Макроэкономические инструменты реализации государственной региональной политики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Макроэкономические инструменты реализации государственной региональной политики"

На правах рукописи

Ваксова Екатерина Евгеньевна

иизОБЭ716

МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИНСТРУМЕНТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ (НА ПРИМЕРЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ)

Специальность 08 00 05 - Экономика и управление народным хозяйством

(макроэкономика)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 7 МАЙ 2007

Москва - 2007

003059716

Работа выполнена в Центре промышленных и инвестиционных исследований Института мировой экономики и международных отношений РАН

Научный руководитель доктор экономических наук

Кондратьев Владимир Борисович

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Караваев В П

доктор экономических наук Вардомский Л Б

Ведущая организация Институт экономики переходного периода

Защита состоится " ьИЛ&лУ 2007г , в -/у часов на заседании диссертационного совета Д 002 003 02 при Институте мировой экономики и международных отношений РАН по адресу 117997, г Москва, ул Профсоюзная, 23

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института мировой экономики и международных отношений РАН

Автореферат разослан "СШ/ЛЛлЯ 2007 г

Ученый секретарь диссертационного совета, д э н

ИвановаН И

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы и направленность исследования

Государственное регулирование является важной составляющей функционирования многоуровневых экономических систем Изменение хозяйственной среды в последние десятилетия обусловило необходимость смещения акцентов в понимании роли и функций государства В данном контексте одной из неотъемлемых задач государства становится макроэкономическая государственная региональная политика, представляющая собой пространственную форму проявления государственного регулирования национальной экономики Реализация государственной региональной политики возможна путем применения центральным правительством существующих рычагов воздействия на субнациональные экономические системы, таких как экономические регуляторы, стратегическое планирование и другие Одним из наиболее распространенных макроэкономических регуляторов является бюджетная система, при этом особый акцент с точки зрения региональной политики делается на механизмах межбюджетных отношений, т е механизмах взаимодействия центрального правительства и субнациональных органов власти Как свидетельствует мировой опыт, инструментарий бюджетной системы активно применяется зарубежными странами для достижения тех или иных целей государственной региональной политики отраслевые программы центрального правительства Канады, система распределения налоговых полномочий Швеции, структурные фонды ЕС, система межбюджетного выравнивания Германии, программы развития проблемных регионов США и т д

В Российской Федерации роль бюджетной системы в национальной экономике значительна По оценкам Росстата и Минфина России в 2006 году объемы государственных доходов (расширенного правительства) составили 40% ВВП, расходы - 30% ВВП При этом, следует отметить, что более 30% от общего объема указанных доходов и более 44% от общего объема указанных расходов относятся к субнациональному уровню Указанная статистика свидетельствует о высокой значимости субнациональных бюджетных систем, что обуславливает актуальность государственной региональной политики в Российской Федерации На сегодняшний день в России используется широкий спектр бюджетных инструментов реализации государственной региональной политики При этом, в свете реализуемых в последнее время в Российской Федерации масштабных реформ в области государственного управления, направленных на повышение эффективности использования бюджетных ресурсов, особую актуальность приобретает необходимость переосмысления системы бюджетных инструментов государственной политики и механизмов их функционирования

Научная разработанность проблемы. Проблемы, связанные с государственным регулированием экономики, актуальны для каждой страны, поэтому они достаточно глубоко рассмотрены как на теоретическом, так и на практическом уровне Особый вклад в развитие теорий государственного регулирования экономики внесли Т Мен, У Стаффорд, Э Чемберлин, А Маршалл, М Фридмен, А Лаффер, Дж М Кейнс, НД Кондратьев, В Леонтьев При анализе проблем реализации государственной региональной политики, как пространственного проявления государственного регулировании экономики, автором были изучены работы Дж Блондаля, X Армстронга, Дж Тейлора, М Темпла, X Ричардсона, А Шаха, П Самуэльсона, П Кругмана, М Портера, К Макконела, С Брю, Р Пиндайка, Д Рубинфельда, Дж Стиглица, А Маршалла, Л Фрейнкмана, Р Масгрейва, В Уотса, Р П Инмана, Дж М Потербы, С Тибу, И Гольдберга, Р Эбеля, С Вилмаца

Автором также были рассмотрены работы отечественных экономистов, освещающие проблему государственной региональной политики и ее реализации на территории России Среди них работы С С Артоболевского, А М Бабашкиной, Е Бушмина, Л Б Вардомского, В Г Введенского, Н А Волгина, С Ю Глазьева, А П Градова, А Г Гранберга, Т В Грицюк, А А Дынкина, Н И Ивановой, П А Кадочникова, В П Караваева, В В Климанова, В И Кушлина, А М Лаврова, В Н Лексина, А В Полетаева, С Г Синельникова-Мурылева, А Г Степанова, И В Трунина, В Б Христенко, С Четверикова, А В Улюкаева, А Н Швецова, Б М Штульберга, В Н Шубы, Л И Якобсона, Е Ясина

Также были рассмотрены материалы исследований международных организаций, таких как Организация экономического содействия и развития, Всемирный банк, Международный валютный фонд, и ряда российских научно-консультационных центров- Бюро экономического анализа, Института экономики переходного периода, Института экономики города, Центра фискальной политики, Центра исследования бюджетных отношений, Института реформирования общественных финансов

В результате анализа научной разработанности вышеуказанных проблем можно сделать вывод, что вопросы определения целей и задач государственной региональной политики до настоящего времени являются дискуссионными Кроме того, недостаточно изученными представляются вопросы современного функционирования бюджетных инструментов в Российской Федерации Многие исследования в данной области к настоящему моменту во многом устарели в связи с активной реформой государственного сектора Российской Федерации, идущей вплоть до настоящего времени, постоянно меняющимися методологическими и нормативными правовыми основами Помимо изложенного, следует отметить, что в работах современных исследователей мало внимания

уделяется вопросам мониторинга бюджетной системы и направлениям использования результатов такого мониторинга в процессе принятия решений о мерах государственной региональной политики

Все вышеизложенное говорит о своевременности и актуальности проведения настоящего исследования, нацеленного на анализ текущей ситуации в части формирования системы бюджетных инструментов и механизмов их применения

Цель диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является выработка и обоснование направлений совершенствования бюджетных инструментов, имеющихся в распоряжении Правительства Российской Федерации для реализации макроэкономической государственной региональной политики

Данная цель предопределила основные задачи, поставленные в исследовании

- Выявить основные факторы, влияющие на выбор инструментов государственной региональной политики

- Проанализировать бюджетные инструменты, имеющиеся в распоряжении центрального правительства для реализации государственной региональной политики

- Изучить международный опыт формирования бюджетных инструментов и провести анализ применимости данного опыта в Российской Федерации

- Проанализировать практику применения бюджетных инструментов в Российской Федерации

- Разработать и обосновать рекомендации по совершенствованию системы бюджетных инструментов реализации государственной региональной политики в Российской Федерации

Объектом исследования является макроэкономическая государственная региональная политика, реализуемая центральным правительством

Предметом исследования является бюджетная система, как макроэкономический инструмент реализации государственной региональной политики, и направления ее совершенствования в Российской Федерации

Теоретико-методологическую базу диссертации составляют труды ученых-экономистов, монографии и статьи последних лет, публикации отечественных и зарубежных авторов (как теоретического, так и прикладного характера), прямо или косвенно относящиеся к исследуемой проблеме

Информационную базу диссертации составляют нормативные правовые и программные документы в области функционирования государственного сектора экономики, аналитические и статистические материалы по России и зарубежным странам, публикуемые российскими

министерствами и ведомствами (в первую очередь, Росстатом, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации), другими официальными органами, научно-исследовательскими организациями, а также международными организациями и исследовательскими центрами

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем

1 Сформулирован перечень основных факторов, влияющих на выбор инструментов реализации государственной региональной политики, в том числе тип государственного устройства (федеративное или унитарное), цели государственной региональной политики (государственное регулирование территориального развития или реализация национальных приоритетов на субнациональном уровне) и модель бюджетного федерализма (децентрализованная или кооперативная),

2 Предложен перечень важнейших инструментов бюджетной системы, применяемых для реализации государственной региональной политики межбюджетные финансовые потоки, национальные проекты и программы центрального правительства, институциональные фискальные ограничения, система мониторинга субнациональных финансов Впервые в данный перечень включена система мониторинга субнациональных финансов как значимый инструмент воздействия центрального правительства на субнациональные органы власти,

3 По результатам анализа международного опыта выявлены основные характеристики бюджетных инструментов и механизмов их применения, которые были учтены при выработке и обосновании направлений совершенствования российской практики применения бюджетных инструментов, в том числе, тенденция перехода к программно-целевому бюджетированию как механизму повышения эффективности использования бюджетных ресурсов,

4 Предложены и обоснованы направления совершенствования практики применения бюджетных инструментов реализации государственной региональной политики в Российской Федерации, в том числе обеспечение комплексности, стабильности, прозрачности применяемых инструментов, минимизация дестимулирующего эффекта, развитие системы мониторинга субнациональных бюджетных систем,

5 Разработан проект методики распределения субсидий из Фонда регионального развития (ФРР) как одного их бюджетных инструментов Он регламентирует процедуру распределения средств ФРР в целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития

общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития.

Практическая значимость работы. Основные положения проведенного исследования могут быть использованы законодательными и исполнительными органами государственной власти как при разработке бюджетных инструментов реализации государственной региональной политики, так и при формировании комплексной программы развития бюджетной системы в Российской Федерации на среднесрочную перспективу

Апробация результатов исследования. Результаты настоящего исследования были представлены и обсуждены в рамках семинаров и конференций по актуальным вопросам экономического развития России, в том числе в рамках Второго и Третьего общероссийского форума лидеров стратегического планирования (2003, 2004 года, Санкт-Петербург), доклады опубликованы в сборниках докладов форумов Результаты исследования легли в основы материалов, разработанных в ходе реализации субпроекта КРТАР/(5СВ8/21 «Разработка системы стандартного мониторинга региональных финансов» совместного проекта Минфина России и Всемирного банка «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» (результаты опубликованы) Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, приложений Структура работы приведена ниже

Глава 1. Теоретические основы применения макроэкономических инструментов реализации государственной региональной политики

1 1 Цели и задачи государственной региональной политики

12 Факторы, влияющие на выбор инструментов реализации государственной региональной политики

1 3 Существующие инструменты реализации государственной региональной политики

1 4 Методологические основы применения бюджетных инструментов Глава 2. Анализ международного опыта применения инструментов бюджетной системы для реализации государственной региональной политики.

2 1 Особенности применения инструментов бюджетной системы в

зарубежных странах

2 2 Особенности формирования структурных фондов Европейского Союза

2 3 Основные тенденции развития инструментов бюджетных систем в зарубежных странах Глава 3. Особенности применения инструментов бюджетной системы в Российской Федерации.

3 1 Основные инструменты бюджетной системы, применяемые для реализации государственной региональной политики в Российской Федерации

3 2 Направления совершенствования бюджетных инструментов в Российской Федерации.

3 3 Проект методики распределения субсидий из Фонда регионального развития Российской Федерации

Содержание работы

Во введении к диссертации раскрывается актуальность проблематики диссертации, проанализирована научная разработанность темы, показана научная новизна, определены цели и задачи диссертации

В первой главе диссертации, посвященной анализу теоретических основ применения макроэкономических инструментов для реализации государственной региональной политики, проанализированы основные факторы, влияющие на выбор макроэкономических инструментов Кроме того, в первой главе исследуются методологические основы формирования и применения бюджетной системы как макроэкономического инструмента реализации государственной региональной политики

Государственное регулирование является важной составляющей функционирования многоуровневых экономических систем В таком контексте одной из неотъемлемых функций государства становится государственная региональная политика, представляющая собой пространственную форму проявления государственного регулирования национальной экономики. При этом следует отметить, что государственную региональную политику рассматривают, как правило, как направленную исключительно на государственное регулирование территориального развития Вместе с тем, в любом государстве интересы развития национальных и субнациональных экономик могут расходиться друг с другом, поскольку те или иные национальные приоритеты могут противоречить интересам конкретной административно-территориальной единицы Примером такого противоречия может служить проведенная в России в рамках реформы федеративных отношений «монетизация льгот», когда значительная часть полномочий по предоставлению социальных льгот была передана с федерального на региональный уровень без предоставления финансовых ресурсов Такая передача полномочий повлекла за собой разбалансированность субнациональных бюджетных систем и спровоцировала недовольство населения действиями органов власти Таким образом, при выборе инструментов реализации государственной региональной политики центральное правительство должно учитывать, какая именно цель стоит в основе проводимой политики

- государственное регулирование территориального развития (стимулирование региональных экономик, территориальное выравнивание и т д) или

- реализация национальных приоритетов на субнациональном уровне

В настоящее время существует целый ряд инструментов, используемых странами для осуществления государственной региональной политики - это и экономические регуляторы (тарифные, налоговые и др), и стратегическое планирование, задающее основные приоритеты развития страны на перспективу, и бюджетная система, позволяющая перераспределять финансовые ресурсы между уровнями бюджетной системы и влиять на направления развития субнациональных бюджетов

Рассмотрение бюджетной системы, как одного из основных макроэкономических инструментов реализации государственной региональной политики, предполагает выявление тех инструментов бюджетной системы, которые имеются в распоряжении центрального правительства и могут применяться для воздействия на субнациональные экономические системы Автором был сформулирован перечень важнейших бюджетных инструментов

1 межбюджетные финансовые потоки — совокупность финансовых ресурсов, перераспределяемых между национальной и субнациональными бюджетными системами (включая разграничение расходных полномочий, распределение доходных источников и межбюджетные трансферты) Реальное соотношение разнонаправленных финансовых потоков между уровнями бюджетной системы позволяет оценить степень зависимости того или иного региона или муниципального образования от вышестоящего бюджета

2 национальные проекты, программы центрального правительства и прямые государственные расходы на субнациональном уровне -совокупность ресурсов, перераспределяемых в рамках программ (проектов) развития Основной задачей их разработки является реализация национальных приоритетов и решение актуальных глобальных проблем пространственного развития национальной экономики (развитие депрессивных регионов, стимулирование развития конкретных отраслей и т д)

3 институциональные фискальные ограничения — ограничения, накладываемые центральным правительством на ряд показателей функционирования субнациональных бюджетных систем (например, ограничения по заимствованиям, по размеру дефицита и т д) Основными целями установления таких ограничений являются поддержание долгосрочной финансовой стабильности, поддержание краткосрочной экономической стабильности, совокупная эффективность (как соотношение предельных доходов от

государственных расходов и предельного уровня налогового бремени), эффективность распределения ресурсов (как соответствие общественных услуг потребностям территории) 4 система мониторинга субнациональных бюджетных систем -система сбора, хранения и обработки информации о функционировании субнациональных бюджетных систем, являющаяся информационной составляющей системы принятия решения о мерах и направлениях государственной региональной политики. Выбор тех или иных инструментов, их комбинации и уровня применения во многом зависит от целей государственной региональной политики и типа государственного устройства страны (унитарное или федеративное) Однако особое место в перечне факторов занимает действующая в стране модель бюджетного федерализма Типы моделей бюджетного федерализма мало изучены В настоящее время все их виды можно свести к двум основным децентрализованные и кооперативные Отличия одного вида моделей от другого заключается в распределении доходных и расходных полномочий между уровнями власти, в принципах и формах межуровневого взаимодействия Применительно к теме исследования, следует отметить, что преимущества децентрализованной системы (большие возможности для улучшения макроэкономического регулирования, высокая прозрачность «правил игры», четкое разграничение сфер принятия решений) в большей степени актуальны для того аспекта государственной региональной политики, который касается развития локальной субнациональной экономики (выравнивание бюджетной обеспеченности, повышение эффективности бюджетных расходов и т д ) В той же части государственной региональной политики, которая касается реализации национальных приоритетов на субнациональном уровне — высокая степень децентрализации может сказаться отрицательно в силу высокой степени самостоятельности субнациональных органов власти

Во второй главе настоящего исследования представлен анализ международного опыта применения бюджетных инструментов реализации государственной региональной политики Рассмотрение международного опыта формирования и применения бюджетных инструментов основано на анализе бюджетной системы четырех стран Германии, Канады, Италии и Швеции Выбор стран для изучения был основан на том, что каждая из этих стран является примером различных подходов к регулированию межбюджетных отношений, выбору модели бюджетного федерализма и соотношению ролей центральных и субнациональных властей

Канадская бюджетная система представляет собой классический пример высоко децентрализованной модели бюджетного федерализма Власть четко поделена между федеральным правительством и руководством провинций, и каждый уровень власти независим в пределах

своих полномочий, при этом более 50% расходных полномочий находятся в руках субнационального уровня, а финансовая помощь составляет около 20% доходов провинций

Более широкое распространение в мире получила не децентрализованная, а кооперативная модель бюджетного федерализма (самыми яркими примерами являются Германия, скандинавские страны) Федеративное устройство Германии очень своеобразно — отношения между различными уровнями государственной власти обладают многими признаками, характерными в основном для унитарных государств широкие полномочия федерального правительства, единообразие законодательства по всем важнейшим вопросам, а также единство налоговой системы для всей федерации Основной постулат немецкой философии в области бюджетного федерализма сформулирован следующим образом страна, которая стремится быть федеративной, единообразие условий жизни ценит выше разнообразия Следует отметить, что Германия продвинулась дальше всех стран в вопросах бюджетного выравнивания Многоуровневая система выравнивания обеспечивает уровень бюджетной обеспеченности всех земель не ниже 99,5% среднего по стране Вместе с тем, такая система межбюджетного выравнивания Германии практически сводит к нулю изначальную территориальную дифференциацию, что вызывает серьезную критику внутри страны, поскольку приводит к потере стимулов территорий к увеличению налогового потенциала В низкой оценке эффективности такой системы сходятся и зарубежные эксперты

Швеция представляет собой унитарное государство При этом субнациональные органы власти Швеции наделены значительным объемом расходных обязательств, значительная доля которых сконцентрирована в социальной сфере субнациональные власти осуществляют более 30% всех бюджетных расходов и обеспечивают при этом более 80% занятости в государственном секторе Соотношение налоговых доходов между центральным бюджетом, бюджетами ландстингов и бюджетами коммун составляет приблизительно 67% 11% 22% При этом, общий объем финансовой помощи центрального правительства в доходах местных бюджетов составляет около 25%

Италия также является унитарным государством, где основную роль играет центральное правительство При этом важное значение в доходах субнациональных бюджетов имеют межбюджетные трансферты, передаваемые их бюджета центрального правительства, т е субнациональные бюджеты находятся в высокой степени зависимости от центрального бюджета, поскольку собственные налоговые и неналоговые доходы составляют лишь около 50% всех доходов

Несмотря на изложенные выше различия в бюджетных системах рассматриваемых стран обобщающим является тот факт, что такой

инструмент, как межбюджетные финансовые потоки активно используется странами для реализации государственной региональной политики в части выравнивания обеспеченности субнациональных бюджетных систем Кроме того, во всех рассматриваемых странах сформированы многоуровневые системы межбюджетных трансфертов, состоящие из нескольких этапов предоставления финансовой помощи В то же время, эти системы отличаются методологически, что обусловлено моделью бюджетного федерализма, уровнем децентрализации и типом государственного устройства

Применение на практике системы национальных проектов или программ центрального правительства так же широко распространено Наиболее интересен и противоречив опыт Канады, реализующей значительное количество отраслевых программ, например, Канадский план помощи (САР), обеспечивающий долевое участие федерации в расходах, которые несут провинции и муниципалитеты при оказании услуг социальной помощи и социального обеспечения, Программа страхования урожая в сельском хозяйстве и другие Как правило, федеральное правительство вносит 50% от общей суммы программы В то же время, высокая степень децентрализации бюджетной системы Канады обуславливает возникновение недовольства со стороны субнациональных бюджетов в связи с тем, что такие программы дают возможность федеральному правительству вторгаться в сферы провинциальной юрисдикции и вмешиваться в планирование провинциями своих расходов Кроме того, нарекания вызывало качество планирования программ, досрочное прекращение финансирования успешных программ и тд В результате, систему национальных программ пришлось скорректировать в пользу субнационального уровня Такие программы в разное время принимались в Соединенных штатах Америки (развитие долины реки Теннеси), Германии (развитие Рурско1 о региона), Австралии (где в связи с высокой степенью независимости субнациональных органов власти вмешательство центрального правительства осуществляется в форме участия в разработанных и принятых самими штатами программах регионального развития) и других стран В целом, данный инструмент зарекомендовал себя как эффективный механизм решения срочных и/или общенациональных проблем

Установление институциональных фискальных ограничений является общеизвестной практикой во всех странах мира Особое распространение в Европе такой инструмент получил после принятия Пакта Стабильности Европейского Союза, в рамках которого, например, было установлено ограничение на размер дефицита - не более 3% ВВП Ограничение на размер дефицита бюджета стало одним из самых распространенных (есть во всех рассматриваемых странах) Вторым по частоте использования ограничением является ограничение на

субнациональные заимствования, при этом особое распространение полумило так называемое «золотое правило» - ограничение, при котором финансирование бюджетного дефицита за счет заимствований не должно превышать сумму расходов на инвестиции, предусмотренную в бюджете Вместе с тем, идеального набора бюджетных ограничений не существует, а выбор оптимального набора бюджетных ограничений во многом зависит от нескольких факторов разграничение расходных полномочий, уровень доходной автономии субнациональных бюджетов, уровень финансовой дисциплины, политические факторы

Системы мониторинга субнациональных финансов, реализуемые во многих странах, призваны оценивать финансовое состояние регионов и сигнализировать центральному правительству о возможных проблемах в случае невыполнения регионами формальных требований системы В некоторых странах четко прописаны и действия центрального правительства в случае возникновения кризисной ситуации, например, в Швеции существуют жесткие санкции если в определенном финансовом году на субнациональном уровне не были выполнены ограничения по сбалансированности бюджета - три следующих года бюджет должен планироваться и осуществляться с профицитом, что ограничивает возможности субнациональных органов власти по заимствованиям

Для целей настоящей диссертации интерес представляет система Структурных фондов Европейского союза как пример сбалансированной структуры инструментов, позволяющих проводить политику территориального выравнивания, стимулирования экономического роста и реализации приоритетов развития Европейского союза как наднациональной структуры Среди основных характеристик можно назвать следующие взаимосвязь целей политики и применяемых фондов, наложение ограничений на возможность получения финансовых ресурсов по различным источникам, установление обязательности предоставления ресурсов по итогам реализации тех или иных проектов, конкурсность в предоставлении ресурсов и т д

В результате анализа международного опыта применения бюджетных инструментов были сформулированы основные принципиальные позиции, характеризующие мировую практику

- для всех рассмотренных стран характерно активное применение бюджетных инструменюв для достижения целей государственной региональной политики При этом подход к формированию комплекса бюджетных инструментов должен быть системным Все виды предоставляемых ресурсов, накладываемых ограничений и контролируемых показателей взаимосвязаны,

- применение на практике такого инструмента, как национальные проекты и программы центрального правительства в условиях децентрализованного государственного управления требует

дополнительного анализа с точки зрения его положительного влияния на субнациональное развитие,

- бюджетные инструменты должны носить стимулирующий характер, что достигается созданием конкурентной среды и учетом результативности при распределении финансовых ресурсов,

- система мониторинга субнациональных финансовых систем является неотъемлемым инструментом реализации государственной региональной политики

В последнее время принципиальными для ряда стран мира стали вопросы повышения эффективности и результативности применяемых инструментов На первый план вышла модель программно-целевого бюджетирования Логика данной модели управления во главу угла ставит ожидаемый результат и необходимые для этого ресурсы, в отличие от инерционного расходования ресурсов из года в год без установления целей, задач и результатов деятельности, свойственного для затратной модели Основными характеристиками модели программно-целевого бюджетирования являются среднесрочный горизонт планирования, обоснованное экономическое планирование, ослабление централизованного контроля, сфокусированность на результатах деятельности, прозрачность, современные инструменты управления. Данная модель ориентирует участников бюджетного процесса на повышение эффективности деятельности за счет одновременного повышения самостоятельности и усиления ответственности участников бюджетной системы Рассматриваемая модель легла в основу начавшейся в 2004 году реформы государственного сектора в Российской Федерации Автором настоящего исследования именно модель программно-целевого бюджетирования была взята за основу для анализа механизмов функционирования бюджетных инструментов, действующих в Российской Федерации

В третьей главе проведен анализ применяемых для реализации I осударственной региональной политики в России инструментов бюджетной системы, в том числе, с точки зрения соответствия принципам программно-целевого бюджетирования

Касательно действующей в России системы бюджетного федерализма следует отметить, что она в наибольшей степени соответствует модели кооперативного бюджетного федерализма, с декларируемой тем не менее высокой степенью децентрализации (более 40% государственных расходов осуществляется на региональном уровне) Выбор данной модели обусловлен тем фактом, что создание Российской Федерации проходило «сверху вниз», что предполагает необходимость активного вмешательства центрального правительства в функционирование субнациональных бюджетных систем для обеспечения целостности и стабильности федерации В результате, такая модель

обусловила высокую значимость бюджетных инструментов для реализации макроэкономической политики государства в пространственном разрезе

Бюджетные инструменты, применяемые в Российской Федерации, были рассмотрены в соответствии с классификацией, предложенной автором в первой главе диссертации

Межбюджетные финансовые потоки Становление современной системы межбюджетных финансовых потоков в Российской Федерации началось в 1991 году, когда прекратила свое существование централизованная система планирования Новая система сразу сформировалась с рядом принципиальных недостатков неформализованная система предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам, наличие нефинансируемых федеральных мандатов, неравные условия развития отдельных территорий (дифференцированные нормативы отчислений от федеральных налогов), неразвитость бюджетного законодательства Такая система существовала на протяжении ряда лет, модифицировавшись лишь в части усиления децентрализации ответственности между уровнями власти Переломным периодом стали 1999-2001 годы, когда был разработан и вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ), положивший начало формализации бюджетной системы России В этот период была введена в действие Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг , поставившая во главу угла систематизацию механизмов предоставления финансовой помощи, повышение финансовой дисциплины субъектов РФ, стабилизацию финансовых взаимоотношений В 2001 году был сделан следующий шаг на пути совершенствования многоуровневой бюджетной системы России -была разработана и принята Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года Программой были предусмотрены меры по дальнейшей формализации механизмов межбюджетного взаимодеиствия Был сформирован Фонд компенсаций, направленный на предоставление субъектам РФ финансовой помощи на реализацию федеральных полномочий на региональном уровне, что стало первым шагом в борьбе с нефинансируемыми федеральными мандатами Методика распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), созданного еще в 1994 году для целей выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ, подвергалась изменениям в целях снижения ее дестимулиругощего эффекта, повышения формализованное™ распределения и максимального учета значительных отличий в социально-экономическом положении субъектов РФ Вместе с тем, такие изменения имели и негативное воздействие - постоянная смена правил игры для субъектов РФ не позволяла осуществлять стабильную бюджетную политику на субнациональном уровне

Немаловажную роль в развитии субнациональных бюджетных систем играют и другие фонды финансовой помощи из федерального бюджета Фонд регионального развития (ФРР) был создан для предоставления инвестиционной финансовой помощи, средства Фонда софинансирования социальных расходов (ФССР) направлялись на оказание помощи в осуществлении текущих расходов субнациональных бюджетов (социальные выплаты, субсидии населению на жилищно-коммунальные услуги и т д) Методики распределения указанных фондов также претерпевали ряд изменений, основные из которых были связаны с необходимостью учета трансформаций в разграничении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, а также исключения дестимулирующего эффекта от предоставления данных видов финансовой помощи

Созданный в 2001 году Фонд реформирования региональных финансов (с 2004 - Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов - ФРРМФ) предполагает оказание содействия субъектам РФ в реформировании систем управлении общественными финансами ФРРМФ считается одним из наиболее успешных инструментов финансовой помощи субъектам РФ (и муниципальным образованиям) Методология ФРРМФ предполагает как стимулирующее воздействие предоставление дополнительных ресурсов на реформирование региональных и муниципальных финансов, так и методологическое содействие в методике распределения средств ФРРМФ предлагается типовая модель реформирования региональных и муниципальных финансов с учетом последних тенденций в развитии бюджетной системы России, закрепленных на федеральном уровне

Наименее * формализованным и наиболее спорным инструментом предоставления финансовой помощи субъектам РФ на протяжении всего периода развития бюджетной системы России являлись бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов В настоящее время, «бюджетные ссуды» исключены из БК РФ и взамен введен механизм бюджетных кредитов, предоставление которых носит более формализованный характер

С 2002 года федеральное правительство начало практику предоставления дополнительной финансовой помощи субъектам РФ за счет поступающих дополнительных доходов федерального бюджета на стабилизацию доходной базы консолидированных бюджетов В настоящее время, после проведения разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и минимизации нефинансируемых мандатов, первоначальная цель дотаций - компенсация субъектам РФ негативных последствий принимаемых на федеральном уровне решений -представляется неактуальной и требующей пересмотра

В целом, все рассмотренные инструменты являются серьезным механизмом влияния центрального правительства на функционирование субнациональных органов власти в части обеспечения равномерности социально-экономического развития

Национальные проекты. целевые программы центрального правительства Федеральные целевые программы (ФЦП) предполагают реализацию комплекса мероприятий по решению системных проблем социально-экономического развития Среди минусов ФЦП отмечают недостаточность финансирования, иждивенческий подход к ФЦП -рассмотрение ФЦП как дополнительного источника средств из федерального бюджета, низкую степень увязки сроков предоставления финансирования и конкретных мероприятий программы, недостаточную координацию всех ФЦП, реализуемых на территории региона Вместе с тем, ФЦП являются в настоящее время действенным инструментом государственной региональной политики, поскольку субъекты РФ заинтересованы в получении ресурсов от центрального правительства, что стимулирует их выполнять устанавливаемые условия

Национальные проекты — новый для России инструмент Общая регламентация такой управленческой формы - «национальный проект» - в настоящее время в российском законодательстве отсутствует Отсутствует методология формирования национальных проектов, их финансирования, методики оценки эффективности и результативности распределения средств в рамках национальных проектов, при этом объем ресурсов, направляемых на национальные проекты весьма значителен согласно предварительным оценкам, прямые расходы федерального бюджета составили не менее 120 млрд рублей в 2006 году (0,5% ВВП), и составят более 170 млрд рублей в 2007 году Кроме того, фактически в настоящее время отсутствуют тексты национальных проектов, которые содержали бы обоснование проектов, риски реализации проектов, альтернативные пути решения выявленных проблем, основные показатели результативности проектов и т д Таким образом, данный инструмент является в настоящее время крайне неформализованным механизмом предоставления финансовых ресурсов субнациональным бюджетам, не вписанным в действующую структуру взаимодействия федерального и субнациональных бюджетов Вместе с тем, сильная политическая составляющая национальных проектов стимулирует субъекты Российской Федерации активно реализовывать мероприятия, даже несмотря на то, что эти проекты могут наносить вред экономическому положению региона.

Институциональные фискальные ограничения В России институциональные фискальные ограничения наложены на субнациональные бюджетные системы в рамках требований Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации, в том числе

- ст 92 п 4 БК РФ - ограничение на размер дефицита - не более 15% объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета финансовой помощи,

- ст 107 п 2 БК РФ - ограничение на объем долга - не более объема доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи,

- ст 99 БК РФ - запрет на внешние заимствования,

- НК РФ накладывает ограничения на предоставление налоговых льгот

Система таких ограничений позволяет федеральному правительству обеспечивать стабильность субнациональных бюджетных систем и целостность национальной экономики Соблюдение указанных требований проверяется центральным правительством на постоянной основе в рамках системы мониторинга Результаты такой проверки показывают, что часть субъектов РФ не соблюдают установленные требования уже на протяжении ряда лет (см Таблицу 1), что свидетельствует о необходимости пересмотра системы бюджетных ограничений

Таблица 1 «Количество регионов, нарушающих требования БК РФ»

Критерий 2000 2001 01 01 2003 01 01 2004 01 01 2005 01 01 2006 01 01 2007

предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать объем доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней 10 8 9 12 6 3 2

предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ без учета поступлений от продажи имущества не должен превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней II д 8 7 10 4 9 3

текущие расходы бюджета субъекта РФ не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ н.д 0 8 6 6 5 2

предельный объем расходов на обслуживание государственного долга не должен превышать 15% объема расходов бюджета субъекта РФ Н д 0 1 1 0 0 0

субъект РФ - получатель дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ не имеет право устанавливать размеры оплаты труда государственных служащих субъекта РФ, превышающие размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и д н.Д н д 65 69 54 57

Система мониторинга субнациональных бюджетных систем В настоящее время в России введена в действие совокупность приказов Минфина России, закрепляющих различные методики мониторинга субнациональных бюджетных систем, в том числе «стандартный» - оценка соблюдения требований законодательства, и «расширенный» - мониторинг качества управления общественными финансами В целом, внедрение и применение системы мониторинга имеет ряд преимуществ для центрального правительства, позволяющих говорить о том, что мониторинг является одним из инструментов воздействия на субнациональные органы власти

- «воспитательный эффект» - по итогам проведения мониторинга вся

информация полностью размещается в открытом доступе, что стимулирует регионы улучшать соответствующие показатели, поскольку данная информация в значительной степени отражается на имидже региона,

- «экономический эффект» - информация о соблюдении регионами

требований законодательства и о качестве управления региональными финансами может приниматься во внимание при принятии решения о привлечении региона в тот или иной проект (например, проекты международных финансовых организаций) Соответственно, «плохие» показатели будут снижать возможность участия регионов в таких проектах и являются «фактором управления» заинтересованными в таких проектах регионами,

- «методологический эффект» - система показателей и критериев, по

которым оцениваются субнациональные бюджетные системы, является ориентиром для региональных органов власти при выборе направлений развития Таким образом, при формировании методологической основы мониторинга у центрального правительства появляется возможность корректировать направление развития субнациональных финансовых систем в соответствии с национальными приоритетами Подробный анализ рассмотренных инструментов показал, что у действующего в России комплекса инструментов бюджетной системы есть ряд принципиальных недостатков, таких как

1 Несистемность комплекса инструментов В настоящее время, бюджетные инструменты в России носят разрозненный характер Такая несбалансированность наблюдается, например

- при анализе соотношения правил и процедур распределения трансфертов субнациональным бюджетам Ресурсы в рамках каждого из рассмотренных бюджетных инструментов рассчитывается независимо от представленных ранее финансовых средств по другим каналам (исключение составляет Фонд софинансирования социальных

расходов, при расчете которого используется показатель бюджетной обеспеченности после распределения дотаций из Фонда финансовой поддержки регионов) Данный недостаток влечет за собой несбалансированность системы финансового выравнивания и стимулирования, что, в свою очередь ведет к возникновению перекосов в государственной региональной политике в связи с необъективной оценкой экономического и финансового развития территорий

- при постановке целей и задач каждого конкретного инструмента Правильность и сбалансированность постановки целей для каждого отдельного бюджетного инструмента в зависимости от общей цели системы кардинальным образом влияет на результативность всего механизма Так, например, сформированная в Минфине России система мониторинга не имеет практического применения при распределении финансовых ресурсов, что обусловлено тем, что при разработке системы мониторинга не было установлено четких целей и задач

- при введении в действие новых инструментов (например, национальных проектов) без детальной проработки вопросов функционирования этих проектов, эффективности и результативности расходования средств, рисков реализации проектов и встраиваемости такой формы перераспределения средств в действующую систему.

2 Низкое качество методологии Методология применения бюджетных инструментов анализировалась путем оценки соответствия каждого инструмента базовым принципам программно-целевого бюджетирования Среди принципов программно-целевого бюджетирования, соответствие которым представляется целесообразным, автором были сформулированы следующие

- (1) наличие нормативного закрепления процедур на среднесрочную перспективу, что означает установление стабильных «правил игры»,

- (2) наличие формализованных методик функционирования инструмента, что исключает фактор субъективности при распределении ресурсов,

- (3) наличие системы оценки эффективности и результативности функционирования инструмента,

- (4) зависимость предоставления финансовых средств от полученных результатов, что позволяет повышать ответственность исполнителей и предоставлять ресурсы более обоснованно,

- (5) наличие системы мониторинга функционирования инструментов, что позволяет принимать оперативные управленческие решения,

- (6) конкурсность распределения финансовых ресурсов

Результаты оценки соответствия всех действующих в настоящее время бюджетных инструментов указанным выше принципам представлены в Таблице 2

Таблица 2 Соответствие бюджетных инструментов принципам программно-целевого бюджетирования'

Элемент / Принцип средне (долго-)срочное нормативно-правовое закрепление методики формализация критериев и условий оценка эффективности и результативности предоставление ресурсов по результатам мониторинг использования элемента конкурсность

Разграничение доходных источников + + .9

Разграничение расходных полномочий + + .9

Фонд финансовой поддержки регионов +

Фонд компенсаций + не должно быть не должно быть

Фонд софинансирования социальных расходов +/-

Фонд реформирования региональных (муниципальных) финансов + (+) + (+) + (+) + (-) + (+) + (+)

Фонд регионального развития - - -

Бюджетные ссуды + - - - - -

Бюджетные кредиты3 - - - - - -

Дотации на стабилизацию доходной базы +

Федеральные целевые программы5 + _ _ _ _ _

1 Целесообразность соответствия ряда элементов системы межбюджетных отношений некоторым критериям требует дополнительного анализа (в таблице обозначены «-■>»), а в ряде случаев, такое соответствие не требуется исходя из логики функционировании элемента

2 Часть финансовых ресурсов распределяется на основе формализованных критериев

3 С 2005 года

4 Дотации предоставляются в два этапа - часть направляется первоначально при подписании субъектом соглашения об оздоровлении финансов, вторая - по итогам

реализации мер по оздоровлению региональных финансов

Национальные проекты _ - _ _ _ _

Бюджетные ограничения + + не должно быть не должно быть

Система мониторинга + + не должно быть не должно быть

Анализ показал, что действующие в России бюджетные инструменты не в полной мере удовлетворяют требованиям бюджетирования, ориентированного на результат Вместе с тем, именно соответствие того или иного инструмента рассмотренным критериям (если необходимо) свидетельствует о том, что та цель, которая изначально была поставлена перед данным инструментом, будет выполнена

В результате проведенного исследования автором были предложены следующие направления совершенствования системы бюджетных в Российской Федерации

a) Обеспечение комплексного подхода к применению инструментов Данное направление предполагает, что применение того или иного инструмента должно производиться таким образом, чтобы это не нарушало и не дублировало принципов и задач, решаемых другими инструментами

b) Обеспечение максимальной стабильности механизмов функционирования инструментов В целях поддержания на субнациональном уровне достоверного и объективного среднесрочного планирования необходимо жестко ограничивать возможности внесения существенных изменений в процедуры применения инструментов

c) Обеспечение максимальной прозрачности и формализации использования инструментов Данное направление совершенствования должно обеспечить равнодоступность отдельных административно-территориальных единиц к бюджетным ресурсам Кроме того, прозрачность методологии применения инструментов позволит повысить результативность их использования

(1) Минимизация дестимулирующего воздействия Данное направление означает, что достижение положительного результата в связи с использованием того или иного инструмента не должно приводить к возникновению существенного отрицательного эффекта по другим направлениям экономической политики

е) Развитие мониторинговых технологий В силу высокой динамики преобразований система мониторинга требует проведения работ по актуализации методологической и организационной основ в целях удовлетворения растущего спроса на результаты мониторинга и

5 Соответствие критериям оценено на основе действующей практики, когда за счет средств федеральных целевых программ финансируются также региональные и муниципальные объекты

учета новых подходов к управлению бюджетными системами Работы по совершенствованию системы мониторинга субнациональных финансов могут заключаться в расширении информационно-аналитических и функциональных возможностей системы мониторинга

Для целей практического приложения предложенных направлений совершенствования к действующим в настоящее время бюджетным инструментам в рамках диссертации была разработана методика распределения субсидий из Фонда регионального развития (далее - ФРР) Разработанная методика учитывает изложенные направления совершенствования следующим образом

1 Комплексность подхода к формированию ФРР в системе бюджетных инструментов заключается, в том числе, в следующем

а Целью формирования ФРР является предоставление бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития Данная цель является уникальной и не дублирует цели применения других бюджетных инструментов.

Ь В рамках методики при отборе субъектов Российской Федерации для получения субсидий из ФРР заложены требования о соблюдении бюджетных ограничений, накладываемых Бюджетным и Налоговым кодексами, что проверяется в рамках системы мониторинга региональных финансов с При принятии решения о допуске субъекта РФ к ресурсам ФРР Минфину России предложено учитывать средства, полученные субъектом РФ в рамках бюджетного выравнивания (ФФПР), путем использования показателя расчетной бюджетной обеспеченности конкретного субъекта РФ после распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ

2 Стимулирующий эффект предлагается достигать за счет использования конкурсных процедур при отборе субъектов РФ. субъекты РФ представляют в Минфин России заявки на участие в конкурсе на получение субсидий, в которых подробно описаны мероприятия, которые планируется реализовывать с привлечением субсидий Кроме того, средства из федерального бюджета представляются только по итогам реализации запланированных мероприятий, при этом нарушения со стороны субъектов РФ сроков и условий реализации планов влечет за собой приостановление перечисления средств из федерального бюджета

3 Прозрачность и формализованность методики обеспечивается формированием системы количественных показателей, позволяющих оценивать качественные характеристики субъектов РФ Так, например, для

оценки одного из направлений субсидирования - софинансирования объектов инвестиционной программы (проекта) субъекта РФ - была предложена методика оценки качества проработки инвестиционной программы (проекта) В соответствии с данной методикой оценка проводится на основе следующей таблицы, которая заполняется субъектом РФ при подаче заявки на участие в конкурсе (таблица 3)

Таблица 3 «Оценочная таблица по направлению «Объекты _инвестиционных программ (проектов)»

Наименование раздела Наименование оценочного элемента Балл

1 Наличие обоснования необходимости проекта, в г ч 1 1 характеристика текущего состояния проблемы 02

1 2 сформулированы основные цели и задачи 0 1

1 3 возможный круг потребителей 0 15

2 Наличие анализа возможных альтернативных вариантов решения проблемы, в т ч 2 1 рассмотрен один альтернативный вариант 0 1

2 2 рассмотрены два альтернативных варианта 0 25

2 3 рассмотрены три альтернативных варианта 0 45

3 Наличие расчета возможной стоимости проекта, в т ч 3 1 приведены примерные расчеты 0 1

3 2 представлена полная сметная документация 04

4 Наличие обоснования технологических и технических решений 4 1 представлено техническое обоснование 0 15

4 2 представлена проектная документация 0 35

4 3 представлена разрешительная документация 0 25

5 Наличие механизма выбора подрядчиков, в т ч 5 1 определен порядок конкурсной процедуры отбора подрядчиков 02

5 2 определены требования к подрядчикам 02

5 3 к моменту подачи Заявки подрядчики уже определены вне конкурсных процедур 0 1

5 4 к моменту подачи Заявки подрядчики уже определены на основе проведенных конкурсов 0 35

б Наличие схемы финансирования объекта, в г ч б 1 источники финансирования определены 0 15

б 2 объемы финансирования определены для каждого этапа строительства и (или) реконструкции объекта 0 25

б 3 к моменту подачи Заявки подготовлены соглашения с кредитными организациями, соинвесторами 0 35

7 Наличие расчета эксплуатационных расходов будущих периодов, в т ч 7 1 приведены общие расчеты эксплуатационных расходов будущих периодов 0 15

7 2 оценены текущие расходы будущих периодов

7 2 1 заработная плата персонала 0 15

7 2 2 обучение персонала 015

7 2 3 расходные материалы 015

7 2 4 оборудование 0 15

8 Наличие расчета эффективности 8 1 рассчитана эффективность строительства и (или) реконструкции объекта, в т ч

строительства и (или) реконструкции объекта, в т ч 8 1 1 бюджетная эффективность 03

8 1 2 общественная (социально-экономическая) эффективность 03

9 Наличие временного графика строительства и (или) реконструкции объекта 9 1 рассчитаны сроки реализации 01

9 2 составлен временной график освоения средств 02

9 3 расчет освоения средств для каждого этапа 03

10 Наличие целевых индикаторов и показателей результата 10 1 установлены целевые индикаторы и показатели результата строительства и (или) реконструкции объекта 05

11 Наличие оценки рисков строительства и (или) реконструкции объекта, в г ч 11 1 проведена общая оценка рисков строительства и (или) реконструкции объекта 0 1

11 2 оценены строительные риски 0 15

113 оценены операционные риски (экологические, рыночные и т д ) 0 15

11 4 оценены эксплуатационные риски (персонал, качество произведения работ и т д ) 0 15

11 5 оценены риски государственного регулирования 0 15

11 6 оценены финансовые риски (валютный, ликвидности и т д) 0 15

12 Наличие выбранной принадлежности объекта, в т ч 12 1 проведен предварительный анализ целесообразности вариантов принадлежности объекта 01

12 2 планируется передача объекта в хозяйственное ведение 01

12 3 планируется передача объекта в оперативное управление 01

12 4 планируется передача объекта в безвозмездное пользование 0 1

12 5 планируется передача объекта в доверительное управление 01

13 Наличие индикаторов качества эксплуатации 13 1 в инвестиционной программе (проекте) установлены индикаторы и требования к качеству эксплуатации 0 35

На основе заполненной оценочной таблицы осуществляется суммирование баллов по подтвержденным оценочным элементам по следующей формуле

ПОинв, = ^Биив1к, где

ПОинв - промежуточная балльная оценка объекта инвестиционной программы (проекта)

Бинв - балльная оценка каждого оценочного элемента (указана в оценочной Таблице 3)

к - порядковый номер оценочного элемента

I - порядковый номер объекта инвестиционной программы (проекта) Итоговая балльная оценка по данному направлению рассчитывается с учетом дополнительных коэффициентов, таких как (1) коэффициент реалистичности строительства и (или) реконструкции объекта

инвестиционной программы (проекта), (2) коэффициент отраслевого соответствия объекта инвестиционной программы (проекта), (3) коэффициент результативности строительства и (или) реконструкции объекта инвестиционной программы (проекта)

Аналогичные механизмы оценки заявки предложены и по второму направлению софинансирования - формирование регионального фонда муниципального развития

4. Стабильность инструмента подтверждается уровнем утверждения порядка и методики распределения средств — постановление Правительства Российской Федерации.

5. Мониторинговые технологии в рамках методологии заложены в систему отчетности субъекта РФ о ходе реализации инвестиционных проектов (ежемесячно) и о результатах использования субсидий (ежегодно).

Таким образом, в рамках диссертации был разработан практический пример усовершенствованной методологии применения одного из инструментов бюджетной системы Российской Федерации с учетом требования программно-целевого бюджетирования

Основные выводы диссертации:

1. В диссертации были рассмотрены основные макроэкономические инструменты реализации государственной региональной политики, среди которых была выделена бюджетная система, как один из наиболее распространенных регуляторов макроэкономических процессов Для целей дальнейшего анализа бюджетной системы, автором был сформулирован перечень важнейших бюджетных инструментов, таких как межбюджетные финансовые потоки, национальные проекты, программы центрального правительства, институциональные фискальные ограничения, система мониторинга субнациональных бюджетных систем

2 Анализ функционирования бюджетных систем показал, что система мониторинга субнациональных бюджетных систем не рассматривается в настоящее время в Российской Федерации как значимый элемент взаимодействия центрального правительства и субнациональных органов власти Вместе с тем, автор считает, и это подтверждается международным опытом, что система мониторинга является значимым элементом инструментария центрального правительства Она позволяет формировать информационно-аналитическую базу принятия решений по вопросам государственной региональной политики Кроме того, путем формирования методологической основы мониторинга центральное правительство может воздействовать на вектор развития субнациональных бюджетных систем

3 В диссертации выделен ряд основных факторов, влияющих на выбор центральным правительством тех или иных макроэкономических бюджетных инструментов, в том числе, (1) цель государственной

региональной политики - государственное регулирование территориального развития или реализация национальных приоритетов на региональном уровне, (2) тип государственного устройства федеративное или унитарное. Однако, по мнению автора, определяющим фактором является действующая модель бюджетного федерализма -децентрализованная или кооперативная.

4 В результате анализа международного опыта (анализ проводился на примере четырех стран. Канады, Германии, Италии, Швеции, и структурных фондов Европейского Союза) автором были выявлены общие черты применения бюджетных инструментов, такие как активность применения бюджетных инструментов, системность формирования комплекса бюджетных инструментов, стимулирующий характер инструментов, значимость системы мониторинга субнациональных финансовых систем Кроме того, выявлена основная тенденция развития системы бюджетных инструментов - повышение эффективности бюджетных расходов путем перехода к программно-целевой модели бюджетирования

5 В ходе исследования был проведен анализ действующих в России бюджетных механизмов, по результатам которого были выявлены основные недостатки, такие как разрозненность инструментов (финансовая несбалансированность, несистемность целеполагания), низкое качество методологии функционирования инструментов Для оценки качества методологии был проведен анализ инструментов на соответствие базовым принципам программно-целевого бюджетирования, который показал, что действующие в России бюджетные инструменты не в полной мере удовлетворяют требованиям программно-целевого бюджетирования

6 С учетом зарубежной практики и теоретических подходов к формированию и применению бюджетных инструментов были сформулированы следующие направления совершенствования системы бюджетных инструментов в Российской Федерации обеспечение комплексного подхода к формированию и применению бюджетных инструментов, обеспечение максимальной стабильности функционирования инструментов, обеспечение максимальной прозрачности и формализации использования инструментов, минимизация дестимулирующего воздействия, развитие мониторинговых технологий в системе бюджетных инструментов

7 С учетом предложенных направлений совершенствования в рамках диссертации был разработан проект порядка и методики распределения субсидий из Фонда регионального развития Российской Федерации, соответствующий принципам программно-целевого бюджетирования

СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Основные положения и выводы диссертации нашли свое отражение в

следующих публикациях

1. Ваксова Е Е Бюджетные инструменты реализации государственной региональной политики // Финансы №4,2007 - (0,3 п л )

2 Самарская область от индустриальной к постиндустриальной экономике /в авторском коллективе/ под науч. ред А В Полетаева -М ТЭИС, 2006 - (лично автор - 2,0 п л )

3. Мониторинг качества управления субнациональными общественными финансами /в авторском коллективе/ под ред Ваксовой ЕЕ - М ЛЕНАНД, 2005 - (лично автор - 5,0 п л )

4 Практика внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах Российской Федерации /в авторском коллективе/ под ред М А Клишиной - М ЛЕНАНД, 2005 - (лично автор - 1,0 п л )

5 Ваксова Е Е «Федеральная поддержка реформ общественных финансов на региональном и местном уровнях» - Территориальное стратегическое планирование на новом витке реформ / Доклады участников третьего общероссийского форума лидеров стратегического планирования Санкт-Петербург - СПб Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2005 - (0,4 п л)

6 Основы внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, в условиях казначейской системы исполнения бюджета /в авторском коллективе/ под ред М А Клишиной - М РОХОС, 2004 -(лично автор -1,0 п л)

7 Ваксова Е Е «Основные аспекты формирования и реализации программ реформирования региональных финансов в субъектах Российской Федерации» - Территориальное стратегическое планирование Технологии успеха / Доклады участников Второго общероссийского форума лидеров стратегического планирования Санкт-Петербург - СПб Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2004 - (0,4 п л)

8 Ваксова Е Е Мониторинговые технологии в формировании промышленной политики/ Инновации в экономике - 2003, М МГТУ «Станкин», 2003 - (0,2 п л)

9 Ваксова Е Е Опыт разработки методик оценки результативности и эффективности расходов региональных бюджетов регионами -участниками Проекта МБРР «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» / Эффективность бюджетных расходов на региональном уровне/ под ред А М Лаврова - М Издательство «Весь Мир», 2003 - (0,5 п л )

Подписано в печать 20 04 2007 Формат 60x84/16 Гарнитура «Тайме» Печать офсетная Объем 1,75 п л 1,6 а л Тираж 100 экз Заказ 19 ИМЭМО РАН

117997, Москва, Профсоюзная, 23

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ваксова, Екатерина Евгеньевна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРИМЕНЕНИЯ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

1.1 Цели и задачи государственной региональной политики.

1.2 Факторы, влияющие на выбор инструментов реализации государственной региональной политики.

1.3 Существующие инструменты реализации государственной региональной политики.

1.4 Методологические основы применения бюджетных механизмов реализации государственной региональной политики.

ГЛАВА 2 АНАЛИЗ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА ПРИМЕНЕНИЯ ИНСТРУМЕНТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

2.1 Особенности применения инструментов бюджетной системы в зарубежных странах.

2.2 Особенности формирования структурных фондов Европейского Союза

2.3 Основные тенденции развития инструментов бюджетных систем в зарубежных странах.

ГЛАВА 3 ОСОБЕННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ ИНСТРУМЕНТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

3.1 Основные инструменты бюджетной системы, применяемые для реализации государственной региональной политики в Российской Федерации.

3.2 Направления совершенствования бюджетных инструментов в Российской Федерации.

3.3 Проект методики распределения субсидий из Фонда регионального развития Российской Федерации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Макроэкономические инструменты реализации государственной региональной политики"

Актуальность темы и направленность исследования

Государственное регулирование является важной составляющей функционирования многоуровневых экономических систем. Изменение хозяйственной среды в последние десятилетия обусловило необходимость смещения акцентов в понимании роли и функций государства. В данном контексте одной из неотъемлемых задач государства становится макроэкономическая государственная региональная политика, представляющая собой пространственную форму проявления государственного регулирования национальной экономики. Реализация государственной региональной политики возможна путем применения центральным правительством существующих рычагов воздействия на субнациональные экономические системы, таких как экономические регуляторы, стратегическое планирование и другие. Одним из наиболее распространенных макроэкономических регуляторов является бюджетная система, при этом особый акцент с точки зрения региональной политики делается на механизмах межбюджетных отношений, т.е. механизмах взаимодействия центрального правительства и субнациональных органов власти. Как свидетельствует мировой опыт, инструментарий бюджетной системы активно применяется зарубежными странами для достижения тех или иных целей государственной региональной политики: отраслевые программы центрального правительства Канады, система распределения налоговых полномочий Швеции, структурные фонды ЕС, система межбюджетного выравнивания Германии, программы развития проблемных регионов США и т.д.

В Российской Федерации роль бюджетной системы в национальной экономике значительна. По оценкам Росстата и Минфина России в 2006 году объемы государственных доходов (расширенного правительства) составили 40% ВВП, расходы - 30% ВВП. При этом, следует отметить, что более 30% от общего объема указанных доходов и более 44% от общего объема указанных расходов относятся к субнациональному уровню. Указанная статистика свидетельствует о высокой значимости субнациональных бюджетных систем, что обуславливает актуальность государственной региональной политики в Российской Федерации. На сегодняшний день в России используется широкий спектр бюджетных инструментов реализации государственной региональной политики. При этом, в свете реализуемых в последнее время в Российской Федерации масштабных реформ в области государственного управления, направленных на повышение эффективности использования бюджетных ресурсов, особую актуальность приобретает необходимость переосмысления системы бюджетных инструментов государственной политики и механизмов их функционирования.

Научная разработанность проблемы. Проблемы, связанные с государственным регулированием экономики, актуальны для каждой страны, поэтому они достаточно глубоко рассмотрены как на теоретическом, так и на практическом уровне. Особый вклад в развитие теорий государственного регулирования экономики внесли Т. Мен, У. Стаффорд, Э. Чемберлин, А. Маршалл, М. Фридмен, А. Лаффер, Дж. М. Кейнс, Н.Д. Кондратьев, В. Леонтьев. При анализе проблем реализации государственной региональной политики, как пространственного проявления государственного регулировании экономики, автором были изучены работы Дж. Блондаля, X. Армстронга, Дж. Тейлора, М. Темпла, X. Ричардсона, А. Шаха, П. Самуэльсона, П. Кругмана, М. Портера, К. Макконела, С. Брю, Р. Пиндайка, Д. Рубинфельда, Дж. Стиглица, А. Маршалла, Л. Фрейнкмана, Р. Масгрейва, В. Уотса, Р.П. Инмана, Дж. М. Потербы, С. Тибу, И. Гольдберга, Р. Эбеля, С. Вилмаца.

Автором также были рассмотрены работы отечественных экономистов, освещающие проблему государственной региональной политики и ее реализации на территории России. Среди них работы С.С. Артоболевского, A.M. Бабашкиной, Е. Бушмина, Л.Б. Вардомского, В.Г. Введенского, Н.А. Волгина, С.Ю. Глазьева, А.П. Градова, А.Г. Гранберга, Т.В. Грицюк, А.А. Дынкина, Н.И. Ивановой, П. А. Кадочникова, В.П. Караваева, В.В. Климанова, В.И. Кушлина, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, А.В. Полетаева, С.Г. Синельникова-Мурылева, А.Г. Степанова, И.В. Трунина, В.Б. Христенко, С. Четверикова, А.В. Улюкаева, А.Н. Швецова, Б.М. Штульберга, В.Н. Шубы, Л.И. Якобсона, Е. Ясина.

Также были рассмотрены материалы исследований международных организаций, таких как Организация экономического содействия и развития, Всемирный банк, Международный валютный фонд, и ряда российских научно-консультационных центров: Бюро экономического анализа, Института экономики переходного периода, Института экономики города, Центра фискальной политики, Центра исследования бюджетных отношений, Института реформирования общественных финансов.

В результате анализа научной разработанности вышеуказанных проблем можно сделать вывод, что вопросы определения целей и задач государственной региональной политики до настоящего времени являются дискуссионными. Кроме того, недостаточно изученными представляются вопросы современного функционирования бюджетных инструментов в Российской Федерации. Многие исследования в данной области к настоящему моменту во многом устарели в связи с активной реформой государственного сектора Российской Федерации, идущей вплоть до настоящего времени, постоянно меняющимися методологическими и нормативными правовыми основами. Помимо изложенного, следует отметить, что в работах современных исследователей мало внимания уделяется вопросам мониторинга бюджетной системы и направлениям использования результатов такого мониторинга в процессе принятия решений о мерах государственной региональной политики.

Всё вышеизложенное говорит о своевременности и актуальности проведения настоящего исследования, нацеленного на анализ текущей ситуации в части формирования системы бюджетных инструментов и механизмов их применения.

Цель диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является выработка и обоснование направлений совершенствования бюджетных инструментов, имеющихся в распоряжении Правительства Российской Федерации для реализации макроэкономической государственной региональной политики.

Данная цель предопределила основные задачи, поставленные в исследовании:

- Выявить основные факторы, влияющие на выбор инструментов государственной региональной политики.

- Проанализировать бюджетные инструменты, имеющиеся в распоряжении центрального правительства для реализации государственной региональной политики.

- Изучить международный опыт формирования бюджетных инструментов и провести анализ применимости данного опыта в Российской Федерации.

- Проанализировать практику применения бюджетных инструментов в Российской Федерации.

- Разработать и обосновать рекомендации по совершенствованию системы бюджетных инструментов реализации государственной региональной политики в Российской Федерации.

Объектом исследования является макроэкономическая государственная региональная политика, реализуемая центральным правительством.

Предметом исследования является бюджетная система, как макроэкономический инструмент реализации государственной региональной политики, и направления ее совершенствования в Российской Федерации.

Теоретико-методологическую базу диссертации составляют труды ученых-экономистов, монографии и статьи последних лет, публикации отечественных и зарубежных авторов (как теоретического, так и прикладного характера), прямо или косвенно относящиеся к исследуемой проблеме.

Информационную базу диссертации составляют нормативные правовые и программные документы в области функционирования государственного сектора экономики, аналитические и статистические материалы по России и зарубежным странам, публикуемые российскими министерствами и ведомствами (в первую очередь, Росстатом, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации), другими официальными органами, научно-исследовательскими организациями, а также международными организациями и исследовательскими центрами.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

1. Сформулирован перечень основных факторов, влияющих на выбор инструментов реализации государственной региональной политики, в том числе: тип государственного устройства (федеративное или унитарное), цели государственной региональной политики (государственное регулирование территориального развития или реализация национальных приоритетов на субнациональном уровне) и модель бюджетного федерализма (децентрализованная или кооперативная);

2. Предложен перечень важнейших инструментов бюджетной системы, применяемых для реализации государственной региональной политики: межбюджетные финансовые потоки, национальные проекты и программы центрального правительства, институциональные фискальные ограничения, система мониторинга субнациональных финансов. Впервые в данный перечень включена система мониторинга субнациональных финансов как значимый инструмент воздействия центрального правительства на субнациональные органы власти;

3. По результатам анализа международного опыта выявлены основные характеристики бюджетных инструментов и механизмов их применения, которые были учтены при выработке и обосновании направлений совершенствования российской практики применения бюджетных инструментов, в том числе, тенденция перехода к программно-целевому бюджетированию как механизму повышения эффективности использования бюджетных ресурсов;

4. Предложены и обоснованы направления совершенствования практики применения бюджетных инструментов реализации государственной региональной политики в Российской Федерации, в том числе: обеспечение комплексности, стабильности, прозрачности применяемых инструментов, минимизация дестимулирующего эффекта, развитие системы мониторинга субнациональных бюджетных систем;

5. Разработан проект методики распределения субсидий из Фонда регионального развития (ФРР) как одного их бюджетных инструментов. Он регламентирует процедуру распределения средств ФРР в целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития.

Практическая значимость работы. Основные положения проведенного исследования могут быть использованы законодательными и исполнительными органами государственной власти как при разработке бюджетных инструментов реализации государственной региональной политики, так и при формировании комплексной программы развития бюджетной системы в Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Ваксова, Екатерина Евгеньевна

Заключение

1. В диссертации были рассмотрены основные макроэкономические инструменты реализации государственной региональной политики, среди которых была выделена бюджетная система, как один из наиболее распространенных регуляторов макроэкономических процессов. Для целей дальнейшего анализа бюджетной системы, автором был сформулирован перечень важнейших бюджетных инструментов, таких как: межбюджетные финансовые потоки; национальные проекты, программы центрального правительства; институциональные фискальные ограничения; система мониторинга субнациональных бюджетных систем.

2. Анализ функционирования бюджетных систем показал, что система мониторинга субнациональных бюджетных систем не рассматривается в настоящее время в Российской Федерации как значимый элемент взаимодействия центрального правительства и субнациональных органов власти. Вместе с тем, автор считает, и это подтверждается международным опытом, что система мониторинга является значимым элементом инструментария центрального правительства. Она позволяет формировать информационно-аналитическую базу принятия решений по вопросам государственной региональной политики. Кроме того, путем формирования методологической основы мониторинга центральное правительство может воздействовать на вектор развития субнациональных бюджетных систем.

3. В диссертации выделен ряд основных факторов, влияющих на выбор центральным правительством тех или иных макроэкономических бюджетных инструментов, в том числе, (1) цель государственной региональной политики -государственное регулирование территориального развития или реализация национальных приоритетов на региональном уровне; (2) тип государственного устройства - федеративное или унитарное. Однако, по мнению автора, определяющим фактором является действующая модель бюджетного федерализма - децентрализованная или кооперативная.

4. В результате анализа международного опыта (анализ проводился на примере четырех стран: Канады, Германии, Италии, Швеции, и структурных фондов Европейского Союза) автором были выявлены общие черты применения бюджетных инструментов, такие как: активность применения бюджетных инструментов; системность формирования комплекса бюджетных инструментов; стимулирующий характер инструментов, значимость системы мониторинга субнациональных финансовых систем. Кроме того, выявлена основная тенденция развития системы бюджетных инструментов - повышение эффективности бюджетных расходов путем перехода к программно-целевой модели бюджетирования.

5. В ходе исследования был проведен анализ действующих в России бюджетных механизмов, по результатам которого были выявлены основные недостатки, такие как: разрозненность инструментов (финансовая несбалансированность, несистемность целеполагания), низкое качество методологии функционирования инструментов. Для оценки качества методологии был проведен анализ инструментов на соответствие базовым принципам программно-целевого бюджетирования, который показал, что действующие в России бюджетные инструменты не в полной мере удовлетворяют требованиям программно-целевого бюджетирования.

6. С учетом зарубежной практики и теоретических подходов к формированию и применению бюджетных инструментов были сформулированы следующие направления совершенствования системы бюджетных инструментов в Российской Федерации: обеспечение комплексного подхода к формированию и применению бюджетных инструментов; обеспечение максимальной стабильности функционирования инструментов; обеспечение максимальной прозрачности и формализации использования инструментов; минимизация дестимулирующего воздействия; развитие мониторинговых технологий в системе бюджетных инструментов.

7. С учетом предложенных направлений совершенствования в рамках диссертации был разработан проект порядка и методики распределения субсидий из Фонда регионального развития Российской Федерации, соответствующий принципам программно-целевого бюджетирования.