Бюджетное регулирование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетное регулирование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне"

На правах рукописи

004601678

Федоров Макси!и Евгеньевич

БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

Специальность 08.00.10 -«Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2010 г.

004601678

Работа выполнена в Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова на кафедре «Финансы и цены»

Научный руководитель - кандидат экономических наук, профессор Гужавина Людмила Михайловна

Официальные оппоненты: - доктор экономических наук, профессор

Шуляк Павел Николаевич

- кандидат экономических наук, доцент Киреева Елена Вадимовна

Ведущая организация - Министерство финансов Республики Саха (Якутия)

Защита состоится "26" мая 2010 г. в 13 час. на заседании диссертационного совета Д 212.196.02 при Российской экономической академии имени Г.В. Плеханова по адресу: 117997, г. Москва, Стремянный переулок, д.36.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской экономической академии имени Г.В. Плеханова

Автореферат разослан "23" апреля 2010 года

Ученый секретарь

диссертационного совета

Маршавина Л.Я.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Межбюджетные отношения являются основным инструментом достижения баланса интересов федерации, ее субъектов и местного самоуправления. Регулирование межбюджетных отношений, основанное на сбалансированном разграничении доходных полномочий и выравнивании бюджетной обеспеченности на субфедеральном уровне, является одной из ключевых проблем государственного устройства. Организация межбюджетных отношений и бюджетное регулирование, особенно на субфедсральном уровне, стали объектом как теоретических разработок экономистов, так и поиска практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма в России.

Сложившиеся взаимоотношения на субфедсральном уровне между регионами и муниципальными районами (городскими округами) характеризуются многочисленными проблемами, особенно в части бюджетного регулирования. Так, пропорции расщепления налоговых доходов по уровням бюджетной системы региона не совсем учитывают интересы местных бюджетов, Это подрывает стимулы органов местного самоуправления к развитию собственного налогового потенциала, повышению собираемости налогов и эффективности управления муниципальными финансами. Несмотря на механизмы горизонтального выравнивания, имеющиеся у региональных властей, перераспределение бюджетных средств происходит не в пользу экономически успешных муниципальных районов (городских округов). Эти механизмы не содействуют заинтересованности муниципальных районов (городских округов) в расширении собственных источников бюджетных доходов.

Наличие вышеуказанных проблем связано не только с несовершенством действующего механизма функционирования межбюджетных отношений, но и с рядом объективных причин, таких как существенная дифференциация уровней экономического потенциала и состояния социальной сферы муниципальных районов (городских округов). В этой связи совершенствование системы бюджетного регулирования доходов муниципальных районов (городских округов) является актуальным и приоритетным в современной экономической науке.

В этих условиях возникает объективная необходимость формирования концептуальной модели бюджетного регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне на основе анализа сбалансированности местных бюджетов и

оценки эффективности распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

Степень научной разработки проблем бюджетного регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне определяется высокой практической востребованностью этих исследований. В работах отечественных авторов рассматривается обширная область проблем межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы. Однако остаются недостаточно исследованными практические подходы к бюджетному регулированию местных бюджетов и методике распределения средств из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

В этой связи представляется необходимым исследовать практическое применение механизмов бюджетного регулирования на субфедеральном уровне, акцентируя внимание на совершенствовании налоговых полномочий местных бюджетов и методики распределения средств из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Объектом исследования является система межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Предметом исследования является бюджетная система Республики Саха (Якутия).

Цель диссертационного исследования состоит в обосновании и разработке теоретико-методических положений и практических рекомендаций по совершенствованию механизма бюджетного регулирования и принципов организации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, направленных на повышение эффективности функционирования местных бюджетов в Республике Саха (Якутия).

Для достижения этой цели в диссертационной работе поставлены следующие задачи:

• изучить содержание и сущность бюджетного регулирования на субфедеральном уровне, механизмов вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности;

• выявить основные тенденции развития бюджетной системы Республики Саха (Якутия) и провести анализ межбюджетных отношений в Республике;

• оценить эффективность распределения дотаций в Республике Саха (Якутия);

• разработать схему расщепления налоговых доходов, позволяющую увеличить собственные доходы местных бюджетов в Республике Саха (Якутия);

• усовершенствовать модель распределения дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), позволяющую стимулировать муниципальные власти к увеличению собственного доходного потенциала.

Методологической и теоретической основой исследования явились принципы системного анализа и математической логики, концепции рыночного равновесия и рационального поведения рыночных субъектов. При проведении исследования использовались общенаучные методы: индуктивный и дедуктивный анализ, классификация и группировка, исторический и экономико-статистический методы. Их сочетание является основой для достижения необходимой степени глубины и универсальности исследования, обоснования его выводов и практических рекомендаций.

В основе исследования лежат работы ведущих российских ученых в сфере межбюджетных отношений: А. М. Бабича, В. К. Бурлачкова, Т.А. Голиковой,

A. Г. Игудина, В. П. Иваницкого, В. Н. Лексина, С. И. Лушина, М. С. Максимова,

B. Г. Панскова, И. В. Подгорных, Г. Б. Поляк, Л. И. Прониной, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, В. К. Сенчагова, В. А. Слепова, Н. Г. Сычева, И. В. Трунина, В. Б. Христенко, А. Н. Швецова, Н. А. Ширкевич, В. Б. Шубы и др.

В работе также использованы работы зарубежных ученых, посвященные теории федерализма и местных финансов; среди авторов — Э. Б. Аткинсон, X. Беккер, Ф. Вернер, Э. Дж. Долан, К. Д. Кэмпелл, Р. Дж. Кэмпелл, Ж. Ф. Коне, И. Мюллер, Л. И. Рутельман, В. Е. Оутс, Дж. Э. Стиглиц и др.

Эмпирическую основу исследования составили:

• нормативно-правовые акты Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, ведомственные нормативные документы Министерства. финансов Республики Саха (Якутия), Министерства экономического развития Республики Саха (Якутия), Управления федеральной налоговой службы по Республике Саха (Якутия);

• официальные статистические и аналитические данные территориального органа Федеральной службы государственной статистики РФ по Республике Саха (Якутия), Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Республики Саха (Якутия) за 2003-2008 гг.;

• материалы периодической экономической печати России и зарубежных стран.

Научная новизна проведенного диссертационного исследования заключается в следующем:

• предложена авторская трактовка понятия «бюджетное регулирование»: процесс межбюджетных отношений, включающий всю совокупность механизмов и методов горизонтального и вертикального выравнивания доходов бюджета для обеспечения финансовых ресурсов, минимально необходимых в целях эффективного функционирования бюджетов;

•разработана и обоснована методология оценки вертикальной сбалансированности бюджетов, включающая анализ и оценку показателей вертикальной сбалансированности;

• выявлены основные направления сбалансированности бюджетной системы и бюджетного регулирования в Республике Саха (Якутия);

• оценена эффективность горизонтального выравнивания по показателю бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Республики Саха (Якутия);

• выявлены основные направления повышения собираемости региональных и местных налогов в Республике Саха (Якутия);

• разработана методология расчета стимулирующей дотации из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), учитывающая существующую практику в области оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Практическая значимость исследования состоит в следующем:

• разработана и предложена к реализации модель организации налоговых полномочий бюджетной системы региона, обеспечивающая более полное финансирование расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов) Республики Саха (Якутия);

• обоснована и апробирована методика оценки эффективности управления муниципальными финансами и социально-экономического развития муниципальных районов (городских округов) Республики Саха (Якутия) для определения получателей стимулирующих дотаций;

• разработана методика распределения средств из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), направленная на

усиление заинтересованности органов местного самоуправления в повышении качества управления муниципальными финансами.

Апробация работы и использование результатов. Результаты диссертационного исследования использованы Министерством финансов Республики Саха (Якутия) и Министерством экономического развития Республики Саха (Якутия) в работе трехсторонней группы по совершенствованию межбюджетных отношений, при разработке программ реформирования межбюджетных отношений, что подтверждается справками о внедрении. Кроме того, результаты работы внедрены в учебный процесс курса "Финансы и кредит" Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова, что подтверждается справкой о внедрении.

Публикации. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в пяти научных публикациях общим объемом 2,5 печ. л.

Структура работы. Логика исследования определила структуру работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Первая группа проблем. исследованных в диссертации, включает разработку теоретических основ бюджетного регулирования, механизма регулирования межбюджетных отношений.

На основе анализа и обобщения понятия «бюджетное регулирование» выявлено, что бюджетное регулирование следует рассматривать не только как перераспределение или выравнивание доходной базы бюджетов, но и как всю совокупность механизмов вертикального и горизонтального выравнивания. Также бюджетное регулирование оказывает влияние на межбюджетные отношения в целом путем регулирования налогово-бюджетной политики и политики регулирования межбюджетных трансфертов.

В работе дана авторская трактовка термина «бюджетное регулирование». Так, бюджетное регулирование — это процесс межбюджетных отношений, включающий всю совокупность механизмов и методов горизонтального и вертикального выравнивания доходов бюджета для обеспечения финансовых ресурсов, минимально необходимых в целях эффективного функционирования бюджетов.

Отношения, складывающиеся между уровнями власти региона, по своей сути глубоко конфликтны. Данный конфликт обусловлен наличием территориальной дифференциации в уровнях социально-экономического развития муниципальных образований и существует в двух плоскостях: 1) вертикальной — между регионом и муниципальными образованиями в связи с тем, что собираемые в рамках территорий бюджетные доходы поступают большей частью в республиканский бюджет и, ограничивая доходные возможности муниципальных образований, снижают их самостоятельность; 2) горизонтальной — между отдельными муниципальными образованиями, поскольку выравнивание наименее развитых из них всегда осуществляется за счет более развитых (так называемое пропорциональное выравнивание в межбюджетных отношениях), что ведет к снижению экономических стимулов развития территорий.

Вертикальное бюджетное выравнивание подразумевает разграничение налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы. Для проведения анализа и оценки вертикальной сбалансированности бюджетов в работе предложена авторская методика. Так, для определения вертикальной сбалансированности бюджетов предлагается проводить анализ по следующим показателям:

1. Закрепленные доходы (Дзакр), которые включают в себя закрепленные за соответствующим уровнем бюджета налоговые и неналоговые доходы на постоянной основе и определяются следующим образом:

Дзакр " Дзакр Дненалог, 0)

где ДзаКр—закрепленные доходы;

ДэакрНаЛ0Г — закрепленные налоговые доходы соответствующего бюджета;

Дненалог — неналоговые доходы.

К закрепленным на постоянной основе региональным налогам относят транспортный налог, налог на имущество организаций и налог на игорный бизнес. Местные налоги — налог на имущество физических лиц и земельный налог.

2. Условно-закрепленные доходы (Дзакр1""), которые включают в себя отчисления от федеральных налогов, поступающие в соответствующий уровень бюджета.

3. Межбюджетные трансферты (МТ), которые включают в себя субсидии, субвенции, дотации, иные межбюджетные трансферты и определяются следующим образом:

МТ = Субсидии + Субвенции + Дотации + Иные трансферты. (2)

4. Общие доходы (Добщ), которые рассчитываются как сумма закрепленных, условно-закрепленных доходов и межбюджетных трансфертов:

Добщ = ДшЧ, + Дич,уш + МТ (3)

Для последующей оценки данных показателей вертикальной сбалансированности бюджетов предлагается проводить ее по двум направлениям — кризисному и стабильному. Данная оценка привязана к расходам бюджета и определяет возможность бюджетов к самофинансированию, финансированию основных расходов и степень регулируемости бюджета (табл. 1).

Необходимость горизонтального выравнивания обусловлена существенными различиями в экономическом положении и налоговом потенциале территорий. В настоящее время используются следующие инструменты горизонтального выравнивания бюджетной сбалансированности: дотации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты.

Важнейшими инструментами в механизме горизонтального выравнивания на субфедеральном уровне являются субсидии из регионального фонда софинансирования социальных расходов и дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Данные инструменты имеют ряд различий. Основное их различие заключается в способах распределения. Так, субсидии направляются на стимулирование лишь определенных приоритетных расходов региональных органов власти, в то время как дотации направляются на выравнивание бюджетной обеспеченности и получатели самостоятельно распоряжаются данными средствами. Еще одним важным отличием является то, что субсидии подразумевают «¡финансирование проектов из регионального и местных бюджетов, тогда как дотации предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и условий их использования, что позволяет использовать в их составе дополнительные средства для стимулирования экономической активности органов местного самоуправления.

Таблица 1

Оценка показателей вертикальной сбалансированности бюджетов

Состояние вертикальной сбалансированности Показатель Формула Примечание

Закрепленные доходы

Кризисное Доля закрепленных доходов ниже доли расходов на общегосударственные вопросы Дзакр ^ Робщегос Демонстрирует возможность соответствующего бюджета финансировать функционирование собственных органов местного самоуправления

Стабильное Доля закрепленных доходов выше доли расходов на общегосударственные вопросы Дзакр Робщегос

Условно-закрепленные доходы

Кризисное Доля закрепленных и условно-закрепленных доходов ниже доли расходов, кроме межбюджетных трансфертов Дзакр ДзакрУ Р (кроме межбюджетных трансфертов) Демонстрирует возможность соответствующего бюджета финансировать собственные расходные обязательства, кроме межбюджетных трансфертов

Стабильное Доля закрепленных и условно-закрепленных доходов выше доли расходов, кроме межбюджетных трансфертов Дзакр ^ ДзакрУСЛ > Р (кроме межбюджетных трансфертов)

Межбюджетные трансферты

Кризисное Доля закрепленных и условно-закрепленных доходов ниже доли межбюджетных трансфертов Дзакр + Дзакр5' <МТ Демонстрирует степень регулируемости соответствующего бюджета

Стабильное Доля закрепленных и условно-закрепленных доходов выше доли межбюджетных трансфертов Дзакр Д»акрУ >МТ

Отсюда следует, что распределение дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) должно опираться не только на выравнивание, но и на стимулирование экономической активности органов местного самоуправления. Такая позиция предполагает улучшение

финансового положения местных бюджетов, повышение общего уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и сокращение числа получателей выравнивающих трансфертов.

Обзор зарубежного опыта бюджетного регулирования выявил наличие двух основных моделей федерализма: конкурентного и кооперативного.

Конкурентный федерализм предполагает, что каждый уровень власти должен участвовать в некой взаимной конкуренции, постоянно приспосабливаясь к изменяющимся условиям. Кооперативный федерализм предполагает конституционное разграничение доходных и расходных полномочий между федеральным центром и территориями для достижения одинакового уровня жизни на всей территории федерации.

Выбор любой модели бюджетного федерализма имеет свои преимущества и недостатки для бюджетной системы государства. Однако в обоих вариантах по существу возникает классическая проблема оптимизации уровня неравенства в каждом конкретном случае. Уравниловка приводит к ослаблению стимулов развития и тем самым к стагнации, и наоборот, отсутствие регулирующих воздействий и безудержная конкуренция приводят к прозябанию слабых в результате бурного развития сильных.

Характерной особенностью устройства федерализма в США является отсутствие федеральной программы бюджетного выравнивания, которая включена в качестве одного из компонентов в некоторые целевые программы, такие как, например, гранты школьным советам. Система бюджетного выравнивания федеративного государства Канада имеет свои особенности, обусловленные тем, что бюджеты территорий и провинций получают трансферты из федерального бюджета. Общий объем доходов и расходов бюджета определяется с учетом передаваемой финансовой помощи. В Германии горизонтальные и вертикальные трансферты ведут к почти полному, выравниванию финансовой обеспеченности субъектов Федерации.

Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать вывод, что в этих странах механизм бюджетного регулирования разнообразен. Схожесть данных моделей заключается в единой цели — повышение эффективности каждой конкретной модели, критерием которого выступает выравнивание бюджетной обеспеченности и повышение уровня жизни населения страны.

Вторая группа проблем, исследованных в диссертационной работе, состоит в отсутствии достаточных закрепленных налоговых источников на местном уровне в Республике Саха (Якутия) и вертикальной сбалансированности местных бюджетов,

отсутствии стимулирующего начала в распределении Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Проведенный в диссертационном исследовании анализ сбалансированности бюджетной системы Республики Саха (Якутия) вьивил ряд проблем в формировании доходов местных бюджетов. Динамика доходов местных бюджетов показывает их рост. Так, за период с 2003 по 2008 г. доходы местных бюджетов выросли с 20 385 млн. рублей до 46 306,2 млн. рублей. Такой рост доходов местных бюджетов обусловлен, в первую очередь, увеличением безвозмездных поступлений из республиканского бюджета. Анализ динамики безвозмездных поступлений с 2003 по 2008 г. показал рост более 2,6 раз, с 14 077,3 млн. рублей до 37 622,6 млн. рублей (рис. 1).

40 000,0 35 000,0 30 000,0 25000,0 20 000,0 15 000,0 10 000,0 5 000,0 0,0

200? 2004 2005 2006 2007 2003 на 07.2009 «налоговые »неналоговые я безвозмездные поступления

Рис. 1. Структура и динамика доходов местных бюджетов Республики Саха (Якутия), млн. рублей

Сравнение налоговых доходов республиканского и местных бюджетов выявило, что большая часть налоговых доходов, поступающих в Республике Саха (Якутия), зачисляется в республиканский бюджет.

В диссертационном исследовании изучено понятие «собственные доходы бюджета», которое включает в себя налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные поступления (кроме субвенций). Таким образом, в составе собственных доходов бюджетов учитываются дотации и субсидии, которые вряд ли можно считать

действительно собственными средствами, поскольку они являются межбюджетными трансфертами и не зависят от экономической активности их получателей. Учет в составе собственных доходов бюджетов межбюджетных трансфертов серьезно искажает реальное положение местных бюджетов, уменьшая показатели действительного покрытия расходов территорий налоговыми и неналоговыми доходами. Также существует противоречие в Бюджетном кодексе РФ, согласно которому, межбюджетные трансферты — это «средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ», и они не могут являться собственными доходами бюджетов.

Поэтому для обозначения и анализа закрепленных доходов применен термин «собственная доходная база», которая учитывает налоговые и неналоговые доходы, поступающие в соответствующий бюджет. Так, превышение размера собственных доходов над собственной доходной базой местных бюджетов в Республике Саха (Якутия) в 2007 г. составило 2,8 раза, а в 2008 г. - 3,5 раза. Это в очередной раз доказывает искажение реальных доходов местных бюджетов и завышение собственных доходов территорий путем включения в состав собственных доходов бюджета безвозмездных поступлений, которые не могут регулироваться местными органами самоуправления напрямую.

В диссертации проведен анализ и оценка вертикальной сбалансированности бюджетов городских округов и муниципальных районов Республики Саха (Якутия). Анализ и оценка вертикальной бюджетной сбалансированности позволяет более четко определять уровень зависимости местных бюджетов от республиканского бюджета и его тенденции.

На рис. 2 приведены данные анализа вертикальной сбалансированности бюджетов городских округов. Доля межбюджетных трансфертов имеет тенденцию к. увеличению, в то время как условно-закрепленные доходы - к уменьшению. Закрепленные доходы продолжают неуклонно снижаться. Если за 2006-2007 гг. доля условно-закрепленных доходов превышала долю межбюджетных трансфертов, то к 2008-2009 гг. это соотношение поменялось. По состоянию на июль 2009 года, закрепленные и условно-закрепленные доходы обеспечивали 42% общих доходов бюджетов городских округов.

Таким образом, продолжается тенденция к снижению самостоятельности и повышению зависимости бюджетов городских округов Республики Саха (Якутия) от межбюджетных трансфертов.

Рис. 2. Анализ вертикальной сбалансированности бюджетов городских округов

Анализ вертикальной бюджетной сбалансированности муниципальных районов представлен на рис. 3. В доходах бюджетов муниципальных районов наблюдается абсолютное преобладание доли межбюджетных трансфертов. По состоянию на июль 2009 года, закрепленные и условно-закрепленные доходы обеспечивали лишь 11% общих доходов бюджетов муниципальных районов.

Доля условно-закрепленных доходов имеет тенденцию к снижению, а доля закрепленных доходов вплотную приблизилась к нулю.

100% 90% 80% 70% 60« 50% 40% 30% 20% 10% 0%

2006 21 -Закрепленные доходы -Межбюджетные трансферты

-23—

2003 июл.09

—еа—Условно-закрепленные доходы

Рис. 3. Анализ вертикальной сбалансированности бюджетов муниципальных районов

14

Проведенный анализ вертикальной сбалансированности бюджетов городских округов и муниципальных районов выявил сильную зависимость бюджетов от межбюджетных трансфертов. Особенно стоит отметить кризисное состояние бюджетов муниципальных районов, в котором закрепленные доходы обеспечивают лишь 1% общих доходов бюджетов муниципальных районов.

Оценка вертикальной сбалансированности бюджетов муниципальных районов и городских округов выявила кризисное состояние по всем показателям.

Таким образом, бюджеты муниципальных районов и городских округов республики Саха (Якутия) практически лишены финансовой самостоятельности, что приводит к снижению ответственности и заинтересованности в экономическом росте органов местного самоуправления. В результате снижается эффективность управления муниципальными финансами и усиливается иждивенческое поведение по отношению к вышестоящим органам власти.

В диссертационной работе оценена эффективность горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности в Республике Саха (Якутия). Основным механизмом горизонтального выравнивания является Республиканский фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), который предназначен для выравнивания бюджетной обеспеченности всех муниципальных районов (городских округов). Величина трансферта, перечисляемого в муниципальный район (городской округ), непосредственно зависит от уровня его бюджетной обеспеченности — соотношения потенциала доходов муниципального образования к количеству условных потребителей бюджетных услуг, финансируемых из бюджетов муниципальных районов (городских округов).

Проведенный расчет бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Республики Саха (Якутия) выявил несправедливое распределение дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Некоторые муниципальные районы (городские округа) с низкой номинальной бюджетной обеспеченностью, после распределения дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) оказываются с более высокой бюджетной обеспеченностью, чем те муниципальные районы (городские округа), у которых была высокая номинальная бюджетная обеспеченность. Это приводит к снижению заинтересованности органов местного самоуправления в экономическом росте и повышению качества управления муниципальными финансами, (рис. 4)

Рис. 4. Бюджетная обеспеченность муниципальных районов (городских округов) в 2008 г. до и после распределения дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)

Третья группа проблем, исследованных в диссертации, связана с разработкой схемы разграничения налоговых полномочий в Республике Саха (Якутия) и усовершенствованием методики распределения дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

В работе выявлены дополнительные налоговые источники финансирования местных бюджетов. Действующая практика разделения налогов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации целесообразно сохранить, поскольку расщепление региональных и местных налогов приведет к еще большей дифференциации доходов местных бюджетов. Предлагается скорректировать только региональную часть федеральных налогов, увеличив в ней долю местных бюджетов. Опыт некоторых регионов демонстрирует наличие положительного результата в разделении налога на прибыль и дополнительном разделении налога на доходы физических лиц. В соответствии с этим, в работе предложено разделить региональную часть налога на прибыль и налога на доходы физических лиц. (табл, 2)

Таблица 2

Предложенные нормативы разделения налоговых доходов в Республике Саха (Якутия)

Налоги Нормативы

РБ* БМР* БГО* БМП*

Налог на прибыль организаций 0,85 0,15 0,15 —

Налог на доходы физических лиц 0,5 0,4 0,4 0,1

* РБ — республиканский бюджет; БМР — бюджеты муниципальных районов; БГО — бюджеты городских округов; БМП — бюджеты муниципальных поселений.

Таким образом, предложено передать 15% от региональной части налога на прибыль организаций в бюджеты муниципальных районов и городских округов. Также, предложено передать 10% налога на доходы физических лиц из Республиканского бюджета в бюджет муниципальных районов.

Предложенный порядок формирования местных бюджетов в Республике Саха (Якутия) позволит решить три взаимосвязанные проблемы. Во-первых, существенно увеличатся налоговые доходы местных бюджетов за счет роста поступлений налога на доходы физических лиц и дифференциации налога на прибыль организаций в пользу местных бюджетов. Во-вторых, повысится заинтересованность органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) в изыскании резервов и повышении налогового потенциала и собираемости налогов, в том числе федеральных. И, наконец, в-третьих, предложенный вариант значительно уменьшит нагрузку на республиканский бюджет по излишнему регулированию местных бюджетов.

Рост бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в результате применения предложенной схемы составил в среднем 46%, Причем максимальный рост пришелся на промышленные районы Республики Саха (Якутия) — Нюрбинский, Мирнинсклй и Ленский, являющиеся локомотивами экономического роста Республики.

Таким образом, даже незначительная поправка в системе расщепления налоговых доходов на местном уровне способна существенно изменить финансовую ситуацию муниципальных районов (городских округов). Соблюдение этих условий позволит формировать межбюджетные отношения на качественно новой ступени и решать задачи справедливой дифференциации доходов территорий на местном уровне.

Если горизонтальное выравнивание бюджетной сбалансированности ограничить только пропорциональным выравниванием бюджетной обеспеченности муниципальных образований, то ущемляются интересы тех из них, которые экономически более развиты: они больше теряют в своей бюджетной обеспеченности, чем менее развитые муниципальные образования. В итоге это приводит к снижению экономической активности органов местного самоуправления и заинтересованности в наращивании налогового потенциала, что порождает иждивенческие настроения среди органов власти местного самоуправления.

В связи с этим возникает острая необходимость в стимулировании органов местного самоуправления муниципальных образований к улучшению качества управления муниципальными финансами и экономическому развитию собственных территорий. В этом случае органы местного самоуправления будут строить свою бюджетно-налоговую политику таким образом, чтобы собрать как можно больше налоговых доходов, сократить расходы и повысить качество управления финансами, для того чтобы получить дополнительные стимулирующие дотации из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

В работе предложена усовершенствованная методика распределения дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Согласно предложенным изменениям дополнительная дотация заменится стимулирующей. Средства Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) будут предоставляться муниципальным районам (городским округам) на конкурсной основе. Так, муниципальные районы (городские округа), достигнувшие наилучших результатов в эффективности деятельности органов местного самоуправления, получат дополнительные стимулирующие дотации.

В диссертации предлагается использовать существующую в Республике систему оценки результатов эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) для определения размера и получателя стимулирующей дотации. Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) производится на основании 69 показателей, которые в основном характеризуют деятельность местных органов власти и отражают качество жизни населения. Расчет данной оценки условно можно разделить на два этапа. На первом этапе оценивается эффективность

деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) по основным показателям, на втором этапе проводится расчет итоговой величины стимулирующей дотации согласно произведенным оценкам по каждому муниципальному району (городскому округу).

Формула распределения стимулирующей дотации из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) выглядит следующим образом:

депш „ вдел... х Оитог( , 10итог. (4)

где Д0™/ — стимулирующая дотация 1-му муниципальному району (городскому округу);

О1™1',-— итоговая оценка по 1-му муниципальному району (городскому округу).

В результате стимулирующая дотация из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) будет распределена согласно доле каждого муницип&чьного района (городского округа) в общей итоговой оценке. Суть такого распределения заключается в том, что муниципальный район (городской округ), добившийся наилучших показателей по эффективности деятельности органов местного самоуправления, получит дотацию на стимулирование экономического роста. Эти дополнительные средства могут заинтересовать органы местного самоуправления в улучшении своих показателей в эффективности управления территориями.

Таким образом, преимущества предложенной методики распределения средств из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) очевидны. Во-первых, муниципальные районы будут более тщательно контролировать показатели, по которым рассчитывается стимулирующая дотация, что приведет к росту собираемости налоговых и неналоговых доходов, увеличению объемов налоговых и неналоговых доходов, исполнению расходных обязательств местных бюджетов. Во-вторых, усилится заинтересованность муниципальных властей в укреплении доходной базы и предпринимательской деятельности. В-третьих, стимулирование муниципальных районов (городских округов) позволит финансировать различные социальные проекты, такие как строительство больниц, школ, культурных объектов и спортивных сооружений, что даст возможность активно развиваться даже тем муниципальным районам (городским округам), на территории которых нет крупных налогоплательщиков. В-четвертых,

практически полностью сохранится социальный принцип распределения средств из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), согласно которому все муниципальные районы (городские округа), имеющие бюджетную обеспеченность ниже среднего значения по Республике, будут охвачены финансовой поддержкой.

В результате предложенных изменений в схеме разделения налоговых полномочий и методике распределения дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов):

• увеличится бюджетная обеспеченность всех муниципальных районов (городских округов) Республики Саха (Якутия). Так, бюджетная обеспеченность после распределения дотаций возрастет в среднем на 18% по сравнению с текущей методикой и в среднем в 6,8 раза по сравнению с бюджетной обеспеченностью до выравнивания по существующей методике (рис. 5).

Рис. 5. Бюджетная обеспеченность муниципальных районов (городских округов) после распределения дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) по существующей и предложенной

методике 20

После распределения дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на первом месте по бюджетной обеспеченности оказался Эвено-Бьгтантайский муниципальный район. А в результате предложенной методики распределения данный муниципальный район оказался на 33-м месте. Итак, стимулирующая дотация распределится таким образом, что ее получат те муниципальные районы (городские округа), которые достигли наилучших результатов в управлении муниципальными финансами и социально-экономическом развитии территории, вне зависимости от уровня бюджетной обеспеченности территории. Это позволит распределять дотации из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) более справедливо, учитывая заинтересованность каждого муниципального района (городского округа) в экономическом росте, а органов местного самоуправления — в повышении качества управления муниципальными финансами;

• сократится бюджетный дефицит муниципальных районов (городских округов). После выравнивания бюджетной обеспеченности по существующей методике дефицитных муниципальных районов (городских округов) было 11, а в результате применения предложенной схемы расщепления налоговых полномочий и методики распределения дотаций дефицитными оказались 7 муниципальных районов. Таким образом, удалось сократить количество дефицитных муниципальных районов.

Предложенные в диссертации меры и механизмы по совершенствованию бюджетного регулирования на субфедеральном уровне способствуют установлению стабильных и долговременных принципов формирования межбюджетных отношений, улучшению экономического положения муниципальных районов и городских округов, а также созданию условий для их устойчивого социально-экономического развития на долговременную перспективу.

В заключении диссертационной работы систематизированы основные результаты исследования в области финансового регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне и определены возможные направления дальнейшего развития предложенных подходов.

Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях: 1. Федоров М.Е. Реформирование межбюджетных отношений: региональный аспект // Вестник РЭА им. Г.В. Плеханова, 2009, №3 (0,4 п.л.) (рекомендован ВАК);

2. Федоров М.Е. Проблемы реализации полномочий и предметов ведения на региональном и муниципальном уровнях // Федерализм, 2009, №1 (53) (0,5 п.л.) (рекомендован ВАК);

3. Федоров М.Е. Швейцарский федерализм: опыт и практика // Вестник Национального института бизнеса, Выпуск 3. - М.: Национальный институт бизнеса, 2007. - 452 с. (0,8 п.л.);

4. Федоров М.Е. Проблемы формирования доходов бюджета субъекта РФ // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов II ООО "Редакция Журнала научных публикаций аспирантов и докторантов", №9 сентябрь 2008 г.(0,3 п.л.).

5. Федоров М.Е. Совершенствование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне // Вестник Национального института бизнеса, Выпуск 3. - М.: Национальный институт бизнеса, 2009. (0,5 пл.);

Напечатано в типографии ГОУ ВПО «РЭА имени Г. В. Плеханова». Тираж 100 экз. Заказ № 20

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Федоров, Максим Евгеньевич

Введение

Глава 1. Теоретические основы бюджетного регулирования межбюджетных отношений

1.1. Сущность и содержание механизма регулирования межбюджетных отношений

1.2. Методологические основы бюджетного регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне

1.3. Зарубежный опыт межбюджетного регулирования

Глава 2. Анализ бюджетного регулирования межбюджетных отношений в Республике Саха (Якутия)

2.1. Характеристика бюджетной системы Республики Саха (Якутия)

2.2. Анализ вертикальной бюджетной сбалансированности в Республике Саха (Якутия)

2.3. Оценка эффективности горизонтального выравнивания в Республике Саха (Якутия)

Глава 3. Основные направления совершенствования бюджетного регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне

3.1. Совершенствование доходных полномочий на субфедеральном уровне

3.2. Совершенствование механизма распределения средств из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) 115 Заключение 136 Список использованной литературы 144 Приложения

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетное регулирование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне"

Актуальность темы диссертационного исследования. Межбюджетные отношения являются основным инструментом достижения баланса интересов федерации, ее субъектов и местного самоуправления. Регулирование межбюджетных отношений, основанное на сбалансированном разграничении доходных полномочий и выравнивании бюджетной обеспеченности на субфедеральном уровне, является одной из ключевых проблем государственного устройства. Организация межбюджетных отношений и бюджетное регулирование, особенно на субфедеральном уровне, стали объектом как теоретических разработок экономистов, так и поиска практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма в России.

Сложившиеся взаимоотношения на субфедеральном уровне между регионами и муниципальными районами (городскими округами) характеризуются многочисленными проблемами, особенно в части бюджетного регулирования. Так, пропорции расщепления налоговых доходов по уровням бюджетной системы региона не совсем учитывают интересы местных бюджетов. Это подрывает стимулы органов местного самоуправления к развитию собственного налогового потенциала, повышению собираемости налогов и эффективности управления муниципальными финансами. Несмотря на механизмы горизонтального выравнивания, имеющиеся у региональных властей, перераспределение бюджетных средств происходит не в пользу экономически успешных муниципальных районов (городских округов). Эти механизмы не содействуют заинтересованности муниципальных районов (городских округов) в расширении собственных источников бюджетных доходов.

Наличие вышеуказанных проблем связано не только с несовершенством действующего механизма функционирования межбюджетных отношений, но и с рядом объективных причин, таких как существенная дифференциация уровней экономического потенциала и состояния социальной сферы муниципальных районов (городских округов). В этой связи совершенствование системы бюджетного регулирования доходов муниципальных районов (городских округов) является актуальным и приоритетным в современной экономической науке.

В этих условиях возникает объективная необходимость формирования концептуальной модели бюджетного регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне на основе анализа сбалансированности местных бюджетов и оценки эффективности распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

Степень научной разработки проблем бюджетного регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне определяется высокой практической востребованностью этих исследований. В работах отечественных авторов рассматривается обширная область проблем межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы. Однако остаются недостаточно исследованными практические подходы к бюджетному регулированию местных бюджетов и методике распределения средств из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

В этой связи представляется необходимым исследовать практическое применение механизмов бюджетного регулирования на субфедеральном уровне, акцентируя внимание на совершенствовании налоговых полномочий местных бюджетов и методики распределения средств из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Объектом исследования является система межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Предметом исследования является бюджетная система Республики Саха (Якутия).

Цель диссертационного исследования состоит в обосновании и разработке теоретико-методических положений и практических рекомендаций по совершенствованию механизма бюджетного регулирования и принципов организации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, направленных на повышение эффективности функционирования местных бюджетов в Республике Саха (Якутия).

Для достижения этой цели в диссертационной работе поставлены следующие задачи:

• изучить содержание и сущность бюджетного регулирования на субфедеральном уровне, механизмов вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности;

• выявить основные тенденции развития бюджетной системы Республики Саха (Якутия) и провести анализ межбюджетных отношений в Республике;

• оценить эффективность распределения дотаций в Республике Саха (Якутия);

• разработать схему расщепления налоговых доходов, позволяющую увеличить собственные доходы местных бюджетов в Республике Саха (Якутия);

• усовершенствовать модель распределения дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), позволяющую стимулировать муниципальные власти к увеличению собственного доходного потенциала.

Методологической и теоретической основой исследования явились принципы системного анализа и математической логики, концепции рыночного равновесия и рационального поведения рыночных субъектов. При проведении исследования использовались общенаучные методы: индуктивный и дедуктивный анализ, классификация и группировка, исторический и экономикостатистический методы. Их сочетание является основой для достижения необходимой степени глубины и универсальности исследования, обоснования его выводов и практических рекомендаций.

В основе исследования лежат работы ведущих российских ученых в сфере межбюджетных отношений: А. М. Бабича, В. К. Бурлачкова, Т.А. Голиковой,

A. Г. Игудина, В. П. Иваницкого, В. Н. Лексина, С. И. Лушина, М. С. Максимова, В. Г. Панскова, И. В. Подгорных, Г. Б. Поляк, Л. И. Прониной, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, В. К. Сенчагова,

B. А. Слепова, Н. Г. Сычева, И. В. Трунина, В. Б. Христенко, А. Н. Швецова, Н. А. Ширкевич, В. Б. Шубы и др.

В работе также использованы работы зарубежных ученых, посвященные теории федерализма и местных финансов; среди авторов — Э. Б. Аткинсон, X. Беккер, Ф. Вернер, Э. Дж. Долан, К. Д. Кэмпелл, Р. Дж. Кэмпелл, Ж. Ф. Коне, И. Мюллер, Л. И. Рутельман, В. Е. Оутс, Дж. Э. Стиглиц и др.

Эмпирическую основу исследования составили:

• нормативно-правовые акты Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, ведомственные нормативные документы Министерства финансов Республики Саха (Якутия), Министерства экономического развития Республики Саха (Якутия), Управления федеральной налоговой службы по Республике Саха (Якутия);

• официальные статистические и аналитические данные территориального органа Федеральной службы государственной статистики РФ по Республике Саха (Якутия), Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Республики Саха (Якутия) за 2003-2008 гг.;

• материалы периодической экономической печати России и зарубежных стран.

Научная новизна проведенного диссертационного исследования заключается в следующем:

• предложена авторская трактовка понятия «бюджетное регулирование»: процесс межбюджетных отношений, включающий всю совокупность механизмов и методов горизонтального и вертикального выравнивания доходов бюджета для обеспечения финансовых ресурсов, минимально необходимых в целях эффективного функционирования бюджетов;

•разработана и обоснована методология оценки вертикальной сбалансированности бюджетов, включающая анализ и оценку показателей вертикальной сбалансированности;

• выявлены основные направления сбалансированности бюджетной системы и бюджетного регулирования в Республике Саха (Якутия);

• оценена эффективность горизонтального выравнивания по показателю бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Республики Саха (Якутия);

• выявлены основные направления повышения собираемости региональных и местных налогов в Республике Саха (Якутия);

• разработана методология расчета стимулирующей дотации из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), учитывающая существующую практику в области оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Практическая значимость исследования состоит в следующем:

• разработана и предложена к реализации модель организации налоговых полномочий бюджетной системы региона, обеспечивающая более полное финансирование расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов) Республики Саха (Якутия);

• обоснована и апробирована методика оценки эффективности управления муниципальными финансами и социально-экономического развития муниципальных районов (городских округов) Республики Саха (Якутия) для определения получателей стимулирующих дотаций;

• разработана методика распределения средств из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), направленная на усиление заинтересованности органов местного самоуправления в повышении качества управления муниципальными финансами.

Апробация работы и использование результатов. Результаты диссертационного исследования использованы Министерством финансов Республики Саха (Якутия) и Министерством экономического развития Республики Саха (Якутия) в работе трехсторонней группы по совершенствованию межбюджетных отношений, при разработке программ реформирования межбюджетных отношений, что подтверждается справками о внедрении. Кроме того, результаты работы внедрены в учебный процесс курса "Финансы и кредит" Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова, что подтверждается справкой о внедрении.

Публикации. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в пяти научных публикациях общим объемом 2,5 печ. л.

Структура работы. Логика исследования определила структуру работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Во введении обоснована актуальность темы, определена степень разработанности проблемы, цель, задачи, объект и предмет диссертационного исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту, раскрыта научная новизна и практическая значимость, представлены результаты апробации работы.

В первой главе диссертации «Теоретические основы бюджетного регулирования межбюджетных отношений» раскрываются теоретические основы содержания основных понятий имеющихся в работе, принципы бюджетного федерализма, механизм бюджетного регулирования, а также рассмотрен зарубежный опыт бюджетного регулирования.

Во второй главе диссертации «Анализ бюджетного регулирования межбюджетных отношений в Республике Саха (Якутия)» анализируются финансово-бюджетные отношения в регионе, проведен анализ вертикального выравнивания, оценена эффективность горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности в Республике Саха (Якутия).

В третьей главе диссертации «Основные направления совершенствования бюджетного регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне» разработаны и обоснована схема расщепления налоговых полномочий в Республике Саха (Якутия), путем дифференциации нормативов налоговых полномочий между Республиканским и местными бюджетами. Усовершенствована модель распределения дотаций из Республиканского Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), путем внедрения стимулирующей дотации.

В заключении сформулированы основные теоретико-методические и практические выводы и предложения по совершенствованию бюджетного регулирования на субфедеральном уровне, полученные в ходе исследования.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Федоров, Максим Евгеньевич

Заключение

Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы и предложения:

1. Обобщив существующие определения понятия "бюджетное регулирование", автор приходит к выводу, что существующие определения, недостаточно точно описывают процесс бюджетного регулирования. На наш взгляд, необходимо учитывать всю совокупность механизмов вертикального и горизонтального выравнивания, поскольку бюджетное регулирование оказывает влияние на межбюджетные отношения в целом, путем регулирования налогово-бюджетной политики и политики регулирования межбюджетных трансфертов. Таким образом, автор сделал вывод, что бюджетное регулирование это процесс межбюджетных отношений, включающий всю совокупность механизмов и методов горизонтального и вертикального выравнивания доходов бюджета для обеспечения минимально необходимых финансовых ресурсов бюджетов для их эффективного функционирования.

2. Анализ механизмов бюджетного регулирования, должен включать в себя:

• вертикальное выравнивание - процесс устранения несоответствий между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с доходным потенциалом бюджетов по вертикали. Таким образом, целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти;

С одной стороны, органы власти обязаны в случае недостаточности доходов нижестоящего бюджета для финансирования, закрепленных за ним социальных обязательств предоставить ему недостающие финансовые ресурсы. С другой стороны, вертикальная сбалансированность основывается на долевом участии всех уровней власти в этом процессе через перераспределение налогового потенциала страны. Целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти, поскольку даже если будут оставаться все собираемые на территории налоговые доходы, то это не решит проблемы. Более того, бюджетная обеспеченность будет еще более неравномерно распределенной.

• горизонтальное выравнивание - процесс устранения несоответствий в бюджетной обеспеченности между бюджетами одного уровня бюджетной системы, вызванных большими различиями в экономическом положении территорий и уровнях их затрат.

Необходимость горизонтального выравнивания обусловлена существенными различиями в экономическом положении тех или иных территорий, уровней затрат и значительной дифференциацией доходных возможностей территориальных органов власти.

3. Исследование зарубежного опыта бюджетного регулирования демонстрирует дифференциацию моделей бюджетного федерализма. Бюджетно-налоговое устройство подвержено сильному влиянию политики и исторических тенденций разных стран. В настоящее время различают несколько моделей федерализма: кооперативного и конкурентного. Каждая модель зависит от типа бюджетного регулирования, горизонтального и вертикального выравнивания. Сравнение положительных и отрицательных сторон каждой модели позволило сделать вывод о том, что опыт зарубежных стран в развитии межбюджетных отношений полезен для России, однако применять его необходимо учитывая российские особенности развития и нормативного регулирования.

4. В настоящее время подавляющая часть доходов местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, а также межбюджетных трансфертов из Республиканского бюджета, и только в незначительной части — за счет собственных закрепленных доходов. Важнейшей проблемой развития местных бюджетов является их обеспечение собственными доходными источниками. За годы экономических реформ в нашей стране пока не удается обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов.

В результате произошедших изменений в законодательстве, структура собственных доходов включает, помимо налоговых и неналоговых доходов, еще и безвозмездные поступления, кроме субвенций. Такое положение не раскрывает истинные размеры собственных доходов бюджета, искажает существующие проблемы финансовой самостоятельности местных бюджетов. На практике эти источники собственных доходов никак не могут являться стабильными, прогнозируемыми собственными доходами местных бюджетов, так как размер их поступлений в местный бюджет зависят исключительно от решений, которые принимаются на федеральном и региональном уровне.

5. Выявлены основные пути повышения поступлений по региональным и местным налогам. Так, одним из эффективных мер повышения поступления имущественных налогов, является приватизация не зарегестрированных земельных участков и переход на рыночную оценку имущества в целях налогообложения. Основной мерой по увеличению поступлений транспортного налога, является увеличение штрафов за несвоевременную постановку на учет транспортного средства. Таким образом, можно говорить о продолжающейся реформе налоговой системы, и данные процессы в первую очередь имеют как положительные, так и отрицательные стороны. Так, основным положительным моментом является увеличение поступления налоговых доходов, что повышает собственную доходную базу местных и региональных бюджетов. Основным отрицательным моментом является то, что налоговая реформа не способствует стабильной и прогнозируемой работе региональных властей и органов местного самоуправления, поскольку частое изменение законодательства и отмена налогов (например, фактическая отмена налога на игорный бизнес) нарушает все долгосрочные планы территорий.

6. Мировой финансовый кризис породил множество проблем в бюджетной политике РФ, в том числе и в Республике Саха (Якутия). Так, Правительство РС(Я) был подготовлен План по антикризисным мерам, который включает пункты по налоговой и трансфертной политике. Так, одними из основных мер по налоговой политике являются: а) Усиление администрирования и обеспечение полноты сбора налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет РС(Я); б) Предоставление органам исполнительной власти РС(Я) и органам местного самоуправления информации по наличию недоимки по налогам и сборам во все уровни бюджетной системы; в) Снижение процентной ставки по упрощенной системе налогообложения для субъектов малого предпринимательства.

Основными мерами по трансфертной политике стали: а) приостановление действия новой методики формирования Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов); б) снижение объема РФФПМР(ГО) на 2009 год: с первоначальных 9 277,6 млн. рублей до 8 622,3 млн. рублей, снижение на 7,5%.

Данные изменения в коснулись в основном, изменения налоговых ставок и усиленного администрирования сбора налоговых доходов. Эти меры, позволят стимулировать рост экономической активности малого и среднего бизнеса и повысить прибыльность алмазо- и угле-добывающих компаний (основные налогоплательщики в РС(Я). Вместе с тем, эти изменения не смогут кардинально изменить структуру доходной части местных бюджетов в РС(Я).

По трансфертной политике изменения коснулись в первую очередь, методику формирования и объем Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

7. Проведенный анализ существующей практики межбюджетных отношений в Республике Саха (Якутия) позволил определить, что в качестве основных инструментов бюджетного регулирования в Республике используются отчисления от федеральных налогов, в частности, налог на доходы физических лиц и межбюджетные трансферты, самым значимым из которых является Республиканский фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Бюджетная обеспеченность муниципальных районов (городских округов) в РС(Я) сильно дифференцировано, поэтому горизонтальное выравнивание крайне необходимо. Так, разрыв между минимальной и максимальной бюджетной обеспеченностью муниципальных районов (городских округов) до межбюджетного выравнивания в 2008 году составлял 5,4 раз, а после выравнивания разрыв составил 3,7 раза.

В результате горизонтального выравнивания, проводимого Республиканскими власти, меняется ранг муниципальных районов (городских округов): показатель бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) - реципиентов после выравнивания, оказывается выше бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) -доноров, что сильно снижает заинтересованность органов власти местного самоуправления в повышению своей экономической активности. Все это позволяет сделать вывод о недостаточной эффективности существующей модели организации межбюджетных отношений в РС(Я) и необходимости ее дальнейшего совершенствования.

8. Несмотря на изменения в налоговой и бюджетной политике РФ, сложившиеся на сегодняшний день субфедеральное разграничение налоговых доходов не способно решить многие проблемы, которые не имеют однозначного решения в связи с объективно существующими противоречием. Так, с одной стороны, увеличение доли налоговых доходов в доходной части местных бюджетов будет стимулировать рост налоговых поступлений, а, с другой стороны, при повышении доли налогов в местном бюджете, сокращаются объемы средств, предназначенных для перераспределения между муниципальными районами (городскими округами) на Республиканском уровне, и тем самым снижаются возможности выравнивания диспропорций в уровне их развития.

Поэтому в работе было предложено ввести дифференцированные нормативы отчислений от налога на прибыль организаций и передать дополнительные нормативы по налогу на доходы физических лиц в пользу местных бюджетов. Это позволило сократить бюджетный дефицит муниципальных районов и городских округов, повысить их бюджетную обеспеченность и повысить заинтересованность органов местного самоуправления в повышении собственного доходного потенциала.

9. Выравнивание бюджетной обеспеченности в своей основе должно опираться на достижение социально-экономического равновесия между муниципальными районами (городскими округами) на долговременную тенденцию. В этой связи механизмы финансового выравнивания, без механизмов стимулирования экономического развития муниципальных районов (городских округов), не способны приблизиться к данной цели. Распределение межбюджетных трансфертов должно строиться на принципиально иных схемах распределения, учитывающей не только механизмы горизонтального выравнивания, но и систему экономического стимулирования муниципального развития.

В результате проведенного исследования выявлено, что механизм распределения Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), направленный на выравнивание бюджетной обеспеченности не способен стимулировать экономическую активность органов местного самоуправления, поскольку в нем отсутствуют стимулирующие принципы. Все сверхнормативные доходы местных бюджетов, забираются Республиканскими властями, в качестве отрицательных трансфертов. В связи с этим, предложена модель распределения средств из Фонда с учетом стимулирующего принципа. Стимулирующая часть дотации распределяется на конкурсной основе, состоящей из системы 69 показателей, предложенных Министерством экономического развития РС(Я). В результате предложенной модели распределения средств из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), муниципальные районы (городские округа) добившиеся наилучших показателей по управления муниципальными финансами и социально-экономическим развитием территории, получат дополнительное финансовое поощрение в виде стимулирующей дотации из средств Фонда.

10. На основании существующей системы распределения дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), усовершенствован механизм распределения дотаций. Предложенная автором методика распределения дотаций из Фонда, подразумевает наличие стимулирующей части, которая составляет 10% от общего объема Фонда. Данная часть Фонда обеспечит стимулирование экономической активности органов местного самоуправления к повышению качества управления финансами. Таким образом, преимущества предложенной методики распределения средств из Фонда очевидны. Во-первых, муниципальные районы будут более тщательно контролировать показатели, по которым рассчитывается стимулирующая дотация, что приведет к росту собираемости налоговых и неналоговых доходов, увеличению объемов налоговых и неналоговых доходов, исполнению расходных обязательств местных бюджетов. Во-вторых, усилится заинтересованность муниципальных властей в укреплении доходной базы и предпринимательской деятельности. В-третьих, стимулирование муниципальных районов (городских округов) даст возможность активно развиваться даже тем, муниципальным районам (городским округам) у которых нет на территории крупных налогоплательщиков. В-четвертых, практически полностью сохранится социальный принцип распределения средств из Фонда, согласно которой все муниципальные районы (городские округа), у которых бюджетная обеспеченность ниже среднего значения по Республике, будут охвачены финансовой поддержкой.

11. На основании проведенного исследования и выявленных перспективных направлений совершенствования бюджетного регулирования на субфедеральном уровне, предлагается усовершенствованный механизм формирования межбюджетных отношений, который позволит стимулировать экономическую активность органов местного самоуправления и повысить поступления налоговых доходов и обеспечить основные принципы формирования межбюджетных отношений.