КОМПЛЕКСНАЯ ОЦЕНКА РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В УСЛОВИЯХ ОПТИМИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "КОМПЛЕКСНАЯ ОЦЕНКА РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В УСЛОВИЯХ ОПТИМИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ"

/І-ЗЖїЗ

На правах рукописи

Ермакова Наталья Михайловна

КОМПЛЕКСНАЯ ОЦЕНКА РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В УСЛОВИЯХ ОПТИМИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Специальность: 08.00.10 ~ финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва -2005

Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Спнцын Анатолий Тихонович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Левчук Игорь Васильевич

кандидат экономических наук Теребиленко Борис Николаевич

Ведущая организация: Институт экономики РАН

Защита состоится «14 » 2005 года в ^часов на

заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского 84, корпус 1, а уд. 2.2 $2,

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (1 учебный корпус, каб. 914).

Автореферат разослан « 2005 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Р.А.Чванов

І, ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Стратегические цели социально-экономического развития Российской Федерации определены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике», Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Ключевой задачей развития Российской Федерации в настоящее время является переход к модели динамичного и устойчивого экономического роста на основе повышения эффективности работы государственных институтов, увеличения конкурентоспособности российской экономики, диверсификации производства. Это предполагает смешение акцентов в государственной экономической политике с решения текущих задач обеспечения социальной и макроэкономической сбалансированности на интенсификацию структурных изменений. Такие изменения, в свою очередь, означают расширение горизонта планирования, повышение приоритета среднесрочных и долгосрочных целей развития, В этих условиях для достижения поставленных государственных целей и задач необходимы организационно-экономические, финансово-бюджетные и социально-политические механизмы и методы решения существующих проблем.

Институциональные изменения, произошедшие в Российской Федерации с переходом к рыночному типу экономики, привели к кардинальным изменениям в бюджетной и финансовой сферах. В этой связи актуальной становится задача обеспечения управляемости и подконтрольности государственных финансов, создания условий для использования их в качестве важнейшего фактора управления развитием страны. Особое значение получает методология формирования и инструментарии реализации бюджетных целевых программ, так как сфера применения программно-целевых методов бюджетного планирования расширяется и, наряду с использованием в бюджетной практике федеральных целевых программ, предусматривается введение ведомственных целевых программ.

Федеральные целевые программы становятся важным экономическим инструментом и позволяют в рамках программно-целевого метода сконцентрировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность выбора целей,

ЦНБ МСХА (ронд научной литературы

которые требуется реализовать в различные временные периоды с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.

О перспективности программно-целевого метола и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач свидетельствует опыт экономически развитых стран, в которых отдельные социальные и экономические проблемы решаются именно посредством государственных программ. Этот метод позволяет также решать задачи, которые могут быть неподъемны или мало привлекательны для бизнеса. При всех положительных качествах частного капитала, он не во всех случаях в состоянии обеспечить реализацию, например, ряда крупных инфраструктурных проектов в процессе экономического развития страны.

Особо следует подчеркнуть, что широкое применение программно-целевых методов позволит оптимизировать формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.

Все это обусловило актуальность темы и выбор объекта диссертационного исследования, посвященного разработке комплексной оценки реализации федеральных целевых программ в условиях оптимизации бюджетного планирования.

Степень разработанности научной проблемы. Теоретические основы государственного программирования, вопросы обоснования и использования федеральных целевых программ рассмотрены в исследованиях многих отечественных и зарубежных авторов; Абалкина Л.И., Булатова A.C., Видяпина В.И, Злобина Б.К., Комкова Н И., Кушлина В.И., Логвинова С.А., Орешина В.П., Парсаданова Г.А., Акоффа Р., Бенвенисте Г., Рендера Б., Хаксевера К. Программно-целевой метод изложен в работах Лейбкинда А.Р., Морозовой Т.Г., Мильнера Б.З., Пикулькина A.B., Райэберга Б.А, и других авторов.

Вместе с тем следует отметить, что вопросы практической реализации существующей методики разработки федеральных целевых программ, а также теории и практики комплексной оценки Их реализации как составной части бюджетного планирования требуют дополнительных исследований. В этом контексте необходим анализ современного состояния разработки и реализации федеральных целевых программ, обоснование их роли в бюджетном процессе и масштабов использования методов программно-

целевого планирования в рамках новых подходов к формированию бюджета.

Цели н задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит в обобщении научных подходов к оценке реализации федеральных целевых программ и разработке рекомендаций по совершенствованию программно-целевых методов в условиях оптимизации- бюджетного планирования.

Для достижения поставленной цели диссертантом определены следующие задачи исследования;

- раскрыть основные формы и методы государственного регулирования экономики и целевого бюджетного планирования;

- обосновать необходимость использования целевых программ как инструмента экономической политики и значение оценки эффективности их реализации для бюджетного планирования;

- определить возможности применения в условиях реформирования бюджетного процесса в России опыта программно-целевого решения социально-экономических проблем за рубежом;

- разработать критерии комплексной оценки реализации федеральных целевых программ на основе мониторинга программ и анализа проблем их исполнения;

- провести рейтинговую оценку действующих федеральных целевых программ с целью определения качества их реализации;

- разработать предложения по совершенствованию механизма реализации федеральных целевых программ в условиях оптимизации бюджетного планирования.

Объектом исследования является система программ но-целевого бюджетного планирования в условиях реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.

Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие в процессе разработки и реализации федеральных целевых программ, совершенствование на их основе механизмов бюджетного планирования.

Теоретической и методологической основой исследования выступает обобщение как теории, так и практики формирования целевых профамм, имеющих конечной целью обоснование использования программно-целевых методов в условиях реформирования бюджетного процесса.

В своем исследовании автор опирается на: а) системный подход к исследуемым процессам; б) исследования ученых и специалистов в области программно-целевого метода, программирования и финансирования федеральных целевых программ; в) практический опыт использования программно-целевых методов планирования в России и зарубежных странах; г) концептуальные подходы, реализуемые в законодательных и нормативных актах Российской Федерации, методических документах органов государственного управления.

Информационной базой работы послужили справочно-статистические материалы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, аналитические отчеты, а также обобщенные результаты практической работы автора в этой сфере.

Научна« новизна исследования, полученная лично соискателем, заключается в следующем.

1. Обоснована перспективность программно-целевого метода как инструмента реформирования бюджетного процесса, который наряду с другими формами государственного регулирования имеет все возрастающую общественную функцию в российской экономике. Определены ВОЗМОЖНОСТИ использования зарубежного опыта экономически развитых стран, в частности, выделены: механизм финансирования государственных программ в США через целевые фонды, имеющие собственную налоговую базу, опыт Великобритании по регулированию и поддержке инновационного сотрудничества между промышленностью и научно-исследовательской сферой и использование программ регионального развития в Германии.

2. Сформулированы основные проблемы эффективности реализации федеральных целевых программ на всех стадиях разработки и исполнения. Среди них выделены: нечеткое определение целей в рамках приоритетов, недостаточно объективный подход к принятию, отсутствие среднесрочного бюджетного планирования программ и координации их финансирования из различных источников, низкое качество мониторинга, а также рассеивание ответственности по управлению программами.

3. Разработан метод рейтинговой оценки программ, который может служить инструментарием комплексной оценки федеральных целевых программ, направленным на обеспечение объективного и эффективного анализа качества программ. Определение рейтинга программ обосновыва-

ется такими критериям», как: степень достижения целей реализации программы и показателей ее результативности, адекватность предлагаемых механизмов решения проблем, а также уровень менеджмента программы, включая финансовый мониторинг.

4. Определено, что компонентами комплексной оценки программ должны быть: количественная оценка ожидаемых результатов, система показателей (индикаторов) для измерения результатов, предварительная оценка программы, мониторинг достижения целей, оценка социально-экономической эффективности и др.

5. Выявлены особенности программно-целевого планирования в рыночных условиях хозяйствования: 1) направленность на решение комплексных задач социально-экономической системы в России; 2) среднесрочный период планирования, позволяющий оценивать социально-экономические эффекты; 3) системный подход к формированию комплекса взаимосогласованных мероприятий для достижения поставленных целей; 4) высокая степень контроля за эффективностью расходования средств государственного бюджета по сравнению с другими методами государственного финансирования; 5) возможность оперативной корректировки программный мероприятий; 6) объединение в рамках программ усилий органов власти различных уровней и частного сектора экономики.

В результате проведенного исследования разработаны следующие положения, выииснмыс на защиту:

1. Аргументация того, что в современных условиях теоретическая и практическая сущность разработки н реализации федеральных целевых программ имеет возрастающее значение для бюджетного планирования. Предложения по управлению программами: введение в практику разработки концепций новых программ, расширение типологии целевых программ, проведение экспертных проверок, а также предложение о переходе к среднесрочному планированию расходов на федеральные целевые программы.

2. Обоснование положения о том, что программы, разработанные в соответствии с новыми подходами к планированию бюджета, должны содержать: четкое определение цели в соответствии с приоритетным направлением социально-экономического развития, систему показателей социальной и экономической эффективности для измерения результатов реализации программ и целевые значения (целевые индикаторы) каждого из таких показателей.

3. Рекомендации по осуществлению комплексной опенки реализации федеральных целевых программ по трем уровням: оценка плана реализации программы, оценка результативности программы к опенка эффективности программы. Предложен метод рейтинговой оценки для определения эффективности реализации федеральных целевых программ в целях повышения объекгивности при установлении объемов финансирования из федерального бюджета.

Практическая значимость работы состоит в том, что реализация изложенных в диссертации выводов и конкретных рекомендаций позволит осуществить комплексную оценку результатов реализации федеральных целевых программ в условиях реформирования бюджетного процесса на федеральном, а также и на региональном уровнях.

Разработанный метод рейтинговой оценки федеральных целевых программ и новые подходы к проведению их комплексной оценки могут быть использованы Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации при осуществлении мониторинга действующих федеральных целевых программ в ходе принятия решений о дальнейшем финансировании программ, их корректировке или прекращении, а также при введении в практику ведомственных целевых программ.

Апробация результатов исследования. Основные положения и практические выводы исследования апробированы и получили одобрение на паучно-практических семинарах в Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации в 2004 г., на двух международных конференциях в г.Санкт-Петербурге в 2005 г., на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Методика по определению рейтинга программ. используется Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации для проведения комплексной оценки реализации действующих федеральных целевых программ, а также при разработке положений о ведомственных целевых программах.

Основные теоретические и практические рекомендации изложены в четырех опубликованных автором статьях общим объемом 1,8 п.л.

Структура н содержание работы обусловлены поставленной целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав по три параграфа в каждой, списка использованных источников и литературы, приложения в виде таблиц, рисунков и схем.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертации обосновывается актуальность темы, раскрывается общее состояние и степень изученности, определяется объект, предмет, цель и задачи исследования, дается научная новизна, основные положения, выносимые на защиту, практическая значимость и апробация полученных результатов.

В первой главе исследования «Теоретические основы применения программно-целевого подхода в системе бюджетного планировании» рассматриваются формы и методы государственного регулирования экономики, понятие целевых программ и их роль в программно-целевом планировании, особенности государственного программирования зарубежных стран.

Одной из основных целей экономической политики является реализация стратегии социально-экономического развития с помощью таких механизмов государственного регулирования как прогнозирование, планирование, программирование, бюджетирование, налогообложение, администрирование, контроль. Эти механизмы неразрывно связаны и выполняют следующие важнейшие функции:

обеспечение пропорциональности в развитии вое производства, распределении ресурсов между различными отраслями, территориями, видами деятельности;

концентрация ресурсов для осуществления назревших структурных сдвигов, освоения базовых инноваций, развития инфраструктуры, реакции на чрезвычайные ситуации;

аккумуляция части доходов для финансирования бюджетной сферы, социальных, оборонных, экологических программ и проектов.

В рамках реализации указанных функций можно говорить об эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы.

В работе подчеркнуто, что в течение последних 50 лет широкое распространение во всем мире получил программно-целевой метод в планировании и управлении самыми разнообразными социально-экономическими объектами и процессами. Разработка и реализация целевых комплексных программ стала действенным способом решения острых проблем, требующих сосредоточения ресурсов, концентрации усилий, целевой ориентации используемых средств.

В отличие от ряда других инструментов управления экономикой программно-целевые методы, целевые программы применяются как в централизованно управляемой, так и в рыночной экономике, хотя условия и характер их использования заметно различаются. По своей сути программ но-целевой метод есть одна из основных форм приложения комплексного, системного подхода к процессам управления об-ьектамн, процессами, отношениями различной природы и содержания. Еще одна характерная черта программно-целевого метода управления при решении сложных социально-экономических проблем заключается в его приспособленности к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных решений. Основными чертами, характеризующими этот метод, являются целеобоснование, формирование функциональной системы действий и принцип целевого распределения. Таким образом, укоренившееся в российской экономической и управленческой литературе понятие «программно-целевой метод» представляет более широкую категорию в сравнении с общепринятым толкованием слова «метод», понимаемого как одии из способов анализа, исследования, изучения, управления.

В диссертации показано, что в условиях реформирования бюджетного процесса среди основных задач на среднесрочную перспективу являются переход на программно-целевое бюджетное планирование, или бюджетирование, ориентированное на результат, и переход на многолетнее финансовое планирование.

Управление государственными расходами составляет важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Таким образом, совершенствование практики целевого бюджетного планирования следует рассматривать как важнейший инструмент повышения эффективности бюджетных расходов.

Меры по совершенствованию бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программ и о-цел ево го бюджетного планирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами. Поскольку подавляющее большинство стратегических задач социально-экономической политики выходит за пределы одного бюджетного года и

встроено в систему среднесрочных программ социально-экономического развития страны, на практике принципы бюджетирования, ориентированного на результат, должны реализовываться в условиях среднесрочного горизонта планирования. Многолетнее финансовое планирование и программно-целевое бюджетирование являются важнейшими инструментами финансовой и экономической стабилизации.

Автором выявлены отличия бюджетирования, ориентированного на результат, от сметного финансирования, позволяющие обеспечить переход к новым формам формирования бюджета. К ним отнесены: распределение финансовых средств по стратегическим целям и приоритетам, согласованным с законодательными органами власти; внутренний контроль за эффективностью расходов; агрегирование расходов и установка измеримых показателей результатов; делегирование полномочий на уровень исполнителей и др.

1'ис.1. Процесс использования бюджетных средств в рамках системы, ориентированной на конечный результат

В диссертационном исследовании определено, что программы, разработанные в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат, должны содержать: описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы и систему показателей (целевых индикаторов) для их измерения (рис,1).

О российской бюджетной политике фундаментом такого перехода к новым принципам бюджетного планирования может служить существующая практика формирования и исполнения федеральных целевых программ (далее - ФЦП).

Оиеяка ОАИналиюЙ «ффостедоДОч

Оиенк«

1Г(Ч*0МНЧС<КОА

Ныбор нинриалск*»

К настоящему времени накоплен значительный опыт разработки и применения ФЦП, являющихся важным инструментом решения стратегических задач общегосударственного значения. Создана нормативная и методическая база их функционирования, сформулированы приоритеты реализации ФЦП на среднесрочную перспективу и система критериев формирования ФЦП. Созданы предпосылки для увязывания действующих и будущих программ с решением ключевых экономических проблем, определенных в среднесрочном государственном прогнозе в качестве экономических, социальных и технологических приоритетов.

Все эти обстоятельства и послужили основанием одобренной Правительством Российской Федерации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 тдах, в которой нашли отражение основные положения, касающиеся методологии формирования и инструментов реализации ФЦП.

Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем: 1) совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

2) введения в бюджетную практику ведомственных целевых программ;

3) конкурентного распределения части бюджета по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ.

ФЦП представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач в области государственного социально-экономического развития.

ФЦП могут содержать ряд подпрограмм и реализуются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов и внебюджетных источников, привлекаемых для их выполнения.

Наиболее значимой составляющей расходов федерального бюджета, направляемых на реализацию ФЦП, являются государственные капитальные вложения, обеспечивающие материализацию целей и получение результатов, на которые эти программы ориентированы. Федеральная адресная инвестиционная программа (ФЛИП) - это часть капитальных расходов федерального бюджета, определяющая годовые ассигнования на капитальные вложения, которые направляются на реализацию федеральных

целевых программ. Доля ФАИП в общем объеме капитальных вложений федерального бюджета ежегодно возрастает: так в 1999 г. она составляла 20,5 %, в 2002 г. - 42,9 %, в 2003 г. - 47,5 %.

Эффективность как социально-экономическая категория многомерна и включает в себя несколько разных видов, а именно: экономическую, бюджетную, социальную, коммерческую, экологическую и другие виды эффективности. В работе отмечено, что приоритетное значение имеет проведение систематической работы по анализу и комплексной оценке разрабатываемых социально-экономических проектов с позиций их экономической эффективности и целесообразности.

Мониторинг (оценка хода исполнения) является неотъемлемой частью цикла реализации проекта, в рамках которого обеспечивается сравнение фактической реализации проекта с плановой, благодаря чему создаются основы для принятия мер по корректировке его реализации.

Диссертантом предложены три уровня в системе мониторинга реализации ФЦП: 1) оценка соблюдения плана реализации программы; 2) оценка результативности программы и 3) оценка эффективности программы. Таким образом, представляется, что по результатам мониторинга будут определены негативные тенденции хода реализации ФЦП, установлены причины невыполнения и внесены предложения по корректировке программы.

Автором обосновано, что пороговые значения показателей эффективности (экономической, социальной, бюджетной) должны утверждаться в составе ФЦП. Вместе с тем, проведенный анализ показал, что на сегодняшний день такие пороговые значения в существующих целевых программах практически не установлены.

. В исследовании выявлено, что одной из особенностей действующих ФЦП является превалирование в них социально ориентированных мероприятий. Возможно в таких случаях нецелесообразно говорить об эффективности в общепринятом смысле, ориентироваться на показатели «срока окупаемости» проекта. Даже при экономически эффективном использовании ресурсов задачи улучшения положения в конкретных областях социально-экономической политики могут не решаться.

В работе рассмотрены особенности зарубежного опыта программно-целевого решения социально-экономических проблем на примере таких экономически развитых стран, как США, Великобритания и Германия. Диссертантом на основе изученного зарубежного опыта показано, что

в настоящее время в системе федеральных финансов США насчитывается порядка 200 целевых фондов, однако основные потоки финансовых средств проходят по 12 целевым программам. Принципиальная особенность этих целевых программ состоит в том, что они имеют собственную налоговую базу, и по американскому законодательству, средства по линии этих программ могут расходоваться на строго определенные нужды (преимущественно социальные программы). Представляется, что подобный механизм целевого финансирования через целевые фонды можно использовать в российской практике формирования бюджета.

Проанализированный зарубежный опыт разработки и реализации государственных целевых программ показывает, каким образом применение программно-целевого метода при планировании бюджетных расходов способно обеспечить эффективно действующую бюджетную систему, в том числе государственную поддержку инновационного сотрудничества между промышленностью и научно-исследовательской сферой (программа LINK, Великобритания) и содействие региональному развитию (Германия).

Во второй главе диссертации «Комплексная оценка реализации федеральных целевых программ» проведено исследование процедуры разработки и хода реализации ФЦП, основных проблем их исполнения и предложены направления совершенствования механизма реализации программ.

Согласно одобренным Правительством Российской Федерации приоритетам отбора программ, предлагаемым к финансированию из федерального бюджета, их реализация направлена на развитие социальной инфраструктуры, рациональной системы экономического регулирования, обеспечение внутренней и внешней безопасности, активизацию инструментов стимулирования инновационной активности.

В результате диссертационного исследования автором установлено, что ограничение количества ФЦП и их проектов (136 программ в 2001 г., 52 - в 2004 г.) позволило приблизить потребности в финансировании программ к реальным возможностям федерального бюджета и начать-осуществлять принцип полного финансирования программ и установленные сроки. При этом обеспечен абсолютный рост объемов финансирования ФЦП из федерального бюджета (в 2001 г. - 58 млрд. рублей, и 2002 г. -134 млрд. рублей, в 2003 г. - 158 млрд. рублей, в 2004 г. - 184 млрд. рублей, в 2005 г. - 261 млрд. рублей).

РтФосяримси Росавиакосмос ЧЫкгряие Росе** М*и нгмитрккигия Рог(Ня

I о««рой Ртки Минсяят России I Р^сс«*«* М

Мипселдео« России Мии-нггро Россм* Мииягом Рисс и* Мянщрк» России МиипГфиюояян* России тс России Мй)11«рМ|№1||| России

Мнит?ул Росши

Р

С

4

* 1

9 5

11

Цнфраий ебоэнагчеио ноличвово ФЦП,1» который министерство (ведомство) являете* государствен**»«

7»

9»

Рлс.2. Доля бюджетных назначений на финансирование мероприятий ФЦП в 2004 г. в общем объеме финансирования из федерального бюджета министерств (ведомств)1

На рис 2. показана доля средств федерального бюджета, направляемых на реализацию ФЦП, в общем объеме бюджетного финансирования министерств и ведомств по состоянию на 2004 г.

В работе показано, что по раду ФЦП расходы на их реализацию не увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока реализации. Некоторым государственным заказчикам ФЦП при утверждении программ удалось установить показатели их финансирования из федерального бюджета (особенно на отдаленные годы) более чем в 2 раза превышающие его возможности. Например, в 2002 г. недофинансирование ФЦП за счет средств субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников составило более 990 млрд. рублей (в 2003 г. — 834,4 млрд. рублей), в том числе за счет бюджетов субъектов Российской Федерации 155,3 млрд. рублей (в 2003 г. - 188,4 млрд. рублей) и 837,4 млрд. рублей за счет внебюджетных источников (в 2003 г. - 646,0 млрд. рублей).

' Систлыгеко автором па основе данных Митконочрашитня России о рсалницин действующих ФЦП

При анализе хода реализации ФЦП выявлено, что необходимость изменений существующей практики формирования и реализации ФЦП связана с наличием ряда проблем:

1. Необходимо четкое определение целей программ, решаемых « рамках приоритетов м пропорций распределения общего объема выделенных на ФЦП средств. В результате детального изучения целей и результатов программ из текстов ФЦП диссертантом было установлено, что могут быть оценены лишь 78 % программ, благодаря тому, что цели и результаты заданы в виде количественного параметра либо однозначно описывают ожидаемый результат. По остальным 22 % прогрзмм оценка целей (результатов) не может быть проведена. Это касается целей и результатов реализации ФЦП и их этапов.

2. Недостаточно объективный подход к принятию ФЦП, в значительном числе случаев отсутствует конкурсный отбор проектов, включаемых в ФЦП. Процесс принятия ФЦП характеризуется значительным влиянием политических факторов и непрозрачностью, что существенно влияет на объективность н снижает эффективность функционирования ФЦП. Политическое вмешательство помогает обойти обычные процедуры, принятые в отношении ФЦП. Субъективный подход к принятию ФЦП дестабилизирует общий процесс формирования системы ФЦП, нарушает объективность в подходе к организации контроля за реализацией программ.

3. Рассеивание ответственности по разработке и управлению ФЦП, Методическое руководство и координация работ по разработке и реализации ФЦП лежит на Минэкономразвития России. Минфин России отвечает за подготовку плана бюджетного финансирования и его реализацию. Различные отраслевые ведомства на федеральном, региональном и местном уровнях готовят конкретные инвестиционные предложения ПО тем отраслям, за которые они отвечают. Фрагментарность ответственности ведет к значительным издержкам координации и рискам параллельности управления и финансирования.

4. Не урегулированы вопросы координации финанси/ювания, поступающею т разных бюджетных и внебюджетных источников.

Доля средств федерального бюджета в финаленрошлии ФЦП ш многих программах определена на уровне 13-14%, доля средств бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований - 9-10% и доля внебюджетных средств —77%. Нормативное регулирование финансирования

расходов на реализацию ФЦП в настоящее время не устанавливает прямые и жесткие обязательства государственного заказчика по их финансированию за счет средств субъектов Российской Федерации и внебюджетных него чн и ко в.

5. Бюджетное планирование ФЦП продолжает осуществляюься в рамках ежегодного планирования федерального бюджета, несмотря на долгосрочный характер этих программ. ФЦП — это расходные обязательства бюджета, выходящие за рамки бюджетного года. В самом определении понятия ФЦП содержится указание на многолетний характер как расходных обязательств бюджета по реализации ФЦП, так и ожидаемого эффекта от реализации программ. Следовательно, оценка экономической эффективности (соответствие достигнутых результатов поставленной цели) реализованных программ может проводиться только в сравнении с плановыми среднесрочными показателями. Таким образом, по своей экономической сущности ФЦП неразрывно связаны с программой социально-экономического развития н перспективным финансовым планом. Целесообразно перейти от составления федеральной адресной программы к составлению и законодательному утверждению в составе бюджета среднесрочной программы инвестиционных расходов. Это позволит применить комплексный подход к бюджетному процессу: одновременно разрабатывать инвестиционную программу и программу бюджетных заимствований, а также оценивать многолетнее влияние капитальных расходов бюджета на текущие расходы.

6. Неадекватность системы учета к отчетности по реализации ФЦП, низкое качество мониторинга и контроля выполнения програмли Планируемые и отчетные данные по ФЦП не дают четкого представления о масштабах федеральных государственных инвестиций и распределении расходов на эти программы по их экономическому содержанию.

По нашему мнению, требуется расширить типологию целевых программ, в частности, целесообразно разделить программы на:

- программы, реализуемые исключительно или преимущественно за счет средств федерального бюджета;

- программы, предполагающие привлечение значительной доли финансирования из региональных, муниципальных бюджетов и частных источников;

- программы, имеющие коммерческий результат и финансируемые, в основном, из внебюджетных источников.

Такое деление определяется различными схемами и сложностью администрирования программ, различными критериями бюджетной и экономической эффективности. В действующую систему ФЦП должны быть внесены коррективы, обеспечивающие четкое разграничение полномочий между всеми уровнями публичной власти.

.Для осуществления планомерного анализа и оценки хода реализации программ представляется целесообразным, что в утверждаемых программах должны приводиться как конкретные показатели, так и методики, применяемые для оценки ожидаемой социально-экономической эффективности программы.

В рамках осуществления комплексной оценки реализации ФЦП в диссертации предложен метод определения рейтинговой оценки качества их исполнения. Этот метод оценки определяет соответствие программ требованиям норматив но-право вой базы, принципам формирования и реализации ФЦП, хода их выполнения, целевых индикаторов результативности и эффективности по годам реализации, а также деятельности руководства ФЦП по обеспечению достижения целей (рис.3).

Результаты комплексной оценки программ, по нашему мнению, могут использоваться при определении их рейтинга в целях повышения объективности решений по составу программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета, и распределения средств по программам с учетом их реализации.

■---Разделы программы Критерии ■ Цепи и структура программы Стратегическое лад-нировани* Управление Результаты хода реинишции Ранг программы <Р>

Степень достижения цели и « соответствие социально* экономическим приоритетам

Наличие количественно измеримых годовых показателей и их целевых индикаторов

Уровень менеджмента программы, вкгооча* финансовый мониторинг

Степень достижение намеченных результатов и выполнение годовых нелепых показателей

Рейтинговая оценка (К)

Рис. 3. Матрица определения рейтинговой опенки иршраммы (Кр) на псионе расчет частных оценок эффективности се реализации (К I-К4) о соотютстнпи с выделенными критериями

Концепцией реформирования бюджетного процесса определено, что федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Поэтому расширение сферы применения программно-целевого подхода возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества ФЦП или объемов их финансирования, сколько за счет преобразования сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения. Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

К общим требованиям, предъявляемым к бюджетным целевым программам, автором отнесены: I) четкая формулировка цели, соответствующей приоритетам государственной политики; 2) описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации; 3) наличие системы показателей для измерения результатов реализации (индикаторов экономической и социальной эффективности) н целевых значений этих показателей для осуществления оценки программы; 4) обоснование потребностей в ресурсах, оценки внешних условий и рисков; 5) определение системы управления реализацией программы и разграничение полномочий и ответственности.

В диссертации определены основные различия между федеральными и ведомственными целевыми программами: 1) уровень утверждения; 2) межотраслевой или внутриотраслевой характер; 3) содержание программной деятельности и мероприятий; 4) принцип планирования расходов.

В результате проведенного мониторинга действующих ФЦП и апробирования метода определения рейтинговой оценки программ диссертантом определены основные направления совершенствования механизма реализации программ в условиях оптимизации бюджетного планирования. В частности, предложен ряд мер:

- определение наиболее важных функций, которые целесообразно реализовывать посредством бюджетных целевых программ н принятие в связи с этим решения о типе финансирования;

- корректировка ФЦП и их координация с направлениями административной реформы;

- образование коллегиального органа для оценки хода реализации и проведения экспертных проверок программ;

- обеспечение прозрачности процедур формирования и контроля за исполнением программ;

установление для каждой программы обязательных количественных показателей результативности и конкретных параметров ожидаемой социально-экономической эффективности;

- повышение требований к госзаказчикам и исполнителям программ в ходе реализации программных мероприятий и др.

В заключении работы представлены основные теоретические положения, практические выводы и рекомендации автора.

Формирование ииструментариев эффективной реализации программ рассматривается диссертантом как одно из важнейших направлений повышения результативности использования выделяемых финансовых ресурсов, прежде всего, средств федерального бюджета. В условиях оптимизации бюджетного планирования повышение эффективности расходов приведет к экономии бюджетных средств, а следовательно, и к расширению спектра решаемых государством проблем либо к возможности дальнейшего снижения налоговой нагрузки на экономику.

Предложенный в диссертационном исследовании комплексный механизм оценки федеральных целевых программ прежде всего направлен на обеспечение эффективного решения задач концентрации ресурсов федерального бюджета на наиболее социально значимых направлениях, соответствующих приоритетным задачам развития страны. Аналогичный подход, по нашему мнению, может быть использован и в отношении ведомственных целевых программ и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации,

Про грамм но-целевые методы, на наш взгляд, являются важнейшими инструментами оптимизации бюджетного планирования н позволяют эффективно распределять ограниченные ресурсы бюджета, а также повышать результативность функционирования государств;!.

Разработанные в результате днсссртаимоннот исследования предложения в сфере совершенствования процедуры формирования н реализации ФЦП являются начальным этапом работы по оптимизации бюджетного планирования.

По теме диссертации опубликованы:

1. Ермакова Н.М. Федеральные целевые программы развития регионов как механизм реализации региональной политики. / Государство и государственное управление в XXI веке. Под редакцией В.И.Плакси, В.М.Герасимова. - М.: Изд-во РАГС, 2004. (0,4 пл.)

2. Ермакова Н.М. Финансовые приоритеты федеральных целевых программ. / Стратегические приоритеты экономического роста в России. Под редакцией А.Т.Спицына, Б.К.Злобина. - М.: Изд-во «Экономика», 2004 (0,4 п.л.)

3. Ермакова Н.М. Формирование федеральных целевых программ в рамках концепции реформирования бюджетного процесса. / Девятые Царскосельские чтения: материалы международной научно-практической конференции. Под редакцией Т.С.Комиссаровой. - СПб.: Изд-во ЛГУ им. А.С. Пушкина, 2005. (0,5 п.л.)

4. Ермакова Н.М. Федеральные целевые программы как инструмент системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны. / Материалы восьмой международной научно-практической конференции. Под редакцией П.Р.Иванова. — СПб.: Изд-во ИУЭ, 2005 (0,5 пл.)

22

Автореферат диссертации иа соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ермакова Наталья Михайловна

Тема диссертационного исследования Комплексная оценка реализации федеральных целевых программ в условиях оптимизации бюджетного планирования

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Спицын Анатолий Тихонович

Изготовление оригинал-макета Ермакова Наталья Михайловна

Подписано в печать « 5 » мая 2005 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,0 п л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № /У У 119606 Москва, пр.т Вернадского, 84