Механизм вертикального бюджетного выравнивания в Российской Федерации в условиях финансового кризиса

Салагаева, Елизавета Альбертовна

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Механизм вертикального бюджетного выравнивания в Российской Федерации в условиях финансового кризиса тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень: кандидата экономических наук
Автор: Салагаева, Елизавета Альбертовна
Место защиты: Москва
Год: 2009
Шифр ВАК РФ: 08.00.10

Механизм вертикального бюджетного выравнивания в Российской Федерации в условиях финансового кризиса - тема диссертации по экономике, скачайте бесплатно в экономической библиотеке

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Механизм вертикального бюджетного выравнивания в Российской Федерации в условиях финансового кризиса"

111Р

На правах рукописи

Салагасва Елизавета Альбертовна

МЕХАНИЗМ ВЕРТИКАЛЬНОГО БЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 /> !ЛД'"1 2000

Москва-2009

Диссертация выполнена на кафедре мировой экономики и международных финансов Образовательного учреждения профсоюзов (ОУП) «Академия труда и социальных отношений»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Пилипепко Ольга Ивановна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Анашкин Алексей Кузьмич

кандидат экономических наук, доцент Морозова Елена Александровна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Всероссийский заочный

финансово-экономический институт»

Защита состоится «14» мая 2009 г. в 14.00 часов в аудитории 222 на заседании диссертационного Совета Д 602.001.03 при ОУП «Академия труда и социальных отношений» по адресу: 117454, Москва, ул. Лобачевского, 90.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Автореферат разослан «13» апреля 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного Совета Д 602.001.03 кандидат экономических наук, доцент

В.Т. Стрейко

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы мсслсдопаппп. Начиная с 1991 г. для системы межбюджетных отношений в России было характерно вертикальное бюджетное неравенство, которое выражалось в реальной несбалансированности бюджетов различных уровней бюджетной системы. После кризиса 1998 г. изменилась форма его проявления, будучи обусловленная устойчивым профицитом федерального бюджета и хроническим дефицитом основной массы субфедеральных бюджетов. Такое особое выражение вертикальной несбалансированности в многоуровневой бюджетной системе имеет в своей основе сущностное противоречие между распределением полномочий по расходам и доходных источников финансирования функций государства на федеральном и региональном уровнях, а также местных органов власти. Даже в условиях макроэкономического роста зго отрицательно сказывалось на системе стимулов субфедеральных органов власти к функционированию на местах в соответствии с критериями экономической эффективности и социальной справедливости. В условиях же финансовой нестабильности вертикальное бюджетное неравенство становится главным препятствием па пути успешной концентрации усилий государства в борьбе с кризисными явлениями в экономической и финансовой сферах.

Формирование механизма вертикального бюджетного выравнивания по сути связано с реализацией закономерностей развития бюджетной системы и разным сочетанием принципов централизма и децентрализма в организации структурных взаимосвязей различных уровней власти. При этом сложность оптимизации этих организационных начал в любом федеративном государстве связана с отсутствием адекватной теоретической модели вертикального бюджетного выравнивания как в плане формирования доходной базы субфедеральных органов власти, так и адекватного распределения их расходных полномочий, ограничивающих реализацию функций государства и органов местного самоуправления. В конечном итоге это обостряет фискальные проблемы и дестабилизирует развитие национальной хозяйственной системы в условиях экономического подъема и отдаляет перспективу экономического роста в условиях финансового кризиса.

в сторону сокращения его доходов и роста дефицита, что ликвидирует эффективность межбюджетных трансфертов из центра в качестве широко используемого инструмента сбалансированности территориальных бюджетов. Если в условиях профицита Федерального бюджета РФ все попытки государства оптимизировать принцип разграничения бюджетной ответственности и источников финансирования расходных обязательств различных уровней власти не дали ощутимых результатов, то его дефицитность повышает актуальность, теоретическую значимость и практическую востребованность проблемы формирования механизмов вертикального бюджетного выравнивания в условиях финансовой нестабильности.

Все обозначенные выше проблемы предопределили актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды видных отечественных ученых и специалистов-практиков: A.B. Алтынцева, Е.С. Гринфельда, A.M. Лаврова, В.В. Климанова, Е.В. Коломина, И.М. Осадчей, Г.Б. Поляка, В.М. Ро-дионовой, М.В. Романовского, Б.И. Филимонова, Я.Б. Хесина, А.Н. Швецова, H.A. Ширкевича, Л.И. Якобсона и др. Анализ исследований этих авторов показал, что в области методологии управления общественными финансами, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма до сих пор отсутствует всесторонняя изученность механизмов вертикального бюджетного выравнивания на разных этапах макроэкономической динамики.

В диссертации были использованы разработки известных исследователей проблем межбюджетных отношений и механизмов их реформирования: Е.М. Бухвапьда, С.Д. Валентея, В.В. Климанова, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, П.Б. Пыренкова, Л.В. Смирнягина, И.А. Умновой, Е.А. Устименко, Е.С. Чернышовой и др.

Информационно насыщенными оказались работы А.Г. Игудина, Г.А. Курляндскои, С.П. Солянииковой и др., которые помогли разобраться с принципами реформирования отечественной бюджетной системы в период становления российской модели бюджетного федерализма.

В диссертации использовались публикации по проблемам развития межбюджетных отношений таких западных ученых, как Г. Китчен, А. Пресналл, Э. Слэк, М. Хогье, X. Циммерманн, А. Шик,

В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.

Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные мате-

матнко-статистичесхие методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.

При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социалыю-экономическнх системах использовался ис-торико-логический подход.

Цель и задачи исследовании. Целыо диссертационной работы является выявление закономерностей формирования и развития механизма вертикального бюджетного выравнивания в РФ, а также обоснование методических подходов к выбору эффективных мер антикризисной политики государства, при которой сохраняется финансирование функций субнациональных органов власти на уровне, позволяющем предотвратить их формальное банкротство.

В соответствии с целыо исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

- обобщить концептуальные подходы к трактовке функций государства на основе теории бюджетного федерализма и обосновать их согласование с механизмами вертикального выравнивания в многоуровневых бюджетных системах с учетом изменения соотношения принципов централизма и децентрализма в условиях экономического роста и финансового кризиса;

выделить структурные элементы механизма вертикального выравнивания в российской модели бюджетного федерализма, дать оценку их эффективности в качестве инструментов решения проблемы несбалансированности бюджетов разных уровней, которая объективно углубляется в условиях финансовой и экономической нестабильности;

- обосновать бюджетные ограничения на пути реализации механизма межбюджетных трансфертов в качестве главного инструмента вертикального выравнивания в условиях дефицита Федерального бюджета РФ, определить инструменты их устранения и возможности адаптации в России западного опыта вертикального бюджетного выравнивания;

- обосновать механизм повышения устойчивости субфедеральных бюджетов в системе мер профилактики кризисных явлений в централизованных финансах РФ путем повышения эффективности разграничения полномочий по регулированию бюджетных правоотношений как основы вертикального

бюджетного выравнивания и увеличения результативности фискальной политики в условиях финансового кризиса;

- выявить элементы механизма вертикального бюджетного выравнивания в РФ, которые способствуют сокращению кредитового сальдо субфедеральных бюджетов путем внедрения модели ответственного управления долгом органов власти нижестоящих уровней и повышения качества финансового менеджмента в организациях общественного сектора.

Предметом исследования являются особенности формирования и принципы функционирования механизма вертикального бюджетного выравнивания в российской модели бюджетного федерализма в условиях финансового кризиса, а также возможности повышения его результативности в условиях роста дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы и ограниченных возможностях регулирования бюджетных правоотношений в условиях финансовой нестабильности.

В качестве объекта исследования выступают органы власти различных уровней бюджетной системы России в их вертикальных взаимосвязях по поводу распределения доходов и расходных обязательств в модели вертикального бюджетного выравнивания в условиях финансовой нестабильности.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций но повышению эффективности механизма вертикального бюджетного выравнивания, позволяющего предотвращать реальные «банкротства» субъектов Федерации и резкое падение социально-экономических показателей регионов в условиях финансового кризиса, а также обеспечивать субфедеральным органам власти возможности адекватно исполнять функции в системе централизованных финансов на разных стадиях макроэкономической динамики.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- выделены особенности и сформулированы взаимосвязи категорий «вертикальное бюджетное выравнивание», «экономический федерализм», «фискальный федерализм» и «бюджетный федерализм», а также основные принципы функционирования механизма вертикального бюджетного выравнивания с учетом оптимизации принципов централизма и децентрализма в Российской Федерации;

также выявить неэффективность механизма вертикального бюджетного выравнивания в связи с нарушением принципов распределения трансфертов во взаимосвязях федерального центра и субфсдеральных органов власти, что проявляется в росте вертикальной финансовой асимметрии;

- дана оценка последствий применения различных инструментов фискальной политики государства, в том числе и для случаев нарушения вертикального бюджетного равновесия во взаимосвязи с реализацией ее антикризисного потенциала, а также определен критерий оптимизации соотношения автоматических стабилизаторов и дискреционных мер бюджетно-налоговой политики с точки зрения профилактики кризисных явлений в финансовой сфере;

- рассмотрены механизмы вертикального бюджетного выравнивания субъектов РФ на основе программ развития региональных и муниципальных финансов при условии переноса центра тяжести с трансфертного финансирования на субсидиарное из Фонда реформирования региональных и местных финансов и соблюдения «принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов» в чрезвычайных условиях перехода на годовое бюджетное планирование и дефицитности консолидированного бюджета РФ;

- предложены формы и методы сокращения финансовой асимметрии в условиях финансовой нестабильности путем внедрения модели ответственного управления региональным и муниципальным долгом, совершенствования механизма финансового обеспечения расходных обязательств субфедеральных органов власти в Российской Федерации на основе оценки доступной долговой емкости территорий, а также повышения качества финансового менеджмента в организациях общественного сектора.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными доходами и расходами на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и исполнения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости муниципалитетов, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу разграничения доходных и расходных полномочий.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в процессе реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе, а также администрациями Московской области и входящих в

регион муниципалитетов при реализации всех стадий бюджетного процесса в условиях финансового кризиса.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Наиболее существенные результаты научного исследования использованы администрацией Волоколамского района Московской области при разработке механизма реализации муниципальной реформы, а также при формировании предложений по совершенствованию межбюджетных отношений на региональном уровне, что подтверждается справкой о внедрении.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 4 статьях общим объемом 2 печатных листа, одна из которых - в издании, рекомендованном ВАК РФ.

Структура диссертации. Диссертационная работа изложена более, чем на 200 страницах печатного текста, включает свыше 50 рисунков, схем и графиков и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников литературы, в котором более 100 наименований.

2. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.

В первой главе - «Концептуальные подходы к трактовке механизма вертикального бюджетного выравнивания в моделях бюджетного федерализма» - обобщаются теории бюджетного федерализма в качестве концептуальной основы межбюджетных отношений, выделяются принципы вертикального выравнивания в моделях бюджетного федерализма, а также обосновывается главная причина неэффективной фискальной политики в условиях финансового кризиса, связанная с вертикальным неравновесием в бюджетной системе.

Федеративное устройство государства является сложным и многоплановым явлением, которое до сего момента вызывает множество споров и разногласий. Несмотря на многочисленные официальные признаки типа «унитарное», «федеративное», «демократическое» государство, главное заключается в реальной централизации или децентрализации государственных функций, т.е. в их распределении между центром и территориями.

Политические и экономические цели федерализма взаимосвязаны: если децентрализация государственной власти относится к политическим целям федерализма, то одновременно она является предпосылкой децентрализации финансовых полномочий между федерацией и субъектами, что относится уже к его экономическим целям. Теория бюджетного федерализма позволяет обосновать рациональность выбора форм децентрализации, масштабы самоуправляемости территориальных единиц, механизмы формирования и расходования их бюджетов. В конечном итоге, степень развития бюджетного федерализма определяется решением вопроса об оптимальных масштабах участия различных уровней власти в создании общественных благ. Их специфика во многом зависит от того, какие причины и условия могут сделать справедливой и эффективной реализацию общественного выбора уже на уровне территории, а не только на уровне государства в целом. Эта проблема эффективно разрешается на основе субсидиарного принципа в организации межбюджетных отношений, когда власти более высокого уровня лишь дополняют действия нижестоящих властей, а все функции распределяются в зависимости от того, на каком уровне задачи могут быть адекватнее поставлены и эффективнее решены. В основе принципа субсидиарное™ лежит делегирование бюджетных прав, в том числе и по установлению налогов, распределению сфер ответственности. Именно субсидиарность распределения финансовых полномочий (прав и обязанностей) между центром и субъектами при условии сохранения приоритета федерации называется «фискальным федерализмом».

Западные теории фискального федерализма подходят к оценке эффективности финансовой децентрализации, исходя из сравнения величины выигрыша от децентрализации и разницы в издержках производства общественных благ в государственном и негосударственном секторах. Различия в степени централизации и децентрализации предметов ведения и объема полномочий, в их финансовом обеспечении федеральными органами власти или субъектами федерации находят свое отражение в разнообразных западных концепциях федерализма типа «координированного федерализма», «кооперативного федерализма», «дуалистического федерализма» и т.п.

В любом случае речь идет об оптимизации сочетания таких основополагающих принципов организации любой системной целостности, включая федеративное государство, как централизация и децентрализация, регулирование и саморегулирование. Собственно в неадекватном их воплощении в межбюджетных отношениях в России и кроется первопричина горизонтальной и вертикальной асимметричности российской модели бюджетного федерализма.

В любом федеративном государстве вертикальный дисбаланс возникает в случае различия собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы. Горизонтальный дисбаланс возникает при различии собственного фискального потенциала субнациональных органов власти на одном уровне бюджетной системы. Указанные виды дисбалансов могут быть устранены с помощью различных механизмов трансфертов или заимствований.

Таким образом, механизм вертикального бюджетного выравнивания представляет собой реализацию внутренних структурных связей между уровнями бюджетной системы в той или иной модели бюджетного федерализма, ^сли признать, что рост степени выравнивания приносит не только положительный эффект, но и генерирует отрицательные стимулы, то встает проблема поиска наиболее оптимального уровня там, где предельный доход и предельные затраты при выравнивании уравновешивают друг друга. В специальной литературе не существует единого мнения о главных характеристиках правильно построенной системы вертикальных и горизонтальных трансфертов.

Из множества альтернативных моделей распределения финансовых потоков по вертикали бюджетной системы следует выделить две основные, одна из которых предполагает разделение доходных источников между органами власти различных уровней, а другая может быть реализована в виде грантов. Что касается дифференциации источников бюджетных доходов, то она может быть реализована в виде разделения налоговой базы или централизации налоговых доходов с их последующим распределением в соответствии с избранными критериями. Гранты также могут выделяться в виде нецелевых или же целевых трансфертов. При этом дотации как формы реализации трансфертов целесообразно конкретизировать с количественной точки зрения или привязать к определенному периоду получения из федерального центра, а также оговорить определенными условиями при предоставлении или сделать безусловными, перечислять нижестоящим бюджетам в полном объеме или оговаривать условия софинансирования с центральными органами власти. В любом случае важно соотносить механизм вертикального бюджетного выравнивания с требованиями текущего момента и с конкретными требованиями, предъявляемыми к бюджетно-налоговой политике в связи в воздействием внешних факторов.

В своей основе она должна иметь следующие принципы:

- базироваться на правилах,

- быть прозрачной,

- учитывать потенциальные возможности для повышения доходов.

Лишь такие трансферты, которые направлены на покрытие расходных программ с внушительным превышением (например, образование, здравоохранение, межрегиональные инфраструктуры), а также трансферты, финансирующие социальную защиту, должны производиться на определенных условиях.

Эмпирические данные свидетельствуют о том, что практическое использование альтернативных моделей вертикального бюджетного выравнивания с помощью трансфертизации дотаций из вышестоящих бюджетов нижестоящим органам власти должно быть организовано в соответствии со следующими основными принципами:

1). Формирование и поддержание вертикального бюджетного равновесия в рамках любой из выше перечисленных моделей должны быть элементом системы поддержания стабильности на разных стадиях цикла макроэкономической динамики. Даже в условиях финансового кризиса фискальные органы власти должны жестко контролировать социально-экономическую ситуацию в регионах, применяя весь арсенал средств. Отсутствие системности в разрабатываемых и реализуемых правительством решений может привести к недосягаемости цели вертикального бюджетного выравнивания.

2). Бюджетно-налоговая политика государства должна включать в качестве интегрированного элемента методику использования трансфертов в качестве инструмента вертикального бюджетного выравнивания. При этом различные модели его реализации должны структурироваться по времени как в краткосрочной, так и среднесрочной перспективах. Это позволит согласовать систему трансфертизации нижестоящих бюджетов со структурой доходов и расходов в разных по длительности финансовых периодах.

3). Структура выравнивающих трансфертов должна быть четко сформулирована и находиться под контролем государства, осуществляемого с помощью отлаженной системы мониторинга. Это позволит устранить дубляж в финансировании одних и тех же расходных обязательств на уровне регионов и муниципалитетов. Планирование системы выделения трансфертов должно дополняться стадией жесткого контроля за исполнением условий получения грантов, а в случае их нарушения субфедеральнымп органами власти должна вступать в силу система санкций.

4) Модели вертикального бюджетного выравнивания должны включать в себя не только выделяемые из центральных бюджетов трансферты, но и другие финансовые ресурсы, поступаемые в регионы из других источников бюджетных и внебюджетных средств, например, по каналам различных программ министерств и ведомств. Это позволит координировать усилия на

финансировании первостепенных программ для поддержания вертикального бюджетного равновесия.

5). И, наконец, любая система финансирования выравнивающих программ на субфедералыюм уровне должна оцениваться с помощью показателей экономической эффективности и социальной справедливости, поскольку они связаны с предоставлением общественных благ в регионах. В результате предпочтение должно быть отдано тем моделям вертикального бюджетного выравнивания, которые в наибольшей степени отвечают этим двум критериям. Так, может оказаться, что в ряде случаев более эффективно и справедливо оплатить государственные услуги не через субфедеральные бюджеты, а прямым платежом поставщику услуг.

В конечном итоге модели вертикального бюджетного выравнивания должны иметь следующие особенности.

Во-первых, они не должны предоставлять субпациональным органам возможность влиять на размер трансферта намеренными изменениями своих расходных обязательств и структуры налоговых доходов. В противном случае данная модель будет использоваться не для вертикального бюджетного выравнивания а для покрытия кассовых разрывов в субфедеральных бюджетах.

Во-вторых, внедрение модели вертикального бюджетного выравнивания не должно вызывать значительного увеличения издержек на сбор и обработку исходной информации.

В-третьих, система вертикального бюджетного выравнивания будет эффективной только в случае тесного политического и экономического сотрудничества органов власти всех уровней в разработке методики распределения трансфертов. Это позволит постепенно внедрять модель бюджетного выравнивания и предотвращать резкие колебания в «финансовой асимметрии» в регионах.

В условиях цикличности экономического развития на первое место по важности выдвигается проблема распределения властных полномочий между различными уровнями власти, которая затрагивает, прежде всего, функцию ассигнования. Она включает в себя обеспечение товарами и услугами, предоставляемыми для общественного потребления, в том числе исправление неэффективности частного сектора рынка.

С учетом вышеизложенного следует руководствоваться следующими четырьмя основными критериями при реализации принципа переуступки источников дохода и налогов:

- более низкие уровни власти должны иметь свои собственные значительные источники доходы, которые в определенных рамках устанавливают они сами;

- налоги, которые они удерживают, не должны касаться относительно мобильных факторов производства за одним исключением, а именно, им следует позволить собирать в определенных рамках дополнительные налоги с налогов, устанавливаемых центральным правительством: с подоходного налога на физических лиц и налога на наследство;

- источники дохода, предоставляемые субнациональным властям, должны, естественно, быть достаточными, чтобы покрывать их расходные обязанности и, если эти обязанности имеют тенденцию к росту, источники доходов тоже должны становиться более мощными, не отставая по темпам;

Таблица 1

Итоговая структура оценки фискальных отношений между уровнями власти

Выравнивание доходных несоответствий мслау _регионам»_

Распределение расходных полномочий

Передача источников дохода

- Необходимо обеспечивать положительную степень

эффективности выравнивания.

- Выравнивание не дотскно оказывать значительный

неблагоприятный хтя субнациональных властей контрпродуктнвный эффект, например, на улучшение их собственной базы налогового обложения, эффективность их

налогового ведомства или другого органа власти, а также на эффективность их. расходных решений. - Система трансфертов должна базироваться на четких я ясных правилах, строящихся скорее на потенциальных, чем

на реальных возможностях увеличения доходов. Только те трансферты, которые направлены на покрытие расходных программ с внушительным перемещением

спроса, должны предоставляться на каких-то условиях (например, образование, здравоохрсшекне, межрегиональные нн фра структур ы)

- Передача расходных полномочий додала происходить в четто очерченных рамках при соблюдении принципа, согласно которому7 решение

хозжиственных проблем должно осуществляться на

местном урогне. - Таким образом, местные

власти должны иметь расходные полномочия по всем товарам и услугам, предоставллехшм для общественного потребления, в секторе распределения, которые, если можно предположить, имеют весьма

различный спрос в разных населенных пунктах н которые не характеризуются значительным его перемещением, если только такое перемещение не учитывается в (хорошо продуманной) системе транспортировки. Следовательно, субнаинональные власти могут получить расходные ассигнования на большой спектр товаров н услуг нз тех.

что предлагаются в таол. 1. — Эффективность выполнена* полномочий с регулярной периодичностью должна подвергаться оиенке на основе, например, сравнении, проводимых с учетом национального или международного опыта.

- Более ннэкие уровни властей должны иметь значительные собственные доходы, в определенных пределах установленные ими самими, так чтобы обеспечить возможность производить корректировку собственных доходов с разницей. - Налоги, которыми они облагают, не должны касаться относительно мобильных факторов производства за одним исключением, а именно: пм следует разрешить, но в определенных пределах, облагать дополнительным налогом подоходный налог на физических лки.

— Природные ресурсы (хотя они к не мобильны) должно

облагать налогом центральное правительство. - Источники дохода, предоставляемые в распоряжение су б национальных властей, должны быть достаточно богатыми, чтобы удовлетворять нх расходные полномочия.

— I Гсточникн дохода должны

расти одновременно с расходными обязанностями, не отставая чрезмерно по темпам.

— Источники дохода должны

быть относительно стабильными и предсказуемыми

- источники доходов у субнациональных властей должны быть относительно стабильными и предсказуемыми.

В табл. 1 приводится итоговая структура нашей оценки фискальных отношений между уровнями власти в федеративных государствах.

В условиях современной финансовой нестабильности возрастает значимость инструментов фискальной политики с точки зрения их антикризисного потенциала, теоретические разработки которого пока не дали реальных результатов. А, между тем, вертикальное бюджетное неравенство является тем фактором, который оказывает существенное воздействие на эффективность фискальной политики в плане профилактики кризисных явлений в системе национальных финансов. Это тем более важно, что современный финансовый кризис охватил все открытые национальные экономические системы, а меры фискальной антикризисной политики в национальных рамках пока оказались неэффективными.

Для решения этой проблемы была проанализирована специфика цикличности дискреционной бюджетно-налоговой политики и антикризисный потенциал автоматических стабилизаторов'. При этом учитывалось, что дискреционная бюджетно-налоговая политика обычно связана с корректировкой государственных расходов, налогов и трансфертов и, как правило, не связана с соображениями финансовой стабилизации. Сила автоматических стабилизаторов нроизводна от дискреционности фискальной политики и зависит конкретно от размера трансфертов (например, масштабов страхования от безработицы), прогрессивности налоговой системы и влияния налогов и трансфертов на коэффициент участия населения в рабочей силе и спроса на работников и капитал.

В результате оказалось, что дискреционная бюджетно-налоговая политика - в больше мере контрциклическая в странах с развитой экономикой (когда антицикличность дискреционных мер выше нуля) и проциклическая - в странах с формирующимися рынками, к которым относится и Россия (показатель антицикличностн дискреционных мер ниже нуля). Иллюстрацией этого является рис. I, где по осям откладываются процентные изменения доли госсектора в ВВП (абсцисса) и цикличность дискреционной фискальной

1 Цикличность фискальной политик» измерялась регрессией первого порядка, в которой скорректированное с учетом циклических колебаний первичное сальдо бюджета центральных органов власти является зависимой переменной, а разрыв между фактическим и потепшпшьным объемом производства — независимой переменной. Положительный коэффициент свидетельствует об эффекте контриикличности фискальной политике.

политики (ордината), а их влияние оценивается в показателях падения национального производства (как разрыв между фактическим и реальным объемами производства в процентных пунктах). Если страна находится выше линии, проведенной под углом 45 градусов, то дискреционные меры ее бюджетно-налоговой политики имеют больший контрциклический эффект по сравнению с автоматическими стабилизаторами и наоборот.

Цикличность структурного сальдо

я Страны с формирующимся рынком ■■ Страны с развитой экономикой - - 100

I-.-1-,-1----1-.-1-.-1 .,„(,

О 10 20 30 40 50 60

Размер государственного сектора (в процентах ВВП)

Рис. 1. Сопоставление показателей цикличности дискреционной бюджетно-налоговой политики и влияния автоматических стабилизаторов Источник: расчеты на основе данных МВФ.

Ограниченность контрциклического потенциала дискреционной бюджетно-налоговой политики в качестве инструмента профилактики кризисных явлений в системе национальных финансов связана с тем, что именно изменение цен на активы в условиях финансовых шоков оказывает прямое воздействие на налоги на финансовые операции и реализованный прирост капитала. Одновременно они оказывают более сильное косвенное влияние на бюджетные доходы, в частности, посредством эффекта воздействия богатства на потребление. В той мере, в какой эти изменения отстают или опережают циклы деловой активности (например, в сравнении с падением фактического объема производства от его потенциального уровня), их воздействие на динамику налоговых доходов не описывается адекватно с помощью показателя эластичности налоговых поступлений и поэтому лишь частично отражается в сбалансированности бюджетов всех уровней в

зависимости от циклических колебаний. В этом и проявляется прямая связь вертикального бюджетного неравновесия с антикризисным потенциалом бюджетно-налоговой в различных моделях бюджетного федерализма.

Во второй главе - «Структурные элементы механизма вертикального выравнивания в российской бюджетной системе в условиях финансовой нестабильности» - анализируется структура механизма вертикального выравнивания в российской модели бюджетного федерализма, дается оценка эффективности существующего механизма межбюджетного выравнивания в стране, исследуется механизм глобального финансового кризиса и ограничения механизма межбюджетных трансфертов в качестве главного инструмента вертикального бюджетного выравнивания.

Правовой основой современной системы бюджетных отношений в Российской Федерации стала принятая в 1993 г. Конституция РФ. В ней были определены и зафиксированы три уровня компетенции в бюджетной системе: вопросы ведения и полномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного ведения. Местное самоуправление было отделено от государства и выделена сфера его компетенции.

В результате модель вертикального бюджетного выравнивания в России строится на основе автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти и местного самоуправления, базирующегося на:

- законодательно закрепленных расходных полномочиях разных уровней государственной власти;

- правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых полномочий;

- функционировании механизма финансового выравнивания.

В то же время Конституция сохранила элементы неопределенности статуса (правомочий) субъектов РФ. Не были, в частности, полностью урегулированы вопросы разделения полномочий между федеральным и региональными уровнями, нечетко обозначены предметы их ведения (ст. 71 и 72). Кроме того, федеральное правительство получило право заключать с регионами двусторонние соглашения, что в совокупности предопределило асимметричность бюджетных взаимоотношений в Федерации.

Таким образом, исходя из соотношения принципов централизма и децентрализма в системе российского бюджетного федерализма, можно сформулировать его основное противоречие: между сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий, с одной стороны, и высокой степенью

децентрализации фактических расходов, включая значительный объем полномочий совместного ведения органов власти разного уровня, с другой. Это противоречие обусловлено особенностью системы делегирования прав и ответственности (правомочий) одним уровнем российской бюджетной системы другому. В западных странах реализация принципа субсидиарное™ предполагает изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти (снизу вверх), в отличие от процесса делегирования полномочий в обратном порядке (сверху вниз), как это произошло в переходный период в России.

Следствием нарушения процедуры оптимальной организации взаимосвязей в бюджетной системе современной России является феномен асимметрии социально-экономического развития субъектов Федерации, на устранение которого и нацелен механизм «финансового выравнивания». Это понятие не имеет однозначного толкования, предполагая в широком смысле слова обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций. В узком смысле вертикальное бюджетное выравнивание ассоциируется с механизмом адекватного распределения расходных и доходных полномочий по вертикали бюджетной системы, а также корректировки первоначального налогового распределения.

К общим недостаткам системы разграничения расходных полномочий различных уровней власти в РФ можно отнести:

• их нечеткость, поскольку разграничение расходных полномочий регламентируется не только Бюджетным кодексом, но и множеством других нормативно-законодательных актов, кроме того, относясь к совместному ведению, они не конкретизируют компетенцию соответствующего уровня бюджетной системы;

• низкую степень самостоятельности региональных и местных бюджетов, так как их расходы регламентируются в основном федеральными законодательными и нормативными актами, устанавливающими в централизованном порядке натуральные и финансовые нормы.

В итоге ни органы власти субъектов Федерации, ни тем более органы местного самоуправления не имеют возможности оптимально сбалансировать свои бюджеты и поэтому вынуждены осуществлять политику выборочного и/или частичного исполнения своих обязательств. При этом накапливается (в том числе за счет заимствований) безнадежная задолженность и кардинально меняется мотивация органов власти проводить эффективную бюджетную

политику, повышать прозрачность бюджетной отчетности, а также качество бюджетных услуг, результативное управление расходными обязательствами, способствовать привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Что касается доходных полномочий, то к негативным явлениям, предопределяющим вертикальное бюджетное неравновесие в России, можно отнести следующее:

во-первых, поведение региональных властей не ориентировано на эффективное и действенное использование той доли налоговых поступлений, которую федеральный центр оставляет в их распоряжении;

во-вторых, почти полное отсутствие каких-либо налоговых полномочий у региональных властей не позволяет выполнить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы — обеспечение взаимосвязи между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию нелегальных мер воздействия на налогоплательщиков;

в-третьих, слишком частые изменения пропорций разделения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы ликвидируют заинтересованность региональных властей наращивать собственную налоговую базу, показывать ее в отчетности.

Именно в этой связи в Российской Федерации высока значимость перераспределительной, или выравнивающей, функции федерального центра в бюджетной системе, в состав которой входит большое количество административных образований, разных по размеру территории, численности населения и уровню социально-экономического развития. Она реализуется посредством механизма распределения финансовой помощи субфедеральным бюджетам, объем которой, однако, не зависит от стоимости оказания государственных услуг в регионе и от их доходного потенциала. Кроме того, проблемы изменения методики распределения дотаций из ФФПР каждые 1-2 года наряду с усложняемыми формулами их распределения не укрепляли стабильность бюджетной системы. В этих условиях федеральная финансовая помощь по своей экономической сути не выравнивала предоставляемые территориям объемы бюджетных услуг, а, следовательно, и не решала проблему вертикального бюджетного выравнивания.

Учитывая все эти проблемы, к началу финансового кризиса 2008 г. в бюджетное законодательство РФ были внесены важные изменения, относящиеся к сфере межбюджетных отношений.

1. Осуществлен переход к трехлетнему федеральному бюджету, что привело к увеличению доли межбюджетных трансфертов, распределяемых

между субъектами РФ на три года, что позволило повысить предсказуемость экономической динамики и создало благоприятные условия для повышения качества финансового планирования в регионах.

2. Изменения в Бюджетном кодексе РФ предоставили регионам и муниципальным образованиям возможность перехода на трехлетнее бюджетное планирование, что позволяло нм в новых условиях в полной мере использовать возможность заключения среднесрочных контрактов, устанавливать прозрачные и предсказуемые правила сотрудничества с частным бизнесом и населением.

3. Укреплению финансовой самостоятельности субъектов РФ способствовала прокламированная стабильность налогового законодательства и межбюджетных отношений как основа достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования. С этой целью бюджетное законодательство исключило возможность внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы, а также изменений расходных обязательств бюджетов регионов без соответствующей компенсации из федерального бюджета.

4. Был изменен порядок определения объема средств Фонда финансовой поддержки регионов, в соответствии с которым объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ стал определяться, исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности регионов, что в немалой степени способствовало обеспечению их минимального гарантированного уровня.

5. В целях создания стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты были установлены различные условия осуществления бюджетного процесса для регионов в зависимости от уровня их дотационности.

В результате накануне 2008 г. были сформированы основы механизма вертикального бюджетного выравнивания, который в перспективе должен был стимулировать ускорение социально-экономического развития территорий и начать постепенное вертикальное бюджетное выравнивание. Вместе с тем целостная система формирования и поддержания такого равновесия в бюджетной системе РФ только начала формироваться, и ее структура не была дополнена широким набором схем вертикального бюджетного выравнивания с ориентацией преимущественно на региональный и местный уровни бюджетной системы. Министерство финансов РФ только приступило к созданию кодекса

лучшей практики в организации межбгоджетных отношений и повышении качества управления региональными и муниципальными финансами, который должен был содержать подробное описание методик распределения межбюджетных трансфертов с соответствующим набором общих схем распределения межбюджетных трансфертов. Однако финансовый кризис не позволил реализовать весь комплекс предполагаемых мероприятий.

Именно в связи с серьезными внутренними структурными диспропорциями в межбюджетных отношениях, а также наличием вертикального бюджетного неравенства в бюджетной системе РФ глобальные финансовые шоки столь разрушительно повлияли на состояние ее централизованных финансов.

На основании данных таблиц 2 и 3 видно, что в условиях финансовой стабильности показатели среднесрочного планирования федерального бюджета в целом свидетельствовали о значительном финансовом потенциале поддержания вертикальной бюджетной сбалансированности. Так, в целом в 2008 г. с учетом негативных корректировок, внесенных финансовым кризисом, федеральный бюджет РФ был исполнен по доходам на уровне 21,8% ВВП, или 103,3% от уточненной бюджетной росписи на 2008 г. (таблица 2). По расходам федеральный бюджет был исполнен по итогам того же года на уровне 17,8% ВВП, что составляет 97,7% от уточненной бюджетной росписи (таблица 3). Другими словами, значительный профицит федерального бюджета (4,02% ВВП) являлся объективной основой сбалансированности бюджетной системы, реализуя, тем самым, механизм вертикального бюджетного выравнивания.

Таблица 2

Основные домдные статьи федерального бюджета РФ в 2006-2003 гг. (в Чо ВВП)

2CQÓ Г— 2003

ДОХОДЫ БЮДЖЕТА - ВСЕГО 23.5S 23,91 21.84

Налог яз прибыль организаций 1.92 1,97 1.79

Единый сотильнын налег 1,19 1,24 1.19

Налога на товары я услуга, реализуемые на территории РФ 3.8: 4,61 2,65

Налог на добавленную стоимость 3.47 4.27 2.35

Аишзы по поланшзныл товарам 0.35 0.33 0.29

Налога га товары, ввозимые на территорию РФ 2 27 2,76 2.75

Налог яз добавленную стоимость 2.20 2.6S Ш

Аилпы по шяаишзным товарам 0.06 0.08 0.08

Налог яа добычу полезных ископаемых 4,11 3,45 3.78

Ввозные таможенные пошлины 1,28 1,50 1.47

Вывозные таможенные пошлины 7.12 5,64 «.73

Источник: Федеральное Казначейство РФ. расчеты ИЭПП.

В табл. 2 приводятся данные по основным наиболее значимым доходным статьям федерального бюджета. В течение двух предшествующих лет, в отличие от 2008 г., доходы федерального бюджета не опускались ниже 23% ВВП. Столь заметное снижение доходов федерального бюджета в прошедшем году связано с мировым финансовым кризисом, действие которого стало заметно ощущаться в экономике Российской Федерации с конца 2008 г. Из табл. 2 видно, что в 2008 г. все доходные статьи федерального бюджета продемонстрировали отставание от соответствующих показателей предшествующего года. Исключение составили лишь доходы бюджета, связанные с нефтегазовым сектором: налог на добычу полезных ископаемых, который вырос 0,3 п.п. ВВП и вывозные таможенные пошлины (+1,1 п.п. ВВП).

Таблица 3

Основные расходные статьи >едерального бюджета РФ в 2006—200S гг. {в ЧЬ ВВП)

2006 2007 :oos

РАСХОДЫ БЮДЖЕТА - ВСЕГО 16.08 18,39 17,82

Оошепхл'даоственкые аопросы 1.99 2.50 1.97

hjküx: обслузлзагше государственного долга 0.64 0.44 0,36

Надаояальяи оборона 2.56 2.56 2.45

Национальная безопасность в правоохранительная деятельность 2,07 2,05 1,97

Наниояиьяая эгояомикз 1.30 2,13 2.41

Жплшпяо-ю^.гунзльное хозяйство 0.20 0,91 0.30

Охрана окружающей среды 0.02 0,03 0.02

Образоганде 0.80 0,91 0.84

Культура, кинематография в средства массовой гаформашш 0,21 0,22 0.21

ЗдраюохраЕеяие я спорт 0.55 0.60 0.66

Соцпальи.и пошшга 0.76 0.66 0.69

Межбюдж? тные трансферты 5.63 5.84 6.30

11атчтх: Федеральное Канмчейспо РФ, расчеты НЭШ1.

Что касается расходов федерального бюджета РФ, то в 2008 г. в их структуре сократились практически все разделы за исключением межбюджетных трансфертов (6,3% ВВП в 2008 г. по сравнению с 5,84% в 2007 г.), социальной политики (0,69% ВВП по сравнению с 0,66% соответственно) и национальной экономики (2,41% и 2,56% за соответствующие годы).

Однако в 2009 г. кризисные реалии бюджетных параметров на уровне федерального центра фактически вернули п прошлое систему вертикального бюджетного неравновесия. Об этом свидетельствуют поправки в Бюджетный кодекс РФ в первом квартале 2009 финансового года, одной из которых является переход на годичное бюджетное планирование. В результате в марте 2009 г. были скорректированы параметры макроэкономической динамики в сторону ее падения, а действующего федерального бюджета - в сторону

увеличения дефицита. Так, в 2009 г. ВВП сократится с 51 476 млрд.руб. (по ФЗ о Федеральном бюджете 2008 года) до 40 420 млрд. (по новому законопроекту 2009 г.); доходы федерального бюджета уменьшатся на 38,6% ВВП (с 10 927,1 млрд.руб. до 6 713,6 млрд.), а расходы увеличатся на 7,4% ВВП (с 9 024,7 млрд.руб. до 9 692 млрд. соответственно). Из 11 разделов бюджетной классификации расходы федерального бюджета возрастут только по трем: на национальную экономику (на 1,6 трлн.руб.); на социальную политику (на 130 млрд.руб.) и на межбюджетные трансферты (на 15,7% расходов) .

Согласно прогнозу Минфина РФ, дефицит региональных бюджетов в 2009 году вырастет в 15 раз и составит 800 млрд. рублей, доходы упадут на 18%. В результате по сравнению с плановыми показателями одна треть региональных бюджетов не сможет профинансировать даже содержание социальной сети, вторая треть - инвестиционные расходы, а оставшаяся треть сможет профинансировать их в половинном объеме от уровня 2008 г. Особенно пострадают регионы-доноры, которые, вероятно, превратятся в дотационные, усугубив проблему вертикального бюджетного неравновесия в российской бюджетной системе.

В этих условиях невозможно говорить об антикризисном потенциале дискреционной бюджетно-налоговой политики в России в силу того, что она целиком нацелена на реализацию, главным образом, фискальных функций государства. Примером тому является недооценка фискальными органами власти опасности наращивания финансовой асимметрии регионов и их .нацеленность на реализацию приоритетной антикризисной меры: насыщении структурообразующих промышленных предприятий и кредитных организаций ликвидными ресурсами, которые в значительной степени оборачиваются оттоком капитала из страны. В этой связи в российских условиях бюджетно-налоговая политика выступает как проциклическая и ее следует расценивать в качестве фактора, усугубляющего кризисные явления в системе централизованных и децентрализованных финансов. В результате российская специфика состоит в том, что, пожалуй, только монетарные органы власти обладают значительным антикризисным контрциклическим потенциалом и способны бороться с негативными последствиями не только финансовых шоков в национальной экономике, но и проциклическим воздействием фискальной политики.

В третьей главе - «Повышение устойчивости субфсдеральных бюджетов в системе мер профилактики кризисных явлений в централизованных финансах России» - разрабатывается методика эффективного разграничения полномочий по регулированию бюджетных

правоотношений и повышения результативности фискальной политики в условиях финансового кризиса, определяется эффективная модель ответственного управления долгом субъекта Российской Федерации и муниципального образования, а также механизмы повышения качества финансового менеджмент в организациях общественного сектора.

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» утвердило трехлетнюю Концепцию реформы бюджетного процесса. До начала финансового кризиса Федеральный бюджет РФ был принят на 2008-2010 гг., что свидетельствовало об отладке конкретных процедур, новых правил работы министерств, в том числе в рамках экспериментов, которые были успешно проведены в регионах в 2006-2007 гг. На основе полученных результатов были сформулированы поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые вступили в действие с I января 2008 г. и были нацелены на формирование новой системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

В качестве эффективного инструмента вертикального бюджетного выравнивания рассматривалось среднесрочное финансовое планирование как часть процесса подготовки проекта бюджета региона на очередной финансовый год. Главной целью такого планирования становился выбор варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.

Однако финансовый кризис изменил основные нормы структурных взаимосвязей в рамках механизма вертикального финансового выравнивания. Эти новые обстоятельства связаны с необходимостью введения чрезвычайного режима функционирования субфедеральных бюджетов в условиях дефицита федерального бюджета и отсутствия необходимых ресурсов для выделения в нижестоящие бюджеты в форме межбюджетных трансфертов. В этих условиях процесс вертикального бюджетного выравнивания может строиться только на основе программ развития региональных и муниципальных финансов. В этой связи следует перенести упор в сохранении вертикальных бюджетных потоков в условиях дефицита федерального бюджета с Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) на Фонд реформирования региональных и местных финансов (ФРРМФ с 2004 г.).

В пользу выбранного механизма субсидирования комплексной программы стабилизации региональных (муниципальных) финансов свидетельствует ряд обстоятельств. Субсидии предоставляются на условиях

(»финансирования, что требует от региона заинтересованности в реализации именно предусмотренных программой мероприятий. Элементы соревновательности позволяют максимизировать эффект от предоставления субсидий, поскольку при проведении конкурса отсеиваются субъекты РФ и муниципалитеты, не имеющие необходимых возможностей и реального желания для проведения антикризисных мероприятий. При получении субсидий не происходит роста долговой нагрузки и просроченной задолженности региона и муниципалитета, что позволяет стабилизировать субфедеральные финансы, не снижая оценки уровня их кредитоспособности. Отражение сумм субсидий и софинансировання в законе (решении) о региональном и местном бюджете на очередной финансовый год требует объективной оценки возможностей региона или муниципалитета предоставить средства на указанные мероприятия при разработке программы стабилизации региональных (местных) финансов и расчете доли софинансирования.

В условиях резко выросшего дефицита федерального и субфедеральных бюджетов региональные и муниципальные органы власти вынуждены рассматривать альтернативные источники финансирования их бюджетных дефицитов. Одним из эффективных механизмов сбалансированности бюджетов является привлечение, обслуживание и погашение долговых обязательств субфедеральных органов власти, оптимизация форм, структуры и размеров заимствований. Активная и гибкая долговая политика доступна не всем субъектам РФ (муниципалитетам), поскольку требует значительной «финансовой подушки» для поддержания достаточного уровня ликвидности своих обязательств.

Возникающие при этом риски могут мотивировать власти региона к централизации доходных и расходных полномочий, к более активному вмешательству в дела частного сектора и наращиванию собственной экономической деятельности для приобретения активов, которыми можно воспользоваться в случае неудачной для регионального бюджета конъюнктуры. В долгосрочной перспективе это сковывает экономическую активность на территории региона.

Квалифицированное управление долгом, профессиональный учет рисков, выстроенная система управления обязательствами бюджетного сектора, в свою очередь, способствуют не только оптимизации управления бюджетами, но и позволяют строить и реализовывать стратегии развития территорий, а также стабилизируют финансовые рынки. Эти цели вполне достижимы в рамках модели ответственного управления долгом на уровне субъектов РФ и

муниципальных образований. В со основе лежит процедура жесткого планирования обслуживания и погашения действующих долговых обязательств, которая включает в себя несколько этапов.

1. Выбирается горизонт планирования, который разбивается на одинаковые интервалы времени (периоды расчета). Для каждого обязательства в каждом периоде расчета определяется объем платежей по обслуживанию и погашению обязательства (в случае условных обязательств — ожидаемых платежей). В зависимости от целей планирования (оперативного, краткосрочного или долгосрочного) периодом расчета графика может быть день, неделя, месяц, квартал или год.

2. Для каждого временного интервала внутри горизонта планирования составляется сводный график обслуживания и погашения обязательств. При этом следует учесть два случая:

• если доступная долговая емкость отрицательна по итогам какого-либо года внутри интервала планирования, то необходимо провести рефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихся обязательств для соответствия их пределам долговой емкости бюджета. В этом случае, если не предусмотрено рефинансирование или досрочное погашение долга, нельзя привлекать новые заимствования, поскольку они увеличивают расходы на погашение и обслуживание обязательств в выбранном году;

• если доступная долговая емкость положительна для каждого планируемого года в целом, но отрицательна для какого-либо более короткого периода внутри какого-то года, то это означает кассовый разрыв бюджета. В этом случае целесообразно рефинансировать обязательства или привлечь в соответствующем году краткосрочные заимствования на его финансирование.

Таким образом, категория доступной долговой емкости бюджета для новых заимствований оценивается для каждого периода внутри интервала планирования и представляет собой средства бюджета, остающиеся после осуществления расходов на исполнение уже принятых прямых долговых обязательств и резервирования средств на ожидаемые платежи по принятым условным обязательствам в соответствующем периоде.

Первый год внутри горизонта планирования играет особую роль. Доступная долговая емкость бюджета для новых заимствований в этом году представляет собой превышение доходов над текущими расходами бюджета и необходимым объемом средств на обслуживание и погашение уже имеющихся прямых и условных обязательств, т. е. является «свободными средствами бюджета». Эти средства целесообразно использовать, прежде всего, на

досрочное погашение обязательств, выходящих за пределы долговой емкости в будущие периоды, а затем на финансирование первоочередных инвестиционных проектов в финансовом году.

Положительные значения доступной долговой емкости в последующие годы внутри горизонта планирования являются ограничениями по объему при планировании новых долговых обязательств.

Таким образом, в новых условиях финансового кризиса субфедеральные органы власти вынуждены использовать собственные возможности привлечения дополнительных источников финансирования социальных расходов в регионах и на местах, привлекая дополнительные ресурсы путем размещения ценных бумаг под гарантии государства и укрепляя доверие инвесторов путем ответственного управления долгом. В этом случае территориальные органы власти смогут сформировать систему укрепления доверия на местах, что является существенным обстоятельством для профилактики кризисных явлений в стране.

Кроме того в чрезвычайных условиях нехватки ресурсов одним из важнейших инструментов стабилизации субфедеральных финансов является системный подход в организации управления бюджетными организациями. Он предполагает необходимость тесной увязки всех ключевых элементов управления: бюджетным процессом, доходами, расходами, инвестициями, ликвидностью, бюджетными закупками, долгом и заимствованиями, межбюджетными трансфертами и активами, которые должны функционировать как единая система. Основным принципом функционирования такой системы управления (в том числе управления каждым из этих элементов) является цикличность процесса управления, который состоит из следующих основных стадий: планирования, исполнения и отчета, оценки и контроля эффективности, повышения качества управления по результатам, оценки.

Основные стадии этого цикла можно представить в виде «бюджетирование — учет — аудит». При этом все три стадии цикла должны находиться в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Так, выбор модели бюджетирования — бюджетирование по затратам или бюджетирование по результатам — во многом определяет организацию и методы исполнения бюджета и последующего аудита и контроля эффективности.

Только все механизмы в совокупности способны сохранить достигнутый уровень вертикальной сбалансированности в российской бюджетной системе даже в условиях финансовой нестабильности. В любом случае в условиях кризисного развития бюджетной системы необходимо проводить жесткий

мониторинг циклических изменений в состоянии экономики, оценивать соответствие налогово-бюджетной политики среднесрочным целям и разрабатывать рекомендации по различным мерам антикризисного и антиинфляционного порядка на региональном и муниципальном уровнях. Это позволит свести к минимуму политическую пристрастность оценок экономической информации и избежать принятия решений исключительно на основании статистических показателей состояния экономики, которые могут быть неточными. Такой подход позволит повысить своевременность бюджетных стимулов и строже ограничивать их воздействие во времени. Очевидно, что, прежде чем применять такие подходы, требуется тщательное изучение их потенциальных издержек и рисков. Помимо выбора налогово-бюджетных инструментов и административной сложности изменения ставок налогов или планов расходов, система должна координироваться с целями денежно-кредитной политики. Даже в новых условиях финансовой нестабильности в стране приоритетной целью бюджетного выравнивания остается выравнивание способности регионов и муниципалитетов к самообеспечению и саморазвитию на базе использования антикризисного потенциала всех форм экономической активности на субфедеральном уровне.

В заключении диссертационной работы систематизированы основные выводы о результатах исследования и определены возможные направления дальнейшего развития предложенных подходов.

3. Публикации по теме диссертации

Основные положения и результаты диссертации изложены в следующих публикациях автора.

1. Салагаева Е.А. Недостатки механизма вертикального бюджетного выравнивания в Российской Федерации II Сегодня и завтра российской экономики. Научно-аналитический сборник. 2009, № 3 - 0,4 пл.

2. Салагаева Е.А. Особенности состояния системы межбюджетных отношений в РФ накануне финансового кризиса // Сборник научных трудов / Под ред. М.А. Давтяна. - М.: Изд. Дом «А'ГиСО», 2009. - 0,3 п.л.

3. Салагаева Е.А. Вертикальное неравновесие в бюджетной системе -причина неэффективной фискальной политики в условиях финансового кризиса // Приложение к журналу «Экономические науки». - 2008, № 1 - 1 п.л.

4. Салагаева Е.А. Формирование эффективной модели ответственного управления долгом субъекта Российской Федерации и муниципального образования // Сборник научных трудов / Под ред. Ф.Ф. Стерликова. - М.: Изд-во МИЭМ, 2008. - 0,3 п.л.

Академия труда и социальных отношений

Формат А-5. Объем 1,7 пл. Тираж 100 экз. Заказ № 140-А.

Типография ИД «АТИСО»

119454, Москва, ул. Лобачевского, 90 Тел.: 432-47-45

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Салагаева, Елизавета Альбертовна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Концептуальные подходы к трактовке механизма вертикального бюджетного выравнивания в моделях бюджетного федерализма.

1.1. Теории бюджетного федерализма - концептуальная основа межбюджетных отношений.

1.2. Принципы вертикального выравнивания в моделях бюджетного федерализма.

1.3. Вертикальное неравновесие в бюджетной системе - причина неэффективной фискальной политики в условиях финансового кризиса.

ГЛАВА 2. Структурные элементы механизма вертикального выравнивания в российской бюджетной системе в условиях финансовой нестабильности.

2.1. Структура механизма вертикального выравнивания в российской модели бюджетного федерализма.

2.2. Оценка эффективности существующего механизма межбюджетного выравнивания в России.

2.3. Глобальный финансовый кризис и ограничения механизма межбюджетных трансфертов в качестве главного инструмента вертикального бюджетного выравнивания.

ГЛАВА 3. Повышение устойчивости субфедеральных бюджетов в системе мер профилактики кризисных явлений в централизованных финансах России.

3.1. Эффективное разграничение полномочий по регулированию бюджетных правоотношений и повышение результативности фискальной политики в условиях финансового кризиса.

3.2. Формирование эффективной модели ответственного управления долгом субъекта Российской Федерации и муниципального образования.

3.2. Повышение качества финансового менеджмент в организациях общественного сектора.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Механизм вертикального бюджетного выравнивания в Российской Федерации в условиях финансового кризиса"

Актуальность темы исследования. Начиная с 1991 г. для системы межбюджетных отношений в России было характерно вертикальное бюджетное неравенство, которое выражалось в реальной несбалансированности бюджетов различных уровней бюджетной системы. После кризиса 1998 г. изменилась форма его проявления, будучи обусловленная устойчивым профицитом федерального бюджета и хроническим дефицитом основной массы субфедеральных , бюджетов. Такое особое выражение вертикальной несбалансированности в многоуровневой бюджетной системе имеет в своей основе сущностное противоречие между распределением полномочий по расходам и доходных источников финансирования функций государства на федеральном и региональном уровнях, а также местных органов власти. Даже в условиях макроэкономического роста это отрицательно сказывалось на системе стимулов субфедеральных органов власти к функционированию на местах в соответствии с критериями экономической эффективности и социальной справедливости. В условиях же финансовой нестабильности вертикальное бюджетное неравенство становится главным препятствием на пути успешной концентрации усилий государства в борьбе с кризисными явлениями в экономической и финансовой сферах.

Практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что в условиях современных глобальных финансовых шоков неадекватная реализация принципов сбалансированности бюджетов разных уровней, общего совокупного) покрытия их расходов, а также результативности и эффективности использования бюджетных средств ставит на грань банкротства отдельные субфедеральные органы власти РФ. Эта проблема усугубляется тем, что в апреле 2009 г. федеральный бюджет на текущий год был скорректирован в сторону сокращения его доходов и роста дефицита, что ликвидирует эффективность межбюджетных трансфертов из центра в качестве широко используемого инструмента сбалансированности территориальных бюджетов. Если в условиях профицита Федерального бюджета РФ все попытки государства оптимизировать принцип разграничения бюджетной ответственности и источников финансирования расходных обязательств различных уровней власти не дали ощутимых результатов, то его дефицитность повышает актуальность, теоретическую значимость и практическую востребованность проблемы формирования механизмов вертикального бюджетного выравнивания в условиях финансовой нестабильности.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды видных отечественных ученых и специалистов-практиков: А.В. Алтыпцева, Е.С. Гринфельда, A.M. Лаврова, В.В. Климанова, Е.В. Коломина, И.М. Осадчей, Г.Б. Поляка, В.М. Ро-дионовой, М.В. Романовского, Б.И. Филимонова, Я.Б. Хесина, А.Н. Швецова, Н.А. Ширкевича, Л.И. Якобсона и др. Анализ исследований этих авторов показал, что в области методологии управления общественными финансами, меж-бюджетпых отношений и бюджетного федерализма до сих пор отсутствует всесторонняя изученность механизмов вертикального бюджетного выравнивания па разных этапах макроэкономической динамики.

В диссертации были использованы разработки известных исследователей проблем межбюджетных отношений и механизмов их реформирования: Е.М. Бухвальда, С.Д. Валентея, В.В. Климанова, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, П.Б. Пырепкова, Л.В. Смирнягина, И.А. Умновой, Е.А. Устименко, Е.С. Чернышовой и др.

Информационно насыщенными оказались работы А.Г. Игудина, Г.А. Курляндской, С.П. Солянниковой и др., которые помогли разобраться с принципами реформирования отечественной бюджетной системы в период становления российской модели бюджетного федерализма.

Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные мате-матико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.

При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах использовался ис-торико-логический подход.

Цель и задачи исследования. Целыо диссертационной работы является выявление закономерностей формирования и развития механизма вертикального бюджетного выравнивания в РФ, а также обоснование методических подходов к выбору эффективных мер антикризисной политики государства, при которой сохраняется финансирование функций субнациональных органов власти на уровне, позволяющем предотвратить их формальное банкротство.

В соответствии с целыо исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

- осуществить количественный и качественный анализ особенностей вертикального разделения бюджетных полномочий между органами власти различных уровней в федеративном государстве и выделить вертикальное бюджетное неравенство в качестве основной причины неэффективности фискальной политики в профилактике кризисных явлений в экономической системе; выделить структурные элементы механизма вертикального выравнивания в российской модели бюджетного федерализма, дать оценку их эффективности в качестве инструментов решения проблемы несбалансированности бюджетов разных уровней, которая объективно углубляется в условиях финансовой и экономической нестабильности;

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению эффективности механизма вертикального бюджетного выравнивания, позволяющего предотвращать реальные «банкротства» субъектов Федерации и резкое падение социально-экономических показателей регионов в условиях финансового кризиса, а также обеспечивать субфедеральным органам власти возможности адекватно исполнять функции в системе централизованных финансов на разных стадиях макроэкономической динамики.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- проведено комплексное исследование особенностей реализации механизма вертикального бюджетного выравнивания, которое позволило определить закономерности движения межбюджетных финансовых потоков, а также выявить неэффективность механизма вертикального бюджетного выравнивания в связи с нарушением принципов распределения трансфертов во взаимосвязях федерального центра и субфедеральных органов власти, что проявляется в росте вертикальной финансовой асимметрии;

- дана оценка последствий применения различных инструментов фискальной политики государства, в том числе и для случаев нарушения вертикального бюджетного равновесия во взаимосвязи с реализацией ее антикризисного потенциала, а также определен критерий оптимизации1 соотношения автоматических стабилизаторов и дискреционных мер бюджетно-налоговой политики с точки зрения профилактики кризисных явлений в финансовой сфере;

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Салагаева, Елизавета Альбертовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, подводя итоги диссертационного исследования, следует отметить, что формирование механизма эффективного финансового обеспечения расходных обязательств субфедеральных органов власти предполагает необходимость решения важнейшей теоретической проблемы оптимизации принципов централизма и децентрализма в распределении бюджетных полномочий между органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Отсутствие универсальной, теории оптимального бюджетного устройства федеративного государства существенно тормозит процессы стабилизации доходной базы субфедеральных органов власти в Российской Федерации, а также эффективного выполнения государством и местным самоуправлением своих функций, конкретизированных в их расходных полномочиях. В конечном итоге это усугубляет фискальные проблемы государства и дестабилизирует развитие национальной хозяйственной системы.

В рыночной экономике бюджетная система призвана выполнять три важнейшие задачи.

Первая носит фискальный характер. Поступления в бюджет должны обеспечить необходимые ресурсы для расходов на военные, экономические и социальные программы.

Вторая задача органов власти всех уровней бюджетной системы заключается в обеспечении возможности регулирования экономики, когда налоги, государственные расходы, а порой и бюджетный дефицит, используются как рычаги достижения определенных целей экономической политики.

Третья главная задача бюджетной системы - реализация социальных функций государства, нацеленных на выравнивание доходов экономических агентов в обществе. В этом случае бюджетная система выступает в качестве эффективного инструмента перераспределения национального дохода благодаря специальным мерам в области налоговой политики, с одной стороны, и системе трансфертных платежей пенсионерам, инвалидам, гражданам с низкими доходами, безработным, семьям, имеющим детям, и т. п. - с другой.

Решение этих задач предполагает необходимость участия органов власти всех уровней бюджетной системы в производстве и предложении общественных благ, что собственно и составляет сущность их полномочий по расходам.

Расходные полномочия слагаются из трех составляющих и представляют собой совокупность прав и обязанностей органов публичной власти по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и осуществлению определенных видов бюджетных расходов. Под обеспечением расходов финансовыми средствами понимается направление доходов бюджета за исключением доходов, полученных в виде целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней, на финансирование его расходов на стадиях составления, рассмотрения и утверждения бюджета на очередной финансовый год. Осуществление расходов - это собственно исполнение бюджета по расходам, направление доходов бюджета, полученных в виде целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней, на финансирование его расходов.

Анализ проблем законодательного регулирования вопросов разграничения компетенции в Российской Федерации показал, что принцип субсидиарности в структуре и функционировании отечественного федерализма не соблюдается. Во-первых, ощущается сильный перевес в пользу Федерации. Во-вторых, принцип финансового обеспечения исполнения полномочий противоречиво описан в Федеральном законе № 184-ФЗ и проведен недостаточно четко в Бюджетном и Налоговом кодексах, что не позволяет субъектам Федерации и муниципалитетам стать тем самым «лучшим уровнем», без которого немыслима сама стратегия субсидиарности. Другими словами, реальная децентрализация расходных обязательств в сфере финансирования производства общественных социально значимых благ должна стать в ближайшие годы одним из самых значимых событий реформы федеративных отношений в России.

В 2004 г. Правительство РФ выдвинуло Концепцию повышения эффективности бюджетных расходов, в которой повышение эффективности бюджетных расходов и их финансового обеспечения было напрямую связано с бюджетированием, ориентированным на результат, и с построением бюджета на программно-целевых принципах. В этом случае конечные результаты, эффект от планируемых мероприятий и методы их мониторинга определяются в самом бюджете, который составляется не только с использованием «традиционных» видов классификации расходов бюджета (функциональной, экономической, ведомственной), но и по конкретным программам. При этом под программой понимается любой комплекс мероприятий, ориентированных на достижение определенной цели или результата. Отдельно в рамках программы указывается каждое мероприятие, значения критериев оценки текущего состояния объекта или услуги, которая финансируется в рамках данной программы, и его плановое значение по завершении программы.

При переходе на бюджетирование, ориентированное на результат, возникает возможность определять эффективность расходования бюджетных

I I средств, разграничивая, во-первых, прямые (непосредственные) результаты расходования бюджетных средств (объем общественных благ, услуг или работ, произведенных государственными учреждениями, например, количество проведенных в медицинских организациях операций), и во-вторых, конечные социальные его результаты (социально-экономический эффект от предоставляемых государством услуг, например, повышение уровня образования населения, снижение уровня загрязнения окружающей среды).

Сопоставление уровня социальных расходов по важнейшим статьям, производимым из регионального и местных бюджетов в Московской области, с уровнем дефицита консолидированного бюджета региона приводит к выводу о неблагополучности либо в распределении функций между уровнями бюджетной системы, либо в механизме формирования доходов и расходов субфедеральных бюджетов.

При этом следует заметить, что территориальная дифференциация, измеряемая показателем «средняя бюджетная обеспеченность», находится, как показывают проведенные исследования, в обратной зависимости от той доли налогов, которую оставляет на территории вышестоящий уровень власти, и размеров предоставляемой финансовой помощи.

Таким образом, несмотря на все усилия областных органов власти по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности в федеральных регулятивных документах по субрегиональным межбюджетным отношениям отсутствует достаточный инструментарий экономического стимулирования муниципальных образований. Распределение финансовых средств в целях стимулирования должно отталкиваться от некоторых критериев или показателей, в зависимости от которых и осуществляется это стимулирование. Это в свою очередь означает, что сама величина стимулирующих выделяемых территории средств должна находиться в прямой зависимости от качества труда и управления, от достигаемых результатов. Таким образом, можно сформулировать принципы организации минимальных бюджетных обязательств - зависимости стимулирования от достигаемых результатов и субсидиарности, которые должны лечь в основу механизма бюджетирования, ориентированного на результат. Однако несмотря на кажущуюся очевидность сформулированных принципов и целей стимулирующей функции в настоящее время финансовая помощь регионам и муниципалитетам оказывается не в зависимости от получаемых ими результатов, а от степени отклонения от среднего уровня бюджетной обеспеченности.

Анализ финансовых потоков в бюджетной системе РФ между различными ее уровнями до 2004 г. и после него позволил установить тенденцию к росту централизации доходных полномочий на федеральном уровне бюджетной системы РФ и децентрализации расходных обязательств на субфедеральном уровне. Наращивание при этом профицита федерального бюджета на всем протяжении первого десятилетия нового столетия свидетельствует о неэффективности нормативной базы межбюджетных отношений в части формирования доходной базы федерального и территориальных бюджетов и распределения между ними расходных полномочий.

Так, несмотря на все положительные тенденции социально-экономического развития Московской области, консолидированный бюджет региона хронически дефицитен: в 2007 году его дефицит составил 9,1 млрд. рублей, а в

2006 г. - 10,2 млрд. Если в 2006 г. дефицит консолидированного бюджета был выше дефицита бюджета региона (10,2 и 8,6 млрд. руб. соответственно), то в

2007 г. основная доля дефицита привнесена областным бюджетом (9,1 млрд.руб. и 8,6 млрд. соответственно. Что касается сбалансированности муниципальных бюджетов Московской области, то с 2005 г. они сводятся с профицитом, причем его рост сопровождается увеличением бюджетного дефицита региона.

Таким образом, симптоматично, что с завершением последнего этапа реформирования межбюджетных отношений за счет оптимизации в разделении полномочий по расходам и доходам между уровнями бюджетной системы в РФ, в наиболее благополучном субъекте РФ усугубились проблемы несбалансированности бюджета. Это обусловлено и тем, что в результате реформы межбюджетных отношений часть расходных полномочий федерального центра и местных органов власти были делегированы регионам, что усугубило проблему их несбалансированности.

Это позволяет высказать гипотезу, что, несмотря на завершение реформы межбюджетных отношений, в России формируется модель корпоративного федерализма, которая строится на единообразной законодательной базе, централизации на федеральном уровне решений всех важнейших вопросов в совокупности с административно-политическим контролем за региональными властями, выступающими в качестве филиалов единой корпорации.

Так, 1/5 расходов регионального бюджета Московской области приходится на межбюджетные трансферты, что в совокупности с 1/10 ВРП, передаваемой в федеральный центр в виде налогов и платежей, предопределяет хронический дефицит регионального и консолидированного бюджета области. Это свидетельствует о том, что субфедеральным органам власти пока еще отводится роль «ответственных исполнителей» отдельных мероприятий, спланированных, профинансированных и контролируемых из федерального центра.

При анализе воздействия дефицита бюджета субъекта РФ на выбор региональными властями оптимальных величин доходов и расходов следует обратить внимание на следующую закономерность. Величина финансовой помощи зачастую не приводит к сбалансированности налоговых доходов, собираемых в регионе, и осуществляемых региональными властями бюджетных расходов при разных значениях таких параметров, как степень софинаисирования бюджетных расходов региона федеральным бюджетом, участие в формировании доходов, величина нормативов расходных потребностей и налогового потенциала.

В этой связи усиливающаяся «трансфертизация» финансовой помощи регионам из федерального бюджета лишь формирует иллюзию бюджетного равенства субъектов Федерации. Фактически же регионы-доноры, несмотря на проводимую ими активную экономическую политику, нередко оказываются весьма неблагополучными с точки зрения социально-экономического обеспечения. Регионы-реципиенты, напротив, нередко оказываются относительно благополучными в этом плане. Это приводит к растущей дифференциации регионов по уровню жизни и социально-экономического развития и естественно к обострению бюджетной асимметрии.

Поэтому приоритетной целью бюджетного выравнивания является выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе использования потенциала всех форм собственности.

По оценкам Центра фискальной политики, чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового для всех субъектов Федерации уровня, нужно сконцентрировать в федеральном бюджете 85% налоговых доходов, затем примерно половину из них перераспределить в виде финансовой помощи регионам. Этот расчет наглядно показывает прямую зависимость между централизацией доходов и возможностями федерального бюджета выравнивать бюджетную обеспеченность регионов и гарантировать доступ граждан к основным общественным услугам и социальным гарантиям.

Однако даже в отношении доходов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим территориальным властям, действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе по уровню максимальных ставок). Это затрудняет реализацию закрепленного Бюджетным кодексом принципа самостоятельности бюджетов всех уровней.

При разделении конкретных видов налогов и налоговых полномочий между уровнями власти целесообразно учитывать следующие критерии:

• стабильность — чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

• экономическая эффективность — за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

• мобильность налоговой базы — чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом, и наоборот;

• равномерность размещения налоговой базы — чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом, и наоборот;

• социальная справедливость — налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;

• бюджетная ответственность — сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, обеспечивающих соответствующие услуги.

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» утвердило трехлетнюю Концепцию реформы бюджетного процесса. Федеральный бюджет РФ уже принят на 2008-2010 гг., следовательно, идет речь об отладке конкретных процедур, новых правил работы министерств, в том числе в рамках экспериментов, которые уже проведены 2006-2007 гг. Они вылились в поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые стали действовать с 1 января 2008 г. и закрепили цель формирования новой системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Общая схема регионального бюджетного законодательства такова, что четыре обязательные нормы должны быть урегулированы законом субъекта Российской Федерации. По возможности это должен быть один закон: либо «Об основах бюджетного устройства», либо «Об основах межбюджетных отношений», формулирующий системные принципы внутрирегиональных отношений.

Каждый регион должен будет решать вопрос о передаваемой части НДФЛ в местные бюджеты (поскольку формулировка «не менее 10 %» означает, что может быть и более), а также порядок распределения средств из трех фондов.

При этом районы не обязаны, но могут создавать (по правилам, установленным законом субъекта Федерации) районные фонды финансовой поддержки поселений.

Эффективным инструментом управления субфедеральными финансами является среднесрочное финансовое планирование как часть процесса подготовки проекта бюджета региона на очередной финансовый год.

Главной целыо такого планирования является выбор варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.

Задачами разработки среднесрочного финансового плана являются:

- проработка и обоснованность основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, подкрепленные конкретными цифровыми значениями за базовый период, и на три года вперед;

- устойчивость и преемственность в разработке территориальных бюджетов как в процедурно-операционном аспекте, так и в содержательном отношении с соблюдением всех требований и норм бюджетной классификации Бюджетного кодекса Российской Федерации;

- согласование приоритетов и интересов различных территориальных ведомств и служб;

- обеспечение точного учета планируемых расходов по утвержденным целевым программам с определением годовых объемов финансирования с указанием их бюджетной классификации;

- повышение обоснованности финансовой помощи регионам при межбюджетном планировании;

- совершенствование нормативно-методического обеспечения и внедрения автоматизированных систем в процесс среднесрочного планирования (прогнозирования) территориальных бюджетов с целыо повышения качества и результативности работы финансовых органов при осуществлении финансового планирования;

- многовариантность расчетов показателей, соответствующих различным сценариям социально-экономического развития территории, прогнозируемым возможностям бюджета по мобилизации доходов, привлечению заимствований и финансированию основных расходов.

Опираясь на технологии реинжиниринга, представляется возможным применить существующие технологии для реструктуризации бюджетной сферы, положив в основу Концепцию реструктуризации бюджетной сферы. При этом должны быть решены следующие задачи:

1. Создание исходного прототипа финансовой подсистемы региона.

2. Разработка альтернативных вариантов финансовой подсистемы региона и выбор базового варианта финансовой подсистемы региона.

3. Разработка для базового варианта финансовой подсистемы региона альтернативных вариантов бюджетной подсистемы регионального правительства.

4. Формирование вариантов прогнозов развития на 5 и 10 лет.

5. Построение оптимистического и пессимистического вариантов развития региональной экономики на 3-5-10 лет.

Важным элементом реформирования бюджетного процесса является формирование реестров расходных обязательств в процессе программно-целевого формирования бюджетов всех уровней власти. Ему отводится роль важного информационного ресурса, позволяющего объединить в себе все сведения о расходных обязательствах, подлежащих финансированию из бюджета соответствующего уровня.

В Бюджетный кодекс включена общая (рамочная) норма для всех уровней власти в отношении содержания реестра расходных обязательств и порядка его ведения. При этом устанавливается обязательность его введения как для органов государственной власти, так и для органов местного самоуправления. Реестр расходных обязательств ведется по главным распорядителям бюджетных средств, которые формируют фрагменты реестра. Финансовый орган является уполномоченным органом, консолидирующим данные и составляющим единый реестр.

Представляется возможным выделить два способа формирования реестра расходных обязательств: прямой и обратный.

Прямой способ подразумевает анализ главным распорядителем бюджетных средств действующего массива нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, обуславливающего возникновение расходных обязательств. Каждый нормативный правовой акт, договор или соглашение, заключенные от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования, обусловливающие бюджетные расходы, разбиваются на соответствующие разделы, подразделы, статьи и виды расходов функциональной классификации и подстатьи экономической классификации, после чего вносятся в реестр как расходные обязательства.

Преимущество указанного способа заключается в возможности выделения конкретных расходов согласно положениям нормативных правовых актов и возникающих из элементов их подразделения расходных обязательств. Недостатки данного способа заключаются в возможной неопределенности части расходов бюджета, не имеющей под собой нормативного правового обоснования.

Обратный способ формирования реестра на очередной год подразумевает использование утвержденной бюджетной росписи на предыдущий год. Такой способ искажает процесс анализа нормативных правовых актов, однако может значительно помочь при формировании первого реестра расходных обязательств, которое может быть трудоемким. При этом предполагается выполнение следующих этапов:

• исключение из последней по срокам утверждения сводной бюджетной росписи сводных показателей;

• разбивку строк бюджетной росписи на составляющие элементы фактически планируемых расходов;

• определение нормативных правовых актов, договоров и соглашений, заключенных от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования, обуславливающих расходование средств, с уточнением раздела, главы, статьи, подстатьи, пункта, подпункта, абзаца;

• указание даты вступления в силу и срока действия установленных оснований расходования средств;

• группировку полученной расширенной бюджетной росписи по расходным обязательствам, определение наименования расходного обязательства и его кода;

• указание для каждого расходного обязательства кода главного распорядителя бюджетных средств по ведомственной классификации;

• оценку объема ассигнований на следующий год;

• указание кода метода оценки изменений объема ассигнований для расходного обязательства.

Преимущества данного способа заключаются в точной увязке бюджетной росписи расходов с реестром расходных обязательств и выделением строк, не связанных с нормативными правовыми актами.

Итак, среднесрочное финансовое планирование субфедеральных бюджетов, программно-целевой метод составления бюджетов, а также ведение реестров обязательств позволит сформировать механизм бюджетного процесса, в основе которого находится бюджетирование, ориентированное на результат.

Диссертация: библиография по экономике, кандидата экономических наук, Салагаева, Елизавета Альбертовна, Москва

1. Конституция Российской Федерации. М.: АКАЛИС, 1997. 174с.

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584.

3. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации ч.1 и ч.2 официальный текст по состоянию на 1 января 2007 г. М.: Издательско-книготорговый центр181

5. Маркетинг», 2007. 460 с. Изменения http://www.nalog.ru.

6. Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 г. №216 ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1997. -№39.

7. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. №154 // Собрание законодательства РФ. — 2006. №35.

8. Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». -27.12.91 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1992. -№11.

9. Закон РФ «О Федеральном бюджете на 1999 2007 гг.» http://www.minfin.ru/.

10. Закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 2000 г. №184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. - №.42.

11. Указ Президента РФ «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» №685 от 8 мая 1996 года // Российская газета от 23.05.1996, №96.

12. Указ Президента РФ от 22.12.1993 №2265 « О гарантии местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета от 25.12.1993, №237.

13. Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. №862 «О концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 годах» // Российская газета от 08.08.1998, №151.

14. Постановление Правительства РФ от 15.08.2003 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2008 г. // Российская газета от 21 августа 2005 г., №161.

15. Распоряжение Правительства РФ от 3 июля 2006 г. «О социальныхнормативах и нормах» // Собрание законодательства РФ от 15.07.2006, №29, ст. 3504.

16. О бюджетной политике на 2007 год и на среднесрочную перспективу // Финансы. 2006. - №5.

17. Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета. 2006. 4 апреля.

18. Методика распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов РФ на 2001 2007 гг. - www.minfin.ru.

19. Об итогах реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 — 2001 году и о проекте Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2008 года. www.minfin.ru.

20. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 № 131-ФЭ.

21. Федерального закона от 27.12.2005 № 198-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

22. Федеральный закон «О внесении изменений в бюджетный кодекс в части регулирования межбюджетных отношений» от 27 декабря 2005.

23. Закон Московской области №170/2004-03 «Об обеспечении дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и предоставлении им полного государственного обеспечения».

24. Законы о бюджете Московской области на 2003-2007 гг.

25. Закон Московской области № 187/2005-03 «О внесении изменений в статью 1 Закона Московской области «О ставках налога на игорный бизнес на территории Московской области».

26. Постановление Правительства Московской области от 17.03.2006 № 194/8

27. Об организации и сроках разработки прогноза социально-экономического развития Московской области на 2007 год.

28. Проект закона Московской области «О Комплексной программе социально-экономического развития Московской области на 2007 год».

29. Проект закона Московской области «О бюджете Московской области на 2007 год».39. «Параметры прогноза социально-экономического развития Московской области до 2009 года и перспективного финансового плана Московской области до 2009 года».

30. Закон Московской области № 220/2005-03 «О межбюджетных отношениях в Московской области».

31. Постановление Правительства Московской области от 18.07.2006 № 681/27 «Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Министерства по делам территориальных образований Московской области».

32. Постановление Правительства Московской области от 07.03.2006 № 155/8 «О внесении изменений в Положение, структуру и штатную численность Министерства экономики Московской области».

33. Постановление Правительства Московской области от 07.02.2006 № 71/2 «Об утверждении структуры и штатной численности Главного управления региональной безопасности Московской области».

34. Постановление Правительства Московской области от 19.07.2006 № 688/27 «О внесении изменений в Положение о Главном управлении региональной безопасности Московской области, утверждении структуры и штатной численности указанного Главного управления».

35. Федеральный закон от 31.12.2005 №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».

36. Бутов В.К, Игнатов В. Г., Кетова Н. П. Основы региональной экономики. М.: Книжный дом «Университет». Ростов н/Д.: Изд. центр «МарТ», 2004.

37. Бухвалъд Е., Федоткин В. Муниципальная реформа и межбюджетные отношения в регионе // Федерализм, №2, 2005. С. 133-160.

38. Богачева О.В., Амиров В.Б. Проблемы укрепления бюджетов субъектов

39. Федерации и местного самоуправления // Финансы, №9, 1997.

40. Бъюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии: Соч. М.: Таурус-Альфа, 1997.

41. Борескова Е.В., Kumoea Е.Н. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. -№5.

42. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской С.-Пб.: Изд-во: С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов, 2006.

43. Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

44. Былое Г.В. Возможность использования различных индикаторов для оценки региональной социально-экономической асимметрии. http: // ieie.nsc.ru / -tacis / bylov.htm.

45. Бюджетный федерализм. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». М.: Московское отделение Российского научного фонда, 1995.

46. Бюджетный федерализм: проблемы, теория, опыт. М.: Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.

47. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 1998.

48. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление. М.: Гардарики, 2005.

49. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США: Материалы российско-американских семинаров / Под ред. Ю.И. Любимцева, Ш.Б. Мадд.-М., 1996.

50. Вторая международная конференция по федерализму (Москва, 16—17 декабря 1997 г.): Труды конф. / Под ред. С.С. Артоболевского, В.В. Климанова. М.: Эдиториал УРСС, 1999.

51. Галицкая С.В. Теория и практика бюджетного федерализма М.: Изд-во «Экзамен», 2002 г. 128с.

52. Гаганова Н. Принцип субсидиарности в российском федерализме //Федералзм, №4, 2006. С. 127-140.

53. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 302

54. Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. М.: Дашков и Ко, 2001.

55. Государственные и территориальные финансы / Под ред. JL И. Сергеева. Калининград: Янтарный сказ, 2000.

56. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. — М.: ГУ ВШЭ, 2000.

57. Децентрализация бюджетной системы в Российской Федерации: тенденции, проблемы, рекомендации / Консорциум университета штата Джорджия. Москва, 1998.

58. Игудин А. Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы 1998, №8, с.7.

59. Какшайская Е.А. Финансовое обеспечение местного самоуправления (на примере Волгоградской области).-Автореф. дисс. к.э.н. М.: ВЗФЭИ, 2005 г.

60. Коков В., Любимцев Ю. Российский бюджетный федерализм: опыт и перспективы // Экономика и жизнь, №38, 1996, с.34.

61. Лавров А. М. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М.: Магистр 1997.

62. Лавров А. Развитие бюджетного федерализма // Федерализм. 2000. № 3.

63. Лавров А., Кузнегрва О. Оценка бюджетного потенциала регионов России // Рынок ценных бума г. 1999. № 10. С. 38—54.

64. Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: «Федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. 2001. №4.

65. Лавровский Б. Измерение региональной асимметрии на примере России // Вопросы экономики. 1999. - №3. - С.42-52.

66. Лавров А., Христенко В. Новый этап реформы межбюджетных отношений //Финансы. 1999. №2.

67. Лавров A.M. Бюджетная реформа в России. От управления затратами к управлению результатами. М.: КомКнига, 2005 г.

68. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма. Концепция и рекомендации. М.: ГУ ВШЭ, 2005.

69. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2007.

70. Лексин В. Н., Швецов А. Н. О системной модернизации российского бюджетного федерализма: Вторая Международная конференция по федерализму, 16—17 декабря 1997 г. М.: Эдиториал УРСС, 2006.

71. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Региональные бюджетно-налоговые системы // Рос. экон. журн. 1993. № 12; 1994. № 1.

72. Любимцев Ю. Противоречия в сфере бюджетного федерализма. — Власть, №5,2007, с.16-17.

73. Любимцев Ю., Коков В. Концепция финансовой безопасности (общегосударственный и региональный аспекты) // Экономист. 1998. -№3.

74. Мерсиянова И. Главы муниципалитетов о приоритетных национальных проектах // Федералзм, №4, 2006. С. 53-1 А.

75. Местные бюджеты как механизм региональной политики. www.rocich.ru.

76. Макроэкономические и региональные аспекты российских реформ (на примере Сибири и Дальнего Востока): Сб. науч. статей / Под ред. В.Е. Селиверстова, В.И. Клисторина. Новосибирск: Сибирское соглашение, 2006.

77. Материалы семинара—совещания по проблемам совершенствования межбюджетных отношений / Под ред. С.Н. Хурсевича. М., 2000.

78. Местное самоуправление: технологии социально-экономического роста / Под ред. А. Г. Воронина, В.Н. Ивановой. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2005.

79. Методические рекомендации по подготовке региональных программ социально- экономического развития малых и средних городов субъекта Федерации, М.: Московский общественный научный фонд, 2000.

80. Мешалкина Г. «Конструкторские проработки бюджетного федерализма в России» // Федерализм 12007, №4.

81. Михеева Н.Н. Макроэкономический анализ на основе региональных счетов. Владивосток: Дальнаука, 1998.

82. Методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации, 2005 // www.minfm.ru.

83. Мирзалиев М.Н. Составление местных бюджетов на основе социальных стандартов // Финансы. 1999. - №12.

84. Мокрый B.C. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления // Финансы, 2001. -№ 1.

85. Мудрова Н.В. Формирование и регулирование доходов местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений. Автореф. дисс. к.э.н. -М.:ВЗФЭИ, 2006 г.

86. Нуреев P.M. Теория общественного выбора. М.: ГУ-ВШЭ, 2005.

87. Обзоры расходов и качество управления бюджетами субъектов Российской Феде рации / Под ред. В.В. Онищенко, В.В. Климанова. М.: Эдиториал УРСС, 2001.

88. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000. - 495 с. стр.365.

89. ОЭСР: Обзор экономики Российской Федерации. Гл. 3 «Бюджетный федерализм». М.: Весь мир, 2006.

90. Обеспеченность населения средствами обязательного медицинского страхования в регионах России // Экономика и жизнь, 2005, №14. С.6.

91. Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах (на примере Соединенных Штатов Америки, Канады, Германии, Австрии, Австралии и Индии) // http://www/nasledie/ru/politvne/18 32/1.html.

92. Одинцова Л. Территориальное управление во Франции // Вопросы экономики, 1991.

93. Об итогах реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 2001 году и о проекте Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года. - www.minfin.ru.

94. Перфильев С.В. Методология и финансовые механизмы регулирования территориального развития. Автореф. дисс. д.э.н. - М.: ВЗФЭИ, 2002 г.

95. Подпорина КВ. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы, 2005 г., №10.

96. Поляк Г.Б. Финансовые проблемы развития регионов // Финансы. 2001. №9. С.14-15.

97. Поляк Г.Б. Территориальные финансы. М.: Вузовский учебник, 2003 г.

98. Пронина Л. И. О разграничении налоговых полномочий и увеличении налоговых доходов местных бюджетов // Финансы. 2001. № 5. С. 30—33.

99. Пронина Л.И. Федеральное законодательство и его воздействие на формирование местных бюджетов// Бюджетные отношения в Российской Федерации: Новые подходы к анализу и правовому регулированию. М.: Формула права, 2005.

100. Потапов В.И. Объекты налогообложения в некоторых зарубежных странах // Налоговый вестник, №8, 2007. С.42-47.

101. Потокова Л.Р. Взаимодействие федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Автореф. дисс. к.э.н. - М.: Российская академия государственной службы при Президенте РФ. - 2005.

102. Программы реформирования региональных финансов: первые результаты / Под ред. A.M. Лаврова. М.: Эдиториал УРСС, 2001.

103. Пыренков П. Б. Основные задачи региональной социально-экономической политики // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 1999. № 1. С. 4—13.

104. Регионы России. 2006. Статистический ежегодник. Т. 1,2. М.: Росстат, 2006.

105. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза/ Рук. авт. колл. и отв. ред. А. Г. Гранберг-М.: ЗАО «Изд-во «Экономика», 2000.

106. Россия в цифрах. Статистический ежегодник. М.: Росстат, 2007.

107. Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики. М.: Изд-во «Дело», 2004 г.

108. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 2005

109. Усиление бюджетного федерализма и региональных аспектов политики налогообложения: Аналитический доклад / Совет Европы; Министерство региональной политики РФ. М., 2003.

110. Управление государственным бюджетом. Учебное пособие. Курс II «Бюджетная политика». Модуль А «Составление бюджета в России и других странах». Баренц Труп, ЛЛС. 2005.

111. Управление государственным бюджетом. Учебное пособие. Курс II "Бюджетная политика". Модуль В «Бюджетный федерализм». — Баренц Груп, ЛЛС. 2005.

112. Усиление бюджетного федерализма и региональных аспектов политики налогообложения: Аналитический доклад / Совет Европы; Министерство региональной политики РФ. М., 2004.

113. Финансы / Под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

114. Формирование национальной финансовой стратегии России: Путь к подъему и благосостоянию / Под ред. В.К. Сенчагова. — М.: Дело, 2004.

115. Федерализм: Энциклопедический словарь / Ин-т экономики РАН. М.: ИНФРА-М, 1997.

116. Черник Д.Г., Дадашев А.З. Финансовая система России. М., Инфра-М, 1997.

117. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. — М.: Юристъ, 2005.

118. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. -М.: Дело, 2002.

119. Христенко В.Б. Нужен такой климат в народном хозяйстве, который побуждал бы предприятия к активной модернизации // Москва. 2001. № 9. С. 6—8.

120. Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 5. С. 12—16.

121. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики. 2002. № 2. С. 4—18.

122. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Рос. газ. 2001. 17 февраля.

123. Христенко В.Б. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. 2005. № 8. С. 4—14.

124. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новая методика распределения трансфертов // Финансы. 2001. № 3. С. 3—7.

125. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 2005. № 2. С. 3—9.

126. Хурсевич С. Н. Новый этап развития межбюджетных отношений // Федеративные отношения и региональная социально-экономическаяполитика. 1999. № 1. С. 18—22.

127. Хурсевич С. Н., Сибиряков С. А. Активная региональная финансовая политика: проблемы формирования и инструменты реализации. Томск, 1998.

128. Эйгелъ Ф., Кочанов П. Финансы регионов в ожидании Бюджетного кодекса России //Кредит. 2000. № 1. С. 1—8.

129. Экономическая трансформация: цели, направления, динамика./ под.ред. Проценко О.Д. М.: Изд-во РАГС, 2005 г.

130. Экономические проблемы становления российского федерализма / Отв. ред. С. Д. Валентей. М.: Наука, 2005.

131. Яндиев М.И. Финансы региональных органов власти. М.: Финансовый издательский дом. 2006.

132. Эффективность государственного управления: Пер. с англ./ Общ. Ред. С.А. Батчикова и С.Ю.Глазьева. М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, Издательство АО «Консалтбанкир», 1998.-848с.

133. Юшл Дуглас. Основные характеристики региональной политики: Европейский опыт // http://ieie/nsc/ru:810 l/~tasic/yull.htm.

134. Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М., 2005.

135. Ященко А.С. Теория федерализма: опыт систематической теории права и государства. Юрьев, 1912.

136. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.: ГУ ВШЭ, 2000.

137. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов. М.: Аспект Пресс, 1996.

138. Bird Richard, М. "Setting the Stage: Municipal and Intergovernmental Finance, In: Frailce and Stren, 2000, Supra, p. 114.

139. Elazar, Daniel J. Federal system of the world: a handbook of federal, confederal and autonomy arrangements. London: 1994.

140. Fukasaku K., de Mello L. R., Jr. Fiscal Decentralization and Macroeconomic Stability: The Experience of Large Developing Countries / In K. Fukasaku, R. Hausmann (eds.) Democracy, Decentralization and Deficits in Latin America. -Paris: OECD, 1998.

141. Litvack D., Rizzo F. Municipal Default Risk. Fitch IBCA, Public Finance Special Report, 1999, September 15, S. 1—12.

142. Local government in Europe. Trends and developments. Ed. by R.Batley. G. Stoker. London, 1991.

143. McKinnon R. I. Market-Preserving Fiscal Federalism in the American Monetary Union, in M. I. Blejer, T. Ter-Minassian (eds.) Macroeconomic Dimensions of Public Finance. N. Y.: Routledge, 1997.

144. Montinola, G., Qian Y.Y., Weingast B.R. Federalism, Chinese Style The Political Basis for Economic Success in China // World Politics. 1995.

145. North D., Weingast B. R. Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England // Journal of Economic History. 1989.

146. Olson M. Distinguished lecture on Economics in Goverment, Big Bills left on the Sidewalk: Why some nations are rich and other poor "The journal of Economic perspectives N2 1996.

147. Shah A. Intergovernmental Fiscal Relations in Canada: an Overview, in R. Jayanta (ed.) Macroeconomic Management and Fiscal Decentralization. The World Bank, 1995.

148. Shah A. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies. The World Bank, 1994.

149. Shah A. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies. The World Bank, 2006.

150. Tiebout Charles M., A Pure Theory of Local Government Expenditures // Journal of Political Economy. 1996, № 64 (4).