внимания на таких вопросах, как: -оценка стоимости управления долгом; -публичность управления долгом;

-необходимость эффективного функционирования фондов погашения заимствований;

-сомнение в возможности погашать долги за счет превышения доходов бюджета над расходами или капитализацией фондов погашения заимствований.

Представляется, что эти положения Д. Рикардо, как и А. Смита, можно характеризовать как институциональные аспекты управления региональным долгом, так как предложенная система заимствования развиваться только при наличии институтов, обеспечивающих правила её построения, их применение на практике и контроль (мониторинг) полученных результатов.

Несмотря на схожесть подходов к методологии исследования регионального долга, которая выражается в необходимости институционального оформления его управлением, сравнивая позиции двух великих английских классиков А. Смита и

Д. Рикардо относительно исследования государственного заимствования, можно заметить и серьезные расхождения.

Первое из них касается позиции по поводу процентов, выплачиваемых государством по займам. Господствующее утверждение, что деньги из правой руки пе

1 Рикардо Д. Опыт о системе фундированных займов. М.: Госполитиздат, 1955. Соч. Т. 2. С. 259.

2 Маршалл А. Принципы политической экономии. М.: Универс, 1993. Т. 3. С. 178. реходят в левую, А. Смит считал апологией, основанной на софистике меркантилистической системы1. Д. Рикардо, напротив, утверждал, что это верно, так как «одна часть народа платит то, что получает другая его часть»2.

Критикуя указанную позицию, А. Смит выдвигает следующие существенные аргументы:

- значительной долей займа обладают иностранные государства. Это значит, что часть национального дохода в виде процентов по займу перемещается в другую страну;

- высокие проценты по займам приводят к повышению налогов на доход с земли и капитала; передача их кредиторам государства означает отвлечение из сферы производства капитала, уменьшение накопления капитала, а иногда и упадок экономики.

Для Д. Рикардо второй аргумент не убедителен: он полагает, что все деньги, полученные держателями государственных бумаг, «должны быть затрачены как капитал», а поэтому «национальное богатство будет накапливаться также быстро о без него (то есть фонда погашения. - А.Д.), как и при его наличии» . То есть Д. Рикардо считал, что в обществе сбережения и инвестиции равны между собой, как потом утверждал Ж.Б. Сэй и опровергал Дж.М. Кейнс.

Последнее утверждение было использовано в качестве основания для возникновения (с легкой руки Дж. Бьюкенена) в экономической теории «рикардианской эквивалентности», смысл которой состоит в том, что при данном уровне государственных расходов налоги и дефицит бюджета оказывают эквивалентное влияние на экономику. Дж. Быокенен полагал, что Д. Рикардо «доказывал, что для полностью рационального индивидуума безразлично - выплатить экстраординарный разовый налог в 2000 долларов или же платить ежегодный налог в 100 долларов непрерывно, предполагая наличие 5 % ставки»4. Думается, что в данном случае лучшей защитой классика будет изложение позиции Д. Рикардо им самим: «Трудно убедить человека, что. постоянная уплата 50 фунтов стерлингов в год столь же обремени

1 Смит А. Исследования о природе и принципах богатства народов. М.: Изд-во соц.-экон. лит., 1962. С. 662.

2 Рикардо Д. Опыт о системе фундированных займов. М.: Госполитиздат, 1955. Соч. Т. 2. С. 283.

3 Алехин Б.И. Государственный долг. М.: Юнити - Дана, 2004. С. 41—45.

4 Цит. по: Аткинсон Э Б. и Стиглиц Д.Э Лекции по экономической теории государственного сектора. М.: Аспект-Пресс, 1995. С. 347. тельна, как и единовременный налог в 1 тыс. фунтов стерлингов. Аргумент о возможности возложить на потомство уплату процентов по нашему долгу или возможности облегчить его от части этого бремени . мы . считаем несостоятельным»1.

Основоположник «кембриджской» школы А. Маршалл, оценивая вклад А. Смита и Д. Рикардо в развитие экономической науки, утверждал, что их работа была исторической, поскольку они сравнивали социальные факты, относящиеся к различным эпохам и разным странам, и извлекали уроки из этих сравнений.

В целом методологическая база исследования регионального долга в классической политической экономии, представленной работами А.Смита и Д.Рикардо, состоит в следующем:

-дефициты бюджетов связаны главным образом с расходами военными и на оборону;

-«налогоспособность» как фактор, сокращающий потребность в заимствованиях, определяется объемом национального (чистого) продукта;

-в процессе перераспределения национального (чистого) дохода определяющая роль принадлежит государству, которое должно эффективно организовывать эту деятельность;

-не следует накапливать государственные долги, особенно в «бессрочных» формах, так как межпоколенческие отношения в части передачи потомкам обязанности платить по долгам своих отцов можно рассматривать как весьма сомнительную честь2.

Принципиально новым этапом в осмыслении роли бюджета, его дефицита и государственного долга стала теория Дж. Кейнса, изложенная в работе «Общая теория занятости, процента и денег». Его методологические положения по институциональным аспектам управления региональным долгом заключаются в следующем.

1 Рикардо Д. Опыт о системе фундированных займов: Соч. Т. 2. М.: Госполитиздат, 1955. С. 286.

2«Будем справляться с нашими трудностями по мере того, как они возникают, и охранять наше имущество от постоянного обременения, гнет которого мы начинаем сознавать по-настоящему лишь тогда, когда уже нет надежды на исход» {Рикардо Д. Опыт о системе фундированных займов. М.: Госполитиздат, 1955. Соч. Т. 2. С. 289).

Во-первых, Дж. Кейнс приводит новые обоснования усиления потенциальной потребности государства в заимствованиях. Они связаны с несостоятельностью достижения макроэкономического равновесия1 за счет «невидимой руки» А. Смита. Это вызывает необходимость перейти к государственному управлению полной занятостью2 за счет пересмотра функций государства: «учреждение централизованного контроля, необходимого для обеспечения полной занятости, потребует . значительного расширения традиционных функций правительства»3, к числу которых относятся управление и координация деятельности экономических субъектов. Расширение функций государства предполагает увеличение мобилизуемых объемов финансовых ресурсов. Это возможно либо путем увеличения налогов, либо путем дефицитного финансирования.

Во-вторых, Дж. Кейнс предложил новый для своего времени подход к активизации общественного производства, указав, что реальный объем производства зависит от совокупных расходов: затрат на потребление, инвестиций, чистого экспорта, государственных закупок. Государство может воздействовать на указанные составляющие совокупного спроса за счет, с одной стороны, роста государственных закупок и инвестиций, а с другой - уменьшения изъятий частных средств путем сокращения налогов и тем самым создания возможностей роста потребления. Так как государственные расходы являются частью совокупных, а налоги влияют на объем потребления и инвестиций, то активная фискальная политика представляет собой мощный стабилизационный инструмент, обеспечивающий активизацию социально-экономического развития. Денежно-кредитная политика по сравнению с фискальной малоэффективна, так как воздействует на реальный чистый национальный продукт через длинный передаточный механизм. По мнению Дж. Кейнса, в реальной системе капитализма первой трети XX века денежно-кредитная политика как метод стимулирования экономического развития в условиях экономического

1 Дж. Кейнс не всегда последователен в своей оценке способности рынка обеспечить устойчивое равновесие экономики. Так, в одном месте работы он пишет: «. моя критика направлена против несостоятельности теоретических основ доктрины laisser — faire, . против утверждения, что норма процента и объем инвестиций автоматически устанавливаются на оптимальном уровне.». В другом месте утверждает, что «примечательное свойство экономической системы . состоит как раз в том, что, хотя она и подвержена серьезным колебаниям производства и занятости, она не является крайне неустойчивой». (Дж. Кейнс. Общая теория занятости, процента и денег//Антология экономической классики. М.: Эконов, 1993. Т. 2. С. 330, 398).

2Там же. С. 398.

3Там же. С.430. кризиса малоэффективна. Таким образом, в кейнсианстве обосновывается целесообразность проведения прежде всего фискальной политики, как наиболее целесообразного инструмента государственного макроэкономического регулирования.

В-третьих, Дж. Кейнс применил новый подход к исследованию факторов, обеспечивающих рост бюджетных доходов и тем самым сокращение потенциальной потребности в государственных заимствованиях. Так, по поводу налоговой политики Дж. Кейнс отмечает, что она может использоваться как инструмент более справедливого распределения доходов и в этом случае оказывать сильное влияние на совокупный спрос. Важную роль в политике стимулирования эффективного спроса отведена в кейнсианстве установлению льготных тарифов на государственные услуги; капиталовложениям в государственный сектор (или, как их называет автор, в предприятия общественного пользования); инвестициям, осуществляемым правительственными и муниципальными органами, приносящим «социально-полезные результаты»1. Тем не менее Дж. Кейнс неоднократно подчеркивает, что последние инвестиции могут и не приносить коммерческой выгоды, а объем инвестиций будет зависеть от процента, по которому правительство сможет привлекать денежные средства. Таким образом, помимо налогов, рассматриваемых А. Смитом и Д. Рикардо, к факторам, обеспечивающим более высокий уровень поступления доходов бюджета и уменьшающим при прочих равных условиях требуемый объем заимствований, в кейнсианстве относят и сами расходы государственного бюджета, обеспечивающие создание новых рабочих мест.

В-четвертых, как А. Смит и Д. Рикардо, Дж. Кейнс исследует фонды погашения заемных средств. Для этого анализировались данные английского правительства о фондах, создаваемых за счет налогов для повышения «финансовой надежности» бюджетов. Дж. Кейнс считал эти фонды своего рода «общественными сбереЛ жениями» и предполагал, что они «усугубляют . проблему безработицы» .

В-пятых, исходя из роли фискальной политики для макроэкономической стабилизации, Дж.Кейнсом дефицитное финансирование государственного бюджета приветствуется. Вводится классификация займов с учетом последующих целей их

1 Там же. С. 263.

2 Дж.Кейнс. Общая теория занятости, процента и денег // Антология экономической классики. М.: Эконов, 1993. Т. 2. С. 215. использования на инвестиционные и текущие. Причем формирование государственного долга в целом считается целесообразным независимо от того, на какие цели используются заемные фонды — на финансирование инвестиций или текущего бюджетного дефицита (хотя «непроизводительные расходы» с позиции так называемых лучших, практик нежелательны). При более подробном анализе роли видов заимствования с точки зрения их последующего использования на развитие экономики Дж. Кейнс пришел к выводу, что всё же более целесообразно их последующее инвестиционное применение. Исходя из этого, кейнсианством взвешенно решается проблема объема заимствования: с одной стороны, правительство предостерегается от «чересчур тяжелого бремени на жизненный уровень нынешнего поколения»1, с другой стороны, формирование долга считается вполне приемлемым способом снижения безработицы, если заемные средства используются на сооружение домов, дорог и т.д.2 В то же время привлечение денежных средств путем займов у частных лиц для помощи безработным Дж. Кейнс называет «отрицательными сбережениями» , хотя и приводящим к увеличению склонности к потреблению.

С точки зрения анализа целесообразных направлений использования заимствований важным является определение взаимосвязи между потреблением, инвестициями (в том числе государственными) и национальным доходом посредством использования мультипликатора (К): Л7 к =- (1)

ЛУ-ДС ' Ш где

ЛУ - прирост национального дохода;

АС - прирост потребления;

АУ-АС - прирост инвестиций.

Мультипликатор показывает, что независимо от источника финансирования инвестиций их рост обеспечивает увеличение национального дохода. Поэтому го

1 Там же. С. 308.

2 Там же. С. 240. При этом в заключительной части работы он все-таки признается, что «существует особый вопрос: в каких размерах и какими средствами правомерно и разумно призывать нынешнее поколение к ограничению своего потребления ради того, чтобы обеспечить с течением времени достаточные инвестиции для будущих поколений». С. 428.

3 Там же. С. 238. сударственный долг, используемый на инвестиционные цели, тоже является фактором экономического роста.

Современные автору данной теории экономисты достаточно критически отнеслись к мультипликатору, особо подчеркивая сложности статистического измерения его величины1. Более поздние исследования, предпринятые с целью определения причин различия стран в темпах экономического роста обнаружили, что «теснота корреляционной связи между нормами накопления и темпами роста национального дохода или валового национального продукта - независимо от характера причинной связи - является предметом спора»2. Но при этом не подлежит сомнению, что Дж.Кейнс создал теорию общего макроэкономического равновесия, в которой «социализация инвестиций окажется единственным средством, чтобы обеспечить приближение к полной занятости»3.

Проведенное исследование взглядов Дж.Кейнса позволяет говорить о дальнейшем развитии в его трудах методологии исследования регионального долга. Она состоит в выявлении и предложении путей решения таких проблем, как:

-определение государственного долга как инструмента политики макроэкономической стабилизации; ,

-классификация заимствований по характеру их последующего использования и обоснование целесообразности инвестиционного применения;

-выявление новых факторов, сокращающих потенциальную потребность в заимствованиях: сами государственные инвестиционные расходы и льготные тарифы, так как они обеспечивают рост занятости, доходов и тем самым пополнение доходов бюджета;

-новая формулировка критерия допустимого объема заимствования по сравнению с А.Смитом. Последний предлагал количественно ограничивать перенос финансового бремени на последующие поколения, но при этом обеспечивать рост благосостояния всех членов общества. Дж. Кейнс в отличие от него конкретизиру

1 Хаберлер Г. Процветание и депрессия. Теоретический анализ циклических колебаний: Пер. с англ. Челябинск: Социум,2008. С. 188-192.

2 Денисон Э. Исследование различий в темпах экономического роста: Сокр.- пер. с англ. М.: Прогресс, 1971. С. 241. При этом другие исследователи, ограничивающие состав стран членами ОЭСР, обнаруживают такую тесную корреляционную связь. С. 241.

3 Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег // Антология экономической классики. М.: Эконов, 1993. Т. 2. С. 418. ет, что под ростом благосостояния следует понимать достижение полной занятости.

Таким образом, в кейнсианстве продолжено развитие методологии исследования институциональных аспектов управления региональным долгом. Они заключаются в аккумуляции региональных заимствований в систему инструментов государственного регулирования экономики для поддержания макроэкономической стабильности путем их инвестиционного использования, что одновременно является и фактором снижения объемов формируемого долга.

Последующее развитие воззрений Дж. Кейнса привело к применению для анализа государственного сектора и формируемого им долга количественных методов, основанных на построениях статистических и динамических моделей. В работах таких авторов, как P.A. Мюсгрейв, Р. Барро, Дж. Бьюкенен, Дж. Тобин, рассматриваются частные вопросы государственного долга, касающиеся, например, эффективности налогообложения, его влияния на сбережения, передачи ресурсов от одного поколения к другому в случае накопления национального долга или посредством различных систем социального страхования. При всей важности данных исследований, базирующихся на обширной и хорошо систематизированной статистике или моделях, следует отметить, что интерпретация их выводов является не однозначной, а прогностическая ценность незначительна. По этому поводу авторы, например, «Лекций по экономической теории государственного сектора» пишут, что: «эмпирические работы все еще не включают многие из тех проблем, которые возникают в теоретической литературе»1. Подобная точка зрения характерна и для В. Полтеровича. Он объясняет отсутствие однозначно трактуемых эмпирических исследований, во-первых, неполнотой исходных моделей, во-вторых, тем, что накопленные эмпирические закономерности опровергаются выводами последующих исследований 2.

Тем не менее за годы, прошедшие после разработки основ кейнсианства, стала общепринятой точка зрения, обоснованная, например, Дж. Стиглицем, что госу

1 Лткинсон Н Б, Стиглиц Дж.Э Лекции по экономической теории государственного сектора: учебник: пер. с англ. М.: Аспект Пресс, 1995. С. 397, 448.

2 Почтерович В М Кризис экономической науки / Доклад на научном семинаре Отделения экономики РАН и ЦЭМИ РАН «Неизвестная экономика», Ьйр.//ги5ге£п т /vmp2.htm дарство может и «повысить эффективность рыночного механизма», а может «вредить и стабильности, и росту»1. Поэтому произошло смещение акцентов с исследования роли государственного регулирования как фактора равновесия к факторам экономического роста. Различие подходов Дж. Кейнса и Дж. Стиглица очевидно: первый теоретически обосновал необходимость государственного регулирования в форме дефицитного бюджетного финансирования, второй исследует «механизмы» влияния этого регулирования на конечный эффект - экономический рост и изменения в уровне благосостояния граждан.

Годами длящаяся дискуссия о роли бюджетного дефицита в стимулировании спроса, об эффекте вытеснения, об ограничении государственного бюджета и его моделях далека от завершения. По мнению Л.Харриса, данная дискуссия находится в начальной стадии2, а это значит, что до сих пор ни одной из сторон - ни той, которая доказывает, что государственные расходы оказывают депрессивное воздействие на накопление частного сектора, ни той, которая из того, что дефицит, финансируемый частично или полностью за счет государственного долга, в конечном счете приводит к росту национального дохода, не удалось убедительным образом доказать свою правоту.

Современное кейнсианство активно разрабатывает идеи, выдвинутые Дж. Кейнсом:

1) отрицание роли «невидимой руки» рынка, в обуздании, по словам Дж. Кейнса, «свободной игры экономических сил»;

2) необходимость государственного регулирования экономики;

3) необходимость социализации государственной политики в части обеспечения полной занятости, устранения неравенства доходов и богатства.

В условиях современной экономики, закономерно приобретающей черты глобальной, количество проблем, которые требуют пристального внимания со стороны правительств, и должны стать целью их деятельности (и деятельности их финансовых институтов), увеличивается. К ним относятся забота о среде обитания, о качественном образовании, медицинском обслуживании.

1 Стиглиц Дж. Глобализация: тревожные тенденции: пер. с англ. М.: Мысль, 2003. С. 254,255.

2 ХаррисЛ. Денежная теория / Пер. с англ. Общ.пер. В.И.Усоскина. М.: Прогресс, 1990. С. 696.

Именно поэтому, на наш взгляд, традиционный кейнсианский подход к исследованию механизма функционирования современной экономики необходимо дополнить институциональным. Институциональный аспект анализа экономики связан с формированием цивилизованных экономических отношений, «отвечающих лучшим примерам мировой практики в области отношений собственности, государственного регулирования, финансово-кредитных институтов»1.