Лицензирование в системе государственного регулирования инвестиционной и строительной деятельности в переходной экономике России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Заводнов, Владимир Яковлевич

Введение.

1. Роль государства в инвестиционной сфере и в строительном комплексе в условиях рыночной экономики.

1.1. Государственные инвестиции и государственный сектор в странах с рыночной экономикой.

1.2. Основные функции государственного регулирования инвестиций в странах с рыночной экономикой.

1.3. Государственное регулирование инвестиционной и строительной деятельности как инструмент экономической политики.

2. Лицензирование как метод государственного регулирования инвестиционной и строительной деятельности .i.

2.1. Соотношение прямых и косвенных методов в государственном регулировании инвестиционной и строительной деятельности в условиях рыночной экономике.

2.2. Специфика применения прямых и косвенных методов государственного регулирования в условиях переходной экономики.

2.3. Методы прямого государственного воздействия на строительную деятельность.

2.4. Лицензирование как форма прямого государственного регулирования хозяйственной деятельности в инвестиционно-строительной сфере.

2.5. Анализ зарубежного опыта лицензирования в строительстве.

2.6. Формы и содержание лицензионной деятельности государственных органов в области строительства.

3. Пути и методы совершенствования лицензирования видов деятельности, связанных с инвестициями и строительством на примере г. Москвы).

3.1. Законодательно-нормативное обеспечение деятельности ^ органов, занимающихся лицензированием в инвестиционностроительной сфере.

3.2. Организационные формы лицензионной деятельности в инвестиционно-строительном комплексе г. Москвы.

3.3. Лицензирование как метод регулирования иностранных инвестиций и строительной деятельности зарубежных фирм.

3.4. Пути совершенствования организационных форм системы лицензирования.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Лицензирование в системе государственного регулирования инвестиционной и строительной деятельности в переходной экономике России"

Актуальность темы. Экономика России переживает период сложных системных и структурных преобразований в процессе становления рыночной системы хозяйства. Новый этап рыночных преобразований связан с реализацией разработанных и утвержденных Правительством РФ «Основных направлений социально-экономической политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу». [7] Успех реформ, перевод российской экономики в режим устойчивого роста во многом зависит от правильного определения роли и функций государства в процессе системных трансформаций. Уже в ближайшей перспективе предстоит преодолеть, с одной стороны, излишнее вмешательство государства с использованием преимущественно административных методов в хозяйственную жизнь, тормозящее деловую активность, с другой, очевидную слабость государственного механизма, его неспособность создать нормальную институционально-правовую среду для функционирования рынка и развития рыночных отношений.

Без этого вряд ли удастся использовать сложившиеся относительно благоприятные экономические условия для перехода к стабильному, устойчивому росту экономики: выгодную ценовую конъюнктуру мировых рынков энергоносителей для российских экспортеров, замедление темпов инфляции, стабилизацию валютного курса рубля, наметившуюся тенденцию общего оживления экономики.

В 1999 г. впервые за период рыночных реформ в России наблюдался рост инвестиций в основной капитал — на 4,5%, объема строительно-монтажных работ — на 6,1%, ввод в действие жилья вырос на 4,3%. В 2000 г. эти благоприятные тенденции получили продолжение и развитие. Однако, несмотря на явные признаки активизации инвестиционной и строительной деятельности в стране, рано говорить о преодолении продолжавшегося 10 лет инвестиционного спада, глубина которого не знает прецедента в послевоенной истории страны: за период реформ общий объем инвестиций в основной капитал упал примерно в 4 раза и не обеспечивает даже простого воспроизводства основных фондов. Не наблюдается пока и инвестиционного и строительного бума как предвестника общего долговременного подъема экономики.

В связи с этим возрастает актуальность задачи скорейшего задействования инструментария государственного регулирования и стимулирования инвестиций, адекватного рыночной экономике и апробированного в мировой практике. В первую очередь это относится к такому оправдавшему себя в странах с рыночной экономикой методу регулирования инвестиций и строительной деятельности, как лицензирование. В российских условиях и, в частности, в городе Москве накоплен опыт лицензионной работы в этой сфере, который, наряду с очевидными достижениями и позитивными моментами, выявил серьезные недостатки, не позволяющие в полной мере использовать возможности этой формы государственного воздействия на поведение хозяйствующих субъектов в общенациональных интересах. Этому мешает недостаточная разработанность законодательно-правовой и нормативной базы лицензионной деятельности как на общефедеральном, так и на региональном уровнях, излишняя громоздкость и неповоротливость действий лицензирующих органов, слабость ее координации и контроля, ведомственная разобщенность, усложненность процедуры получения лицензий, создающие возможности для произвола чиновников и поле для коррупции.

Для преодоления этих негативных явлений, приведения лицензионной деятельности в соответствии с современными требованиями необходимо совершенствование ее институционально-правового механизма с учетом как зарубежного, так и отечественного опыта. Чрезвычайно актуальной представляется разработка научных основ концепции оптимизации лицензионной работы в столь важной сфере экономики, как инвестиции и строительство.

Учитывая народнохозяйственную значимость и мультипликативный эффект активизации инвестиционной и строительной деятельности, актуальная задача усиления ее стимулирования путем устранения сдерживающих деловую активность административных барьеров при сохранении и совершенствовании государственного воздействия в форме лицензирования. Такой подход органично вписывается в концепцию создания в стране благоприятной предпринимательской и инвестиционной среды, равных условий конкуренции с целью модернизации российской экономики.

Степень разработанности проблемы. Проблема взаимодействия государства и бизнеса, регулирования экономики и рыночных механизмов привлекает пристальное внимание исследователей как одна из наиболее актуальных для переходной экономики. В целом для экономики эта проблема нашла отражение в трудах академиков Л.И. Абалкина, О.Т. Богомолова, П.И. Бунина, А.Г. Гранберга, Д.С. Львова, В.А. Мартынова, А.Д. Некипелова, Н.П. Шмелева, других ведущих ученых. В области инвестиций и строительства проблема государственного регулирования и его механизма обстоятельно рассматривается в исследованиях Я.А. Рекитара, В.А. Климова, В.И. Воропаева, А.В. Карасева, И.К. Комарова, М.Л. Разу, В.М. Серова и других. Большинство работ посвящено изучению и обобщению зарубежного опыта, проблематики развития инвестиционного процесса в переходной экономике России в основном в общеотраслевом плане, без подробного рассмотрения конкретных инструментов регулирования инвестиций и строительной деятельности, таких как лицензирование, что представляется существенным пробелом.

Цель диссертационной работы — анализ и обобщение опыта лицензирования как формы государственного регулирования инвестиций и строительства в условиях развитой рыночной экономики, его специфики в условиях переходной экономики России и ее инвестиционной сферы и строительного комплекса, разработка рекомендаций по оптимизации лицензионной деятельности и институционально-правового механизма ее осуществления с учетом зарубежного опыта.

Для достижения указанной цели осуществлялось решение следующих основных задач: исследование роли и места лицензирования в системе государственного регулирования инвестиций и строительства, его организационно-правовых форм и конкретных механизмов в странах с развитой рыночной экономикой; выявление элементов зарубежного опыта государственного регулирования и стимулирования инвестиционной и строительной деятельности, представляющих наибольший интерес с точки зрения возможностей использования в российских условиях; выявление специфики государственного регулирования инвестиционной и строительной деятельности, роли и функций их лицензирования в условиях переходной экономики; обобщение опыта лицензирования инвестиционной и строительной деятельности в России за период рыночных реформ; анализ законодательно-правовой и нормативной базы лицензирования инвестиционной и строительной деятельности, его институциональных механизмов; выявление региональной специфики лицензионной деятельности, ее организационно-правовых механизмов, особенностей взаимодействия федеральных и региональных органов в области лицензирования на примере города Москвы; разработка предложений по оптимизации лицензионной деятельности в области инвестиций и строительства на основе совершенствования законодательно-нормативной базы, институциональных форм и механизмов.

Объектом исследования является лицензирование в системе государственного регулирования инвестиционной и строительной деятельности в условиях рыночной и переходной экономики.

Предметом исследования выступают формы и механизм лицензионной деятельности в области инвестиций и строительного комплекса в условиях переходной российской экономики.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования выступают принципиальные положения современной экономической теории, разработанные ведущими мировыми научными школами, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области исследования инвестиционного процесса и его государственного регулирования, работы Дж.М. Кейнса, Дж. Гэлбрейта, П. Масса, К.Х. Оппенлендера, П.А. Стоуна и др.

Научная новизна исследования состоит: в разработке теоретических и методологических основ, принципов и методов оптимизации лицензионной деятельности в области инвестиций и строительного комплекса. в выявлении элементов зарубежного опыта, прежде всего развитых стран с рыночной экономикой, в области государственного регулирования и лицензирования инвестиционной и строительной деятельности, представляющих практический интерес с точки зрения возможностей применения в условиях переходной экономики России; в выявлении специфики лицензионной деятельности в инвестиционно-строительной сфере в условиях переходной экономики; в обобщении практики лицензирования инвестиционной и строительной деятельности за период радикальных рыночных реформ в РФ в целом и в отдельных регионах; в определении позитивных аспектов опыта лицензирования инвестиционной и строительной деятельности в городе Москве, в работе Московской лицензионной плакаты и «Мосстройлицензии», значение которых выходит за пределы столичного региона и представляющий общероссийский интерес; в определении путей совершенствования законодательной и нормативной базы лицензирования инвестиционной и строительной деятельности с учетом опыта применения действующих законов и требований современного этапа рыночных преобразований и модернизации российской экономики; в рекомендациях по совершенствованию институциональных форм и процедуры лицензирования с целью его упрощения и удешевления, устранения элементов администрирования, препятствующих развертыванию деловой активности частных предпринимателей в области инвестиций и строительства, и, в особенности, в целях стимулирования малого и среднего бизнеса.

Практическая значимость работы. Результаты диссертационного исследования позволяют перевести в практическую плоскость реализацию идей и положений «Основных направлений социально-экономической политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу», касающихся создания в стране благоприятной предпринимательской и инвестиционной среды, равных условий для конкуренции путем совершенствования лицензирования. Эти результаты могут быть использованы Госстроем России при разработке положения о лицензировании отдельных видов инвестиционной и строительной деятельности. Они могут найти применение при разработке нормативных правовых актов города Москвы по данному вопросу с учетом специфических условий столичного города-мегаполиса.

Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы Межрегиональной лицензионной палатой при разработке для законодательных органов предложений о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» с целью более полного учета интересов регионов.

Некоторые положения диссертации могут найти применение при преподавании в вузах учебных курсов «Экономика и организация строительства» и

Мировое хозяйство и международные экономические отношения», а также «Инвестиционный менеджмент».

Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования использовались автором в практической работе по руководству Московской лицензионной палатой, а также Межрегиональной лицензионной палатой, нашли отражение в документах этих организаций, а также в подготовленных при его участии постановлениях Правительства Москвы, его законодательных инициативах по вопросам лицензирования.

Основные положения диссертации опубликованы в многочисленных статьях автора, в выступлениях на конференциях, семинарах, симпозиумах по вопросам лицензирования, имевших место как в России, так и за ее пределами.

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, выводов и рекомендаций, списка литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Заводнов, Владимир Яковлевич

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

На основе выполненного исследования в качестве его результатов могут быть сформулированы следующие выводы и рекомендации:

1. Мировой опыт убедительно показывает, что в условиях рыночной экономики государственное воздействие на инвестиционный процесс и строительную деятельность стало нормой, и об уходе государства из этой важнейшей сферы вопрос вообще не стоит. Государственное регулирование инвестиций выступает важнейшим инструментом антициклической, инновационной, структурной, региональной политики. В странах Запада, его формы и методы постоянно совершенствуются и применяются с учетом конкретных условий каждой страны при наличии общих принципов и подходов.

Государственное регулирование инвестиций и строительства на Западе осуществляется методами, присущими рыночной системе хозяйства, в основном экономическими, косвенными. Но это отнюдь не исключает применение прямого административного воздействия, государственного принуждения хозяйствующих субъектов к выполнению определенных требований в тех случаях, когда этого требуют национальные интересы, поддержание народнохозяйственного и социального равновесия, преодоление кризисных явлений и т.д. Однако в условиях хорошо отлаженной рыночной системы, такие случаи являются исключением, а не правилом.

2. Значимость и необходимость государственного регулирования инвестиционной и строительной деятельности связано с ключевым местом, которое эта деятельность занимает в процессе воспроизводства, создавая материальные условия не только для производственного процесса, но и для жизнедеятельности человеческого общества. Эта значимость определяется также соотношением общеэкономического и инвестиционного циклов, позволяющим государству через инвестиционную политику влиять на общую хозяйственную конъюнктуру. Как показывает мировая практика, невозможно представить себе подъема экономики и ее устойчивого роста без опережающих по срокам и амплитуде инвестиционного и строительного бума. Задачу создания инвестиционных предпосылок устойчивого экономического роста в рыночной системе хозяйства решается государством посредством комплекса мер регулирования и стимулирования инвестиционной и строительной деятельности, включая ее лицензирование.

3. В странах с развитой рыночной экономикой сложился действенный механизм государственного регулирования инвестиционной и строительной деятельности, включающий обширный арсенал форм, методов и инструментов, используемых с учетом конкретной экономической ситуации. Среди них видное место занимает лицензирование, используемое в условиях рыночной экономики практически повсеместно. Инвестиционная и строительная деятельность затрагиваются различными видами лицензирования: внешнеторговыми лицензиями на экспорт и импорт инвестиционных товаров и услуг, патентными лицензиями на использование инноваций, и, наконец, государственными разрешениями на осуществление архитектурных, проектных, строительных материалов и конструкций. Лицензирование охватывает все стадии инвестиционного цикла, осуществляется в тесной увязке с сертификацией, стандартизацией, аттестацией, нацелено на обеспечение безусловного выполнения строительных норм и правил, законов кодексов.

4. Лицензирование инвестиционной и строительной деятельности в странах с рыночной экономикой осуществляется отраслевыми органами - министерствами и ведомствами общенационального масштаба, а также региональными и местными органами. Наблюдается тенденция децентрализации - расширения прав регионов и территорий в области лицензирования, возложение на них как законодательных, так и исполнительных функций в этой области.

5. Лицензирование является инструментом прямого государственного воздействия на инвестиционный процесс и строительную деятельность и используется в этом качестве наряду с бюджетным финансированием инвестиций, государственными строительными заказами и др. Лицензирование как инструмент регулирования и контроля за инвестиционной и строительной деятельностью сочетает элементы как административного, так и экономического воздействия на ее участников в общегосударственных интересах. Так, либерализация лицензирования служит мощным экономическим стимулом активизации инвестиционной и строительной деятельности хозяйствующих субъектов всех форм собственности. Напротив, ужесточение требований при лицензировании может привести к прямо противоположным результатам и может использоваться как средство избежания «перегрева» экономики из-за чрезмерной инвестиционной активности, что может вызвать вспышку инфляции и кризисные явления в рыночной экономике.

6. В условиях переходной экономики государству приходится решать более сложные задачи в области регулирования инвестиций и строительства, чем в сложившейся за столетия отлаженной рыночной системе развитых стран с детально проработанным законодательством и эффективными механизмами, обеспечивающими неотвратимое исполнение законов. Системная трансформация как правило ведет к спаду производства и инвестиций. Демонтаж старой плановой системы при слабости возникающих рыночных механизмов может привести к потере управляемости в столь важной для экономики сферы, как инвестиции и строительный комплекс.

Вместе с тем, как показывает опыт, далеко не все реформы и методы воздействия на инвестиционный процесс и строительную деятельность, полностью оправдавшие себя в зрелой рыночной среде, оказываются действенными в условиях переходной экономики. Прежде всего это относится к макроэкономическим, косвенным регуляторам. Большую действенность показали методы прямого воздействия, к которым относится лицензирование.

7. Система лицензирования инвестиционной и строительной деятельности, как и других видов бизнеса в России, находится на стадии становления, процесс которого неоправданно затянулся. Лишь только закладываются ее законодательные основы, нормативная база, продолжается формирование системы органов, осуществляющих лицензирование. Определяются, а иногда и перераспределяются их функции, налаживается взаимодействие федеральных, региональных местных органов в области лицензирования. Однако этот процесс идет весьма сложно и противоречиво, с неоправданными издержками и сбоями.

Хотя лицензированием охвачены тысячи субъектов инвестиционной и строительной деятельности, его действующий порядок не способствует развертыванию их активности. Принятый в сентябре 1998 г. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» не создал правовой базы для лицензирования, а вышедшее в апреле 2000 г. одноименное постановление Правительства РФ - действенного механизма его реализации. Остаются многочисленные организационные неувязки и правовые пробелы, сдерживающие развитие лицензирования. В этой сфере не удалось создать действенный механизм гармонизации интересов государства в целом, регионов и территорий, а главное- интересов непосредственных участников инвестиционного процесса и строительной деятельности.

8. В практическом плане в области лицензирования инвестиционной и строительной деятельности отмечаются такие негативные явления, как:

- ведомственная и организационная разобщенность, разнобой требований к соискателям лицензий и лицензиатам со стороны многочисленных лицензирующих и контролирующих органов;

- излишняя бюрократизация процесса выдали лицензий вследствие его чрезмерно усложненного порядка, создающего возможности произвола чиновников и поле для коррупции;

- высокие трансакционные издержки предпринимателей в связи с получением лицензий, создающие по сути неоправданный барьер их выхода на рынок и нарушающие равные конкурентные условия.

9. Многие отмеченные и другие недостатки в области лицензирования связаны с превалированием отраслевого, ведомственного подхода к этому делу, порождающего излишнее нормотворчество и бумаготворчество в виде многочисленных указаний и инструкций.

Необходимо усиление координации лицензионной деятельности, в том числе в области инвестиций и строительства со стороны территориальных лицензирующих органов, которые следует наделить функциями методического руководства и контроля за работой отраслевых структур. Такой опыт имеется в городе Москве, где указанные функции возложены на Московскую лицензионную палату. В настоящее время МЛП осуществляет проверку и анализ нормативных актов, изданных «Мосстролицензией» - отраслевой структурой Правительства Москвы, осуществляющей непосредственную работу по лицензированию инвестиционной и строительной деятельности в городе. В свою очередь МЛП передала «Мосстройлицензии» функцию лицензирования деятельности по проектированию, строительству, ремонту и содержанию дорог и дорожных покрытий.

10. Давно назрела необходимость создания общефедерального центра по методическому руководству и контролю за лицензионной деятельностью как на отраслевом, так и на региональном уровне. Вышеуказанным законом и постановлением эти функции возлагались на бывшее Министерство экономики РФ, которое с этой задачей не справлялось. Речь при этом не может идти о создании нового специального министерства или Госкомитета по лицензированию. Эти функции вполне могут быть возложены на общественно-государственный орган, - Межрегиональную лицензионную палату, уже объединяющую территориальные лицензирующие органы свыше 50 субъектов Федерации и имеющую опыт координационной деятельности. Для этого палата должна стать Всероссийской и получить соответствующий правовой статус.

На местах лицензированием инвестиционной и строительной деятельности должны, как правило, заниматься соответствующие отделы или управления региональных лицензионных палат. Специальные отраслевые лицензирующие органы нужны только в городах федерального значения.

11. С целью более полного учета интересов регионов и территорий при внесении изменений и дополнений в Федеральный закон: «О лицензировании отдельных видов деятельности» проект его новой редакции должен быть вынесен на рассмотрение в Межрегиональную лицензионную палату до представления Правительством РФ в законодательные органы. При этом должна быть изменена действующая норма аннулирования лицензий только по решению суда.

Аннулирование лицензий необходимо возложить на выдавший их орган после приостановления действия лицензии и предупреждения лицензиату в случае его невыполнения. Лицензиат получит право оспаривать это решение в суде.

12. Для реального упрощения порядка лицензирования необходимо ввести для соискателей лицензий принцип «единого окна», при котором все необходимые справки и заключения могли бы выдаваться на основе комплексной проверки с участием представителей всех вовлеченных в эту процедуру ведомств, включая СЭС, пожарную охрану, налоговую инспекцию и, разумеется, лицензирующего органа и др., проводимой гласно в твердо установленные сроки. Необходимо ввести уведомительный порядок продления срока действия лицензий и после вторичного продления, сделать их бессрочными.