Совершенствование программно-целевого финансирования в условиях реформирования бюджетного процесса тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование программно-целевого финансирования в условиях реформирования бюджетного процесса"

На правах рукописи

ЛУКИНА ВАЛЕНТИНА ДМИТРИЕВНА

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

08 00 10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 2007

003159436

Работа выполнена на кафедре финансов и кредита Российского государственного социального университета

Научный руководитель. доктор экономических наук, профессор

Грунин Александр Александрович

Официальные оппоненты- доктор экономических наук, профессор,

Шестаков Анатолий Васильевич кандидат экономических наук Егорова Елена Николаевна

Ведущая организация-

Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации

Защита состоится 02 мая 2007г 14 00 часов на заседании Диссертационного совета по экономическим наукам Д 212 341 03 при Российском государственном социальном университете по адресу. 129226, г Москва, ул В Пика, д 4 к 2, конференц-зал

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российского государственного социального университета (129226, г Москва, ул В Пика, д 4 к 3) и на Интернет-сайте www rgsu net

Автореферат разослан 02 апреля 2007 г

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу 129226, г Москва, ул В Пика, д 4, к 2

Ученый секретарь

Диссертационного совета,

доктор экономических наук, профессор

I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования Одним из необходимых условий роста конкурентоспособности экономики и обеспечения устойчивого развития является повышение эффективности государственного управления за счет совершенствования методов бюджетирования, перехода от "планирования ресурсов" к "планированию результатов" Направленность управления на достижение конкретных результатов предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления

Важным инструментом выступают целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода объединить усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической политики страны Целевые программы являются в настоящее время основным, и, по существу, единственным отработанным и эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в РФ

Институциональные изменения, произошедшие в Российской Федерации с переходом к рыночному типу экономики, привели к кардинальным изменениям в бюджетной и финансовой сферах В этой связи актуальной становится задача обеспечения управляемости и подконтрольности государственных финансов, создания условий для использования их в качестве важнейшего фактора управления развитием страны

Особое значение получает методология формирования и инструментарии реализации бюджетных целевых программ, так как сфера применения программно-целевых методов бюджетного планирования расширяется и, наряду с использованием в бюджетной практике федеральных целевых программ, предусматривается введение ведомственных целевых программ

Федеральные целевые программы становятся важным экономическим инструментом и позволяют в рамках программно-целевого метода сконцентрировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность выбора целей, которые требуется реализовать в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне

О перспективности программно-целевого метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач свидетельствует опыт экономически развитых стран, в которых отдельные социальные и экономические проблемы решаются именно посредством государственных программ Этот метод позволяет также решать задачи, которые могут быть неподъемны или мало привлекательны для бизнеса При всех положительных качествах частного капитала, он не во всех случаях в состоянии обеспечить реализацию, например, ряда крупных инфраструктурных проектов в процессе экономического развития страны

Особо следует подчеркнуть, что широкое применение программно-целевых методов позволит оптимизировать формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе

Теоретическую и методологическую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов Абалкина Л И, Булатова А С, Видяпина В И, Злобина Б К, Комкова Н И, Кушлина В И, Логвинова С А, Орешина В П., Парсаданова Г А, Акоффа Р, Бенвенисте Г, Рендера Б, Хаксевера К

Программно-целевой метод изложен в работах Лейбкинда АР, Морозовой Т Г, Мильнера Б 3 , Пикулькина А В , Райзберга Б А, и Лобко А Г, Руднева В Д, Иванова А П, Суэтина А А и других авторов

Вместе с тем следует отметить, что вопросы практической реализации существующей методики финансирования федеральных целевых программ, а также теории и практики эффективной оценки их реализации как составной части бюджетного планирования требуют дополнительных исследований В этом контексте необходим анализ современного состояния финансирования и реализации федеральных целевых программ, обоснование их роли в бюджетном процессе и масштабов использования методов программно-целевого планирования в рамках новых подходов к формированию бюджета

Обязанности по эффективному расходованию бюджетных средств возлагаются на главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств В качестве одного из способов повышения эффективности расходования бюджетных средств, прямо предусмотренного в Бюджетном кодексе Российской Федерации, можно упомянуть конкурсную основу размещения

государственного или муниципального заказа, с использованием программ в условиях реформирования бюджетного процесса

Таким образом, основными задачами бюджетной политики, сформулированными в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, являются обеспечение макроэкономической устойчивости, последовательного снижения уровня инфляции, сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, совершенствование механизмов применения программно-целевых методов бюджетного планирования, повышение эффективности бюджетных расходов

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит в обобщении перспективности программно-целевого метода бюджетного планирования и разработке рекомендаций по совершенствованию программно-целевых методов в условиях реформирования бюджетного процесса

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи исследования

. - определить сущность программно-целевого метода бюджетного планирования,

обосновать необходимость использования целевых программ как эффективного инструмента использования бюджетных средств,

провести анализ зарубежной практики применения программно-целевого планирования бюджетных средств для использования положительного зарубежного опыта в процессе реформирования бюджетного процесса в России,

провести оценку действующих федеральных целевых программ с целью соответствия их программно-целевым методам,

сформулировать основные направления совершенствования программно-целевых методов в условиях реформирования бюджетного процесса.

Объектом исследования выступает Федеральный бюджет Российской Федерации

Предметом исследования является система программно-целевого метода бюджетного планирования в условиях реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации

Теоретической и методологической основой исследования выступает обобщение как теории, так и практики формирования целевых программ, имеющих

конечной целью обоснование использования программно-целевых методов в условиях реформирования бюджетного процесса

Методология исследования основана на принципах диалектической логики В диссертации применены

а) системный подход к исследуемым процессам, б) исследования ученых и специалистов в области программно-целевого метода, программирования и финансирования федеральных целевых программ, в) практический опыт использования программно-целевых методов планирования в России и зарубежных странах, г) концептуальные подходы, реализуемые в законодательных и нормативных актах Российской Федерации, методических документах органов государственного управления

Информационной базой работы послужили справочно-статистические материалы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, аналитические материалы Счетной палаты Российской Федерации

Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем

уточнена теоретическая и практическая сущность программно-целевого метода, которая имеет все возрастающее значение для бюджетного планирования в современных российских условиях и ориентированная

1) на решение комплексных задач социально-экономической системы в России,

2) среднесрочный и долгосрочный период планирования, позволяющий оценивать социально-экономические эффекты,

3) системный подход к формированию комплекса взаимосогласованных мероприятий для достижения поставленных целей,

4) высокая степень контроля за эффективностью расходования средств государственного бюджета по сравнению с другими методами государственного финансирования,

5) возможность оперативной корректировки программных мероприятий,

6) объединение в рамках программ усилий органов власти различных уровней и частного сектора экономики

выявлены основные проблемы в ходе финансирования и реализации федеральных целевых программ Среди них выделены расходы на реализацию

ряда целевых программ не увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ, часть целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации, в ряде программ отсутствуют конкретные количественные показатели эффективности и необходимые программные показатели по годам реализации, нет действенного механизма осуществления 'мониторинга и контроля за реализацией программы

обоснована перспективность программно-целевого метода бюджетного планирования как инструмента реформирования бюджетного процесса, который наряду с другими формами государственного регулирования имеет все возрастающую общественную роль в российской экономике,

предложены основные направления перспективного планирования и эффективного использования средств федерального бюджета с использованием федеральных целевых программ,

определены перспективы разработки федеральных целевых программ в соответствии с новыми подходами к планированию бюджета, они должны содержать четкое определение цели в соответствии с приоритетным направлением социально-экономического развития, систему показателей социальной и экономической эффективности для измерения результатов реализации программ и целевые значения (целевые индикаторы) каждого из таких показателей,

сформулированы основные предложения по решению проблем в области финансирования и управления федеральными целевыми программами с целью достижения наилучших заданных социально-экономических результатов в условиях реформирования бюджетного процесса.

Теоретическая и практическая значимость исследования Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы при разработке новых федеральных целевых программ, в процессе преподавания курсов «Финансы», «Бюджетная система Российской Федерации», «Бюджет и бюджетная система», они апробировались на лекциях на факультете страхования, экономики и финансов РГСУ Отдельные результаты работы использованы при разработке учебно- методических материалов

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования основных положений и выводов для следующих целей

совершенствование программно-целевого финансирования

государственного бюджета,

эффективное использование бюджетных средств для решения перспективных задач государства,

при разработке методических подходов оптимизации бюджетных ресурсов на основе использования федеральных целевых программ

Апробация результатов исследования

Основные положения диссертационного исследования докладывались автором на научных конференциях, годичных чтениях, семинарах Они используются в учебном процессе факультета социального страхования, экономики и финансов и филиалах Российского государственного социального университета

По теме диссертационного исследования опубликованы 3 печатные работы общим объемом 1,1 п л

Структура диссертации.

Введение

Глава 1. Теоретические основы применения программно-целевого метода бюджетного планирования

1 1 Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования

12 Целевые комплексные программы как эффективный инструмент программно-целевого метода

Глава. 2 Анализ финансирования и реализации федеральных целевых программ.

2 1 Особенности финансирования федеральных целевых программ

2 2 Оценка эффективности федеральных целевых программ в ходе их реализации

2 3 Использование опыта внедрения программно-целевого метода в бюджетной системе зарубежных стран

Глава 3 Основные направления совершенствования программно-целевого финансирования в условиях реформирования бюджетного процесса.

3 1. Особенности бюджетного планирования и прогнозирования на среднесрочную перспективу

3 2 Совершенствование механизма разработки федеральных целевых программ и повышение эффективности их реализации

II ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении определена актуальность темы, раскрыта степень ее изученности в науке, определены цель, задачи, объект и предмет исследования, его научная новизна и основные результаты

В первой главе «Теоретические основы применения программно-целевого метода бюджетного планирования» раскрываются теоретические основы сущности программно-целевого метода бюджетного планирования в российской экономике, а также целевые комплексные программы как эффективный инструмент программно-целевого метода

Повышение эффективности расходов федерального бюджета является одной из основных задач, которая ставится и решается в ходе реформы бюджетной системы, осуществляемой в интересах обеспечения экономического роста Решение этой задачи находится в плоскости внедрения перспективных методов бюджетного планирования и управления бюджетными средствами

Одним из таких перспективных методов в современных условиях является программно-целевой, который предполагает разработку целевых комплексных программ и предназначен для обоснования плановых решений макроэкономических проблем, важнейших задач развития бюджетной системы РФ

В отличие от ряда других инструментов управления экономикой программно-целевые методы, целевые программы применяются как в централизованно управляемой, так и в рыночной экономике, хотя условия и характер их пользования заметно различаются В любой экономике программирование позволяет воплощать плановое начало, укреплять государственное воздействие на социально-экономические процессы, направлять их в нужное русло, противодействовать рыночной стихии

Вместе с тем программы никоим образом не препятствуют рыночным отношениям, если их реализация опирается не на командное принуждение со стороны государственных органов, а на использование таких экономических стимулов и рычагов, как государственные заказы на конкурсной основе,

контракты, договоры о поставках, обеспечиваемые финансированием, оплатой, приносящие выгоду

В широком смысле слова программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем Естественно, что в подобном кратком определении, отражающем главные черты программно-целевого метода, не воплощается все многообразие характеризующих его признаков К тому же при непосредственном применении программно-целевого метода к конкретным проблемам, объектам, процессам проявляются его специфические особенности, обусловленные природой предметов и объектов, характером проблем, на решение которых ориентированы программные мероприятия'

Программно-целевой метод характерен еще и тем, что предусматривает постановку целей не только в виде главного целевого ориентира единственной цели Этому методу свойственно рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы, достижение которых требуется для решения программной проблемы, рассматриваемой во всех ее аспектах, с учетом разных сторон

В странах с развитой рыночной экономикой разрабатываются и реализуются программно-целевые комплексы на государственной и негосударственной основе Государственные целевые программы инициируются государственными органами, финансируются из средств государственного бюджета, реализуются на основе государственных заказов и контрактов организациями разных форм собственности Аналогичным образом разрабатываются и осуществляются региональные и муниципальные программы (программно-целевые комплексы) В итоге верхний уровень представлен государственными федеральными, государственно-региональными,

' См Райзберг Б А, Лобко А Г Программно-целевое планирование и управление М, 2002 С 7

муниципальными социально-экономическими, научно-техническими, экологическими программами Программно-целевые комплексы именуют не только программами, но и проектами

Для российской экономики важный урок последних лет заключается в понимании необходимости для страны формирования целостной системы государственного регулирования экономики Речь не идет о возвращении к системе директивного планирования и управления, когда всепроникающее государство регламентировало сверху донизу все аспекты работы каждого предприятия или учреждения Речь о том, чтобы сделать российское государство эффективным координатором экономических и социальных сил страны, выстраивающим баланс их интересов, определяющим оптимальные цели и параметры социально-экономического развития, создающим условия и механизмы их достижения В нынешней ситуации требуется большая степень государственного воздействия на социально-экономические процессы

Более чем полувековой опыт США и таких стран, как Великобритания, Австралия, Канада и Германии по внедрению и совершенствованию программно-целевого метода бюджетного планирования (при всей противоречивости полученных результатов) позволяет выделить следующие достоинства перехода на широкое внедрение и преобладающее использование программно-целевых методов

Во-первых, финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям Под программами имеются ввиду различные виды деятельности или мероприятия, осуществляемые министерством и объединенные общими целями и задачами Расходы министерств группируются по видам предоставляемых услуг (проектный подход, основанный на планировании конечных ожидаемых результатов), а не по видам затрат (используемых ресурсов)

Во-вторых, программы формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов, согласованных с законодательными органами власти

В-третьих, контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных средств смещается с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю министерств за эффективностью расходов

Оценка социальной и экономической эффективности программ используется при планировании расходов на следующий бюджетный год

В-четвертых, бюджет, составленный с использованием программно-целевых методов, учитывает отдаленные последствия принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития

Тем самым, использование этого метода повышает обоснованность принимаемых решений и позволяет лучше контролировать и их выполнение

В-пятых, государственные служащие фактически приобретают лучшие черты управляющих, занятых в частном секторе экономики, имеющих большую свободу в выборе средств для достижения поставленных перед ними программ, в частности, они могут получить расширенные права по перераспределению средств между различными статьями расходов в рамках выделенных им смет Имея полное и четкое описание поставленных задач, руководители программ вправе самостоятельно принимать решения по выбору оптимального способа их решения в рамках отведенных для этого средств При этом их ответственность за конечный результат усиливается и принимает конкретный характер

В-шестых, проект бюджета представляется в законодательные органы в такой форме, которая позволяет четко проследить связь между политикой государственных расходов и политическими целями Правительства и насущными социально-экономическими проблемами Иначе говоря, бюджет представляет собой документ, в котором планы и приоритеты Правительства на предстоящий год выражены как в финансовых показателях, так и в показателях социальной эффективности деятельности министерств

Непосредственно в рамках развития программно-целевых методов основное направление реформы бюджетного процесса - это переход к преимущественно программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающих прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики

Как следует из теоретических исследований и подтверждено многолетним отечественным и зарубежным опытом, наиболее удачной формой реализации программно-целевого подхода в управлении объектами и процессами социально-экономической природы, самым универсальным инструментом являются целевые комплексные программы

Целевые программы реализуются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, привлекаемых для выполнения этих программ К внебюджетным источникам относятся взносы участников программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики, целевые отчисления от прибыли предприятий, получаемой в результате реализации программы, кредиты банков, средства общественных организаций и иностранных государств, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программы (или отдельных ее мероприятий), и другие поступления2

Нормативное, установленное законодательными актами определение, относимое к федеральным целевым программам, содержится в документе «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», утвержденном постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 года№ 594

Согласно этому документу федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс

2 См Постановление Правительства РФ «О реализации федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"»

научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации

Ключевым элементом программного бюджета, или бюджетирования, ориентированного на результат, является система мониторинга и оценки эффективности бюджетных расходов (состоящих, в свою очередь, из бюджетных программ) Наличие такой системы позволяет осуществлять непрерывный контроль реализации программ в течение всего срока их выполнения, выявлять проблемные места, своевременно вносить коррективы в структуру и механизмы реализации программ, повысить прозрачность программ

Основными достоинствами и особенностями этого инструмента являются

• концентрация ресурсов на решении приоритетных комплексных задач, стоящих перед страной,

• длительный горизонт планирования, сопоставимый со сроками отдачи и окупаемости инвестиций и позволяющий оценивать среднесрочные и долгосрочные социально-экономические эффекты,

• системный подход к формированию комплекса взаимоувязанных по ресурсам и срокам реализации мероприятий для достижения поставленных целей,

• открытый порядок формирования и реализации федеральных целевых программ и хода их реализации,

• высокая степень прозрачности государственных заказов и закупок в рамках программных мероприятий,

• обеспечение контроля за эффективностью расходования средств государственного бюджета,

• возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия федеральных, региональных органов власти и частного сектора экономики

Необходимо иметь в виду, что целевая программа в силу своей комплексности, увязанности мероприятий по срокам, ресурсам, исполнителям чрезвычайно чувствительна к нарушению любого из ее элементов Недофинансирование, срыв сроков, невыполнение предусмотренных программных действий ведет к трудно предотвратимой деструкции всей программы В итоге не только не достигается главная цель программы, но и уже затраченные средства не дают нужной отдачи

Во второй главе «Анализ финансирования и реализации федеральных целевых программ» дан анализ хода реализации и выявлены основные проблемы, связанные с финансированием федеральных целевых программ из федерального бюджета

Федеральные целевые программы реализуются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, привлекаемых для выполнения этих программ К внебюджетным источникам относятся взносы участников программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики, целевые отчисления от прибыли предприятий, получаемой в результате реализации программы, кредиты банков, средства общественных организаций и иностранных государств, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программы (или отдельных ее мероприятий), и другие поступления

Иностранные инвесторы могут финансировать целевые программы на основе долевого участия Привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях

Источником финансирования целевых программ могут являться инвестиционные и конверсионные кредиты, а также целевые кредиты банков под государственные гарантии Оформление и предоставление государственных гарантий на выдачу кредита коммерческими банками осуществляет Министерство финансов Российской Федерации Государственные кредиты

выдаются коммерческими банками под конкретные объекты программных мероприятий.

Финансирование расходов федерального бюджета осуществляется на основе деления расходов на программную часть (ФЦП) и непрограммную часть. Доля расходов на федеральные целевые программы в общих расходах бюджета за последние годы существенно выросла (Диаграмма I).

100 90 80 Ъ 70 £ 60 5 50 ^ 40 с 30 20 10 0

□ Доля расходов федерального бюджета на ФЦП в %

Диаграмма 1. Доля расходов на Ф1.[П и общих расходах федерального бюджета.

Наряду с общим незначительным уровнем «л регрймм изац к а» расходной части федерального бюджета наблюдается крайне неоднородная картина по этому показателю по отдельным направлениям расходования бюджетных средств (см, приложения 1,2), при этом в наименьшей степени ФЦП применяются в рамках социальной политики И политики по обеспечению безопасности. Наблюдаемые существенные различия не могут быть объяснены отсутствием или незначительностью проблем в сфере здравоохранения, образования, национальной безопасности, требующих для своего решения программно-целевых подходов. Вероятно, это больше связано с отсутствием до недавнего времени четких ориентиров в проведении реформ в соответствующих сферах. В то же время, и высокий уровень программных расходов отдельных министерств далеко не всегда свидетельствует о реальном применении

6.2 6,6 9 ал 9.8

■ - ; ^ ■

2003 2004 2005 2006 2007 годы

программно-целевых подходов - в ряде случаев это форма дополнительного финансирования функций, в отношении которых вполне применим метод сметного планирования

Финансовое планирование расходов на целевые программы должно соответствовать долгосрочному характеру их реализации Это предполагает во-первых, применение в планировании и финансировании расходов на программы принципа бюджета «обязательств и ассигнований» и, во вторых, тесное увязывание планирования программ с бюджетным среднесрочным финансовым планированием

Наиболее значимой составляющей расходов федерального бюджета, направляемых на реализацию федеральных целевых программ, являются государственные капитальные вложения, обеспечивающие материализацию целей и получение результатов, на которые эти программы ориентированы, а также играющие роль катализатора в привлечении других источников финансирования федеральных целевых программ (Таблица 1)

Таблица 1.

Структура фактических расходов на финансирование ФЦП из средств

федерального бюджета

2003г 2004г 2005г 2006г

Капитальные вложения, % 21,7 24,2 57,7 52,8

Расходы на НИОКР, % 10,3 10,3 9,8 10,8

Расходы по направлению «прочие нужды», % 68,0 65,5 32,5 37,2

ВСЕГО, % 100,0 100,0 100,0 100,0

Ограничение количества федеральных целевых программ и подпрограмм (149 программ и подпрограмм в 2003 году, 146 - в 2004 году, 137 - в 2005 году, 98 - в 2006 году, 53 - в 2007 году) позволило приблизить потребности в финансировании программ к реальным возможностям федерального бюджета и начать осуществлять принцип полного финансирования программ в установленные сроки При этом обеспечен абсолютный рост объемов финансирования федеральных целевых программ из федерального бюджета

( в 2003 году - 158 млрд рублей, в 2004 году - 184 млрд рублей, в 2005 году -261 млрд рублей, в 2006 году - 364 млрд рублей, в 2007 году - 458 млрд рублей) (Таблица 2 )

Таблица 2

Динамика количества ФЦП и подпрограмм и объемы их

2003 2004 2005 2006 2007(план)

Количество реализуемых ФЦП 52 53 53 38 53

Количество подпрограмм в рамках ФЦП 97 93 84 47 37

Общее количество целевых федеральных программ и подпрограмм 149 146 137 98 90

Объем финансирования ФЦП, в млрд руб 158 184 261 364 458

Анализ фактического финансирования федеральных целевых программ из всех источников представлен в таблицах За, 36, Зв

Из таблиц наглядно видно, в каком процентном соотношении выделялись средства на финансирование капитальных расходов, НИОКР и прочие расходы в разрезе выделенных средств в рамках федерального бюджета, бюджетов субъектов и внебюджетных средств

Таблица За.

Финансирование ФЦП в 2003 году, млрд. руб._

Фактические объемы финансирования в 2003 году

Всего, в том числе % Федеральн ый бюджет % Бюджеты субъектов РФ % Внебюджетные средства О

Всего, в том числе 1168,2 100 158,6 100 184,3 100 825,3 10

Капитальные вложения 894,0 76,5 36,5 23 88,0 47,8 769,3 93

НИОКР 29,8 2,5 16,8 10,6 0,4 0,1 12,6 1,

Прочие нужды 244,4 21 105,3 66,4 95,9 52 43,5 5

Таблица 36.

Финансирование ФЦП в 2004 году, млрд руб._

Фактические объемы финансирования в 2004 году

Всего, в том числе % Федеральный бюджет % Бюджеты субъектов РФ % Внебюджетные средства %

Всего, в том числе 1201,2 100 184 100 200,6 100 816,4 100

Капитальные вложения 913,1 76 42,4 23 109,8 54,7 760,9 93,2

НИОКР 35,1 3 19,4 10,5 0,7 0,3 15,0 1,8

Прочие нуяоды 253,0 21 122,4 66,5 90,1 45 40,5 5

Таблица Зв.

Финансирование ФЦП в 2005 году, млрд. руб._

Фактические объемы финансирования в 2005 году

Всего, в том числе % Федеральный бюджет % Бюджеты субъектов РФ % Внебюджетные средства %

Всего, в том числе 1302,7 100 322,3 100 196,5 100 883,9 100

Капитальные вложения 1107,6 80 186,2 17 89,3 47,9 832,1 93,8

НИОКР 48,3 4 31,2 65 0,18 0,6 16,9 2,2

Прочие нужды 246,9 16 104,9 18 107,1 51,5 34,9 4

Приведенные данные свидетельствуют о том, что средства бюджетов субъектов Российской Федерации в основном были направлены на капитальные вложения и на мероприятия, связанные с реализацией текущей работы по федеральным целевым программам, НИОКР за счет указанного источника фактически не финансировались

Такую структуру финансового обеспечения НИОКР нельзя назвать оптимальной Она не соответствует установкам на инновационное развитие

19

отраслей экономики, повышение роли науки в экономическом развитии, концентрацию ресурсов на важнейших народнохозяйственных направлениях, реализуемых в форме государственных программ и проектов Снижение объемов финансирования НИОКР в рамках федеральных целевых программ явно не способствует привлечению инвестиций, сказывается негативно на внедрении результатов НИОКР в отраслях реального сектора экономики, продвижении их на внутреннем и внешнем рынках

Как свидетельствуют данные из выше приведенной таблицы основными источниками финансирования мероприятий по НИОКР определены внебюджетные источники и федеральный бюджет

Таким образом, при значительном увеличении объемов финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета (на 67,0%) не произошло сопоставимого роста объемов привлечения средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников (6,2%) Приведенные показатели показывают, что государственные заказчики не обеспечили привлечение заявленного ими при утверждении программ софинансирования, поставив под угрозу срыва решение ряда задач, определенных Правительством Российской Федерации

Необходимо подчеркнуть, что рост доли программно-целевого финансирования не означает роста расходов бюджета программное и сметное финансирование выступают как альтернативные источники финансирования функций Это важный принцип, поскольку сложилась практика, когда федеральные органы исполнительной власти рассматривают программные средства как дополнительный источник финансирования своих нужд и функций Программно-целевое финансирование должно замещать сметное, и не более

В то же время, анализ финансирования и реализации федеральных целевых программ за ряд лет показал, что главной причиной, снижающей эффективность федеральных целевых программ, является утверждение

федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год объемов их финансирования ниже утвержденных паспортами программ

В третьей главе «Основные направления совершенствования программно-целевого финансирования в условиях реформирования бюджетного процесса» рассмотрены проблемы бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования в условиях реформирования бюджетного процесса, в том числе пути повышения механизма разработки, финансирования и реализации федеральных целевых программ в условиях реформирования

Широкое внедрение принципов программно-целевого бюджетирования в практику управления общественными финансами необходимо начать именно с совершенствования управления целевыми программами, расширения практики финансирования расходов на программной основе, придания целевым программам внутриведомственного характера Необходимо установить требования четкого, конкретного формулирования целей и задач программ, а также описания ожидаемых результатов реализации программ и оценки результативности исполнения программ в терминах, позволяющих осуществлять количественный контроль

Важную роль в процессе бюджетного планирования играют показатели результативности бюджетных расходов предыдущих лет, собранные в ходе мониторинга На основе этих данных оценивается результативность выполнения мероприятий, выявляются неэффективно выполняемые программы, формируется бюджет на следующий год

Необходимый элемент внедрения новой системы бюджетирования- переход на многолетнее (среднесрочное) планирование планирование деятельности учреждения и выделение бюджетных средств на ее реализацию осуществляется не на один год, а на несколько лет вперед, обычно на три года Причины перехода на многолетнее планирование заключаются в следующем

* для достижения некоторых запланированных результатов требуется финансирование не только из текущего бюджета, но и из бюджетов будущих периодов,

• измеримый эффект от реализации ряда программ не может быть выявлен в течение одного финансового года (например, при оценке эффективности реализации программы по лечению наркомании потребуется время, чтобы выявить процент успешно вылеченных пациентов)

Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем

• предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности,

• совершенствования методологии разработки и реализации федеральных, региональных, муниципальных целевых программ,

• использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ,

• распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ,

• расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета

Расширение практики применения программно-целевых методов безусловно потребует пересмотра и корректировки самих федеральных целевых программ как инструмента государственной политики Вероятно, потребуется расширить типологию целевых программ В частности, целесообразно разделить программы, реализуемые исключительно или преимущественно за счет средств федерального бюджета, программы предполагающие привлечение значительной доли финансирования из региональных, муниципальных бюджетов и частных источников, программы, реализуемые преимущественно за счет привлекаемых средств Такое деление определяется различными схемами и сложностью администрирования таких программ, различными критериями бюджетной и экономической эффективности

Разработка четких, целевых критериев для каждой программы является необходимым условием эффективного управления и контроля за ее реализацией Это сложная методологическая задача, поскольку каждая программа имеет свои конкретные цели и соответствующие целевые показатели Именно разработка этих показателей должна быть для государственных заказчиков основным направлением работы при формировании всей совокупности своих расходов Невозможность финансирования того или иного направления своей деятельности посредством реализации федеральных целевых программ и, как следствие, необходимость организации сметного финансирования должна быть доказана главным распорядителем бюджетных средств

Основные результаты и выводы

1 Целесообразно разработать классификатор целевых программ, выделив при этом ФЦП разного уровня 1) национальные программы развития (НПР) как специфический инструмент государственного управления, 2) межведомственные программы, 3) ведомственные программы (с одним государственным заказчиком и высоким уровнем федерального финансирования)

2 Необходим Закон о федеральных программах

Он нужен для того, чтобы создать правовую базу взаимодействия государства и бизнеса при разработке и исполнении ФЦП Сейчас вопросы, регламентируемые Постановлениями Правительства, «перебиваются» Законом о бюджете, в котором ежегодно фиксируются объемы финансирования ФЦП При таком порядке возникают неприемлемые риски, бизнес фактически не может планировать свое участие в финансировании ФЦП Кроме того, в Законе должен быть прописан механизм стимулирования бизнеса, участвующего в финансировании ФЦП (например, налоговые льготы, - в этом случае необходимо внесение поправок в Налоговый Кодекс)

3 В целях повышения прозрачности следует установить, что доля «прочих расходов» в ФЦП не может превышать определенного норматива (10%)

Остальные расходы должны быть расписаны по конкретным статьям экономической классификации

4 Перевод ведомств на программно-целевые методы является одним из ключевых направлений реформирования системы государственного управления В качестве промежуточного этапа было бы целесообразно внедрить в рамках административной реформы в федеральных ведомствах проектно-функциональный принцип (сочетание функций с проектным подходом)

5 Целесообразно создать специальный правительственный орган (Агентство), функциями которого станут

разработка в порядке, предусмотренном Законом о федеральных программах (либо, пока его нет, - по поручению Правительства), национальных программ развития в соответствии с регламентом В определенных случаях разработка ФЦП может быть осуществляться в рамках аутсорсинга,

внесение в установленном порядке программ на утверждение Правительством Российской Федерации после проведения независимой экспертизы,

в пределах компетенции проведение переговоров и консультаций с региональными органами власти и с организациями, представляющими интересы бизнеса, определение условий, необходимых для привлечения регионов и средств частного бизнеса к реализации программных мероприятий,

заключение соглашений от имени Правительства Российской Федерации с другими участниками программы в рамках предоставленных Агентству полномочий,

учреждение органов управления программами (Дирекций программ) и контроль за их деятельностью,

ведение реестров программ и объектов, сооружаемых в их рамках, управление государственными ресурсами, выделяемыми для реализации программ,

разработка предложений по изменению нормативной базы и общих условий хозяйствования, необходимых для эффективной реализации

программных мероприятий, и представление их в Правительство Российской Федерации

6 Финансирование блока национальных программ развития (в части государственных средств) необходимо планировать как отдельную бюджетную позицию в рамках Закона о бюджете

Для обеспечения бесперебойного финансирования деятельности по реализации ФЦП «верхнего уровня» и упрощения финансового контроля за расходованием государственных средств возможно создание специальной финансовой структуры, обладающей лицензиями на осуществление кредитно-банковской деятельности, либо возложение этих функций на один из действующих банков, контролируемых Правительством (например, Российский Банк Развития)

Необходимо задуматься о принципиально новой стратегии целевых программ Во-первых, Россия остается «страной диспропорций» -экономических, демографических, инфраструктурных Защита единства страны, упрочение Федерации - это задачи не только для политиков, но и для государственных инвест-менеджеров Федеральные целевые программы должны ставить своей задачей не просто «сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов», но, прежде всего, формирование единой замкнутой системы национальных инфраструктур и коммуникаций, геополитически связывающих страну Надо отдать должное правительству, удельный вес инфраструктурных программ в перечне ФЦП растет год от года Но все же он еще недостаточен

III ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1 Лукина В Д, Роль программно-целевого метода в условиях реформирования бюджетного планирования // Предпринимательство - 2007г -№3, - 0,25 п л (статья в журнале, рекомендованном ВАК)

2 Лукина В Д Федеральные целевые программы и проблемы их реализации Сборник научных трудов преподавателей (выпуск III) - М Изд-во Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования, 2007 — 0,5 п л

3 Лукина В Д Налоговая реформа и ее совершенствование Сборник научных трудов преподавателей (выпуск II) - Изд-во Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования, 2006 -0,35 пл

ЛУКИНА ВАЛЕНТИНА ДМИТРИЕВНА

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Изд лиц ЛР № 020658 от 25 0298, подписано в печать 15 03 07 Формат бумаш 60x84 1/16 Гарнитура «Times» Уел печ л 1,1 Заказ №1142 Тираж 100 экз

Издательство РГСУ 107150, г Москва, ул Лосиноостровская, вл 24 Издательско-полиграфический комплекс РГСУ 107150, г Москва, ул Лосиноостровская, вл 24

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Лукина, Валентина Дмитриевна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРИМЕНЕНИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

1.1. Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования

1.2. Целевые комплексные программы как эффективный инструмент программно-целевого метода

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ И ФИНАНСИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ

2.1. Особенности финансирования федеральных целевых программ

2.2. Оценка эффективности федеральных целевых программ в ходе их реализации

2.3. Использование опыта внедрения программно-целевого метода в бюджетной системе зарубежных стран

ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

3.1. Особенности бюджетного планирования и прогнозирования на среднесрочную перспективу

3.2. Совершенствование механизмов разработки федеральных целевых программ и повышение эффективности их реализации

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование программно-целевого финансирования в условиях реформирования бюджетного процесса"

Актуальность темы. Одним из необходимых условий роста конкурентоспособности экономики и обеспечения устойчивого развития является повышение эффективности государственного управления за счет совершенствования методов бюджетирования, перехода от "планирования ресурсов" к "планированию результатов". Направленность управления на достижение конкретных результатов предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления.

Важным инструментом выступают целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода объединить усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической политики страны. Целевые программы являются в настоящее время основным, и, по существу, единственным отработанным и эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в РФ.

Институциональные изменения, произошедшие в Российской Федерации с переходом к рыночному типу экономики, привели к кардинальным изменениям в бюджетной и финансовой сферах. В этой связи актуальной становится задача обеспечения управляемости и подконтрольности государственных финансов, создания условий для использования их в качестве важнейшего фактора управления развитием страны.

Особое значение получает методология формирования и инструментарии реализации бюджетных целевых программ, так как сфера применения программно-целевых методов бюджетного планирования расширяется и, наряду с использованием в бюджетной практике федеральных целевых программ, предусматривается введение ведомственных целевых программ.

Федеральные целевые программы становятся важным экономическим инструментом и позволяют в рамках программно-целевого метода сконцентрировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность выбора целей, которые требуется реализовать в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.

О перспективности программно-целевого метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач свидетельствует опыт экономически развитых стран, в которых отдельные социальные и экономические проблемы решаются именно посредством государственных программ. Этот метод позволяет также решать задачи, которые могут быть неподъемны или мало привлекательны для бизнеса. При всех положительных качествах частного капитала, он не во всех случаях в состоянии обеспечить реализацию, например, ряда крупных инфраструктурных проектов в процессе экономического развития страны.

Особо следует подчеркнуть, что широкое применение программно-целевых методов позволит оптимизировать формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.

Однако анализ реализации целевых программ свидетельствует о том, что в настоящее время они выполняются с низкой результативностью и эффективностью. Главные проблемы в этой области следующие: 1) расходы на реализацию ряда целевых программ не увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ; 2) часть целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации; 3) в ряде программ отсутствуют конкретные количественные показатели эффективности и промежуточные программные показатели по годам реализации; 4) нет действенного механизма осуществления мониторинга и контроля за реализацией программы.

Степень разработанности научной проблемы. Теоретические основы государственного программирования, вопросы обоснования и использования федеральных целевых программ рассмотрены в исследованиях многих отечественных и зарубежных авторов: Абалкина ЛИ., Булатова А.С., Видяпина В.И, Злобина Б.К., Комкова Н.И., Кушлина В.И., Логвинова С.А., Орешина В.П., Парсаданова Г.А., Акоффа Р., Бенвенисте Г., Рендера Б., Хаксевера К.

Программно-целевой метод изложен в работах Лейбкинда А.Р., Морозовой Т.Г., Мильнера Б.З., Пикулькина А.В., Райзберга Б.А. и Лобко А.Г., Руднева В.Д., Иванова А.П., Суэтина А.А. и других авторов.

Эффективность использования бюджетных средств определяется из соотношения затрат и результата. Обязанности по эффективному расходованию бюджетных средств возлагаются на главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. В качестве одного из способов повышения эффективности расходования бюджетных средств, прямо предусмотренного в Бюджетном кодексе Российской Федерации, можно упомянуть конкурсную основу размещения государственного или муниципального заказа.

Основными задачами бюджетной политики, сформулированными в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, являются обеспечение макроэкономической устойчивости, последовательного снижения уровня инфляции, сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, совершенствование механизмов применения программно-целевых методов бюджетного планирования, повышение эффективности бюджетных расходов.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит в обобщении перспективности программно-целевого метода бюджетного планирования и разработке рекомендаций по совершенствованию программно-целевых методов в условиях реформирования бюджетного процесса.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи исследования:

- определить сущность программно-целевого метода бюджетного планирования;

- обосновать необходимость использования целевых программ как эффективного инструмента использования бюджетных средств;

- провести анализ зарубежной практики применения программно-целевого планирования бюджетных средств для использования положительного зарубежного опыта в процессе реформирования бюджетного процесса в России;

- провести оценку действующих федеральных целевых программ с целью выявления их соответствия программно-целевым методам;

- сформулировать основные направления совершенствования программно-целевых методов в условиях реформирования бюджетного процесса.

Объектом исследования выступает Федеральный бюджет Российской Федерации

Предметом исследования является система программно-целевого метода бюджетного планирования в условиях реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.

Теоретической и методологической основой исследования выступает обобщение как теории, так и практики формирования целевых программ, имеющих конечной целью обоснование использования программно-целевых методов в условиях реформирования бюджетного процесса.

Методология исследования основана на принципах диалектической логики. В диссертации использованы: а) системный подход к исследуемым процессам; б) исследования ученых и специалистов в области программно-целевого метода, программирования и финансирования федеральных целевых программ; в) практический опыт использования программно-целевых методов планирования в России и зарубежных странах; г) концептуальные подходы, реализуемые в законодательных и нормативных актах Российской Федерации, методических документах органов государственного управления.

Информационной базой работы послужили справочно-статистические материалы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, аналитические материалы Счетной палаты Российской Федерации.

Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем:

- Уточнена теоретическая и практическая сущность программно-целевого метода, которая имеет все возрастающее значение для бюджетного планирования в современных российских условиях и ориентированная на:

1) решение комплексных задач социально-экономической системы в России;

2) среднесрочный и долгосрочный период планирования, позволяющий оценивать социально-экономические эффекты;

3) системный подход к формированию комплекса взаимосогласованных мероприятий для достижения поставленных целей;

4) высокая степень контроля за эффективностью расходования средств государственного бюджета по сравнению с другими методами государственного финансирования;

5) возможность оперативной корректировки программных мероприятий;

6) объединение в рамках программ усилий органов власти различных уровней и частного сектора экономики.

-выявлены основные проблемы в ходе финансирования и реализации федеральных целевых программ. Среди них выделены: расходы на реализацию ряда целевых программ не увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ; часть целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации; в ряде программ отсутствуют конкретные количественные показатели эффективности и необходимые программные показатели по годам реализации; нет действенного механизма осуществления мониторинга и контроля за реализацией программы.

- обоснована перспективность программно-целевого метода бюджетного планирования как инструмента реформирования бюджетного процесса, который наряду с другими формами государственного регулирования имеет все возрастающую общественную роль в российской экономике;

- предложены основные направления перспективного планирования и эффективного использования средств федерального бюджета с использованием федеральных целевых программ;

- определены перспективы разработки федеральных целевых программ в соответствии с новыми подходами к планированию бюджета, они должны содержать: четкое определение цели в соответствии с приоритетным направлением социально-экономического развития, систему показателей социальной и экономической эффективности для измерения результатов реализации программ и целевые значения (целевые индикаторы) каждого из таких показателей;

- сформулированы основные предложения по решению проблем в области финансирования и управления федеральными целевыми программами с целью достижения наилучших заданных социально-экономических результатов в условиях реформирования бюджетного процесса.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы при разработке новых федеральных целевых программ; в процессе преподавания курсов «Финансы», «Бюджетная система Российской Федерации», «Бюджет и бюджетная система»; они апробировались на лекциях на факультете страхования, экономики и финансов РГСУ. Отдельные результаты работы использованы при разработке учебно-методических материалов.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования основных положений и выводов для следующих целей:

- совершенствование программно-целевого финансирования государственного бюджета;

- эффективное использование бюджетных средств для решения перспективных задач государства;

- при разработке методических подходов оптимизации бюджетных ресурсов на основе использования федеральных' целевых программ.

Апробация результатов исследования.

Основные положения диссертационного исследования докладывались автором на научных конференциях, годичных чтениях, семинарах. Они используются в учебном процессе факультета социального страхования, экономики и финансов и филиалах Российского государственного социального университета.

По теме диссертационного исследования опубликованы 3 печатные работы общим объемом 1,1 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Лукина, Валентина Дмитриевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Повышение эффективности расходов федерального бюджета является одной из основных задач, которая ставится и решается в ходе реформы бюджетной системы, осуществляемой в интересах обеспечения экономического роста. Решение этой задачи находится в плоскости оптимизации процентных и непроцентных расходов, внедрения перспективных методов бюджетного планирования и управления бюджетными средствами.

В настоящее время имеются определенные предпосылки для внедрения новой системы бюджетного планирования. Они характеризуются следующим образом. У нас хорошие стартовые позиции. Существуют хорошие традиции планирования. Есть среднесрочные планы сбалансированного бюджета.

У нас есть огромный опыт федеральных целевых программ. И хотя они в настоящее время содержат массу недостатков, это реально существующий плацдарм для развития целевого программного планирования. Превращение большинства расходов в программы позволит заставить ведомства четко обосновывать свои цели под запрашиваемые расходы.

В России существует десятилетиями отработанная практика доведения расходов сверху вниз, что было присуще централизованной экономической системе. А например, Швейцария, которая считается сейчас .одним из лидеров реформ в этой сфере, перешла к методу «сверху вниз» всего лишь 10-15 лет назад. Ранее они использовали метод «сверху вверх», когда сначала министерства готовили свои заявки на финансирование и защищали их в вышестоящих органах. В последнее время они делают так как мы: доводят до ведомств предельные объемы расходов, в которые они должны уложиться.

Конечно, реформирование системы бюджетного планирования потребует серьезных усилий со стороны государства. Но эти усилия будут оправданными, если учесть, что по экспертным оценкам сегодня 30% расходов российского бюджета являются неэффективными.

Внедрение метода планирования бюджета по системе бюджетирования, ориентированного на результат, значительно повысит эффективность расходования бюджетных средств. Даже при том объеме финансирования, которого мы сегодня достигли и который будет в дальнейшем сохраняться, это дает дополнительные возможности для более качественного выполнения тех услуг государства, которые планируются.

В соответствии с поставленной целью в области исследования обобщения научных подходов к программно-целевому методу бюджетного планирования и разработке предложений по совершенствованию федеральных целевых программ в диссертационном исследовании осуществлялось решение поставленных задач, что позволило сделать следующие выводы.

1. Программно-целевой метод - это способ формирования системы плановых решений крупных общенациональных проблем. Его сущность заключается в отборе основных целей экономического и социального развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами и эффективном развитии общественного производства.

Связующим звеном между -целью и средствами ее достижения выступают комплексные программы, которые составляются на весь период, необходимый для реализации поставленных целей, с выполнением плановых периодов и основных этапов осуществления.

Более чем полувековой опыт США и таких стран, как Великобритания, Австралия, Канада и Германия по внедрению и совершенствованию программно-целевого метода бюджетного планирования (при всей противоречивости полученных результатов) позволяет выделить достоинства перехода на широкое внедрение и преобладающее использование программно-целевых методов.

Непосредственно в рамках развития программно-целевых методов основное направление реформы бюджетного процесса - это переход к преимущественно программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающих прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

Как следует из теоретических исследований и подтверждено многолетним отечественным и зарубежным опытом, наиболее удачной формой реализации программно-целевого подхода в управлении объектами и процессами социально-экономической природы, самым универсальным инструментом являются целевые комплексные программы.

2. Особенностью программно-целевого метода является то, что на его основе разрабатываются целевые комплексные программы, направленные на решение крупномасштабных проблем социально-экономического характера, которые способствуют повышению эффективности использования финансовых ресурсов:

• целевые программы направлены на решение как общегосударственных, так и локальных проблем субъектов Федерации и отдельных городов и ориентированы на конечный результат;

• программы рассматриваются как целостный объект управления независимо от ведомственной принадлежности составляющих ее элементов и наделяются необходимыми финансовыми, материальными, кадровыми и другими ресурсами;

• все программы взаимоувязаны и занимают определенное место в общей совокупности хозяйственных мероприятий правительства.

3. К сожалению, в силу объективных обстоятельств федеральные целевые программы в Российской Федерации в последнее десятилетие были недостаточно эффективны и из инструмента консолидации ресурсов на приоритетных направлениях развития во многом превратились в инструмент дополнительного финансирования текущей деятельности органов государственной власти. Необходимо подчеркнуть, что невысокая эффективность программ в первую очередь и главным образом связана с недоработками государственных заказчиков на всех этапах жизненного цикла федеральных целевых программ, то есть при их формировании, реализации и выработке механизмов контроля, а не качеством самого инструментария целевого программирования.

Ограничение количества федеральных целевых программ и их проектов позволило приблизить потребности в финансировании программ к реальным возможностям федерального бюджета, на деле начать осуществлять принцип полного финансирования программ и подпрограмм, исключены программы, не отвечающие приоритетам, одобренным Правительством Российской Федерации, что позволило сконцентрировать выделяемые средства на решение приоритетных задач.

4. Учитывая, что сложившаяся система организации бюджетного процесса в настоящее время реформируется, важно переориентировать и усилить применение программно-целевых методов и, прежде всего, федеральных целевых программ как основного направления реализации концепции «бюджетирования, ориентированного на результат». Это позволит повысить эффективность использования федеральных средств, направленных на решение приоритетных задач.

Бюджетирование, ориентированное на результат, является перспективным направлением реформирования системы управления общественными финансами в России и по сравнению с моделью постатейного бюджетирования обладает рядом существенных преимуществ. Оно позволяет органам управления:

• Осуществлять контроль за реализацией программ и расходованием бюджетных средств за счет установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;

• устанавливать взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых для этого ресурсов;

• повышать обоснованность бюджетных заявок;

• более эффективно распределять бюджетные средства между конкурирующими статьями расходов в соответствии с приоритетами государственной политики;

• повышать прозрачность и понятность бюджета, что способствует привлечению инвесторов и повышению доверия населения к органам управления.

Бюджетное планирование, ориентированное на результат, в настоящее время становится одним из важнейших элементов целой системы мер по повышению эффективности государственного управления. Успех внедрения данного метода будет зависеть как от взаимосвязи концепций бюджетной и административной реформ, так и практических шагов по их проведению.

5. Совершенствование порядка разработки и реализации федеральных целевых программ позволит уже в перспективе на основе комплексной оценки проводить ежегодную планомерную оценку эффективности их осуществления и определять объемы их финансирования.

В работе предложены возможные пути решения проблем, связанных с реализацией и финансированием ФЦП в условиях реформирования бюджетного процесса:

• Разработать классификатор целевых программ, выделив при этом ФЦП разного уровня;

• Необходим Закон о федеральных целевых программах Российской Федерации;

• Перевести ведомства на программно-целевые методы планирования расходов;

• На основе Закона целесообразно разработать типовую методику оценки финансового эффекта программ и расчета потребности в ресурсах и утвердить ее Постановлением Правительства РФ;

• Целесообразно создать специальный правительственный орган (Агентство) на который возложить обязанности исполнения мониторинга ФЦП

• Финансирование блока национальных программ развития (в части государственных средств) необходимо планировать как отдельную бюджетную позицию в рамках Закона о бюджете.

Аналогичный подход, по нашему мнению, может быть использован и в отношении ведомственных целевых программ и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Внедрение в управление государственными финансами раскрытого в диссертационном исследовании программно-целевого подхода может существенно повысить:

- результативность расходов через экономию бюджетных средств за счет сокращения избыточных расходов и их последующего перераспределения;

- результативность расходов за счет улучшения качества отраслевого планирования и исполнения бюджета;

- эффективность управления расходами за счет перехода к планированию и контролю по целям, задачам и функциям государства и по отраслевым программам;

- качество социально-экономического и бюджетного планирования за счет повышения качества информации, используемой при принятии стратегических политических решений, решений о распределении расходов на выполнение государственных функций и о выделении средств на отдельные социально-экономические и отраслевые программы;

- культуру стратегического планирования, управления расходами и ответственности за результаты деятельности на всех уровнях власти.