Концепция эффективной бюджетной политики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Нестеренко, Татьяна Геннадьевна

ВВЕДЕНИЕ

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ КОНЦЕП

ГЛАВА 1. ЦИИ ЭФФЕКТИВНОЙ БЮДЖЕТНОЙ ПО

ЛИТИКИ

Теоретико-методологические подходы к

1.1. анализу понятий «бюджет», «бюджетный 11 процесс» и «бюджетная политика»

1.2. Эффективная бюджетная политика как 32 основа совершенствования механизма общественного распределения ресурсов

ГЛАВА

2.2. 2.3.

РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Необходимость и институциональные предпосылки реформы бюджетного процесса

Основные этапы проведения бюджетной реформы

Оценка эффективности отдельных направ- 100 лений бюджетной политики

ГЛАВА

ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ

Современные подходы к определению секторов экономики и участников бюджетного процесса

Удлинение горизонта бюджетного планирования, бюджетирование, ориентированное на результат

Пути совершенствования бюджетного учета и отчетности

Диссертация: введение по экономике, на тему "Концепция эффективной бюджетной политики"

Диссертационная работа посвящена исследованию проблем совершенствования бюджетной политики в теоретическом и практическом аспектах.

Актуальность избранной темы

Начало XXI столетия стало периодом серьезных изменений в организации бюджетного процесса в России. Анализ этих изменений принципиально важен для понимания того, в каком направлении будут развиваться в дальнейшем финансовая система и бюджетное устройство страны. Эти изменения осуществлялись при непосредственном и активном участии автора настоящей работы в реформировании бюджетного процесса и совершенствовании бюджетной политики.

Сложность и многоплановость проблем эффективной бюджетной политики обусловлена широким спеюром вопросов, связанных с формированием и развитием адекватного современным требованиям бюджетного законодательства, регулирующего совокупность организационно-финансовых отношений, складывающихся в процессе управления общественными финансами; планирования (прогнозирования), организации, регулирования (в том числе и межбюджетного) и государственного (муниципального) контроля.

Целью бюджетной политики является достижение баланса интересов государства и субъектов экономики в их финансовых взаимоотношениях, направленных на обеспечение необходимых объемов поступлений в доход бюджета для выполнения государством своих социально-экономических и политических задач, а также для устойчивого экономического развития страны. В этой связи особую актуальность приобретают вопросы бюджетной реформы, определения порядка реализации бюджетной стратегии и тактики, выбора инструментов для исполнения бюджетной политики и т.д.

Исторический опыт и современная практика показывают, что для успешного проведения реформы, в том числе реформы бюджетного процесса, в стране необходимы определенные предпосылки. Такие предпосылки в России сложились: политическая стабильность и консолидация власти; создание законодательных основ рыночной экономики; макроэкономическая стабильность; обеспечение транспарентности бюджетного процесса; осуществление налоговой реформы и реформы межбюджетных отношений.

На современном этапе социально-экономического и политического развития России возникла необходимость комплексного подхода к изучению и разработке основных направлений реформы бюджетного процесса и соответствующего инструментария, включая институциональные основы реформы.

Следует принять во внимание целый ряд элементов бюджетной реформы:

1) разработку перспективных направлений бюджетной политики, включая концепцию, определение целей и задач бюджетной реформы, стратегии и тактики проведения преобразований в бюджетной сфере;

2) институциональную основу реформы, четкое разграничение полномочий и ответственности участников бюджетного процесса;

3) подготовку методологических и методических основ бюджетной реформы, включая законодательные основы, нормативные правовые акты, методики проведения преобразований и т.д.;

4) технологическое обеспечение, включая необходимые технические средства и оборудование, программные продукты и проч.;

5) профессионально подготовленные кадры.

Только комплексный анализ исторического опыта, современного состояния и перспектив развития бюджетного процесса позволит подготовить наиболее оптимальную, эффективную программу действий, которая сможет привести к желаемым результатам.

Таким образом, необходимость обоснования сущности и перспективных направлений бюджетной реформы, нацеленной на обеспечение финансовой стабильности России, устойчивости ее экономического развития в целом, и достижение приоритетных целей развития системы общественных финансов, в частности, обусловила выбор темы исследования. Разработка концептуальных подходов и практического алгоритма формирования бюджетной политики, а также совершенствование практики ее реализации, являются актуальной и важной проблемой, решение которой поможет создать прочные основы стабильной экономики России и укрепить бюджетную систему страны.

Степень разработанности проблемы

Поднятые в диссертационном исследовании проблемы исследовались, как российскими, так и зарубежными экономистами.

На тесную связь теории бюджета как отправной научной базы для определения Ш теоретических основ бюджетной полигики и концептуальных положений ее формирования указывали в своих научных трудах столпы теории финансов советского периода А.М. Александров, Д.А. Аллахвердян, AJM. Бирман, ЭЛ. Вознесенский, В.П. Дьяченко, В.В. Лавров. С А. Ситарян и другие ученые1.

Имеются теоретические и практические разработки современных отечественных авторов - Е.В. Бушмина, П.И. Вахрина, О.В. Врублевской, Е.Т. Гайдара, A.M. Година, JI.A. Дробозиной, К.К. Ильясова, В.В. Ковалева, Т.М. Ковалевой, Г.В. Курляндской, А.М. Лаврова, Т.К. Лапушинской, Т.Д. Мамсурова, И.Д. Мацкуляка, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, В.М.Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти Н.В. Фадейкиной, В.Д. Фетисова, Н.С. Шмиголь, П.Н. Шуляка, Е.П. Ясина, а также зарубежных экономистов - Э. Рида, Р. Коттера, Э, Гилла, Р. Смита, П. Роуза и др.

Однако современные реалии требуют новых научных подходов к исследованию. До сих пор остается множество вопросов, требующих дальнейшей разработки. Терминология в данной области экономических исследований требует уточнения и систематизации.

Таким образом, недостаточная степень научной разработанности проблемы, несомненная практическая значимость для российской экономики обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его цель.

Цель настоящего исследования состоит в раскрытии теоретических и практических аспектов формирования и реализации бюджетной политики, современных тенденций и перспектив ее осуществления для обеспечения дальнейшего роста и развития экономики России.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач: i

В научной экономической литературе советского периода сущность и содержание бюджета были раскрыты достаточно глубоко и полно как с точки зрения теории, так и практики (См: Дьяченко В.П. Общее учение о советских финансах. М.: Госфиниздат, 1946; Бирман AM Финансы отраслей народного хозяйства. М:

Госфиниздат, 1953; Аллахвердян ДА. Финансы СССР. М.: Госфиниздат, 1962; Александров AM, Вознесенский ЭЛ.

Финансы социализма. М, 1974; Сычев Н.Г., Болдырев Б.Г. Финансы СССР. М,, 1984). исследование, уточнение и разграничение экономического содержания понятий «бюджет», «бюджетный процесс» и «бюджетная политика»; ■S разработка концептуальных основ формирования бюджетной политики, стратегии и тактики бюджетных преобразований; S анализ факторов, влияющих на бюджетную политику; •S разработка алгоритма формирования бюджетной политики; •S определение перспективных направлений бюджетной реформы: уточнение секторов экономики и участников бюджетного процесса; внедрение долгосрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат; совершенствование бюджетного учета и отчетности.

Объектом исследования выступает бюджетный процесс.

Предметом исследования является бюджетная политика и бюджетные отношения, складывающиеся в процессе ее формирования и проведения.

Методологические и теоретические основы и эмпирическая база исследования Исследование основано на принципах диалектической логики и системного подхода. В процессе исследования использовались общенаучные эмпирические методы (наблюдение, сравнение, сбор и изучение данных), анализ и синтез, метод научной абстракции, методы-подходы - комплексный, системный и др.

Анализ фактических данных проведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения. Использованные в совокупности методы позволили обеспечить достоверность проведенного исследования и обоснованность полученных результатов и сделанных выводов. Графическая часть исследования представлена в виде таблиц, схем, графиков.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные концепции, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых, материалах научных конференций, симпозиумов и т.п. Важнейшее отличие авторской исследовательской программы состоит в том, что автор начал с теоретического анализа, базирующегося на положениях как неоклассической, так и неоинституциональной теории, что позволило выявить сущность бюджета, его объективные основания, а затем определить принципы эффективной бюджетной политики. Однако в основе авторской программы исследования в первую очередь лежит методология теории общественного выбора, которая изучает политический механизм формирования макроэкономических решений.

Информационную базу исследования составили статистические, информационные и методические материалы, публикации в периодических Щ) изданиях и в сети Интернет, финансовая отчетность бюджетных организаций.

Особое внимание уделялось изучению законодательных документов и нормативных актов, регулирующих бюджетную сферу.

Диссертационное исследование выполнено на основе пункта 1.4. Паспорта специальности ВАК 08.00.01 - Экономическая теория и пунктов 1.7.и 2.1. Паспорта специальности ВАК 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.

Научная новнзна проведенного диссертационного исследования заключается в разработке концепции эффективной бюджетной политики, путей совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации.

По специальности 08.00.01 - Экономическая теория:

1. Разработаны теоретические аспекты концепции эффективной ^ бюджетной политики, состоящие в эффективной институциональной организации бюджетного процесса; максимально полном воплощении целевых установок в ее стратегии и тактике и др.

2. На основе положений теории общественного выбора определена сущность бюджетной политики как важнейшего элемента современного нерыночного механизма общественного распределения ресурсов.

3. Существенно упорядочен и систематизирован складывающийся в экономической литературе понятийный аппарат: предложены новые трактовки понятий «бюджет», «бюджетный процесс» и «бюджетная политика», показаны их отличия и взаимосвязь.

4. Выявлены основные тенденции развития бюджетной политики в России в исторической ретроспективе (от зарождения бюджетной политики в

Ъ России до советского периода и перехода к рынку).

По специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит:

1. Разработаны практические аспекты концепции эффективной бюджетной политики: предложен алгоритм формирования наиболее эффективной бюджетной политики, адекватной складывающейся в стране социально-экономической и политической ситуации; намечены пути повышения транспарентности бюджетной политики.

2. Проведен анализ факторов, влияющих на бюджетную политику.

3. В процессе конкретизации концепции определены перспективные направления бюджетной реформы в России: а) уточнение секторов экономики и участников бюджетного процесса; б) внедрение долгосрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат; в) совершенствование бюджетного учета и отчетности; г) в перспективе законодательное закрепление принципов ответственной бюджетной полигики (ограничения по долгу, дефициту, объему расходов); д) достижение такого уровня качества нормативно-правового и ресурсного обеспечения бюджетного процесса, который позволил бы внедрить в России Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере.

Теоретическое значение выполненной диссертационной работы заключается в развитии и углублении методологии исследования, согласовании различных научных подходов и преодолении фрагментации научного знания в данной области. Выводы и материалы диссертации могут послужить основой для дальнейших научных разработок по избранной теме.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования полученных в ходе исследования результатов теоретического анализа и научно обоснованных рекомендаций по повышению эффективности бюджетного процесса. Основные положения, выводы и рекомендации, нашедшие отражение в диссертационной работе, используются в практической работе Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства для совершенствования применяемых методов управления, и контроля за использованием бюджетных средств.

Выводы и положения диссертации используются при разработке законодательных и нормативных документов по бюджетному процессу и бюджетному учету, а также в образовательных целях в вузах. Отдельные предложения автора по совершенствованию бюджетного законодательства (включая Бюджетный кодекс Российской Федерации, инструкции и положения по реформированию бюджетного учета и отчетности, развитию казначейской системы Российской Федерации) были внедрены на практике.

Основные положения работы могут быть использованы в преподавании экономической теории и ряда спецкурсов.

Апробация и внедрение результатов исследования Основные положения диссертационного исследования докладывались на заседаниях Правительства Российской Федерации, коллегиях Министерства финансов Российской Федерации, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях, а также на ежегодных международных конференциях по научно-методическим вопросам в Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации. Так, основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практической конференции, посвященной 200-летию организации в России Министерства финансов на тему «Министерство финансов и его роль в социально-экономическом развитии страны» (Москва, 2002 г.); на международной научной конференции в Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации "Финансы и развитие в глобальном обществе" (Москва, 2004); на научно-практической конференции на тему «Практика осуществления ведомственного финансового контроля и аудита» (Уфа, 2006) и другие.

Материалы и практические выводы диссертации используются в практической работе Правительства РФ, Министерства финансов РФ и Федерального казначейства. Нестеренко Т.Г. участвовала в подготовке Бюджетного кодекса РФ (1998-2000г.), а также возглавляла рабочую группу по подготовке и внедрению Единого плана счетов бюджетного учета, используемого всеми бюджетными учреждениями России.

Материалы исследования используются кафедрами «Экономической теории», «Финансы» и «Бухгалтерский учет» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации в преподавании дисциплин «Экономическая теория»,

Финансы», «Финансы зарубежных стран», «Операционная техника и учет в бюджетных организациях».

Публикации. По теме диссертации автором опубликована 21 работа общим объемом 10,1 пл., в том числе авторский - 9,6 пл.

Структура диссертации и объем работы обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, приложений. Иллюстративно-справочный материал представлен схемами, таблицами, графиками.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Нестеренко, Татьяна Геннадьевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Комплексный анализ проблем формирования и реализации бюджетной политики позволил выработать положения, которые обладают научной новизной и выносятся на защиту. Цели и задачи диссертационной работы в целом выполнены.

Важнейшее отличие авторского исследования состоит в том, что оно начато с теоретического анализа, базирующегося на положениях как неоклассической, так и неоинституциональной теории, что позволило выявить сущность бюджета, его объективные основания, а затем определить принципы эффективной бюджетной политики. В основе авторской программы исследования в первую очередь лежит методология теории общественного выбора, которая изучает политический механизм формирования макроэкономических решений. Данный подход в наибольшей степени адекватен предмету исследования. В результате раскрыта сущность бюджета, его взаимосвязь с бюджетным процессом и бюджетной политикой. На основе неоинституционального анализа выработаны новые подходы к пониманию эффективности бюджетной политики.

В результате исследования разработана и представляется на защиту оригинальная концепция эффективной бюджетной политики, которая может лечь в основу формирования бюджетной политики, стратегии и тактики бюджетных преобразований в России. Принципиальные качественные моменты, отличающие авторскую концепцию, связаны со следующими направлениями:

1. Основная идея авторской концепции - эффективная институциональная организация бюджетного процесса. На основе анализа институциональных предпосылок бюджетной реформы и основных этапов ее проведения, нами сделан вывод, что важнейшим условием, обеспечивающим эффективность общественных финансов, является не размер бюджетных ассигнований, заложенный в бюджете, а то, по каким правилам и процедурам определяется их размер, составляется и исполняется бюджет.

2. В авторской концепции бюджетная политика - это стратегия и тактика государственных органов власти и органов местного самоуправления, направленная на обеспечение стабильности бюджетов бюджетной системы, аккумулирование и распределение финансовых ресурсов в целях эффективного выполнения государством своих функций. В широком смысле слова, цель бюджетной политики - оптимальное общественное распределение ресурсов. В более узком понимании, целью бюджетной политики является установление баланса интересов публично-правовых образований, субъектов экономики и населения в их финансовых взаимоотношениях, направленных на достижение необходимых объемов поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы для выполнения государством (муниципальным образованием) своих функций обеспечения высокого уровня и качества жизни населения, а также для устойчивого экономического развития страны. Кроме того, бюджетная политика должна быть направлена на развитие бюджетных отношений, установление структуры и масштабов бюджетов бюджетной системы, совершенствование управления общественными финансами в интересах граждан, общества и государства.

3. Принципиальным моментом авторской концепции является анализ, взаимосвязь и выработка предложений по принципам устойчивости и прозрачности общественных финансов, способствующим формированию и реализации эффективной бюджетной политики.

4. Проводя анализ социальных институтов с помощью стандартных инструментов экономической теории, нами предложено увязывать реализацию принципов эффективной бюджетной политики, таких, как устойчивость, прозрачность, направленность на достижение стратегических целей, не только с точки зрения приверженности этим принципам органов власти и общества (т.е. организациями и группами), но и конкретных бюджетных менеджеров (т.е. индивидуумов). При этом решение о наделении бюджетных менеджеров широкими полномочиями по управлению расходами и результатами должно, по нашему мнению, сопровождаться укреплением институтов, регулирующих их поведение в процессе закупок товаров (работ) и услуг, их иерархическую и публичную подотчетность, открытость для общественности всех операций и решений в рамках выполнения ими конкретных функций, поддержанием и совершенствованием систем внешнего контроля, созданием систем внутреннего контроля и аудита.

5. В целях создания объективных условий для оценки состояния бюджетной системы нами предложена система индикаторов, характеризующих устойчивость бюджетной системы и эффективности управления общественными финансами.

6. Рассматривая экономическую природу бюджета и доказывая вторичность положений закона о бюджете по отношению к активам и обязательствам публично-правовых образований, нами предлагается рассматривать все экономические отношения, возникающие в процессе формирования и исполнения бюджета, как отношения по поводу сделок, одной из сторон которых является публично-правовое образование. Поскольку в экономических отношениях большое значение имеет спецификация прав собственности на объекты, с которыми совершаются сделки, в работе доказывается, что отсутствие должного внимания данному вопросу в процессе выработки и реализации бюджетных процедур, приводит, в конечном счете, к высоким транзакционным издержкам экономических агентов, участвующих в таких сделках. Причем, по нашему мнению, большой объем транзакционных издержек таких экономических агентов как публично-правовое образование, ведет, в конечном счете, к политическим издержкам органов государственной власти и местного самоуправления - таким, как недоверие к проводимой ими политике в социально-экономической сфере.

7. В процессе анализа действующих нормативных правовых актов и российской практики нами сделан вывод, что в российском законодательстве отсутствует четкое определение понятия «сектор государственного управления» и соответствующих подсекторов, что является причиной непрозрачности отношений, возникающих в процессе обмена, одной из сторон которого являются публично-правовые образования. В этой связи авторы предложили такие критерии в качестве отнесения единиц к сектору государственного управления как: форма собственности и организационно-правовая форма и обосновано это предложение.

8. Разработанный в рамках исследования принцип отнесения единиц к сектору государственного управления позволил выработать альтернативные способы оказания государственных услуг, предложить этапы реструктуризации бюджетной сети и внести предложения по законодательному установлению и урегулированию правового положения такого понятия, как «публичная услуга».

9. В процессе конкретизации концепции определены перспективные направления бюджетной реформы: уточнение полномочий и ответственности участников бюджетного процесса; внедрение долгосрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат; совершенствование бюджетного учета и отчетности. По всем этим направлениям бюджетных реформ авторами сделан анализ их влияния на объем транзакционных издержек экономических агентов, вступающих в отношения с публично-правовым образованием, а также транзакционных издержек самих публично-правовых образований.

Из проведенного исследования следует сделать вывод, что бюджетная реформа должна быть не самоцелью, а способом формирования эффективной бюджетной политики.

Очевидно, что бюджетная реформа - это многолетний многоэтапный (итерационный) процесс, в ходе которого конкретные методы управления результатами и расходами будут неизбежно изменяться и совершенствоваться. Точно так же будет изменяться и сам бюджетный процесс, и роли всех его

152 основных участников .

Однако существует целый ряд факторов, которые будут неизбежно затягивать реформу и снижать ее результаты. К ним можно отнести: недостаточную готовность (невосприимчивость) участников бюджетного процесса к институциональным изменениям; затягивание и слабая проработанность нормативной базы, регулирующей бюджетный процесс; незавершенность формирования институциональных условий для обеспечения единства бюджетной и социально-экономической политики.

152 Вместо развернутой аргументации последнего тезиса можно привести достаточно убедительную цитату из выступления Начальника Главного контрольно-финансового управления США Дэвида М. Уокера, который в своем выступлении перед Суб-комитетом по эффективности государственного управления, финансовому менеджменту и межгосударственным отношениям и Суб-комитетом по законотворческому и бюджетному процессу Комитета Палаты Представителей по государственной реформе в сентябре 2002 года, отметил, что несмотря на позитивные сдвиги в области бюджетного планирования на уровне государственных агентств и качества предоставляемых ими данных о результатах своей деятельности, получение достоверных сведений о конечных результатах федеральных программ остается задачей на перспективу (!!!). Господин Уокер подчеркнул, что по опыту последних пятидесяти (!!!) лет, устойчивый, ускоряющийся прогресс в бюджетировании, ориентированном на результаты, невозможен без совместных скоординированных усилий Конгресса, администрации и федеральных агентств.// David М. Walker (2002), « Performance Budgeting: Opportunities and Challenges» - Testimony before the Government Reform Subcommitee on Government Efficiency, Financial Management and Intergovernmental Relations, Rules Subcommitee on Legislative and Budget Process, House of Representatives//General Accounting Office, GAO-02-1106T., p. 10, 17.

Тем не менее, анализ соответствия применяемых методов и принципов бюджетной политики среднесрочной социально-экономической политике российского государства и международным подходам позволяют нам сделать вывод о том, что в России в основном созданы условия для осуществления эффективной бюджетной политики, направленной на безусловное исполнение обязательств государства, возникающих в процессе реализации им своих функций в пределах того объема средств, которые согласны платить налогоплательщики, с учетом государственной долговой политики.