Роль казначейства в повышении эффективности государственного управления бюджетными средствами

Комарова, Анна Валерьевна

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Роль казначейства в повышении эффективности государственного управления бюджетными средствами тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень: кандидата экономических наук
Автор: Комарова, Анна Валерьевна
Место защиты: Ростов-на-Дону
Год: 2006
Шифр ВАК РФ: 08.00.10

Роль казначейства в повышении эффективности государственного управления бюджетными средствами - тема диссертации по экономике, скачайте бесплатно в экономической библиотеке

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Роль казначейства в повышении эффективности государственного управления бюджетными средствами"

На правах рукописи

КОМАРОВА Анна Валерьевна

РОЛЬ КАЗНАЧЕЙСТВА В ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ СРЕДСТВАМИ

Специальности: 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит

08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ростов-на-Дону — 2006

Диссертационная работа выполнена в Липецком государственном техническом университете

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Лаптев Сергей Вениаминович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Андреева Лариса Юрьевна кандидат экономических наук, профессор Батурин Леонид Алексеевич

Ведущая организация:

Институт экономики, права и гуманитарных специальностей (г.Краснодар)

Защита состоится «19» декабря 2006г. в 09-00 часов на заседании диссертационного совета Д.212.208.02 по экономическим наукам при Ростовском государственном университете по адресу: 344007, г.Ростов-на-Дону, пер.Соборный, 26, ком.307.

С диссертацией можно ознакомиться в Зональной научной библиотеке Ростовского государственного университета (г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 148)

Автореферат разослан «17» ноября 2006 г.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 344007, г.Ростов-на-Дону, ул.Горького, 88, РГУ, экономический факультет, диссертационный совет Д.212.208.02, —

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

Малейко Л.П.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Недостаточная эффективность государственного управления обуславливает большое количество неудач при осуществлении преобразований в России, реализации стратегических программ развития и конституционно установленных приоритетов государственного развития. Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и качества реализации ими государственных функций и предоставления государственных услуг стало лейтмотивом всех крупных реформ государственного управления, осуществлявшихся за последние годы.

В «Программе социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу» №1814-р от 21.12.2000г. принята модель социально ориентированной рыночной экономики, которая строится на принципах конституционных гарантий личных прав и свобод граждан, свободы предпринимательства, социального партнерства. Социальная ориентация рыночной экономики делает необходимым поиск новых методов и инструментов аккумуляции, структуризации и расходования федеральных и региональных средств в рамках изменяющейся структуры предпочтений населения.

Бюджетные ресурсы служат основой для осуществления социальных и экономических преобразований, поэтому особую актуальность приобретает повышение эффективности работы государственных органов управления бюджетными средствами, а именно развивающейся казначейской системы РФ.

мической политики с целями региональных и местных образований. Единство контроля дает возможность оценивать результаты использования бюджетных средств, во-первых оперативно, во-вторых определять конкретную эффективность при решении каждой задачи.

Казначейство также обладает потенциалом по осуществлению контроля за соблюдением установленной законодательными органами власти структурой формирования и использования бюджетных ресурсов, что приводит к более согласованной работе органов законодательной и исполнительной власти и государственному управлению, в большей степени ориентированному на интересы населения.

Эффективное использование потенциала казначейства дает возможность перейти к функциональному бюджету, в котором, наряду с традиционными статьями затрат, будут присутствовать важнейшие задачи, финансирование и решение которых обеспечивает социально-экономический прогресс государства. Это позволяет повысить эффективность использования ограниченных ресурсов.

Оптимизация работы казначейства должна осуществляться в двух направлениях: поиск эффективного решения текущих проблем функционирования и построение эффективной стратегии развития казначейства при поддержании баланса между принципами бюджетного федерализма и единства функционирования бюджетной системы РФ.

Степень разработанности проблемы. Теоретико-методологические аспекты государственного управления финансами, касающиеся проблем эффективности функционирования государственных органов власти, рассматриваются в трудах Э. Аткинсона, Дж.Стиглица, П. Самуэльсона, Дж. Бьюке-нена, В.Нисканена Г.Саймона, В.А. Козбаненко, А.Бака, К.Ридли, Г.Симона, Д. Брэдфорда, Р. Мальта, У. Оатса и др.

Проблемам формирования, распределения и контроля использования бюджетных средств, характеристике казначейской и банковской моделей управления бюджетом посвящены работы Т. Тер-Минассян, П.Паренте,

П.Мартинес-Мендес, Н.Г.Ивановой, Т.Д.Маковник, С.Е.Прокофьева, Г.Б.Поляка, В.В.Бессонова, В.Н. Натарова и др.

Перспективы и современные тенденции развития казначейской системы контроля и использования бюджетных средств отражены в исследованиях Т.Г.Нестеренко, В.Ф. Костюченко, М.Е. Чичилева, А.И. Бирюкова, А.Г. Грязновой, С.И. Лушина, Н.М. Сабитовой и др.

Процесс реформирования бюджетной системы России, необходимость создания адекватной ей рациональной многоуровневой казначейской системы вызывает живую дискуссию среди ученых-экономистов, привлекает внимание широкого круга специалистов как непосредственно занятых в системе федерального казначейства, так и аналитиков в области права, управления, многих политологов. Однако специальных научных разработок, посвященных исследованию качественного повышения эффективности многообразных форм контроля использования бюджетных ресурсов, а также проблеме эффективности управления бюджетными средствами через казначейство, оценке предельной производительности ресурсов существует недостаточно.

Практическая значимость и научная актуальность комплексного изучения данной проблематики предопределили выбор темы настоящего исследования, определив его цели и этапные задачи.

Цель и задачи исследования. Целью диссертации является обоснование системы управления бюджетными средствами, позволяющей реализовать потенциальные возможности казначейства в обеспечении единства формирования, распределения, контроля и использования бюджетных средств в соответствии с приоритетными интересами населения в рамках установленной законодательными органами власти структуры доходных источников, а также приоритетов и ограничений использования бюджетных ресурсов, то есть в обеспечении эффективного государственного управления бюджетными средствами.

В соответствии с поставленной целью сформулированы следующие задачи, вытекающие из логики диссертационного исследования:

- Разработать концептуальные основы повышения эффективности управления бюджетными средствами на основе реализации потенциальных возможностей казначейства в обеспечении единства управления бюджетными средствами;

- Определить основные критерии, условия и функции эффективной организации управления бюджетными средствами;

- Выявить исторические особенности, а также тенденции российской и международной практики казначейского управления бюджетными средствами;

- Обосновать систему методов и инструментов, обеспечивающих совершенствование распределения и повышение эффективности контроля государственного управления бюджетными средствами;

- Разработать методические подходы для оценки и управления эффективностью бюджетных расходов.

Объектом исследования является целостный процесс управления бюджетными средствами и роль казначейства в этом процессе.

Предметом исследования являются финансово-экономические отношения, обеспечивающие процесс участия органов Федерального казначейства РФ в управлении бюджетными ресурсами.

Теоретико-методологическая основа исследования. Концептуально проведенное исследование опирается на фундаментальные работы по теории экономических систем, теории экономики общественного сектора, теории государственного и муниципального управления, теории государственных и муниципальных финансов, теории общественного выбора, а также идей в области формирования экономического равновесия на финансовых рынках классиков научной мысли и современных отечественных ученых. Методологически автор стремился осуществлять свои исследования в русле системного подхода, используя программно-прогнозные и нормативные материалы, а также методические разработки федеральных и региональных органов власти.

Инструментарно-методический аппарат. В ходе исследования использовались как общенаучные, так и специальные методы экономического анализа: системно-функциональный и диалектический методы позволили определить роль казначейства в процессе обеспечения единства формирования, использования и контроля бюджетных средств, историко-логический метод применялся при выявлении тенденций развития роли и места казначейства РФ в федеральной и региональной бюджетной системе; компаративный метод показал возможность применения в современных российских условиях опыта зарубежных стран, использующих казначейскую систему исполнения бюджета; балансовый и экономико-математический методы послужили инструментарием для создания методики оценки эффективности использования бюджетных средств.

В диссертации применены методы графического отображения функциональных зависимостей и схематического представления взаимосвязей анализируемых явлений.

Информационно - эмпирическая база диссертационного исследования представлена информационными, аналитическими и статистическими данными МВФ, Комитета Российской Федерации по статистике, статистическими данными Министерства финансов РФ, Федерального казначейства России, управления Федерального казначейства по Липецкой области.

Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составляют Конституция РФ, Гражданский Кодекс РФ, Бюджетный Кодекс РФ, Налоговый Кодекс РФ, федеральные законодательные акты и другие официальные документы государственных органов РФ, региональные и ведомственные нормативные акты, регулирующие процесс исполнения бюджета региона, а также федеральные законодательные акты, регламентирующие процесс реформирования бюджетной системы региональных и местных финансов, а также межбюджетных отношений.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что потенциальные возможности казначейства в повышении эффективности воз-

действия на бюджетный процесс могут быть реализованы посредством применения системной концепции, нацеленной на обеспечение единства процесса текущего управления бюджетными средствами со стратегической ориентацией совершенствования распределения бюджетных ресурсов на обеспечение его более полного соответствия потребностям населения, а также на расширение форм и способов контроля использования бюджетных ресурсов, развитие элементов управления предельной производительностью этого использования в соответствии с системой критериев повышения эффективности.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.

По специальности 08.00.10 — «Финансы, денежное обращение и кредит».

1. Являясь универсальным инструментом кассового исполнения и текущего контроля использования бюджетных ресурсов, обладая на основе принципа единого счета возможностями обобщения разносторонней информации о бюджете, казначейство потенциально способно повысить эффективность государственного управления бюджетными ресурсами при помощи ограничения эгоизма частных и ведомственных интересов распорядителей и получателей бюджетных средств, достижения более полного соответствия бюджетных расходов утвержденному бюджету и изменяющейся структуре предпочтений населения.

Данные возможности могут быть использованы на основе разработки и применения системной концепции повышения эффективности государственного управления бюджетными средствами через органы Федерального казначейства.

2. Элементами системной концепции, обеспечивающей повышение эффективности использования бюджетных ресурсов, являются:

- определение новой миссии казначейства, как финансового института, потенциально способного обеспечить унифицированную и эффективную

деятельность по управлению бюджетными ресурсами и в рамках реализации общественных предпочтений;

- формулировка системы конкретных экономических критериев эффективности использования бюджетных средств, а также условий реализации этих критериев;

- разработка системы позитивных воздействий (функций) казначейства на экономическое развитие государства;

- прогнозирование тенденций развития роли казначейства в управлении бюджетными средствами в российских условиях;

- разработка модели двойного подчинения органов Федерального казначейства Министерству финансов в процессе текущего управления исполнением бюджета и органам представительной власти с целью обеспечения их информацией в процессе подготовки и усовершенствования бюджетных проектировок;

- внедрение принципов бюджетного администрирования, позволяющих ускорить переход к высокой эффективности управления бюджетными ресурсами казначейством;

- предложение системы методов, инструментов гибкого перераспределения бюджетных средств в соответствии с предельной производительностью их использования на отдельных направлениях бюджетной политики. Поэтапный переход от унифицированной системы исполнения всех видов

бюджета к внедрению методов управления предельной производительностью использования бюджетных средств, и, наконец, к гармоничному сочетанию текущего исполнения бюджета и стратегического управления распределением и использованием бюджетных ресурсов позволяет осуществить эволюционную реализацию системной концепции.

сурсов между рыночным и бюджетным секторами, распределение ресурсов в соответствии с реальной структурой потребностей населения и минимизацию издержек в процессе мобилизации бюджетных средств и организации их использования.

Система условий реализации критериев эффективности включает наличие эффективного государственного механизма быстрой реакции на результаты общественного выбора; механизма, отвечающего за мобилизацию бюджетных средств и перераспределение их между рыночным и общественным секторами в соответствии с реальными потребностями населения; механизма, отвечающего за реализацию принципов бюджетного федерализма. 4. Оценка эффективности государственного управления бюджетными ресурсами в настоящее время базируется на сопоставлении планируемого и фактического использования бюджетных ресурсов. Применение набора инструментов и методов предварительного и последующего контроля, методик прогнозирования и оценки предельной эффективности использования бюджетных средств при решении отдельных задач позволяет более оперативно и гибко перераспределять бюджетные средства, обеспечивая повышение эффективности их использования.

По специальности 08.00.05 — «Экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)» 1. Повышение эффективности казначейского управления бюджетными ресурсами может быть основано на двустороннем процессе совершенствования текущего функционального единства использования бюджетных средств, в рамках подчиненности казначейства Министерству финансов, при одновременной реализации стратегической направленности бюджетного процесса на осуществление предпочтений населения, в рамках подотчетности казначейства органам представительной власти, в вопросах исполнения и контроля соответствия бюджетных расходов бюджетному законодательству, а также оценки эффективности данных бюджетных расходов.

2. Последовательное повышение эффективности воздействий казначейства на бюджетный процесс возможно посредством расширения его функций в сфере среднесрочного и долгосрочного планирования, предварительного и последующего контроля использования бюджетных средств, анализа эффективности этого использования, подготовки предложений по совершенствованию распределения бюджетных ресурсов. Казначейство также может принимать участие в решении ряда ситуационных задач, которые со временем могут перейти в категорию постоянных функций казначейства, таких как участие в управлении государственным долгом, операции с государственными ценными бумагами.

3. Концепция бюджетного администрирования базируется на преодолении ведомственного и утверждении общегосударственного подхода к организации использования бюджетных ресурсов и реализуется посредством принятия специального законодательного акта, а также предполагает взаимное дополнение, эффективное комбинирование с реализацией синергетического эффекта и унификацию функций органов государственного управления и самоуправления в бюджетном процессе. В рамках общегосударственного бюджетного администрирования казначейству отводится роль стратегического инструмента, использование которого высшими органами исполнительной и представительной власти способно существенно усилить единство процессов функционирования, распределения и контроля бюджетных ресурсов в целях более полного удовлетворения потребностей населения.

Научная новизна диссертационной работы состоит в выявлении потенциальных возможностей, а также в разработке направлений и методов повышения эффективности управления казначейством бюджетными средствами на основе системной концепции, актуализирующей его роль в процессе совершенствования государственного управления бюджетными средствами.

Элементы научной новизны состоят в следующем:

По специальности 08.00.10 — «Финансы, денежное обращение и кредит».

1. Обоснована потенциальная возможность казначейства обеспечить повышение эффективности бюджетного процесса за счет ограничения эгоизма частных и ведомственных интересов распорядителей и получателей бюджетных средств, достижения более полного соответствия бюджетных расходов утвержденному бюджету, совершенствования способов распределения бюджетных ресурсов в соответствии с изменяющейся структурой предпочтений населения.

Этот потенциал может быть раскрыт и использован посредством применения системной концепции повышения эффективности государственного управления бюджетными ресурсами.

2. Разработана системная концепция повышения эффективности государственного управления бюджетными ресурсами, которая включает в себя следующее: выявление потенциала казначейства в повышении эффективности управления бюджетными средствами посредством ориентации его деятельности на специфические критерии эффективности и создание условий для их достижения, гармонизации и расширения состава его функций в рамках его двойного подчинения Министерству финансов и органам представительной власти, в обосновании и реализации его активной роли в управлении предельной производительностью использования бюджетных ресурсов.

Предложенная трехэтапная реализация системной концепции, позволит обеспечить последовательный переход сначала к унифицированной системе управления исполнением всех видов бюджета, затем к внедрению инструментов и методов управления предельной производительностью использования бюджетных средств, и, наконец, - к гармоничному сочетанию функций текущего исполнения бюджета и стратегического управления бюджетными ресурсами.

жетных ресурсов между рыночным и бюджетным секторами, перераспределения ресурсов в соответствии с реальной структурой потребностей населения и минимизации издержек в процессе мобилизации бюджетных средств и организации их использования. Также установлена система условий, которая может обеспечить наиболее полное соответствие функционирования казначейства разработанным критериям эффективности.

Эти критерии позволяют совершенствовать деятельность казначейства одновременно по нескольким наиболее значимым направлениям и позволяют оценивать эффективность функционирования казначейства по принципу соответствия его деятельности предложенным критериям эффективности. 4. Разработана методика, обеспечивающая возможность гибкого и мобильного распределения и контроля за эффективностью применения бюджетных средств в соответствии с предельной производительностью их использования на наиболее значимых направлениях бюджетной политики.

Эта методика позволяет осуществлять расходование бюджетных ресурсов в соответствии с реальной структурой предпочтений населения, и оперативно реагировать на изменение эффекта от бюджетных расходов. По специальности 08.00.05 — «Экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)» 1. Обобщены и структурированы основные функции государственного управления бюджетными ресурсами, непосредственно реализуемые казначейством. Обоснована необходимость придания казначейству дополнительных функций, заключающихся в осуществлении предварительного и последующего контроля эффективности использования бюджетных средств и, на основе этого, участии в среднесрочном и долгосрочном планировании распределения бюджетных ресурсов. Выявлен набор систематически решаемых казначейством ситуационных задач, имеющих тенденцию превращения в функции казначейства, к которым можно отнести участие казначейства в управлении государственным долгом, операциях с государственными ценными бумагами.

Осуществление новых функций позволит более гибко и эффективно управлять бюджетными ресурсами в соответствии с предпочтениями населения.

2. Предложено совершенствование организационной структуры органов федерального казначейства, заключающееся в реализации модели двойного подчинения. Таким образом, в рамках текущей деятельности сохранится подчиненность казначейства Министерству финансов РФ, а при решении стратегических задач контроля целевого использования бюджетных ресурсов и разработки предложений по повышению эффективности использования бюджетных ресурсов рекомендуется подчинить казначейство органам представительной власти.

Это позволит наиболее полно использовать потенциал казначейства как института государственной власти, обеспечивающего единство исполнения бюджетного процесса с одной стороны, и стратегическую ориентацию бюджетного процесса на более полное соответствие потребностям населения с другой стороны.

3. Разработана концепция бюджетного администрирования для органов Федерального казначейства, предполагающий унификацию нормативной базы, методов и структур управления всеми подразделениями казначейства, переход от формального исполнения бюджета к контролю и оценке эффективности бюджетных потоков, а также поэтапное приведение в соответствие внутренней структуры, функций и полномочий казначейства с его двойным подчинением Министерству финансов и органам представительной власти.

Применение данной концепции в деятельности казначейства позволяет ускорить переход к формированию более совершенной системы государственного управления бюджетными средствами, а также актуализировать роль казначейства в обеспечении единства процессов функционирования, распределения и контроля использования бюджетных ресурсов.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что оно уточняет понимание институциональной природы ка-

значейства, концептуальные основы участия казначейства в эффективном распределении, контроле и использовании бюджетных ресурсов.

Ряд теоретических положений и выводов может быть использован в учебных курсах «Финансы», «Государственное и муниципальное управление», «Бюджетная система РФ», «Управление доходами бюджетной системы», а также в ряде специальных курсов.

Практическая значимость диссертационного исследования. Обоснованы меры, обеспечивающие повышение роли казначейства в организации эффективного контроля и использования бюджетных ресурсов. Методики оценки предельной эффективности использования бюджетных средств позволяют более точно определять вклад отдельных звеньев в систему управления бюджетными средствами, в организацию их эффективного использования в народном хозяйстве, носят прикладной характер и могут обеспечить повышение эффективности функционирования органов казначейского исполнения бюджета за счет использования их в практике проведения плановых и контрольных мероприятий.

Разработанные принципы бюджетного администрирования способны обеспечить повышение эффективности управления бюджетными средствами на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы за счет унификации текущих процедур казначейского исполнения бюджета.

Апробация работы. Основные положения и выводы, полученные автором, докладывались на кафедре бухгалтерского учета и финансов ЛГТУ, а также на ряде научно-практических конференций в 2000-2006 гг. в городах Липецке, Воронеже, Пензе. По результатам диссертационного исследования опубликовано 4 работы общим объемом 1, 7 печатных листа (в том числе лично авторских 1, 7 п. л.)

главы, заключения, списка использованных источников, 3 приложений, содержит 11 рисунков, 5 таблиц.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, определяется степень разработанности поставленной проблемы, формулируются цель и задачи исследования, излагаются основные положения, выносимые на защиту, элементы научной новизны, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе «Экономические основы эффективной организации управления бюджетными средствами и роль казначейства в этой организации» предложена и обоснована системная концепция управления финансами, реализующая потенциальные возможности казначейства в обеспечении единства управления бюджетными средствами в интересах населения.

В рамках данной концепции обосновывается сущность казначейства, как финансового института, способного обеспечить эффективное единство управления бюджетными средствами. Предлагаются экономические критерии эффективности использования бюджетных средств, а также условия их реализации. Обосновывается система позитивных воздействий (функций) казначейства на экономическое развитие государства. Определяются тенденции развития роли казначейства в управлении бюджетными средствами в специфических российских условиях. И, наконец, разрабатывается система методов, инструментов гибкого перераспределения бюджетных средств в соответствии с предельной производительностью их использования на отдельных направлениях бюджетной политики.

В первом разделе проведен анализ эволюции подходов к оценке эффективности государственного управления и выявлены основные противоречия в процессе осуществления государственного управления, а также закономер-

ности развития, позволяющие адаптировать определенные способы оценки к специфике российского государственного управления.

Особое внимание уделено оценке эффективности государственного управления бюджетными средствами, так как именно бюджетные средства являются основой для осуществления всех государственных управленческих воздействий.

В ходе исследования автором устанавливается, что эффективная организация управления бюджетными средствами региона — это, прежде всего, управление бюджетными средствами, соответствующее критериям эффективности государственного управления вообще и создающее необходимые условия, при которых эта организация управления становится оптимальной.

В разделе разрабатывается система критериев эффективности, а также определяются условия, способствующие достижению этих критериев.

Данная система критериев не является постоянной, но соответствует современным требованиям социально ориентированной экономики:

1. Обеспечение эффективного перераспределения ресурсов между рыночным и бюджетным секторами. Под эффективным перераспределением понимается соответствие реальных объемов перераспределенных средств соотношению потребностей населения в общественных и рыночных благах, а также соответствие реальных объемов перераспределенных средств запланированным (отраженным в государственном бюджете).

2. Обеспечение распределения ресурсов в соответствии с реальной структурой предпочтений населения в общественном и рыночном секторах. В рыночном секторе это обычно достигается автоматически, но иногда требуются корректирующие воздействия государства, когда резко нарушается рыночное равновесие и имеют место внешние эффекты либо информационная асимметрия. В общественном секторе эффективное распределение бюджетных средств требует выявления предпочтений в отдельных видах общественных благ и необходимых изменениях затрат на их производство.

3. Обеспечение минимизации издержек в процессе мобилизации бюджетных средств и организации их использования.

Для данной системы критериев можно выделить ряд условий для их достижения, предполагающих решение конкретных управленческих задач.

Так, для первого критерия и второго критериев - обеспечения эффективного перераспределения ресурсов между рыночным и бюджетным секторами и распределения ресурсов в соответствии с реальной структурой предпочтений населения - необходимо добиться эффективного функционирования механизма общественного выбора, при котором предпочтения населения быстро доводятся до политиков, обладающих реальной властью и финансовой возможностью их реализации.

Для реализации третьего критерия - обеспечения минимизации издержек в процессе мобилизации бюджетных средств и организации их использования необходима разработка эффективной системы планирования, исполнения и контроля, позволяющая мобильно и гибко распределять бюджетные ресурсы в соответствии с изменяющимися предпочтениями населения.

Реализация данных критериев возможна при помощи взаимодействия достаточно большого числа органов государственной власти, обеспечивающих управление бюджетными средствами как на общегосударственном, так и на региональном уровнях, то есть необходим эффективно функционирующий механизм государственного управления бюджетными средствами.

Во втором разделе первой главы проведен комплексный анализ распределения функций в рамках государственного управления бюджетными средствами. Автором применен комплексный подход к разработке системы функций, обеспечивающих процесс эффективного государственного управления бюджетными средствами, а также анализ реализации этих функций органами государственной власти на федеральном и региональном уровнях.

В результате этого появилась возможность сделать вывод о том, что процесс управления бюджетными средствами региона сложен и противоречив. Противоречия складываются:

- между отдельными функциями управления бюджетными средствами региона;

- между органами управления, выполняющими одинаковые функции;

- между интересами представительных и исполнительных органов власти;

- между органами управления, представляющими федеральный центр, и органами местного самоуправления;

- между потребителями ограниченных финансовых ресурсов;

- между государственной властью и населением в процессе использования бюджетных средств.

К тому же, по мнению автора, многие функции, без которых невозможно формирование эффективного механизма управления бюджетными средствами региона, осуществляются лишь косвенно. Все эти недостатки в значительной степени снижают эффективность функционирования механизма управления бюджетными средствами.

Для обеспечения эффективной координации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти в рамках бюджетного процесса, для унификации механизмов управления бюджетными средствами предложено задействовать систему органов Федерального казначейства, которая обеспечивает значительные преимущества по обеспечению единства процесса формирования, распределения, использования и контроля за бюджетными средствами государства на основе систематического бюджетного планирования в соответствии с единством интересов населения и государства, а также различных уровней государственной власти, нежели банковская система управления бюджетом.

Осуществленный во второй главе «Проблемы и тенденции формирования эффективного механизма управления бюджетными средствами через УФК» анализ истории развития казначейского исполнения бюджета в Российской Империи и в трансформационной экономике СССР — РФ, а также обширного зарубежного опыта, позволил автору выявить тот факт, что

роль казначейства в управлении бюджетными средствами увеличивается в связи с необходимостью обеспечения большего единства между относительно обособленными стадиями бюджетного процесса; повышением роли и значимости общественного сектора и общественных потребностей в экономике; необходимостью эффективного сочетания единства государственного управления с демократизацией управленческих процессов на региональном и местном уровне публичной власти; возрастанием значимости обеспечения сплошного контроля в сфере прогнозирования, перспективного и текущего планирования, организации использования и гибкого перераспределения бюджетных ресурсов в соответствии с изменениями потребностей населения и государственного управления.

В связи с этим во второй главе предложены основные тенденции в развитии казначейства, заключающиеся в разработке этапов его эволюции:

1. Этап количественного роста (1993-1999гг).

2. Этап качественного роста (1999-2006гг.)

3. Этап административного управления бюджетом (с 2006 года)

Из этих тенденций следует, что роль казначейства как исполнителя бюджета может быть существенно расширена, и казначейство может стать активным исполнителем, контролером и аналитиком (администратором) бюджетного процесса, роль которого состоит в обеспечении непрерывного контроля и анализа эффективности использования бюджетных ресурсов, что служит основой для разработки основных направлений бюджетной политики органами представительной власти.

Для обеспечения эффективного государственного управления бюджетными средствами с помощью казначейства предложена новая система функций казначейства, (таблица 1).

Таблица 1 - Функциональная структура казначейского управления бюджетными

средствами 1

Действительные функции казначейства Рекомендуемые функции казначейства Ситуационные задачи, решаемые казначейством

Планирование

Краткосрочное прогнозирование и кассовое планирование Краткосрочное прогнозирование и кассовое планирование Подготовка бюджетных планов

Среднесрочное и долгосрочное планирование, включая активное участие в подготовке всех видов бюджетов

Управление государственным долгом (осуществление правительственных заимствований и кредитования)

Организация

Осуществление кассового исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований; Осуществление кассового исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований; Деятельность по выпуску и размещению государственных ценных бумаг

Обеспечение финансирования бюджетных организаций и учреждений, а также федеральных программ за счет средств федерального бюджета; Обеспечение финансирования бюджетных организаций и учреждений, а также федеральных программ за счет средств федерального бюджета;

Поддержка функционирования единого счета и ГФИС

Исполнение региональных бюджетов

Координация

распределение доходов между бюджетами различных уровней; распределение доходов между бюджетами различных уровней; Координация взаимодействия между разветвленными ведомостями в процессе исполнения бюджетных средств

осуществление взаимных расчетов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; осуществление взаимных расчетов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

Мотивация

Выдача государственных гарантий

Разработка программ стимулирования бюджетополучателей, включая регионы, к эффективному расходованию средств Федерального бюджета

Контроль

Текущий и последующий контроль Все виды контроля, включая стратегический, тактический, оператив-ный и последующий контроль

Аудит исполнения бюджета, включая аудит эффективности использования бюджетных средств

Составлено автором

Из этой таблицы становится, очевидно, что роль казначейства может быть значительно актуализирована в рамках следующих направлений:

- участие в системе среднесрочного и долгосрочного планирования и прогнозирования, а также управления государственным долгом при помощи информации; получаемой от операций на едином счете и созданной на основе этой информации государственной финансовой информационной системы (ГФИС);

- регулирование распределения и использования бюджетных средств как на федеральном, так и на региональном уровнях бюджетной системы (исполнение региональных бюджетов);

- оптимизация методологии бюджетного учета и бюджетной классификации;

- аудит эффективности использования бюджетных средств.

Выявлен набор систематически решаемых казначейством ситуационных задач, имеющих тенденцию превращения в функции казначейства, таких как участие казначейства в управлении государственным долгом, операции с государственными ценными бумагами.

Усиление роли казначейства при осуществлении планирования и контроля использования бюджетных ресурсов делает возможным участие казначейства в стратегическом управлении бюджетным процессом. Так, по мнению автора, казначейство потенциально способно осуществлять контроль соблюдения структуры доходных источников, а также соблюдения приоритетов и ограничений использования бюджетных средств, установленных представительными органами власти. В рамках реализации этих функций представляется возможным подчинить казначейство органам представительной власти, что позволит преодолеть противоречия между интересами представительной и исполнительной ветви власти, добиться эффективной реализации предпочтений населения. К тому же казначейство, обладая данными единого счета, государственной финансовой информационной системы, сможет производить оценку и анализ эффективности управления бюджетными ресурсами на отдельных направлениях бюджетной политики и предлагать результаты от-

четов и собственные рекомендации по повышению эффективности управления бюджетными ресурсами органам представительной власти, что позволит оптимизировать процесс принятия государственных решений.

Таким образом, повышение эффективности казначейского управления бюджетными ресурсами может быть основано на двустороннем процессе совершенствования текущего функционального единства использования бюджетных средств, в рамках подчиненности казначейства Министерству финансов РФ, при одновременной реализации стратегической направленности бюджетного процесса на осуществление предпочтений населения, в рамках подотчетности казначейства органам представительной власти, в вопросах исполнения и контроля соответствия бюджетных расходов бюджетному законодательству, а также оценки эффективности данных бюджетных расходов.

В третьей главе «Пути совершенствования деятельности казначейства в обеспечении эффективной организации распределения и использования бюджетных средств» выявлены пути реализации системной концепции в рамках существующей системы органов Федерального казначейства.

Автором делается вывод о том, повышение эффективности государственного управления бюджетными ресурсами невозможно осуществить только при помощи локальных мероприятий, направленных на повышение эффективности реализации казначейством текущих функций, а также на добавление ряда функций в функциональную структуру данного органа государственной власти.

Необходимо глобальное усовершенствование процесса управления бюджетными ресурсами при помощи внедрения концепции бюджетного администрирования в деятельность органов государственного управления, базирующейся на преодолении ведомственного и утверждении общегосударственного подхода к организации использования бюджетных ресурсов и реализующейся посредством принятия специального законодательного акта.

Бюджетное администрирование, по мнению автора, - это комплекс мер, реализуемых органами представительной и исполнительной власти, предполагающий взаимное дополнение, эффективное комбинирование с реализацией синергетического эффекта и унификацию функций органов государственного управления и самоуправления в бюджетном процессе. Бюджетное администрирование направлено на создание и развитие единой законодательно-нормативной методологической базы, а также организацию мероприятий и необходимых для их реализации организационных структур по управлению и контролю за финансовыми потоками; реализацию единого подхода в сфере регулирования межбюджетных отношений; обеспечение принципов «прозрачности» бюджетов всех уровней, достоверности и оперативности бюджетного учета и отчетности.

В рамках общегосударственного бюджетного администрирования казначейству отводится роль стратегического инструмента, использование которого высшими органами исполнительной и представительной власти способно существенно усилить единство процессов функционирования, распределения и контроля бюджетных ресурсов в целях более полного удовлетворения потребностей населения.

Внедрение концепции бюджетного администрирования в деятельность органов Федерального казначейства предполагает:

- унификацию нормативно-методологической базы и процедур текущего исполнения бюджета;

- переход от формального контроля к администрированию финансовых потоков;

- приведение в соответствие внутренней структуры, функций и полномочий казначейства с его двойным подчинением и ответственностью перед Министерством финансов и органами представительной власти.

Таким образом, необходима трансформация подходов к осуществлению казначейского исполнения бюджетов и внедрение ряда принципов бюджетного администрирования в деятельность казначейства (рис.1).

Концепция бюджетного администрирования в деятельности органов Федерального казначейства

Технология работы органов Федерального казначейства

Совершенствование рабочих процессов деятельности органов Федерального казначейства

Единая технология работы органов

Федерального казначейства Централизация информационных ресурсов

Совершенствование организационной структуры органов Федерального казначейства

Компоненты деятельности органов Федерального казначейства

История развития казначейства в России и мировой опыт, направленный на совершенствование бюджетного администрирования

Компоненты деятельности в рамках применения принципов бюджетного ад м инистрирования

Исполнение бюджета Финансовый контроль Анализ, прогнозирование и планирование

Критерии эффективности с опорой на принципы бюджетного администри---рования

Рисунок 1- Система бюджетного администрирования для органов Федераль-

ного казначейства

Осуществлению казначейством роли исполнителя, контролера и аналитика эффективности использования бюджетных ресурсов способствует применение набора инструментов и методов, в частности сквозного и универсального контроля за эффективностью использования бюджетных средств, не только

2 Составлено автором

текущего, но и последующего, использование методик прогнозирования и ряда других эффективных методик.

В третьей главе представлена методика, позволяющая оценивать предельную эффективность использования бюджетных средств при решении отдельных задач.

Так как данная методика обладает большой универсальностью и может применяться при оценке разных направлений бюджетных расходов, в каждом конкретном случае необходимо обосновать и разработать систему критериев и показателей, которая позволяет объективно оценивать эффективность деятельности каждого распорядителя и получателя бюджетных средств. В данном диссертационном исследовании разработана система показателей оценки предельного эффекта от реализации следующих государственных программ:

1. Оценка предельной полезности от проведения профилактических мероприятий и ее взаимосвязь с динамикой годового ВРД.

Предположим, что от проведения профилактических мероприятий количество смертей в регионе сократилось и большее количество людей осуществляют производство ВРД. Тогда,

МБ1Р1 = *п, * 1000, (1)

Л^о

где ВРД0 - валовой региональный доход в предыдущем периоде Ы, - численность населения региона в предыдущем году к, — количество тысяч человек населения, принимавших участие в программе п, - сокращение количества смертей на 1000 человек в год

Однако в результате проведения медицинской профилактической программы произойдет не только сокращение количества смертей, но и сокращения потерь рабочего времени вследствие нахождения работника на больничном, то есть ВРД будет производиться в большем количестве теми же людьми. Тогда:

мш>2 = ВРД1 * * к,, (2)

где ВРД1 - средняя доля производства валового регионального дохода 1 человеком в час (чел/час)

ВРД.-^, (3)

где N0 — численность населения региона;

Чс — среднее количество часов работы на 1 человека в год;

— экспертная оценка уменьшения количества потерь рабочего времени в чел/часах вследствие проведения профилактических и плановых мероприятий в расчете на 1000 тыс.чел. в год;

к! — количество тысяч человек населения региона, охваченных профилактическим мероприятием;

Общий экономический эффект от проведения профилактики равен:

Э = М11Р1 + МИРг — Зт* к, , (4)

где Зш — затраты на профилактические мероприятия в расчете на 1000 человек населения региона

2. Оценка затрат на поддержку молодых семей в регионе.

Предположим, что в результате реализации программы поддержки молодых семей произошел прирост валового регионального дохода (ВРД) вследствие дополнительной мотивации к труду в молодых семьях. Тогда,

МЯР1 = т , *1Ятс* 1, * Шк., (5)

где №пс — количество молодых семей, которым была оказана материальная помощь в рамках программы поддержки в год.

ш 1 - темп роста производства доходов на семью вследствие необходимости

выплачивать кредит за квартиру и т.п.

1, - среднее количество человек в молодой семье

ВРД0 - валовой региональный доход в предыдущем периоде

N0 - численность населения региона

ВРДо

——- - валовой региональный доход на душу населения

Предположим также, что в результате оказания государственной поддержки в молодых семьях начинает появляться большее количество детей, что в свою очередь увеличит количество произведенного валового регионального продукта в будущем.Тогда,

МКР2 = А/ * Ытс „, •гр—1—_ ^ ВРД± (6)

1000 £Й(1 + г)' Ы, 4

где А/,- увеличение количества детей в расчете на 1000 молодых семей

вследствие улучшения условий быта

А/ *Ытс

—^^--дополнительное количество рожденных детей вследствие

реализации этой программы

ВРД, - прогнозная величина валового регионального дохода, который будет произведен в 1 — м году

- общая численность населения региона в 1 - м году Т — условный предельный рабочий возраст

(Т — 1) — среднее количество лет общественно полезной деятельности одного человека (муж/жен)

Общий экономический эффект от проведения данной программы равен: Э = МЫР1 + МИР2 -Т * №пс, (7)

где ^ - средние затраты на реализацию программы в год.

Такие оценки рекомендуется проводить ежегодно, и как только совокупный предельный эффект станет ниже издержек на проведение подобных мероприятий, программу следует прекратить или серьезно трансформировать.

Таким образом, применение этой методики, использование предельных, а не средних показателей позволяет оценить конкретный ситуационный эффект, дает возможность повысить эффективность управляющего воздействия общественных финансов на рыночный сектор экономики, в частности,

оценивая предельную эффективность различных методов поддержки государством рыночного сектора — сельского хозяйства, депрессивных территорий, наукоемких отраслей и т.п. В целом обработка результатов, полученных от оценок по данной методике в разных регионах, дает возможность повысить эффективность управления бюджетными средствами в масштабах всей страны.

Определение предельной эффективности использования финансовых ресурсов создает предпосылки для формирования системы наиболее перспективных направлений использования бюджетных ресурсов. Это те направления, где предельная эффективность использования бюджетных средств выше. Тем самым, возникают предпосылки для проведения эффективной структурной политики в бюджетном секторе. Это дает возможность формировать эффективную функциональную систему управления бюджетными средствами органами Федерального казначейства по целям и задачам, а не по традиционным направлениям.

Разработанная методика оценки предельной эффективности использования бюджетных ресурсов является инструментом реализации стратегической направленности бюджетного процесса на осуществление предпочтений населения в рамках подотчетности казначейства органам представительной власти. Казначейство будет осуществлять контроль структуры доходных источников, а также соблюдения приоритетов и ограничений использования бюджетных средств, установленных представительными органами власти, а методика оценки предельной производительности использования бюджетных ресурсов позволит казначейству предлагать органам представительной власти основные направления перераспределения приоритетов и ограничений использования бюджетных ресурсов в соответствии с предельной эффективностью их использования.

После того, как определены пути реализации элементов системной концепции повышения эффективности управления бюджетными ресурсами

через казначейство, возникает возможность разработки основных этапов реализации данной концепции:

1. Этап унификации системы текущего исполнения бюджета:

- завершение перехода на единый казначейский счет на федеральном уровне;

- исполнение региональных бюджетов силами системы органов Федерального казначейства;

- создание единого счета и государственной финансовой информационной системы на федеральном и региональном уровнях.

2. Этап системного управления предельной производительностью ресурсов через казначейство:

- внедрение новых методов и инструментов, основанных на оценке предельной производительности их использования, позволяющих казначейству принимать активное участие в процессе среднесрочного и долгосрочного планирования, разрабатывать рекомендации по оптимизации распределения бюджетных средств.

3. Этап гармоничного сочетания функций текущего исполнения бюджета и стратегического управления совершенствованием распределения и использования бюджетных ресурсов:

- проведение реструктуризации системы управления органами Федерального казначейства на основе их двойного подчинения и четкого разделения сфер подчиненности и ответственности казначейства перед Министерством финансов РФ и органами представительной власти;

- последовательное и системное освоение новых функций на основе технологии эффективного управления бюджетными ресурсами, обеспечивающих стратегическое управление бюджетными средствами.

В заключении диссертационной работы представлены теоретические обобщения и практические выводы по актуализации роли казначейства в процессе повышения эффективности государственного управления бюджетными средствами.

По теме диссертационного исследования опубликованы:

1. Комарова A.B. Федеральное казначейство как инструмент государственного финансового контроля и анализа эффективности использования бюджетных средств // Проблемы бухгалтерского учета, экономического анализа и налогообложения промышленных предприятий. Воронеж, 2002 - 0,4 п.л.

2. Комарова A.B. Применение методики бюджетного администрирования для повышения эффективности управления бюджетными средствами региона / Проблемы и альтернативы формирования социально - ориентированного экономического развития региона. Сборник научных трудов участников областной межвузовской научно-практической конференции. -Липецк: ЛФ ОРАГС, 2005 - 0,4 пл.

3. Комарова A.B. Финансовый менеджмент как основное направление развития деятельности органов федерального казначейства РФ / Актуальные проблемы менеджмента, маркетинга и информационных технологий. Сборник научных трудов. - Воронеж: АОНО ИММиФ, 2005 - 0,4 п.л.

4. Комарова A.B. Необходимость усиления роли казначейства для обеспечения эффективности государственного управления бюджетными средствами // Экономический вестник РГУ. Выпуск №1 (март), 2006 — 0,5 п.л.

Комарова Анна Валерьевна

Роль казначейства в повышении эффективности государственного управления бюджетными средствами

Подписано в печать 14.11. 2006 г. Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Усл. печл. — 1,4. Тираж 100 экз. Заказ № 350.

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Липецкий государственный педагогический университет" г. Липецк, ул. Ленина, 42

Отпечатано в РИЦ ЛГПУ

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Комарова, Анна Валерьевна

Введение.

1. Экономические основы эффективной организации управления бюджетными средствами и роль казначейства в этой организации.

1.1.0сновные критерии, условия и факторы эффективной организации управления бюджетными средствами.

1.2.Экономический механизм управления бюджетными средствами и место в нем казначейства.

2. Проблемы и тенденции формирования эффективного механизма управления бюджетными средствами через УФК.

2.1. Исторические особенности формирования и развития казначейской системы исполнения и контроля государственных доходов и расходов.

2.2.Анализ международной практики казначейского управления бюджетными средствами в современных условиях.

23.Формирование российской казначейской системы исполнения бюджета.

3. Пути совершенствования деятельности казначейства в обеспечении эффективной организации распределения и использования бюджетных средств.

3.1.Роль казначейства в обеспечении эффективного распределения бюджетных средств.

3.2.Роль казначейства в повышении эффективности контроля за использованием бюджетных средств.

ЗЗ.Создание единой системы бюджетного администрирования с целью эффеюпвной организации государственного управления бюджетными средствами.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Роль казначейства в повышении эффективности государственного управления бюджетными средствами"

В «Программе социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу» №1814-р от 21.12.2000г. принята модель социально ориентированной рыночной экономики, которая строится на принципах конституционных гарантий личных прав и свобод граждан, свободы предпринимательства, социального партнерства [24]. Социальная ориентация рыночной экономики делает необходимым поиск новых методов и инструментов аккумуляции, структуризации и расходования федеральных и региональных средств в рамках изменяющейся структуры предпочтений населения.

Казначейство является тем органом государственной власти, который может преодолеть противоречия, возникающие в системе государственного управления финансами, обеспечив формирование ресурсов через одну структуру по единым правилам, что приведет к универсальности бюджетного процесса. Элементы планирования и прогнозирования, реализуемые через систему казначейства, дают возможность обеспечить увязку целей макроэкономической политики с целями региональных и местных образований. Единство контроля дает возможность оценивать результаты использования бюджетных средств, во-первых, оперативно, во-вторых, определять конкретную эффективность при решении каждой задачи.

Эффективное использование потенциала казначейства дает возможность перейти к функциональному бюджету, в котором, наряду с традиционными статьями затрат, будут присутствовать важные задачи, финансирование и решение которых обеспечивает социально-экономический прогресс государства, повышает эффективность использования ограниченных ресурсов.

Степень разработанности проблемы. Теоретико-методологические аспекты государственного управления финансами, касающиеся проблем эффективности функционирования государственных органов власти, рассматриваются в трудах Э. Аткинсона, Дж.Стиглица, П. Самуэльсона, Дж. Бьюкенена, В.Нисканена Г.Саймона, В.А. Козбаненко, А.Бака, К.Ридли, Г.Симона, Д. Брэдфорда, Р. Мальта, У. Оатса и др.

П.Мартинес-Мендес, Н.Г.Ивановой, Т.Д.Маковник, С.Е.Прокофьева, Г.Б.Поляка, В.В.Бессонова, В.Н.Натарова и др.

Процесс реформирования бюджетной системы России, необходимость создания адекватной ей рациональной многоуровневой казначейской системы вызывает живую дискуссию среди ученых-экономистов, привлекает внимание широкого круга специалистов как непосредственно занятых в системе Федерального казначейства, так и аналитиков в области права, управления, многих политологов. Однако специальных научных разработок, посвященных исследованию качественного повышения эффективности многообразных форм контроля использования бюджетных ресурсов, а также проблеме эффективности управления бюджетными средствами через казначейство, оценке предельной производительности ресурсов существует недостаточно.

- Определить основные критерии, условия и функции эффективной организации управления бюджетными средствами;

- Разработать методические подходы для оценки и управления эффективностью бюджетных расходов.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что потенциальные возможности казначейства в повышении эффективности воздействия на бюджетный процесс могут быть реализованы посредством применения системной концепции, нацеленной на обеспечение единства процесса текущего управления бюджетными средствами со стратегической ориентацией совершенствования распределения бюджетных ресурсов на обеспечение его более полного соответствия потребностям населения, а также на расширение форм и способов контроля использования бюджетных ресурсов, развитие элементов управления предельной производительностью этого использования в соответствии с системой критериев эффективности.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.

По специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».

- определение новой миссии казначейства, как финансового института, потенциально способного обеспечить унифицированную и эффективную деятельность по управлению бюджетными ресурсами и в рамках реализации общественных предпочтений; формулировка системы конкретных экономических критериев эффективности использования бюджетных средств, а также условий реализации этих критериев; разработка системы позитивных воздействий (функций) казначейства на экономическое развитие государства; прогнозирование тенденций развития роли казначейства в управлении бюджетными средствами в российских условиях; разработка модели двойного подчинения органов Федерального казначейства Министерству финансов в процессе текущего управления исполнением бюджета и органам представительной власти с целью обеспечения их информацией в процессе подготовки и усовершенствования бюджетных проектировок; внедрение принципов бюджетного администрирования, позволяющих ускорить переход к высокой эффективности управления бюджетными ресурсами казначейством; предложение системы методов, инструментов гибкого перераспределения бюджетных средств в соответствии с предельной производительностью их использования на отдельных направлениях бюджетной политики.

Поэтапный переход от унифицированной системы исполнения всех видов бюджета к внедрению методов управления предельной производительностью использования бюджетных средств, и, наконец, к гармоничному сочетанию текущего исполнения бюджета и стратегического управления распределением и использованием бюджетных ресурсов позволяет осуществить эволюционную реализацию системной концепции.

3. Повышение эффективности воздействия казначейства на процесс управления бюджетными средствами может быть обеспечено посредством внедрения системы конкретных экономических критериев эффективности этого управления, нацеленных на эффективное перераспределение бюджетных ресурсов между рыночным и бюджетным секторами, распределение ресурсов в соответствии с реальной структурой потребностей населения и минимизацию издержек в процессе мобилизации бюджетных средств и организации их использования.

4. Оценка эффективности государственного управления бюджетными ресурсами в настоящее время базируется на сопоставлении планируемого и фактического использования бюджетных ресурсов. Применение набора инструментов и методов предварительного и последующего контроля, методик прогнозирования и оценки предельной эффективности использования бюджетных средств при решении отдельных задач позволяет более оперативно и гибко перераспределять бюджетные средства, обеспечивая повышение эффективности их использования.

По специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)» 1. Повышение эффективности казначейского управления бюджетными ресурсами может быть основано на двустороннем процессе совершенствования текущего функционального единства использования бюджетных средств, в рамках подчиненности Федерального казначейства Министерству финансов, при одновременной реализации стратегической направленности бюджетного процесса на осуществление предпочтений населения, в рамках подотчетности казначейства органам представительной власти, в вопросах исполнения и контроля соответствия бюджетных расходов бюджетному законодательству, а также оценки эффективности данных бюджетных расходов.

Элементы научной новизны состоят в следующем: По специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».

3. Сформулированы специфические критерии эффективности организации государственного управления бюджетными средствами в современных условиях, заключающиеся в обеспечении эффективного перераспределения бюджетных ресурсов между рыночным и бюджетным секторами, перераспределения ресурсов в соответствии с реальной структурой потребностей населения и минимизации издержек в процессе мобилизации бюджетных средств и организации их использования. Также установлена система условий, которая может обеспечить наиболее полное соответствие функционирования казначейства разработанным критериям эффективности.

4. Разработана методика, обеспечивающая возможность гибкого и мобильного распределения и контроля за эффективностью применения бюджетных средств в соответствии с предельной производительностью их использования на наиболее значимых направлениях бюджетной политики.

Эта методика позволяет осуществлять расходование бюджетных ресурсов в соответствии с реальной структурой предпочтений населения, и оперативно реагировать на изменение эффекта от бюджетных расходов. По специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)» 1. Обобщены и структурированы основные функции государственного управления бюджетными ресурсами, непосредственно реализуемые казначейством. Обоснована необходимость придания казначейству дополнительных функций, заключающихся в осуществлении предварительного и последующего контроля эффективности использования бюджетных средств и, на основе этого, участии в среднесрочном и долгосрочном планировании распределения бюджетных ресурсов. Выявлен набор систематически решаемых казначейством ситуационных задач, имеющих тенденцию превращения в функции казначейства, к которым можно отнести участие казначейства в управлении государственным долгом, операциях с государственными ценными бумагами.

2. Предложено совершенствование организационной структуры органов Федерального казначейства, заключающееся в реализации модели двойного подчинения. Таким образом, в рамках текущей деятельности сохранится подчиненность казначейства Министерству финансов РФ, а при решении стратегических задач контроля целевого использования бюджетных ресурсов и разработки предложений по повышению эффективности использования бюджетных ресурсов рекомендуется подчинить казначейство органам представительной власти.

3. Разработана концепция бюджетного администрирования для органов Федерального казначейства, предполагающая унификацию нормативной базы, методов и структур управления всеми подразделениями казначейства, переход от формального исполнения бюджета к контролю и оценке эффективности бюджетных потоков, а также поэтапное приведение в соответствие внутренней структуры, функций и полномочий казначейства с его двойным подчинением Министерству финансов и органам представительной власти.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что оно уточняет понимание институциональной природы казначейства, концептуальные основы участия казначейства в эффективном распределении, контроле и использовании бюджетных ресурсов.

Разработанная система бюджетного администрирования способна обеспечить повышение эффективности управления бюджетными средствами на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы за счет унификации текущих процедур казначейского исполнения бюджета.

Липецке, Воронеже, Пензе. По результатам диссертационного исследования опубликовано 4 работы общим объемом 1, 7 печатных листа (в том числе лично авторских 1, 7 п. л.)

Структура работы. Структура диссертации отражает логику, порядок исследования и алгоритм решения поставленных задач. Диссертационное исследование состоит из введения, восьми параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованных источников, 3 приложений, содержит 11 рисунков, 5 таблиц.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Комарова, Анна Валерьевна

Заключение

1. Механизм управления бюджетными средствами - это организационно-экономические и финансовые отношения, инструменты и методы управления государственных финансово-экономических институтов, которые обеспечивают аккумуляцию и распределение бюджетных средств в соответствии с критериями эффективности, определенными для общества в настоящий момент времени. Результатом функционирования данного механизма является эффективная бюджетная политика, обеспечивающая реализацию критериев эффективности на всех уровнях бюджетной системы.

В настоящее время нет должного единства в процессе формирования, распределения, использования и контроля над бюджетными ресурсами. Отсюда распоряжение бюджетными средствами становится недостаточно оперативным, неэффективным, отсутствует гибкая обратная связь, позволяющая сопоставить эффект от использования бюджетных средств с объемом затраченных бюджетных ресурсов, распорядители бюджетных средств не несут должной ответственности и не имеют заинтересованности в повышении эффективности их использования. При таком состоянии бюджета система оперативного управления финансами не может реализовать стратегические и тактические цели бюджетной и всей макроэкономической политики

2. Эффективная организация управления бюджетными средствами региона - это, прежде всего, управление бюджетными средствами, соответствующее критериям эффективности государственного управления вообще и создающее необходимые условия, при которых эта организация управления становится оптимальной.

Система критериев эффективности должна отражать как специфику выполняемых государственным органом функций, так и общность задач органов государственного управления в соответствии с реализацией государственной политики нашей страны. Оценка эффективности будет заключаться в характеристике соответствия работы органа государственного управления разработанной системе критериев.

В данном исследовании разработана система критериев эффективности управления бюджетными средствами:

Для данной системы критериев в диссертационном исследовании также выделены условия их достижения, предполагающие решение конкретных управленческих задач.

3. Россия представляет собой федеративное государство, состоящее из регионов с различными природными и техническими факторами, аграрным и промышленным потенциалом, финансовым и социальным статусом. Эффективность процесса трансформации отечественной системы государственного управления снижается в силу различного понимания рож и места государства в региональной экономике, рож и места средств федерального бюджета в финансовой системе того или иного субъекта Федерации.

В подобных условиях возникает потребность, с одной стороны, в унификации системы функций управления финансами, чтобы сохранить единство управления в масштабах страны, с другой стороны, необходимо обеспечить гибкость в процессе планирования и контроля использования финансовых ресурсов в различных регионах страны, с тем, чтобы учесть все возможные особенности и различия экономических и социальных процессов в них. Подобное разнообразие происходящих в регионах процессов требует разработки возможных дополнительных уникальных условий достижения максимального удовлетворения потребностей для граждан каждого отдельного региона.

Достижение критериев эффективности управления бюджетными средствами региона возможно при помощи взаимодействия достаточно большого числа органов государственной власти, обеспечивающих управление бюджетными средствами как на общегосударственном, так и на региональном уровнях, то есть необходим эффективно функционирующий механизм управления бюджетными средствами региона.

В данном диссертационном исследовании проведен анализ разделения функций управления бюджетными средствами региона между различными органами государственной власти федерального, регионального и местного уровня бюджетной системы. В процессе исследования были выявлены противоречия между отдельными функциями управления бюджетными средствами региона; органами управления, выполняющими одинаковые функции; органами управления, представляющими федеральный центр и органы местного самоуправления; между потребителями ограниченных финансовых ресурсов; между государственной властью и населением в процессе использования бюджетных средств. Реализация многих функций осуществляется лишь косвенно. Не определена прямая ответственность какого-либо органа государственной власти как на федеральном, так и на местном уровне по реализации большинства координирующих и мотивационных функций. С другой стороны многие органы государственной власти сконцентрированы на выполнении одних и тех же функций. Все эти недостатки в значительной степени снижают эффективность функционирования механизма управления бюджетными средствами региона. Возникает необходимость в разработке системной концепции, обеспечивающей единство формирования, распределения, контроля и использования бюджетных средств, оперативное подчинение использования бюджетных средств тактическим и стратегическим целям использования бюджетных ресурсов, а, следовательно, тактическим и стратегическим целям макроэкономической политики.

Системная концепция повышения эффективности управления бюджетными средствами через казначейство предполагает: формулировку новой миссии казначейства, как финансового института, потенциально способного обеспечить унифицированную и эффективную деятельность по управлению бюджетными ресурсами и в рамках реализации общественных предпочтений (что уже было сделано в рамках 1 главы); формулировку системы конкретных экономических критериев эффективности использования бюджетных средств, а также условий реализации этих критериев (что также было осуществлено в рамках раздела 1.1. диссертационного исследования); разработку системы позитивных воздействий (функций) казначейства на экономическое развитие государства, повышающих эффективность текущего управления бюджетными средствами и позволяющих усилить роль казначейства в рамках стратегического управления бюджетными ресурсами; прогнозирование тенденций развития роли казначейства в управлении бюджетными средствами в российских условиях; оптимизацию организационной структуры казначейской системы исполнения бюджета, позволяющей реализовать новые критерии, функции и методы, повышающие эффективность казначейского исполнения бюджета; разработку системы мер, позволяющих осуществить быстрый и плавный переход от текущего состояния казначейского исполнения бюджета к оптимальному сочетанию эффективного текущего исполнения бюджета и стратегического управления бюджетными ресурсами; предложение системы методов, инструментов, обеспечивающих практическую реализацию критериев, тенденций, функций, повышающих эффективность управления бюджетными средствами силами казначейства. 4. В настоящий момент существуют две альтернативные технологии исполнения бюджета: банковская и казначейская.

Существовавшая с 1928 по 1992 гг. технология банковского (кассового) исполнения бюджета была эффективна только в рамках плановой, административной экономики СССР. В настоящее время данная технология не соответствует критериям эффективности управления бюджетными средствами региона, не в состоянии обеспечить должный контроль за расходованием бюджетных средств. К тому же приоритетом в деятельности Центрального банка всегда была денежно-кредитная политика, что также снижает эффективность банковского исполнения бюджета.

Для координации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти в рамках бюджетного процесса, для унификации механизмов управления бюджетными средствами на федеральном (1993 г.) и на региональном (2003 г.) уровнях введена обязательная технология казначейского исполнения бюджета - то есть технология, при которой один или несколько органов государственной власти наделяются полномочиями по осуществлению кассового исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

5. Стоит отметить, что исторически (15 - 20 вв) именно технология казначейского исполнения бюджета была принята для осуществления управления бюджетными средствами, в том числе и на региональном уровне. Анализ пятисотлетней истории существования казначейства позволяет сделать выводы о неразрывной связи функционирования казначейства со становлением и развитием политического и экономического устройства российского государства.

России, как государству с изначально сильной ролью государственной власти присуща большая связь казначейства с государственными структурами, в то время как банковский сектор наиболее эффективно функционирует в условиях свободного рынка.

Еще одним важным выводом, который можно сделать на основании краткого обзора истории казначейских органов в России, является изначально присущий для казначейства широкий спектр исполняемых им функций.

Также можно сделать вывод о значительной работе, которая была проделана в Российской Империи по поддержанию баланса между унификацией функций управления бюджетными средствами в регионах и гибкостью в организации исполнения бюджета в каждой российской губернии. Дальнейшая систематизация и организация работы органов казначейства служит усилению эффективности и рационализации выполнения бюджетных технологий того времени. 6. Дополнительным источником информации для анализа эффективности управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы служит зарубежный опыт исполнения бюджета.

В диссертационной работе проведен комплексный анализ исполнения бюджета в семи странах с развитой рыночной экономикой, что позволяет сделать ряд выводов, основными из которых являются следующие:

1. Казначейство обладает огромной информационной базой как об объемах налоговых поступлений во всех регионах, так и расходах всех региональных получателей, поэтому казначейство должно активно участвовать в управлении бюджетом не только на стадии исполнения бюджета, но и на стадии финансового прогнозирования и планирования. Практически во всех зарубежных странах именно казначейство осуществляет краткосрочное финансовое планирование. Из пассивного исполнителя казначейству необходимо стать активным и полноправным руководителем (вместе с Министерством финансов) бюджетного процесса.

2. Общепринятой тенденцией за рубежом становится открытие единого счета для казначейских органов. Практически во всех зарубежных странах для осуществления эффективного управления бюджетными средствами используются современные информационные системы, базирующиеся в основном на данных, поступающих с единого счета. Практически во всех развитых странах связь между финансовыми органами, исполняющими бюджет, осуществляется в диалоговом режиме в реальном масштабе времени, что в значительной степени ускоряет процесс перераспределения ресурсов между рыночным и бюджетным секторами в соответствии с реальными предпочтениями населения. Благодаря современным компьютерным технологиям также во всех развитых странах действуют информационные системы, которые позволяют их пользователям, в качестве которых могут выступать казначейские органы, а также правительственные органы, планировать и прогнозировать бюджет будущих лет, вносить коррективы в исполнение бюджета текущего года, что в значительной степени минимизирует издержки на исполнение бюджета страны.

7. За свою тринадцатилетнюю историю функционирования органы Федерального казначейства прошли период ускоренной эволюции. Анализ, проделанный в данной диссертационной работе, позволил сделать выводы об основных этапах эволюции казначейской системы исполнения бюджета.

Первый этап (в течение 2000 и 2001 годов) предусматривал развитие базовых условий для функционирования органов Федерального казначейства и прежде всего нормативной и правовой основы казначейского исполнения федерального бюджета, мобилизацию государственных финансовых ресурсов в органах Федерального казначейства. Данный этап можно назвать этапом количественной работы.

Второй этап (в течение 2002 - 2003 годов) предусматривал работы по обеспечению учета обязательств и кредиторской задолженности федерального бюджета в органах Федерального казначейства, а также повсеместное внедрение первоочередных решений в рамках единой информационной, телекоммуникационной системы органов Федерального казначейства, обеспечивающих в том числе эффективное информационное взаимодействие органов Федерального казначейства с иными органами государственной власти и организациями, обладающими автоматизированными информационными системами, в частности с Центральным Банком РФ. Данный этап можно назвать этапом качественной работы.

Третий этап (2004 г - настоящее время) предусматривал мероприятия по разработке и внедрению системы обеспечения учета денежных активов, а также завершению внедрения технологий эффективного контроля, защиты и управления государственными финансовыми ресурсами с созданием единого информационного пространства участников бюджетного процесса и обеспечением его комплексной безопасности. Третий этап можно считать этапом трансформации, однако он до сих пор не завершен, так как реформы бюджетного процесса, направленные на повышение эффективности управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы, непосредственно затронули функционирование органов Федерального казначейства. Возникает необходимость формирования новых ориентиров развития казначейских органов в РФ, в которой были бы отражены пути совершенствования деятельности органов Федерального казначейства РФ в сфере исполнения бюджета и контроля за исполнением. Третий этап развития органов Федерального казначейства - это этап перехода от качественного исполнения бюджета к управлению бюджетом, в том числе и на региональном уровне.

8. Проводимая в настоящий момент реформа бюджетного процесса создает условия и предпосылки для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Реформа бюджетного процесса провозгласила усиление роли казначейства, достижение межбюджетного выравнивания, бюджетирование по результатам и ряд других положений, призванных устранить указанные проблемы, но она делает это противоречиво и не совсем последовательно.

Действительно, в настоящее время именно казначейство обладает огромным неиспользуемым потенциалом обеспечения эффективного управления бюджетными средствами региона.

Для использования этого потенциала необходимо усиление роли казначейства в управлении бюджетными средствами в рамках следующих направлений: 1.Планирование и прогнозирование использования бюджетных средств, а также управление государственным долгом

2. Регулирование распределения и использования бюджетных средств на разных уровнях бюджетной системы

3. Оптимизация методологии бюджетного учета и бюджетной классификации.

4. Внедрение аудита эффективности использования бюджетных средств региона.

Основой для осуществления подобных направлений деятельности казначейства служит единый счет, который повышает оперативность управления бюджетными средствами региона, минимизирует издержки по осуществлению операций с бюджетными средствами, а также обеспечивает единство формирования, распределения, использования и контроля за бюджетными ресурсами.

Помимо повышения эффективности использования бюджетных средств и ускорения прохождения средств до конечных бюджетополучателей единый счет может служить базой для создания государственной финансовой информационной системы или единой телекоммуникационной автоматизированной системы казначейства, в которой будет аккумулироваться статистическая информация об исполнении всех региональных бюджетов, а также консолидированного бюджета РФ, что послужит базой для осуществления среднесрочного планирования. 9. Усиление роли казначейства при осуществлении планирования и контроля использования бюджетных ресурсов делает возможным участие казначейства в стратегическом управлении бюджетным процессом.

Повышение эффективности казначейского управления бюджетными ресурсами может быть основано на двустороннем процессе совершенствования текущего функционального единства использования бюджетных средств, в рамках подчиненности казначейства Министерству финансов, при одновременной реализации стратегической направленности бюджетного процесса на осуществление предпочтений населения, в рамках подотчетности казначейства органам представительной власти, в вопросах исполнения и контроля соответствия бюджетных расходов бюджетному законодательству, а также оценки эффективности данных бюджетных расходов.

10. Особое значение в рамках реформы бюджетного процесса приобретает переход от сметного метода планирования бюджетных расходов и доходов к составлению среднесрочных планов.

Данный факт требует разработки на общегосударственном уровне единой для всех территориальных органов Федерального казначейства методологии осуществления планирования и прогнозирования доходов и расходов федерального бюджета

Помимо традиционных методик, опирающихся на статистические средние значения, возможна еще разработка методики оценки предельной эффективности затрат по отдельным направлениям на основе обобщения данных через казначейство, что дает возможность выявлять приоритеты бюджетной политики на объективной основе, то есть, приоритеты обосновываются на тех направлениях, где предельная эффективность единицы затрат и бюджетных ресурсов выше. Таким образом, использование таких технологий функционального бюджета и оценки предельной эффективности создает возможность для построения эффективной структурной и инвестиционной политики в центре и регионах.

На основе технологий, реализуемых через казначейство, распределение бюджетных средств по предельной эффективности их использования возникает возможность действительно объективной оценки эффективности деятельности каждого распорядителя и получателя бюджетных средств.

Помимо планирования и прогнозирования казначейству необходимо активизировать свою деятельность в осуществлении управления внутренним государственным долгом, кредитными операциями государства, что предполагает четкое определение форм бюджетных обязательств, внедрение новых правил их учета, развитие системы планирования и управления долговыми обязательствами государства.

11. В духе проводимой бюджетной реформы усиливается роль казначейства в решении задач обеспечения бюджетного выравнивания как между регионами, так и внутри региона. Применяющаяся до сих пор система регулирующих налогов утрачивает свою эффективность. Усиливается роль прямых трансфертов и прямого регулирования. В связи с этим возрастает роль казначейства, как государственного органа, осуществляющего прямые трансферты и исполняющего регулирующие функции в рамках исполнения федеральных, региональных и местных бюджетов.

После проведения сравнительного анализа существующих способов казначейского исполнения бюджета можно сделать вывод о том, что именно Федеральное казначейство в настоящий момент является тем органом, который может обеспечить баланс между унификацией функций управления финансами на региональном уровне и определением уникальных для каждого региона функций оптимизации использования бюджетных средств, то есть обеспечить третий критерий эффективности, отмеченный в первой главе данного исследования.

Необходимо отметить, что перевод бюджетов всех уровней на кассовое обслуживание в Федеральное казначейство предоставляет субъектам Федерации и муниципалитетам следующие очевидные преимущества:

- создание условий для обеспечения единства процесса кассового обслуживания всех бюджетополучателей во всех регионах России в связи с обеспечением единой методологии взаимодействия с платежной системой Банка России;

- обеспечение достоверности и своевременности отчетности о кассовых операциях по исполнению бюджетов и доходах, поступивших на территории субъекта Федерации в бюджеты всех уровней;

- сокращение затрат и снижение противоречий, которые могут возникнуть при кассовом обслуживании бюджетов всех уровней;

- использование действующей организационной структуры, обеспечивающей кассовое обслуживание исполнения бюджетов.

12. Главными нынешними недостатками методологии бухгалтерского учета в системе казначейства являются: отсутствие полного учета реальных активов государства, оторванность бюджетного плана счетов от бюджетной классификации и т.д. Как следствие, например, мониторинг экономической эффективности принимаемых решений в сфере государственного управления при существующем сегодня кассовом методе бухгалтерского учета практически неосуществим.

Таким образом, назрела необходимость перехода к бухгалтерскому учету по методу начисления при максимальном сближении системы экономической классификации с планом счетов бухгалтерского учета.

Главным управлением Федерального казначейства проводится разработка принципиально новых документов, регулирующих положения бухгалтерского учета в секторе государственного управления, в которых предусматривается следующее:

1.Создание интегрированной системы счетов, объединяющих счета бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях и бюджетную классификацию. На самом деле, если одной из главных задач является оценка финансового результата, в том числе по программам, то нужно создать систему бухгалтерских счетов, интегрированных с программно-целевой бюджетной классификацией.

2. Разработка стандартов учета в секторе государственного управления, основанных на методе начисления.

3.Внедрение учета методом начисления по всем объектам учета.

13. Казначейство обладает значительным потенциалом не только при осуществлении исполнения федерального бюджета, но и при осуществлении целого ряда контрольных мероприятий предварительного, последующего и даже стратегического характера. Контрольным отделам казначейств предлагается осуществлять аудит эффективности государственных расходов.

Появление такого вида контрольной деятельности как аудит эффективности использования государственных бюджетных средств связано с повышением рож государственных финансов в экономике развитых стран, с дальнейшим развитием систем государственного финансового контроля, когда контроль только за распределением и учетом расходования государственных средств уже не отвечает потребностям эффективного государственного управления и эффективной системы государственного контроля, особенно внутриведомственного.

К достоинствам аудита эффективности можно отнести: - расширение «поля финансового контроля» за пределы чисто формальных оценок распределения ресурсов и доведения их до конкретных экономических объектов их осваивающих;

- комплексный анализ причин и факторов неэффективного использования государственных средств по отдельным бюджетополучателям;

- предоставление Государственной Думе и региональным законодательным органам, решающим проблемы нормативно-правового регулирования использования государственных средств, возможности оценить результативность принятия решений по регулированию бюджетного процесса;

- обеспечение органов исполнительной власти информацией и рекомендациями по повышению эффективности использования ресурсов;

- создание условий для активизации борьбы с коррупцией в органах государственной власти путем предоставления информации о реальном положении дел с использованием государственных средств;

- воздействие на выработку стратегических решений в области финансово-экономической политики государства.

Аудит эффективности использования государственных средств представляет собой систематизированную, целенаправленную, организованную и объективную проверку деятельности органов государственной власти в части расходования финансовых средств и сохранности государственного имущества, а также одно из направлений деятельности государственной организации или же функционально ориентированную область использования бюджетных средств, охватывающую ряд ведомств и организаций.

Предметом аудита эффективности обычно являются конкретные бюджетные программы или виды бюджетных расходов. Именно поэтому аудит эффективности может потенциально служить средством предварительного контроля и выполнять превентивную функцию, направленную на предотвращение нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств на наиболее ранних этапах бюджетного процесса.

Однако, по мнению автора, предметом аудита эффективности может быть не только конкретная программа или вид расходов, но и вопросы, которые имеют большое значение для отдельных регионов, например, окружающая среда, уровень достижения целей по улучшению финансового положения региона и благосостоянию его граждан, контролирование преступности и коммерциализации государственного имущества, поэтому аудит эффективности бюджетных расходов потенциально может внести значительный вклад в повышение общей эффективности функционирования государственного сектора.

14. Потенциал казначейства в управлении бюджетными средствами не может быть использован в должной мере только за счет реализации локальных мероприятий, касающихся в большей степени повышения эффективности существующих казначейских технологий.

Бюджетное администрирование можно разделить на компоненты деятельности и технологию работы органов Федерального казначейства, охарактеризованных в данном диссертационном исследовании. В совокупности они определяют ряд рабочих технологических процессов деятельности органов Федерального казначейства. Совершенствование рабочих технологических процессов, на основе прогрессивного мирового опыта, направлено на повышение эффективности бюджетного администрирования в условиях перманентных законодательных изменений в бюджетной сфере.

На федеральном уровне решаются стратегические, методологические, организационные, административные, координирующие задачи управления бюджетными средствами региона.

Территориальные органы Федерального казначейства ответственны за решение тактических, интегрирующих, координирующих, административных задач, а также оперативных задач по исполнению регионального бюджета и контролю за его эффективным исполнением.

- унификацию нормативно-методологической базы и процедур текущего исполнения бюджета;

- переход от формального контроля к администрированию финансовых потоков;

14. Существует достаточно большое количество методик измерения эффективности управления бюджетными средствами региона, однако все они отражают только эффективность выполнения специфических функций того или иного органа государственной власти и не соответствуют выделенным критериям эффективности управления бюджетными средствами региона.

Оценивать эффективность функционирования органов Федерального казначейства в рамках данных критериев можно, оценивая предельную эффективности от реализации тех или иных государственных мероприятий. В данной работе сопоставляются предельные эффекты и предельные затраты на охрану здоровья в регионе и на поддержку молодых семей.

Использование таких расчетных коэффициентов и показателей позволяет определить экономический эффект от использования бюджетных средств в конкретном регионе для решения конкретной задачи, то есть конкретный ситуационный эффект. Возникает возможность повышения эффективности управляющего воздействия общественных финансов на рыночный сектор экономики, в частности оценивая предельную эффективность различных методов поддержки государством рыночного сектора - сельского хозяйства, депрессивных территорий, наукоемких отраслей и т.п. В целом обработка результатов, полученных от оценок по данной методике в разных регионах дает возможность повысить эффективность управления бюджетными средствами в масштабах всей страны.

Благодаря такой технологии усиливается оперативность и гибкость управления бюджетными средствами на разных уровнях государственного управления. В результате создается возможность для более эффективного использования бюджетных ресурсов (Парето-улучшение). Благодаря действиям управленцев становится возможным осуществить многие конкретные Парето-улучшения, переместив бюджетные ресурсы с тех направлений, где они используются неэффективно, на другие направления, где они используются более эффективно. Таким образом, благодаря реализации миссии казначейства в информационном и методическом обеспечении оценки предельной эффективности, становится возможным осуществить Парето-улучшения в распределении бюджетных средств, которые при прежних механизмах управления не были возможны.

Тем самым, возникают предпосылки для проведения эффективной структурной политики в бюджетном секторе. Это дает возможность формировать эффективную функциональную систему управления бюджетными средствами органами Федерального казначейства по целям и задачам, а не по традиционным направлениям.

15. Системная концепция повышения эффективности управления бюджетными средствами через казначейство может быть реализована через:

- формулировку новой миссии казначейства, как финансового института, потенциально способного обеспечить унифицированную и эффективную деятельность по управлению бюджетными ресурсами и в рамках реализации общественных предпочтений;

- формулировку системы конкретных экономических критериев эффективности использования бюджетных средств, а также условий реализации этих критериев;

- разработку системы позитивных воздействий (функций) казначейства на экономическое развитие государства;

- организацию двойного подчинения органов Федерального казначейства Министерству финансов, в рамках текущего управления исполнением бюджета, и органам представительной власти, в рамках контроля соответствия структуры доходных источников бюджета, приоритетов и пропорций использования бюджетных ресурсов, и обеспечения их информацией в процессе подготовки и усовершенствования бюджетных проектировок с целью реализации предпочтений населения в бюджетном процессе;

- внедрение концепции бюджетного администрирования, позволяющей ускорить переход к высокой эффективности управления бюджетными ресурсами казначейством;

Этапы реализации данной концепции: 1.Этап унификации системы текущего исполнения бюджета.

Завершение перехода на единый казначейский счет на федеральном уровне. Исполнение региональных бюджетов силами системы органов Федерального казначейства. Создание единого счета и государственной финансовой информационной системы на федеральном и региональном уровнях. 2.Этап системного управления предельной производительностью ресурсов через казначейство.

Внедрение новых методов и инструментов, основанных на оценке предельной производительности их использования, позволяющих казначейству принимать активное участие в процессе среднесрочного и долгосрочного планирования, разрабатывать рекомендации по оптимизации распределения бюджетных средств. 3. Этап гармоничного сочетания функций текущего исполнения бюджета и стратегического управления совершенствованием распределения и использования бюджетных ресурсов.

Проведение реструктуризации системы управления органами Федерального казначейства на основе их двойного подчинения и четкого разделения сфер подчиненности и ответственности казначейства перед Министерством финансов и органами представительной власти. Последовательное и системное освоение новых функций на основе концепции бюджетного администрирования, обеспечивающих стратегическое управление бюджетными средствами.

Предложение этапов реализации системной концепции повышения эффективности управления бюджетными средствами через казначейство позволит разработать программу внедрения системной концепции, состоящую из конкретных мероприятий, осуществление которых можно контролировать и оценивать эффективность их реализации.

Диссертация: библиография по экономике, кандидата экономических наук, Комарова, Анна Валерьевна, Ростов-на-Дону

1. Конституция Российской Федерации. Саратов, 1997.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1999. №28

3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая. Все редакции 2002-2006 годов. С изменениями и дополнениями на 1 марта 2006 г. М.: ЭКСМО, 2006, 1408 с.

4. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный) / МВ.Романовский и др. М.:ЭКСМО, 2000.

5. Бюджетное послание Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2002 году" в Федеральное Собрание от 01.06.2001г. -www.budgetrf.ru

6. Бюджетное послание Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2003 году" в Федеральное Собрание от 01.06.2002г. -www.budgetrf.ru

7. Бюджетное послание Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2004 году" Федеральное Собрание от 30.05.2003г. www.budgetrf.ru

8. Концепция реформирования системы государственной службы №1496-Д от 15 августа 2001 г. www.businesspravo.ru

9. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах №249 от 22 мая 2004 г // Собрание законодательства Российской Федерации от 31 мая 2004г. №22 с.2180

10. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 15 августа 1994 года №3-2-18 «Методические указания по бухгалтерскому учету доходов федерального бюджета в органах федерального казначейства в условиях эксперимента»

11. И. Положение о Федеральном казначействе (утв. постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703) -www.roskazna.ru

12. Постановление рабоче-крестьянского Правительства № 81 "Об урегулировании расчетов между Государственным Казначейством и Народным Банком", октябрь 1918г. Российское законодательство Х-ХХ веков: в 9 т. М., 1987. Т.8

13. Постановление Центрального Исполнительного комитета и Совета Народных Комиссаров "О кассовом исполнении единого государственного бюджета Союза ССР и местных бюджетов", 1928 г.- Российское законодательство Х-ХХ веков: в 9 т. М., 1987. Т.8

14. Постановление Совета Министров РФ от 27.08.1993г. №864 «О федеральном казначействе Российской Федерации / Собрание законодательства Российской Федерации. 1995, №8.

15. Постановление Правительства РФ от 28.08.1997 г. №1082 «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета»

16. Постановление Правительства РФ № 677 «О Федеральной целевой программе развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы». Собрание законодательства РФ. 1999.№27

17. Приказ МФ РФ №189 л/с от 23 марта 1993г. «О создании Управления федерального казначейства МФ РФ в Липецкой области»

18. Приказ Минфина РФ от 26.08.99г. № 55н "Об утверждении Правил учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета"

19. Приказ Минфина РФ от 30.12.1999 №106-н «Об утверждении Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства МФ РФ лицевых счетов по учету операций по исполнению расходов федерального бюджета»

20. Приказ Минфина России от 31.12.2002г. № 142н «Об утверждении Инструкции о порядке открытия и ведения органами федерального казначейства Министерства финансов РФ лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета».

21. Приказ Минфина России от 11.12.2002 г. № 127н «« О продлении срока действия приказа МФ РФ от 25.05.1999 г. № 38н « Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ»

22. Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002-2004гг.), от 21.12.2000г. № 1814-р. www.businesspravo.ru

23. Распоряжение Правительства РФ № 107-р «О концепции функционирования единого счета федерального казначейства Министерства финансов РФ по учету доходов и средств федерального бюджета». Собрание законодательства РФ. 2000 №5

24. Совместная телеграмма Росминфина № 3-Б1-01, Росналогслужбы № В-01-03, Росцентрбанка № 34К от 31 марта 1995 года

25. Указ Президента РФ от 8.12.1993г. №1556 «О федеральном казначействе» / Российские вести 1992, №113.

26. Указ Президента РФ от 12 мая 1997 года № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета»

27. Федеральный закон от 23 июня 1995 года №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ». СЗ РФ, 1995, №30

28. Федеральный закон от 10.07.2002г. № 186-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)»— М.:ИНФРА-М, 2004,38с.

29. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»

30. Программа «Развитие органов федерального казначейства по Липецкой области на 2002-2004 гг.» www.admlr.ru

31. Закон Липецкой области. №19-03 от 25.11.2002г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Липецкой области» www.admlr.ru

32. Устав Липецкой области, Принят областным Собранием депутатов 1 декабря 1994 года -www.admlr.ru

33. Временный порядок распределения органами федерального казначейства регулирующих налогов между бюджетами различных уровней, утвержденным Минфином России и Госналогслужбой России 13 ноября 1994 года

34. Отчет о работе отделов УФК по Липецкой области за 2003г.

35. Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. М.: Финансовый контроль, 2004

36. Акперов И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации. -М.:Финансы и статистика, 2004

37. Алексеев О.Б., Лаптев П.И. Местное самоуправление в России: эффективное управление муниципальными финансами. Практические рекомендации. -М.:ИГПИ, 2004

38. Анисимов Е.В. Время петровских реформ. Л., 1989

39. Ансофф И.Х. Стратегическое управление. М.: Экономика, 1989.

40. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. -М. :Омега-Л, 2004

41. Аткинсон Э., Стиглиц Дж. Лекции по экономической теории государственного сектора: Пер. с англ.М.: Аспект-Пресс, 1995

42. Белов А.В., Демин С.В. Санкт-Петербург в бюджетной системе Российской Федерации СПб.:ГП Международный Центр социально-экономических исследований «Леонтьевский Центр», 2002.

43. Брайчева Т.В., Государственные финансы. СПб:Питер, 2001

44. Бюджетная система РФ: Учебник/ М.В. Романовский и др.; Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. 2 изд., испр., и перераб. - М.: Юрайт., 2000

45. Бюджетный учет: новый порядок ведения с 2005 года. М.: Инфорцентр 21 века, 2005

46. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль. Вопросы теории и практики. -М.:Финансовый контроль, 2005

47. Вышегородцев М.М. Управление бюджетом. М.:Дело и сервис, 2002

48. Гараджа М.Ю. Мониторинг результативности бюджетных расходов: основные этапы внедрения на местном уровне. М.: Институт экономики города, 2002

49. Государственные и муниципальные финансы: Уч. / Н.Б.Ермасова, М.Г. Миронов и др.; Под ред.акад.ГБ.Поляка. М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2004

50. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. -М.: Юриспруденция, 2000.

51. Григорьев В.Э. Перспективное финансовое планирование в муниципальных образованиях РФ. М.: Финансы и кредит, 2005

52. Грицюк Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения. -М.:Финансы и статистива, 2004

53. Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов-СПб,2001

54. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление Рн/Д: «Феникс», 2003

55. Климанов В.В., Лавров А.М. Оптимизация расходов региональных бюджетов. -М. Экономика, 2002

56. Маскуляк И.Д. Государственные и муниципальные финансы. -М.;Изд-во РАГС, 2004

57. Министерство финансов. 1802-1902. Спб., 1902,4.1

58. Нелидов А.А. История государственных учреждений СССР. 1917-1936гг.М.,1962

59. Организация и совершенствование системы государственного финансового контроля: проблемы и приоритеты. Материалы "круглого стола" Петербургского экономического форума. М.: Финансовый контроль, 2003

60. Прокофьев С.Е. Федеральное казначейство России на рубеже веков: региональный аспект.-Саратов, 2001

61. Пшенникова Е.И. Бюджет и бюджетный процесс в РФ. СПб.: ИД СпбГУ, 2002

62. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления СПб.: Питер, 2004

63. Роккас М., Мастропаскуа К. Лекции о деятельности центральных банков. Банк Италии.-Рим, 1996

64. Российское законодательство Х-ХХ веков: в 9 т. М., 1987. Т.5

65. Российское законодательство Х-ХХ веков: в 9 т. М., 1987. Т.6

66. Самофалова Е.В. Государственное регулирование национальной экономики / ЕВ.Самофалова, Э.Н. Кузьбожева. -М.:КНОРУС, 2005

67. Саунин А.Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле. -М.: ИД «Финансовый контроль», 2004

68. Сергеев Л.И. и др. Государственные и территориальные финансы / Калининград, 2000

69. Система муниципального управления: Учебник для вузов, / Под редакцией В.Б. Зотова. / СПб.: Лидер, 2005

70. Соменков А.Д. Государственньгй контроль в бюджетной сфере России и зарубежных стран. -М.: МЗ Пресс, 2004

71. Старостин A.M. Эффективность деятельности административно-политических элит: критерии оценки и анализ состояния в современной России. Рн/Д, 2003

72. Степашин С. Власть, демократия, контроль. М.: Финансовый контроль, 2005

73. Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора: Пер.с англ. М.:Изд-во Московского Университета: ИНФРА-М, 1997г.

74. Сурков М.С., Яремчук Н.В. Институты и инструменты бюджетно-налогового и денежно-кред итного регулирования экономики М.: Городец, 2004

75. Тедеев А. А., Парыгина В.А. Бюджетная система России в схемах и таблицах с комментариями. М.: ЭКСМО, 2005

76. Тедеев А. А. Бюджетное право и процесс. М.: ЭКСМО, 2005

77. Экономические реформы в России. Итоги первых лет. 1991-1996/ Ред.В.П.Логинов. М.,2003

78. Тер-Минассян Т., Паренте П.Педро, Мартинес-Мендес П. Создание казначейства в странах с переходной экономикой / Рабочий документ . -Международный Валютный Фонд, 2000

79. Умекаев Ф. Александр I и начальственная цивилизация. // Экономика и управление №4,2003

80. УФК по Липецкой области. 10 лет со дня основания. Над выпуском работал Мерзляков В.И.- ГУП «Липецкое издательство», 2002

81. Федеральное казначейство России этапы развития: Учеб.пособие / Национальный фонд подготовки кадров. 1999.№1

82. Финансы и кредит СССР. М., 1988

83. Шохин С.О., Воронина ЛИ. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России: Научно-методическое пособие. М.: Финансы и статистика, 1997

84. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в РФ. -М.:Финансы и статистика, 1999

85. Эффективность государственного управления. Пер.с англ. / Под ред.С.А.Батчикова и С.Ю.Глазьева. М.:Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, АО «Консалтбанкир», 2003

86. Ханс де Брюйн Управление по результатам в государственном секторе. М.: ИКСИ, 2005

87. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: Уч.для вузов. М.:ГУ ВШЭ, 2000

88. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов: Учебник для вузов -М.: Аспект Пресс, 1996

89. Яковлев А.И. Эффективность государственной службы. М,ЭКСМО, 2003

90. Ананенко С.А. Повышение эффективности бюджетных расходов с помощью системы сбалансированных показателей // Финансы №9,2004

91. Бессонов В.В. Опыт организации казначейского исполнения бюджета в зарубежных странах // Финансы и кредит №31,2005

92. Бирюков А.И. Институционально-экономическое моделирование казначейского контроля: координационный аспект // Финансы и кредит №5, 2005

93. Бирюков А.И. Теоретико-игровая модель координационной деятельности органов государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях // Финансы и кредит №8,2005,

94. Бушмин Е.В. Автоматизация процесса исполнения бюджета порядок в работе финансового органа на долгосрочную перспективу // Финансы №6,2003

95. Гвызин О.JI.Прогноз доходной составляющей федерального бюджета на территории субъекта РФ // Финансы №2,2004

96. Грязнова А.Г. Проблемы и перспективы развития государственных и муниципальных финансов в России // Финансы и кредит №2,2005

97. Гуляева И.В. Администрирование неналоговых доходов // Финансы №6,2004

98. Зайцев В.К. Федеральное казначейство воссоздаётся поэтапно // Финансы №2, 1994

99. Иванова Н.Г. Реформа межбюджетных отношений: законодательство и практика // Финансы и кредит №2,2005

100. Комарова А.В. Система единого счета как новое слово в развитии казначейской системы исполнения бюджета. IV Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы совершенствования механизма хозяйствования в современных условиях», Пенза, 2002

101. Комарова А.В., Лаптев С.В. Преимущества и недостатки основных форм развития казначейского исполнения бюджета на региональном и местном уровнях. Совместная научно-практическая конференция администрации Липецкой области и ОРАГС, Липецк, 2003

102. Кондаурова Н.Е. Аудит эффективности и мониторинг бюджетных расходов на уровне муниципальных образований // Финансы и кредит №14,2005

103. Кондаурова H.E. Превентивная функция аудита эффективности бюджетных расходов на уровне муниципальных образований // Финансы и кредит №13, 2005

104. Коспоченко В.Ф. Трансформация казначейских технологий на субфедеральном уровне (на примере Ростовской области) // Финансы и кредит, №33,2005

105. Коспоченко В.Ф. Модификация учетной функции органов федерального казначейства в свете проводимых реформ // Финансы и кредит №28,2005

106. Лавров А.М. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ // Финансы №9,2004

107. Липунцов Ю.П. Внутренний аудит федеральных органов исполнительной власти // Финансовый менеджмент, №4,2005,

108. Лушин С.И. Об эффективности государственного бюджета // Финансы №10, 2004

109. Маркина Е.В. Финансовые аспекты развития бюджетного сектора экономики // Финансы и кредит №2,2005

110. Минаков А.В. Использование методов программно-целевого бюджетирования в РФ // Финансы и кредит № 18,2005

111. Мишустин М.В. Совершенствование налогового администрирования фактор повышения эффективности работы налоговых органов // Финансы №6,2003

112. Натаров В.Н. Казначейский контроль и бюджетная дисциплина. М.: ИД «Финансы и кредит», 2004

113. Нестеренко Т.Г. Казначейская система. Дальнейшее развитие. // Финансы №7, 2003

114. Нестеренко Т.Г. Технология единого счета бюджета. Необходимость и преимущество. // Финансы №5,2004

115. Нестренко Т.Г. Государство должно контролировать бюджет // Финансы №8, 1999

116. Нестеренко Т.Г.Исполнение бюджетов и развитие системы учета в государственном секторе Российской Федерации. // Финансы №3,2004

117. Нестеренко Т.Г. У Казначейства нет прав на то, чтобы использовать свои полномочия // Финансы, №2,2001

118. Нестеренко Т.Г. Практика и результаты внедрения изменений в бюджетный процесс // Финансы №4,2006

119. Нестеренко Т.Г. О развитии федерального казначейства // Финансы №12,2005

120. Предстоит реформирование бюджетного процесса. Финансы №5,2004

121. Прокофьев С.В., Шубина JI.B., О расширении функций органов федерального казначейства// Финансы, №9,2003

122. Пронина Л.И. Совершенствование межбюджетных отношений гарантия укрепления местного самоуправления // Финансы, 2000, №5

123. Родионова В.М. Совершенствование бюджетного законодательства -необходимое условие осуществления преобразований в бюджетной сфере России // Финансы и кредит №2,2006

124. Рябухин С.Н. Аудит эффективности государственных расходов в современной практике финансового контроля // Финансы №4,2003

125. Сабитова Н.М. К вопросу о реформировании бюджетного процесса в РФ // Финансы и кредит №6,2006

126. Саванин Е.А. Развитие сферы государственного финансового контроля в условиях рыночных отношений // Финансы и кредит №8,2006

127. Сажина М.А. Бюджетная политика государства // Финансы и кредит №27,2005

128. Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. Взаимоотношение федерального и регионального бюджетов // Финансы №10,2004

129. Саунин А.Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле // Финансы №9,2004

130. Силуанов А.Г. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в 2006-2008 годах //Финансы №1,2006

131. Толстоноженко И.А. Совершенствование организационно-правовых основ управления государственными финансами как фактор макроэкономической устойчивости // Финансы и кредит №29,2005

132. Федулова С.Ф. Управление финансовыми ресурсами субъекта федерации и оценка эффективности их использования // Финансы и кредит №2,2005

133. Фомина Р.Ф. Минимизация остатка денежных средств на балансовом счете 40105 УФК // Финансы №9,2004,

134. Черкасов А.В. Опыт построения и функционирования казначейской системы исполнения бюджетов на региональном и местном уровнях // Экономика и управление: проблемы, тенденции, перспективы. Сборник научных трудов / Липецк:МИПиЭ, 2005

135. Чичилев М.Е. О дальнейшем совершенствовании бюджетного процесса // Финансы №2,2006

136. Ширяев В.П. Бюджет и казна: соотношение и взаимосвязь // Финансы и кредит №2,2005

137. Яшина Н.И., Гришунова И.А. Совершенствование теоретических и практических основ оценки финансового состояния и качества управления бюджетами в целях повышения эффективности управления финансовыми ресурсами территорий // Финансы и кредит №4,2006

138. Arrow К.J. Social Choice and Individual Values, John Wiley, New York (2nd edn 1963).

139. Buchanan, J.M. and G. Tullock, The Calculus of Consent, University of Michigan Press, Ann Arbor, Michigan, 1962

140. Musgrave R., Musgrave P. Public Finance in Theory and Practice 5th ed.McGraw-Hill, 1989

141. Niskanen, W.A. Jr. Bureaucracy and Representative Government, Aldine, Chicago, 1971я