Институциональные ограничения равновесного состояния экономики: бюджетный аспект тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Институциональные ограничения равновесного состояния экономики: бюджетный аспект"

16ЭО

На правах рукописи

ТОМИЛИНА НАТАЛЬЯ СЕРГЕЕВНА

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ РАВНОВЕСНОГО СОСТОЯНИЯ ЭКОНОМИКИ: БЮДЖЕТНЫЙ АСПЕКТ

Специальность 08.00.01 - Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург - 2009

003481690

Работа выполнена в Учреждении Российской академии наук - Институте экономических проблем им. Г.П. Лузина Кольского научного центра РАН

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Пачина Татьяна Максимовна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Акулов Владимир Борисович

Ведущая организация:

кандидат экономических наук Середюк Ирина Леонидовна

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Петербургский государственный университет путей сообщения»

Защита состоится « » 2009 г., в ^ часов на заседании диссертационного совета Д 212.237.01 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, д.21, ауд._.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Автореферат разослан « » г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Л.А. Миэринь

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Дискуссии по вопросам построения и функционирования российской бюджетной модели продолжаются второе десятилетие. Перечень и содержание формирующих модель целей, принципов и правил постоянно подвергаются изменениям. Это объясняется ведением теоретического поиска в большой степени в направлении проверки и отбраковки частей заимствованных моделей, показавших состоятельность в других странах. Бюджетной моделью мы будем далее называть логическую проекцию оригинальной бюджетной системы, замещающую ее и сохраняющую в достаточной степени ее характеристики, свойства и зависимости

Достижение равновесного состояния можно принять в качестве цели функционирования бюджетной модели, но подобная цель чаще всего оказывается идеалом, которого невозможно достичь по причине как внутренних противоречий системы, так и внешних условий ее функционирования^ При этом равновесное состояние бюджетной модели не сводимо к формально понимаемому равновесию - равенству доходной и расходной частей бюджета. При торжестве формального равновесия несущественными оказываются содержательные параметры бюджетов - объемы средств, направления и цели их финансирования.

Мы полагаем, что значительная часть причин неравновесного состояния бюджетной модели кроется в неупорядоченности (или даже в частичном отсутствии) структурных элементов и правил их взаимодействия. По этим причинам нулевое сальдо бюджета как отражение формально понимаемого равновесия не может считаться достаточным параметром равновесного состояния бюджетной модели. Неупорядоченность элементов бюджетной модели в значительной степени вызвана институциональными причинами, а именно взаимной несогласованностью ее формальных и неформальных ограничений. Под неформальными ограничениями мы, согласно Д.Норту, понимаем устоявшиеся привычки, традиции и обычаи, под формальными -писаные нормы и правила. В этих условиях востребована детальная теоретическая проработка действующей российской бюджетной модели с целью выявления дестабилизирующих ее институциональных факторов.

Существование острых проблем в сфере общественных финансов, связанных с теоретически непродуманными заимствованиями и непроработанностью проблемы бюджетных аспектов равновесия экономической системы, позволяет говорить о высокой актуальности выбранной темы исследования с точки зрения теории. Ее актуальность подтверждается необходимостью перевода в состояние, приближающееся к равновесному, российской бюджетной модели - в силу критического объема накопленных фактов неупорядоченности и противоречивости формальных и неформальных ограничений, формирующих ее.

Степень разработанности. Научные аспекты диссертационного исследования формировались на основе изучения и анализа работ отечественных и зарубежных ученых, посвященных неоинституциональной теории, теоретическим аспектам построения равновесной бюджетной модели как элемента общественного воспроизводства, проблемам взаимодействия бюджетной модели с иными социально-экономическими институтами общества.

Значительное влияние на формирование положений работы оказали зарубежные и отечественные ученые, работающие в русле институциональной теории: Т. Веблен, JI. Дэвис, Д. Норт, Р. Рихтер, О. Уильямсон, Э.Г. Фу-руботн, A.A. Аузан, А.П. Градов, С.С. Гутман, Р.И. Капелюшников, Д.С. Львов, P.M. Нуреев, А.Н. Олейник, В.М. Полтерович, А. Радыгин, B.JI. Там-бовцев, Дж. Ходжсон, А.Е. Шаститко.

Вопросам согласования взаимодействия экономических институтов в рамках поддержания равновесного процесса общественного воспроизводства посвящены работы Дж.Б. Кларка, A.M. Васильева, В.М. Жеребина, С.Г. Кирдиной, Н.Д. Кондратьева, В.А. Медведева, Д.Ю. Миропольского, Т.М. Пачиной, А.И. Попова, В.В. Радаева, B.C. Селина, О.С. Сухарева.

Значительный задел в исследовании содержания и принципов теории общественного сектора создан за рубежом. Следует отметить работы таких ученых, как Э. Аткинсон, А. Бретон, Д. Кинг, Р. Масгрейв, В. Оутс, П. Са-муэльсон, Дж. Стиглиц, Ч. Тибу, X. Циммерманн.

Теоретические и прикладные аспекты взаимодействия бюджетных институтов России различного уровня рассмотрены в работах П. Кадочникова, В.Н. Клисторина, Г.В. Курляндской, В.Н. Лексина, Л.Н. Лыковой, В. Назарова, С. Синельникова-Мурылева, И.В. Трунина, А.Н. Швецова, Л.И. Якобсона.

Вопросы регулирования межбюджетных отношений, их состояние и совершенствование освещены в работах зарубежных и отечественных авторов: А. Дейкина, Б. Зайделя, X. Зиберта, А. Оттанда, Х.Г. Хаузера, М. Шро-тена, О. Богачевой, Т.В. Грицюк, В. Климанова, О.В. Кузнецовой, A.M. Лаврова, Б.Л. Лавровского, Г.В. Марченко, О.В. Мачульской, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, Л.И. Прониной, О.С. Пчелинцева, С. Трунова, В.Б. Христенко.

Исходной научной гипотезой исследования принято предположение о том, что согласованность формальных и неформальных ограничений способна стать инструментом упорядочения и согласования институциональных ограничений равновесного состояния экономики со стороны бюджетной модели.

Объектом исследования является процесс взаимного согласования формальных и неформальных ограничений, формирующих бюджетную модель.

Предметом исследования являются типологически общие и специфические ограничения бюджетной модели, имеющие формальный и неформальный характер.

Область исследования. Исследование выполнено в соответствии с п. 1.1. «Политическая экономия: теория государственного сектора в экономике» и п. 1.4. «Институциональная экономическая теория» Паспорта специальностей ВАК.

Цель исследования состоит в формировании концептуального подхода к поиску институционально-устойчивой бюджетной модели, способствующей поддержанию экономики в равновесном состоянии.

Поставленная цель определила основные задачи, решаемые в рамках диссертационной работы:

■ определение места и роли бюджетной модели в воспроизводственном процессе;

■ изучение содержания понятий статического и динамического видов равновесия;

■ проведение содержательного анализа формальных и неформальных ограничений экономических институтов, в том числе в отношении бюджетных моделей;

■ изучение принципов построения бюджетных моделей как институциональных соглашений федерального и субфедеральных уровней власти;

■ выявление институциональных характеристик равновесного состояния бюджетной модели;

■ анализ изменения институциональных характеристик российской бюджетной модели во времени;

■ анализ формальных и неформальных ограничений российской бюджетной модели и выяснение институциональных причин ее неравновесного состояния;

■ обоснование концептуального подхода к поиску институционально-устойчивой бюджетной модели, способствующей поддержанию экономики в равновесном состоянии.

Теоретической и методологической основой исследования явились фундаментальные и прикладные труды зарубежных и отечественных ученых-экономистов, посвященные теоретическим вопросам организации экономической институциональной среды и процесса общественного воспроизводства. Вопросы формирования и функционирования бюджетных моделей рассмотрены в рамках теории общественного сектора.

В ходе исследования применялись методы логического, структурно-функционального, ретроспективного, кластерного, сравнительного, графического анализа данных.

Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативно-правовые документы; материалы заседаний Государственной Думы Федерального Собрания РФ; официальная статистика России; стати-

стические данные министерств; научные публикации зарубежных и отечественных авторов; результаты собственных исследований автора.

. Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании концептуального подхода к поиску институционально-устойчивой бюджетной модели, способствующей поддержанию экономики в равновесном состоянии путем, с одной стороны, упорядочения формальных ограничений, с другой, - достижения взаимной согласованности формальных и неформальных ограничений.

Личный вклад автора определяют следующие полученные и представленные к защите результаты:

• концептуально обоснована бюджетная модель подвижного равновесия, обеспечивающая смягчение институциональных бюджетных неравновесий; базовым условием равновесия модели является одновременное соблюдение двух типов равновесия - упорядоченность формальных ограничений и согласованность формальных и неформальных ограничений;

• предложена типология динамичного взаимодействия формальных и неформальных ограничений и обосновано понятие инерционной ловушки, идентификация которой позволяет выявлять причины и особенности возникновения институциональных бюджетных неравновесий;

• выявлены и формализованы два типа институционального бюджетного равновесия, в отличие от статического и динамического видов равновесия учитывающие факторы неформального характера и представляющие собой упорядочение формальных ограничений в первом случае и согласованность формальных и неформальных ограничений - во втором;

• вскрыто определяющее значение согласованности формальных и неформальных ограничений для достижения равновесного состояния бюджетной модели, что позволило обосновать необходимость изучения бюджетной модели, представленных институтами налоговых полномочий, расходных обязательств и финансовой помощи, с точки зрения формальных и неформальных ограничений;

• исследована теоретико-методологическая основа конкурентной и кооперативной бюджетных моделей и на этой основе установлено, что в России сформировалась кооперативная модель с доминированием элементов централизованного управления.

Теоретическая значимость исследования заключается в новизне полученных результатов и, прежде всего, в обосновании необходимости поиска равновесия на институциональном поле и учета при формировании бюджетной модели факторов неформального характера. Теоретические разработки могут быть использованы в лекционных курсах «Экономическая теория», «Институциональная экономика», «Макроэкономика», «Экономика общественного сектора», «Бюджетная система».

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования новых результатов и ряда обоснованных выводов при анали-

зе и совершенствовании бюджетных моделей, разработке и реализации бюджетной политики на федеральном уровне.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования докладывались и обсуждались на 9 научно-практических конференциях, имеющих международный и межрегиональный статус: IV международная аспирантско-студенческая научная конференция «Социально-экономические проблемы регионального развития в работах молодых исследователей» (Апатиты, 2002); международные научно-практические конференции «Темпы и пропорции социально-экономических процессов в регионах Севера» (Апатиты, 2001, 2003, 2005, 2007); VI международная научная конференция «Реформирование общественного сектора» (Санкт-Петербург, 2003); международные научно-практические конференции «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов» (Петрозаводск, 2005, 2007); международная научно-практическая конференция «Современные проблемы экономики, управления и юриспруденции» (Мурманск, 2009).

Основные положения и выводы исследования изложены автором в докладах на заседаниях Ученого совета Института экономических проблем Кольского научного центра РАН (ИЭП КНЦ РАН).

Отдельные положения апробированы при работе автора в составе временного творческого коллектива ученых Научного Совета РАН по вопросам регионального развития, Института социально-экономических и энергетических проблем Севера Коми научного центра Уральского отделения РАН и ИЭП КНЦ РАН над научно-исследовательским проектом «Принципы и направления государственной политики на Севере России» на период 2003-2005 гг.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 15 научных работ с авторским участием 6,7 п.л., в т.ч. 1 статья в рецензируемом издании, рекомендованном ВАК Минобрнауки РФ (0,5 п.л.).

Структура и объем исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ, И ИХ КРАТКОЕ ОБОСНОВАНИЕ

1. Равновесное состояние бюджетной модели в значительной степени определяется упорядоченностью и согласованностью формальных и неформальных ограничений.

Система общественного воспроизводства, являясь внешней средой для бюджетной модели, определяет законы ее построения и функционирования. Через бюджетную модель, отвечающую за перераспределительный процесс, государство взаимодействует с предприятиями и домашними хозяйствами, являющимися субъектами национальной экономики.

Домохозяйства платят государству прямые (подоходный, на заработную плату, поземельный и др.) и несут фактическую нагрузку косвенных налогов (действует эффект переложения этой группы налогов с предприятий на домохозяйства), а получают от него заработную плату, трансфертные платежи (пенсии, стипендии, дотации на квартирную плату и т.п.), общественные блага. Предприятия платят государству прямые налоги (на прибыль, взносы на социальное страхование) и косвенные налоги (акциз, налог с оборота и др.), получают от государства трансфертные платежи в форме субсидий, налоговых льгот, льготных займов, оплаты расходов бюджетных организаций и т.п., а от домохозяйств - компенсацию уплаченных косвенных налогов в виде надбавки к отпускной цене (рис. 1).

и К

а

Щ

5

<=с

о

о я) О.

Г

<

я п> ■О

л> р

о

а ■о

п>

ь

п> Ь л> В К ГС

Рисунок 1 - Бюджетная модель в роли механизма распределения и перераспределения

Значение бюджетной модели как элемента процесса общественного воспроизводства возрастает при переходе к рассмотрению вопросов равновесия экономической системы в целом, т.к. упорядоченность отдельных фаз (стадий) обеспечивает равновесие процесса общественного воспроизводства в целом.

Тип экономической системы, или путь, по которому развивается экономика, то, как строятся отношения между ее звеньями, определяют институты. Институты - формальные и неформальные - имеют различную природу происхождения, функционирования и развития. Формальные институты (далее - ограничения ) представляют собой правила, закрепленные в правовых нормах; неформальные - общепринятые условности и кодексы поведения, закрепленные обычаями, традициями (табл.1).

' Привычное понятие «правило» заменено здесь на понятие «ограничение», т.к. первое - условие, которое обязательно должно выполняться всеми участниками конкретного действия, а второе - термин менее жесткий по вводимым ограничениям, и он показывает, что в пределах установленных рамок возможны некоторые маневры.

Таблица 1 - Сравнительные характеристики формальных и неформальных ограничений__

Элемент сравнения Формальные ограничения Неформальные ограничения

Источник продукт сознательного замысла человека общепринятые условности, обычаи и кодексы поведения, складывающиеся в процессе исторического развития

Носитель существуют в виде официальных текстов норм и правил существуют в памяти участников

Распространение составляют небольшую часть совокупности ограничений пронизывают всю жизнь

Роль вторичны - они есть результат формализации сложившейся системы неформальных правил первичны - лежат глубже формальных правил, берут начало в культуре

Возможность оценки поддаются описанию, количественному анализу и изменениям не поддаются точному описанию, носят скрытый, неявный характер

Возможность изменений изменения возможны в достаточно короткий период с помощью волевых решений мало подвержены волевым решениям, носят крайне инерционный характер

Приспособляемость действия носят автоматический характер, облачены в жесткие конструкции норм и правил лишены жесткого автоматизма, происходит гибкое приспособление к меняющимся условиям

Формальные ограничения более просты в описании и следовании им. Неформальные ограничения не поддаются точному описанию, однозначное определение их роли затруднено, и они порой имеют большее значение, чем формальные. Существенно также, что неформальные ограничения важны не просто как дополнение к формальным, но и сами по себе.

Формальные и неформальные ограничения тесно переплетены между собой и изменяются под взаимным воздействием друг на друга. Акценты, расставляемые неформальными ограничениями, воплощаются в принципы и законы, а изменение формального института может повлечь за собой, пусть и не сразу, трансформацию неформального.

Взаимосвязь формальных и неформальных ограничений в бюджетной модели носит сложный и изменяющийся характер. Возможны различные комбинации как самих ограничений, так и их воздействий друг на друга. Подтверждением значимости процесса взаимодействия может служить следующий пример: допустим, одно неформальное ограничение оказывает влияние на несколько формальных (рис. 2).

Наличие определенных привилегий у отдельных субъектов воздействует и на перераспределение финансовой помощи из федерального бюджета, и на налоговые взаимоотношения центра и региона, а наличие жесткой унифицированной налоговой системы порождает ограничение региональной

налоговой самостоятельности, что приводит к переложению нагрузки на местное сообщество, например, через повышение ставки по арендной плате.

Формальное ограничение 1 -механизм расчета финансовой помощи

Примечание^) - неформальные ограничения/^ ФО у формальные ограничения—

/ь! >

Неформальные ограничения

I

I

1.наличие 2.сокрытие З.наличие

договорного реальных привилегий

принципа бюджетных у отдельных

возможностей регионов

1.ограничение 2.отсутствие налоговой региональной

I

инициативы

Неформальные ограничения

Формальное ограничение 2 -устройство налоговой системы

Рисунок 2 - Вариант взаимодействия и взаимовлияния формальных и неформальных ограничений бюджетной модели на уровне регионов

Кроме того, соотношение формальных и неформальных ограничений меняется во времени: у неформального ограничения может возникнуть иное содержание, что повлечет за собой трансформацию формального, и даже не одного. Наоборот, смена акцентов в формальном ограничении способно спровоцировать изменение неформального.

Таким образом, высокая значимость учета влияния неформальных ограничений на формальные определяет необходимость введения в идею равновесия бюджетной модели, рассматриваемую различными течениями экономической мысли в ракурсе балансирования исключительно формальных ограничений, неформальных ограничений.

В бюджетных моделях нахождение равновесия решается выбором принципа ее построения - конкурентного или кооперативного, что соответствует выбору конкурентной или кооперативной бюджетной модели. Значимость формальных и неформальных ограничений для достижения моделью равновесного состояния предопределяет необходимость изучения конкурентной и кооперативной моделей по неформальным и формальным признакам (табл. 2, 3).

Таблица 2 - Сравнение неформальных ограничений конкурентной и

кооперативной бюджетных моделей

Элемент сравнения Конкурентная модель Кооперативная модель

Распределение обязательств ответственность субъектов перед населением выше, чем у центра основная масса полномочий сосредоточена в центре - ответственность субъектов ниже

Распределение полномочий центр может проводить собственную региональную налоговую политику налоговая самостоятельность субъектов ограничена унифицированной налоговой системой

Механизм сглаживания отсутствие финансовой зависимости субъектов от центра отсутствие финансовой самостоятельности субъектов провоцирует «торг» за средства центра

Таблица 3 - Сравнение формальных ограничений конкурентной и кооперативной бюджетных моделей______

Элемент сравнения Конкурентная модель Кооперативная модель

Распределение полномочий четкое разграничение полномочий, автономия центра (далее - центра)и субъектов федерации (далее - субъектов) друг от друга при формально четком разграничении полномочий центр вмешивается в дела субъектов, часто используется принцип совместного решения центр считается с интересами субъектов, субъекты придерживаются федеральных норм и стандартов

Налоговая система субъект может устанавливать и собирать собственные налоги унифицированная система установления и взимания налогов

Бюджетные расходы субъект самостоятельно определяет направления расходования средств расходование средств субъектов базируется на социальных стандартах, субъекты финансируют обязательства, установленные центром

Роль межбюджетных трансфертов низкая доля межбюджетных трансфертов в доходах бюджетов субъектов отсутствует или минимально горизонтальное выравнивание отсутствуют федеральные мандаты высокая доля межбюджетных трансфертов в доходах бюджетов субъектов необходимы горизонтальное и вертикальное выравнивания значительные объемы федеральных мандатов, проблема их нефинансирования

Для решения общенациональных задач (оборона, инфраструктура, масштабные социальные проекты и т.д.), снижения уровня межрегиональной дифференциации более адекватна кооперативная бюджетная модель, но

для обеспечения устойчивых темпов роста, учета местной специфики в организации общественного сектора предпочтительна конкурентная.

Особенность неформальных институтов - зависимость от их содержания характера формальных ограничений - в конечном итоге раскрывает причины установления той или иной бюджетной модели. То есть, особенности культуры, привычные социальный порядок и поведение формируют в итоге формальную составляющую.

Традиционное представление о статическом и динамическом видах равновесия имеет ряд недостатков. Статическое равновесие сравнительно мало внимания уделяет повседневным меняющимся явлениям экономической действительности. Графически его принято представлять как пересечение двух прямых, заданных линейным уравнением, в некой абстрактной точке. При этом аргументы функции - это количественные характеристики, причины размерности которых не учитываются, но они в большой степени кроются в неформальных ограничениях. Динамическое равновесие как процесс перехода из одного статичного состояния к другому учитывает фактор времени, но, подобно статическому равновесию, не принимает во внимание характеристики неформального порядка.

В сложившемся классическом подходе к пониманию экономического равновесия мы видим использование количественных параметров в ущерб качественным, являющихся второй стороной в паре классификационных критериев «количество-качество». Мы настаиваем на необходимости изучения влияния и иной пары классификационных критериев - «формальное-неформальное». В некоторой своей части формальные ограничения могут быть измерены количественно, а неформальные отнесены к качественным, но это не означает, что они в полном объеме могут быть сведены в первом случае к количественному критерию, а во втором - к качественному (это наглядно иллюстрирует табл. 1). Эти наборы критериев относятся к различным классификационным группам, поэтому ситуации равновесия, описываемые с их помощью, являются различающимися явлениями. Отсюда проистекает необходимость рассмотрения явления равновесия для экономической Системы на альтернативном - институциональном - критериальном поле. В этой связи уточним содержание понятия «равновесие».

Равновесие - универсальный термин, относимый к различным ситуациям, характеризующимся взаимодействием разнонаправленных сил, воздействие которых взаимно погашается таким образом, что наблюдаемые свойства системы остаются неизменными. К подобным системам относится и экономика, состоящая из множества взаимодействующих различным образом элементов. Под равновесным далее будем понимать состояние системы, при котором силы, действующие на нее, уравновешены между собой и стремятся вернуть систему в равновесное состояние в случае отклонения от него. Обратим внимание на то, что универсальное понимание равновесия не дистанцируется от какой-либо группы факторов, признавая их ничтожными,

что имеет место в экономической теории в отношении пары критериев формальное-неформальное.

Необходимость согласования принимаемых норм и правил (формальных ограничений) с общепринятыми условностями, традициями, культурой (неформальными ограничениями) и одновременного учета высокой значиг мости последних для достижения бюджетной моделью состояния равновесия требует изучения двух типов ее институционального равновесия. Формализованное представление имеет следующий вид:.

Первый тип институционального бюджетного равновесия (£1) -равновесие упорядоченных формальных ограничений (формула 1):

£1 = ¡(ИРО\ МНП-, ИФП) (1)

где: ИРО- институт расходных обязательств; ИНП - институт налоговых полномочий; ИФП - институт финансовой помощи.

Второй тип институционального бюджетного равновесия (£2) - согласованность формальных и неформальных ограничений (формула 2).

£2 = /(ФО-.НфО) (2)

где: ФО - формальные ограничения; НфО - неформальные ограничения.

Устойчивое институциональное равновесие бюджетной модели (£) требует одновременного соблюдения двух типов равновесия (формула 3).

£ = /(£1;£2) (3)

Функция Е меняет свое значение под влиянием изменяющихся значений аргументов-равновесий Е1 и £2. Когда возникающие изменения аргументов уравновешиваются между собой на новом уровне, система переходит в равновесие на этом новом уровне с иными значениями аргументов-равновесий Е1 и £2 (формула 4).

Е =>/(£Г;£2') (4)

2. Российская бюджетная модель функционирует как кооперативная модель с доминированием элементов централизованного управления.

Институциональный фундамент российской бюджетной модели до сих пор окончательно не сформирован. Причиной этого во многом является несогласованность формальных и неформальных ограничений бюджетной модели, по разному проявленных в ее структурах-институтах: расходных обязательств, налоговых полномочий и финансовой помощи.

Институт расходных обязательств. Количественная оценка формальных ограничений говорит о практически равном участии центра и регионов в формировании расходной части консолидированного бюджета страны, и эта пропорция стабильна во времени. Их качественная оценка, исходящая из предположения, что предоставление права расходования средств не всегда предполагает права распоряжения, несколько затруднена по причине отсутствия четкого разграничения полномочий в действующем

законодательстве. Общую картину дает анализ информации, зафиксированной в Общей схеме разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Программы развития бюджетного федерализма до 2005г.

В сфере ответственности в целом федеральный уровень власти участвует в 97 функциях из 119, т.е. существует всего 22 функции, в отношении которых право принятия правил, норм и стандартов федеральный уровень готов предоставить нижестоящим уровням. Регулируя 97 функций, федеральный уровень организует обеспечение финансовыми средствами в 76 случаях (снижение на 22%), а число функций, в непосредственном исполнении которых он задействован, еще меньше - 70 (снижение на 28%). Для региональных и местных властей ситуация противоположна: они мало участвуют в нормативно-правовом регулировании, но на стадиях финансового обеспечения и исполнения их роль соразмерна нормативно-правовой ответственности. Следует ожидать, что равновесие бюджетной модели будет поддерживаться согласованием числа полномочий уровней власти по всем группам - нормативно-правовому регулированию, организации обеспечения и предоставления средств. Социальная сфера ответственности - яркий пример рассогласованности формальной составляющей института расходных обязательств. Основная часть социальных обязательств (образование, здравоохранение, социальная политика) возложена на субфедеральные бюджеты, в совокупных расходах которых они занимают половину, при этом нормативно-правовое регулирование социальных вопросов и установление стандартов в этой сфере государственной ответственности является прерогативой центра федерации.

По характеристикам института расходных обязательств четко прослеживается тяготение российской бюджетной модели к кооперативной, но в большей степени по формальным признакам, с акцентом на доминирование централизованного управления (табл. 4).

Таблица 4 - Формальные и неформальные ограничения российского института расходных обязательств2 . __

Формальные ограничения Неформальные ограничения

недостаточно четкий перечень расходных полномочий широкое распространение принципа «совместного решения» передача федеральных обязательств нижестоящим уровням без подкрепления их финансовыми средствами базирование расходования средств на стандартах, установленных центром —> возможность отказа от выполнения каких-либо обязательств вмешательство центра в дела субъекта федерации перекладывание ответственности на центр, мотивируя это неполным финансированием снижение качества предоставляемых услуг

Структурная незавершенность формальных ограничений - нечеткость перечня расходных полномочий - выражается в преобладании государственной деятельности, находящейся в сфере совместного ведения различных уровней власти. При такой расплывчатой иерархии происходит размывание ответственности между уровнями государственного управления при оказании общественных услуг населению и, как следствие, распространение дестабилизирующих бюджетную модель неформальных ограничений.

Институт налоговых полномочий. Формальные ограничения опираются на принцип кооперации: значительный перевес налоговых полномочий в сторону центра, определение, в сущности, по всем налогам практически всех элементов федеральным законодательством. Права субъектов федерации и органов местного самоуправления, по существу, сводятся к корректировке налоговой ставки в пределах, установленных центром. Сопоставление расходных и доходных полномочий субъектов федерации демонстрирует неупорядоченность формальных ограничений институтов расходных обязательств и налоговых полномочий, выраженную в завышенных налоговых полномочиях федерации при практически постоянном уровне расходов, возложенных на последние.

Систематизация характеристик института налоговых полномочий дает основания к констатации факта тяготения российской бюджетной модели к кооперативной (табл. 5).

Таблица 5 - Формальные и неформальные ограничения российского института налоговых полномочий3__

Формальные ограничения Неформальные ограничения

жестко унифицированная налоговая система широкое использование расщепляемых налогов большой перечень федеральных налогов по сравнению с региональными и местными - ограничение налоговой самостоятельности субъектов зависимость регионов от решений центра в части пересмотра содержания элементов налогов отсутствие региональной налоговой инициативы

Ключевые характеристики, присущие институту налоговых полномочий кооперативной бюджетной модели, сосредоточены в основном на формальном поле. Неформальные же ограничения в российских условиях несколько отклоняются от обычного следствия из принимаемых формальных ограничений.

Институт финансовой помощи. Структура ограничений соответствует представлению о ней в кооперативной бюджетной модели - проведение активной государственной политики горизонтального выравнивания, преобладание нецелевой федеральной финансовой поддержки.

Масштабная централизация налоговых полномочий и завышенные расходные обязательства субъектов провоцируют неравновесное состояние бюджетной модели в части неупорядоченных формальных ограничений. Подобная несогласованность не сглаживается финансовой помощью, о чем свидетельствует показатель компенсации4, размерность которого за двенадцать лет (1995-2006гг.) уменьшилась в 3 раза.

Далеко не всегда снижение федеральной финансовой поддержки субфедеральных бюджетов вызвано улучшением их состояния. Например, ни один из субъектов Северо-Западного федерального округа за 7 лет (20012007гг.) не показал устойчивого профицита регионального бюджета, но помощь им в эти годы снижалась. Стабильный перечень регионов-получателей федеральных трансфертов — еще одно свидетельство того, что формальная составляющая института финансовой помощи не упорядочена и сглаживания неравновесного состояния бюджетной модели с помощью трансфертного механизма не происходит.

Неформальные ограничения института финансовой помощи сопровождаются оппортунистическим поведением территорий в виде попыток скрыть свои реальные бюджетные возможности, в отказе от поиска внутренних источников средств и проведения мероприятий по улучшению сбора налогов, экономии. Причина - в возможности получения средств более легким путем - через трансферты федерального бюджета.

Сложившийся порядок функционирования формальных и неформальных ограничений института финансовой помощи наполнил его следующим содержанием (табл. 6):

Таблица 6 - Формальные и неформальные ограничения российского института финансовой помощи5 _

Формальные ограничения Неформальные ограничения

большая роль горизонтального выравнивания сложно выстроенная система финансовой помощи преобладание нецелевой финансовой поддержки -> отсутствие финансовой самостоятельности у субъектов появление неформального распределения финансовой помощи, как следствие -«торг» за средства из центра ограничение контроля использования средств, появление иждивенческого настроя

Стремление построить в начале девяностых годов в нашей стране конкурентную бюджетную модель не увенчалось успехом в силу несоответствия вводимых формальных институтов устоявшимся неформальным. Дальнейшие нововведения и перемены привели к доминированию коопера-

4 Показатель компенсации рассчитан как доля средств, возвращаемых регионам в виде финансовой помощи, в налоговых доходах федерального бюджета (%).

5 Курсивом выделены ограничения, присущие кооперативной бюджетной модели.

тивной концепции с тяготением взаимоотношений федерального центра и регионов к централизации.

3. Введение типологии институционального бюджетного неравновесия позволяет методологически обосновать возможность формирования бюджетной модели подвижного равновесия.

Выявленные выше два типа институционального бюджетного равновесия дали основания для рассмотрения соответствующих им типов институционального бюджетного неравновесия.

Первый тип институционального бюджетного неравновесия. Его причиной является неупорядоченность формальных ограничений, и он проявляется в ситуации, когда осуществленное в бюджетной модели изменение формального ограничения не уравновешивается изменениями иных формальных ограничений и влечет за собой ее расшатывание и выход из равновесного состояния. В этом случае формальные ограничения вступают в конфронтацию между собой, и наступает их рассогласованность.

Формальные ограничения довольно легко подвергаются изменениям, поэтому возврат модели в равновесие при верных ответных действиях может не затянуться. В этом случае реализуемое изменение либо является объективной необходимостью, либо уравновешивается другим ответным изменением.

При четких формулировках цели и упорядоченных принципах построения бюджетной модели изменения в формальных ограничениях, которые объективно не могут не происходить, не должны быть болезненными и надолго выводить бюджетную модель из равновесия.

Второй тип институционального бюджетного неравновесия проявляется как несогласованность формальных и неформальных ограничений.

Формальные и неформальные ограничения взаимодействуют различным образом. Типология динамического взаимодействия формальных и неформальных ограничений включает четыре варианта такого взаимодействия (табл. 7) и позволяет разобраться в причинах возникновения бюджетных неравновесий второго типа.

Таблица 7 - Матрица вариантов динамического взаимодействия формальных и неформальных ограничений___

^"""---^Эффективность Последствия Эффективные формальные ограничения Неэффективные формальные ограничения

Дополняющее (функциональное)

Совпадающие I IV Замещающее

Несовпадающие Адаптационное 11 111 Конкурентное

(дисфункциональное)

Дополняющее взаимодействие нередко способствует повышению эффективности формальных ограничений, «заполняя пробелы» в действиях последних. В динамике при дополняющем взаимодействии неформальные ограничения могут также становиться базой для введения формального правила, другими словами, позитивно проявившее себя неформальное ограничение впоследствии формализуется.

При адаптационном взаимодействии неформальные ограничения не противоречат букве формальных, но создают мотивы для такого поведения, которое существенно изменяет последствия соблюдения формальных правил без их прямого нарушения. Со временем при адаптационном взаимодействии неформальное ограничение может совершенно свести на «нет» действие формального, и последнее перейдет в ранг неэффективных.

При конкурентном взаимодействии субъекты вынуждены нарушать одни правила, чтобы выполнять другие. Появление такого типа взаимодействия часто встречается в переходных экономиках, переживающих кардинальную смену институционального порядка.

Замещающее взаимодействие используется, когда результат совместим с формальными правилами, однако неформальные ограничения существуют в окружении неработающих и неисполняемых формальных правил. По этой причине замещающее взаимодействие помогает достичь тех результатов, которые теоретически должны выполнять формальные ограничения, если бы не их неэффективность.

Затянувшееся во времени несоответствие формальных и неформальных ограничений является причиной возникновения и признаком второго типа институционального бюджетного неравновесия.

Причина такого типа неравновесия кроется в природе неформальных ограничений. Неформальные ограничения как устоявшиеся традиции и ценности с трудом поддаются изменениям и не обладают способностью автоматически перестраиваться вслед за изменениями формальных. Следовательно, согласованность между формальными и неформальными ограничениями нарушается, и вслед за этим нарушается и институциональное равновесие.

Инерционная ловушка. Одной из причин конфликта заимствованного института и существующей институциональной среды становится его несовместимость со сложившимися культурными традициями. В результате различий институциональных условий донора внедряемого института и реципиента возникает институциональная несовместимость, принимающая вид инерционной ловушки - институционального конфликта, спровоцированного высокой сопротивляемостью неформальных ограничений происходящим переменам в формальных нормах и правилах. Этот вид конфликта может быть не преодолен в течение длительного времени или вообще не иметь шансов на его снятие. Затяжной характер конфликта и переводит второй тип институционального бюджетного неравновесия в ситуацию инерционной ловушки.

Бюджетная модель не является статичной и постоянно находится в состоянии развития, которое обусловлено как внутренними противоречиями системы, так и воздействием на нее внешних сил. Но естественное стремление систем к развитию компенсируется стремлением к равновесию. И если действующие силы (развития и равновесия) уравновешены, то система приходит в состояние подвижного равновесия, когда она находится не в застывшем положении, а в положении, когда возникающие изменения тут же уравновешиваются.

Способность бюджетной модели находиться в состоянии подвижного равновесия основывается на согласованном движении институциональных неравновесий, приводящего его в состояние равновесия нового уровня. Процесс такого согласованного движения и есть подвижное равновесие, а бюджетной моделью, функционирующей по принципу «подвижного равновесия», является бюджетная модель подвижного равновесия.

Четкое взаимодействие формальных ограничений и согласованное воздействие на них исключит временной лаг между вносимыми изменениями, и равновесие бюджетной модели переместится в равновесие другого уровня: Е1 —>£/'. В этом случае вносимые изменения согласованы и происходят параллельно.

Непротиворечивость формальных и неформальных ограничений приведет бюджетную модель в состояние, когда осуществляемые изменения будут органично вписываться в ее строй, и, не нарушая равновесия, переведут на следующий уровень развития: Е2 —<■ Е2'. Заимствование формального института, нормы которого сообразны существующим неформальным ограничениям, не приведет к неравновесию бюджетной модели.

Перевод модели из состояния неравновесия в равновесие следующего уровня, рассматриваемый как процесс формирования ряда последовательных равновесных состояний, есть процесс поиска подвижного равновесия бюджетной модели. Стремление достичь состояния подвижного равновесия, при котором и внутренние стимулы, и внешние силы приобретают логичность и обоснованность, а любые изменения, спровоцированные внутренними импульсами или появившиеся извне, уравновешиваются и переводят бюджетную модель в равновесное положение более высокого порядка, есть та цель, достижение которой способно стать инструментом упорядочения и согласования институциональных ограничений равновесного состояния экономики со стороны бюджетной модели.

III. ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Томилина Н.С. Дисбаланс бюджетной системы: несоответствие расходных обязательств и доходных полномочий // Финансы и кредит. -№26 (314). - 2008. - С.28-31. - 0,5 п.л.

2. Томилина Н.С. Институциональные условия равновесия бюджетной системы как элемент общественного воспроизводства: препринт. -СПб.: изд-во СПбГУЭФ, 2009. - 35с. -2,2 пл.

3. Томилина Н.С.-Практика межбюджетного выравнивания: мировой опыт // Север и рынок формирование экономического порядка. - №1. -2008.-С.151-155.-0,5 п.л.

4. Горлевская (Томилина) Н.С. Трансфертный механизм как один из подходов к ослаблению территориальной дифференциации России // Север и рынок: формирование экономического порядка. - №1. - 2006. - C.96-I00. -0,4 п.л.

5. Горлевская (Томилина) Н.С. Мурманская область на фоне тенденций Северо-Западного федерального округа в сфере муниципальных финансов // Наука и образование: 10 лет вместе. Сб. научных статей. - Апатиты: Изд-во КНЦ РАН, 2005. - С.40-44. - 0,5 п.л.

6. Горлевская (Томилина) Н.С. Распределение межбюджетных выравнивающих трансфертов: цели, принципы, модели // Север и рынок: формирование экономического порядка. - 2004. - №1 (12). - С. 25-31. - 0,6 п.л.

7. Горлевская (Томилина) Н.С., Пачина Т.М., Почивалова Г.П. Межбюджетные отношения северных регионов и федерального центра // Север России: актуальные проблемы развития и государственный подход к их решению. - Москва - Сыктывкар: Научный совет РАН по вопросам регионального развития; Коми научный центр УрО РАН, 2004, - 172 с. - 0,6 пл. (в т.ч. автора - 0,2 пл.)

8. Пачина Т.М., Горлевская (Томилина) Н.С. Бюджетное пространство Мурманской области: параметры, тенденции, оценки // Темпы и пропорции социально-экономических процессов в регионах Севера: Сб. поев. 65-летию образования Мурм. обл. - Апатиты, 2003. - С.96-104. - 0,8 п.л. (в т.ч. автора 0,4 п.л.)

9. Горлевская (Томилина) Н.С. Поляризованное развитие - новый поворот в региональной политике // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов: Тез. докл. YII научно-практической конференции, Петрозаводск, 30 мая - 1 июня 2007г. -г.Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2007. - С. 43-45. - 0,2 п.л.

10. Горлевская (Томилина) Н.С. Новый поворот в региональной политике? // Темпы и пропорции социально-экономических процессов в регионах Севера: Тез. докл. IV Международной научно-практической конференции, г.Апатиты. 12-14 апреля 2007г. - Апатиты: Изд-во Кольского научного центра РАН, 2007. - С.178-179. - 0,2 п.л.

11. Горлевская (Томилина) Н.С. Трансфертный механизм как один из подходов к снижению территориальной дифференциации России // Темпы и пропорции социально-экономических процессов в регионах Севера: Тез. докл. III Международной науч.-практ. конф., 7-9 апреля 2005г., Апати-

ты. Т.2.- Апатиты: Изд-во Кольского научного центра, 2005. - С.57-58. - 0,2 п.л.

12. Горлевская (Томилина) Н.С. Роль трансфертного канала «федерация-регион» в ослаблении территориальной дифференциации // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы: Тез. докл. V ежегодной международной научно-практической конференции. - Петрозаводск: Изд-во Петр ГУ, 2005. -С.49-51. - 0,2 п.л.

13. Горлевская (Томилина) Н.С. Трансфертное выравнивание и его результативность для социальных расходов региональных бюджетов // Темпы и пропорции социально-экономических процессов в регионах Севера: Тез. докл. Международной научно-практической конференции, Апатиты, 911 апреля 2003 г. - Апатиты: Изд-во Кольского научного центра, 2003. - Т.1. -С. 130.-0,2 п.л.

14. Горлевская (Томилина) Н.С. Мурманская область в системе общественных финансов России // Социально-экономические проблемы регионального развития в работах молодых исследователей: Тез. докл. Международной аспирантско-студенческой научно конференции, 18-19 апреля 2002 г. - Апатиты: Изд-во Кольского научного центра РАН, 2002. - 84 с. -С. 15-16.-0,2 п.л.

15. Горлевская (Томилина) Н.С. Основные характеристики доходов регионального бюджета в контексте различных методик анализа // Тез. докл. Межрегиональной научно-практической конференции «Темпы и пропорции социально-экономических процессов на российском Севере», 19-20 апреля 2001 г. - Апатиты: Изд-во Кольского научного центра РАН, 2001. - 30 с. -С.8-9. -0,2 п.л.

ТОМИЛИНА НАТАЛЬЯ СЕРГЕЕВНА АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия ЛР № 020412 от 12.02.97

Подписано в печать 15.09.09. Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная. Печ. л. 1,3. Бум. л. 0.65. РТП изд-ва СПбГУЭФ. Тираж 70 экз. Заказ 523

Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21.