Механизмы регулирования региональных рынков научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных нужд тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Механизмы регулирования региональных рынков научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных нужд"

На правах рукописи

003456385 АЛТЫНЦЕВ Алексей Викторович

МЕХАНИЗМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ РЫНКОВ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИХ РАБОТ И КОНСУЛЬТАЦИОННЫХ УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

Специальность: 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2008

цс«*«9

003456985

Работа выполнена в Институте системного анализа РАН в лаборатории «Системная диагностика социально-экономических процессов»

Научный руководитель: доктор экономических наук

Климанов Владимир Викторович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Орешин Валерий Петрович

кандидат экономических наук Ветров Герман Юрьевич

Ведущая организация: Институт проблем региональной экономики РАН

Защита диссертации состоится «24» декабря 2008 года в Ж

часов на

заседании диссертационного совета Д 002.086.01 при Институте системного анализа Российской академии наук по адресу: 117312, г. Москва, проспект 60-летия Октября, дом 9.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института системного анализа РАН.

Автореферат разослан «2Ь> ноября 2008 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, к.э.н.

—"— В.Н. Рысина

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Объемы бюджетных закупок1, в том числе на региональном и субрегиональном уровне, в последние годы постоянно возрастают и уже достигают 3,8 трлн. рублей, что составляет около десяти процентов ВВП Российской Федерации. Устойчиво растет и доля закупок для государственных и муниципальных нужд в консолидированном бюджете страны, составляя около трети его расходов. С увеличением направляемых на указанные цели финансовых средств возрастает значимость повышения результативности и эффективности их использования, что в свою очередь требует совершенствования механизмов регулирования государственных и муниципальных закупок.

В последние годы начался новый этап в государственном регулировании бюджетных закупок, сопровождаемый интенсивными изменениями нормативной правовой базы. Несмотря на то, что основные положения о государственном и муниципальном заказе регламентируются федеральным законодательством, ряд вопросов находится в компетенции региональных властей и органов местного самоуправления. В этих рамках ответственности и в условиях окончательно ^сформировавшегося федерального законодательства регионы идут разными путями, нередко дублируя ошибки и малоэффективные решения.

В полной мере это относится и к такому растущему сегменту рынка государственных закупок, как научно-исследовательские работы и консультационные услуги, спрос на которые устойчиво расширяется со стороны органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Преодоление имеющихся недостатков и выход на новый уровень качества государственного регулирования этого вновь появившегося экономического явления сдерживается его слабой изученностью в научно-теоретическом и прикладном аспектах, что и определяет актуальность настоящего исследования.

Целью диссертационной работы является разработка методических подходов к анализу рынка бюджетных закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг на региональном и муниципальном уровне

1 Бюджетные закупки удовлетворяют потребности государственных и муниципальных органов власти и организаций в товарах, работах и услугах. Термины «бюджетные закупки», «закупки для государственных и муниципальных нужд», «государственные и муниципальные закупки» используются в настоящей диссертации как синонимы.

и обоснование практических рекомендаций по совершенствованию механизмов его регулирования.

Для реализации поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:

- уточнить ряд концептуальных положений теории рынка бюджетных закупок;

- определить специфику осуществления государственного регулирования закупок на региональном и муниципальном уровне;

- выявить особенности закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных и муниципальных нужд;

- дать характеристику общих механизмов и условий осуществления, а также участников процесса бюджетных закупок;

- оценить и систематизировать образцы лучшей практики бюджетных закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг в субъектах Российской Федерации и муниципалитетах;

- предложить и обосновать меры по совершенствованию определения тематики закупаемых работ и услуг, выбора форм размещения заказа и совершенствования процедур критериально-ценовых параметров оценки конкурсных заявок;

- с учетом международного опыта и отечественной специфики законодательного регулирования размещения заказа выработать общие предложения по совершенствованию механизмов регулирования бюджетных закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг со стороны федеральных и региональных органов власти.

В качестве объеста исследования выступают региональные рынки научно-исследовательских работ и консультационных услуг для нужд органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Предметом исследования являются механизмы регулирования региональных рынков научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных и муниципальных нужд.

Степень разработанности темы. Специальным исследованиям рынков государственных закупок, включая региональные, посвящены труды многих отечественных и зарубежных ученых: Дж.Ю. Стиглица, Е. Моизе, М. Гелозо-Гроссо, Г. Вестринга, Г. Джедауна, Н.В. Афанасьевой, Л.В. Андреевой, В.И. Смирнова, Л.И. Якобсона, Н.В. Нестеровича, К.А. Перова, В.А. Федоровича, А.А. Храмкина и др. Кроме того, ряд общих

вопросов, относящихся к этой сфере общественных отношений, затрагивается в работах отечественных исследователей региональных социально-экономических систем и рынков Л.Г. Гранберга, В.Н. Лексина.

A.Н.Швецова, П.А. Минакера, В.Н. Лаженцева, Б.М. Штульберга,

B.В. Климанова, О.В. Кузнецовой, Е.М. Бухвальда, Р.И. Шнипера, A.C. Новоселова, В.В. Радаева и др.

В то же время в научных исследованиях по проблемам государственных закупок недостаточно полно и всесторонне изучены особенности организации и регулирования закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг для региональных и муниципальных органов власти. Динамично изменяющееся законодательство, расширяющаяся практика функционирования данного рынка обуславливают необходимость расширения и углубления исследований данной проблематики.

Методологической основой диссертационной работы служат концепции и теоретические положения, представленные в отечественной и зарубежной литературе, посвященной проблемам развития региональных рынков и системы закупок для государственных и муниципальных нужд и отражающей накопленный практический опыт управления системой бюджетных закупок.

В процессе диссертационного исследования были использованы методы количественного и качественного, структурного, функционального, статистического и сравнительного анализа, экспертных оценок, выборочных обследований, системного и логического подходов и др.

Информационной базой исследования стали официальные нормативные правовые документы федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, материалы, опубликованные в научных монографиях и периодической печати, специализированных изданиях, посвященные рассмотрению международного и регионального опыта бюджетных закупок, материалы конференций, ведомственные источники, результаты исследований автора. Фактической базой исследования стали материалы официальных сайтов органов власти, посвященных государственным и муниципальным закупкам, мониторинг которых по профильной тематике осуществлялся автором исследования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается во-первых, в обосновании принципиальной целесообразности и концептуальных

основ выделения на рынке бюджетных закупок его специфического сегмента, образуемого совокупностью сделок по приобретению научно-исследовательских работ и консультационных услуг для нужд региональных и местных органов власти; во-вторых, в определении комплекса организационных, экономических и правовых особенностей функционирования и тенденций развития указанного сегмента рынка бюджетных закупок как объекта государственного регулирования; в-третьих, в обосновании направлений совершенствования механизмов регулирования региональных рынков научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных и муниципальных нужд.

Основные результаты, полученные лично автором, имеющие элементы научной новизны и выносимые на защиту, следующие:

- выявлены характерные особенности научно-исследовательских работ и консультационных услуг (в числе которых - многовариантность тематики, невозможность сохранения постоянства качества и др.) как товарных продуктов, оборот которых формирует быстро растущий сегмент рынка бюджетных закупок на региональном и муниципальном уровне;

- определены и систематизированы ключевые факторы формирования спроса и предложения на данном рынке, включающие наличие в стране достаточных финансовых ресурсов, внедрение многочисленных новаций, осуществляемых в ходе различного рода реформ на субнациональном уровне, влияние федерального центра на заказчиков, особенности нормативного правового регулирования;

- обобщен опыт нормативного правового регламентирования бюджетных закупок в Российской Федерации, показавший его сильные (соответствие теоретическим положениям и общепринятым в мировой практике принципам, подробно расписанные процедуры осуществления бюджетных закупок, сужающие поле для произвола чиновников) и слабые (излишне жесткая зарегулированность процесса закупок, незавершенность формирования нормативной правовой базы) стороны;

- на основе сравнительного анализа практики бюджетных закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг в субъектах Федерации и муниципалитетах, позволившего выявить характерные особенности организационно-экономических механизмов размещения государственного и муниципального заказа и осуществления бюджетных закупок и регулирующих их методических положений нормативных правовых актов, были определены направления дальнейшего

совершенствования системы регулирования бюджетных закупок, состоящие в развитии правового обеспечения в части введения на законодательном уровне определения научно-исследовательских работ и консультационных услуг, отказа от закупок данных работ и услуг путем проведения аукционов и запросов котировок, а также в совершенствовании системы оценки конкурсных заявок потенциальных поставщиков;

- на основе оценки применимости международного опыта к российской специфике законодательного регулирования размещения государственного и муниципального заказа выработаны предложения по совершенствованию механизмов регулирования бюджетных закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг, состоящие в обосновании выбора конкурса как предпочтительной формы размещения государственного и муниципального заказа на закупки научно-исследовательских работ и консультационных услуг, максимально обеспечивающей учет квалификационных и качественных характеристик при определении поставщика, а также в разработке комплекса предложений по повышению качества планирования закупок заказчиками, и совершенствованию как механизмов контроля за бюджетными закупками со стороны регулирующих органов, так и обеспечения доступа поставщиков к информации о размещении заказа.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем концептуальные и методические положения расширяют и углубляют научные представления о функционировании и тенденциях развития рынков государственных и муниципальных закупок, направлениях и механизмах повышения их эффективности.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты представлены в виде рекомендаций, готовых к использованию в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления для повышения эффективности расходования бюджетных средств и деятельности специализированных подразделений региональных и муниципальных администраций. Теоретические и прикладные результаты диссертационной работы могут быть использованы в системе подготовки специалистов и переподготовки управленческих кадров по специальностям: «Государственное и муниципальное управление», «Региональная экономика», «Финансы, денежное обращение и кредит».

Апробация результатов исследования осуществлена на научно-практических конференциях и семинарах в 2007-2008 гг., в том числе на

IV Всероссийской научно-практической конференции «Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение национального стратегического проектирования, приоритетных национальных проектов и программ», заседании секции «Финансисты муниципальных образований» Сообщества финансистов России, V Августовских чтениях по общественным финансам в России, межрегиональной научно-практической конференции «Муниципальные образования - реализация полномочий и перспективы развития», форуме «Недвижимость Калужской области: перспективы девелопмента и инвестиций», а также заседаниях рабочей группы по подготовке проведения Комитетом по вопросам местного самоуправления Государственной Думы круглого стола «Проблемы правового регулирования и правоприменительная практика реализации имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления».

Ряд положений диссертации, выводов соискателя использован органами исполнительной власти Сахалинской, Калужской областей, г. Москва, органами местного самоуправления городов Хабаровск, Саранск, Орск (Оренбургская область) для совершенствования организации закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг в соответствующих регионах и муниципальных образованиях.

По теме диссертации лично и в соавторстве опубликовано 5 работ объемом 2,6 п.л. (лично автору принадлежит 2,1 пл.), в том числе статья в журнале «Финансы», рекомендованном ВАК Минобрнауки России.

Структура диссертационной работы обусловлена поставленными целями, задачами и логикой исследования и построена следующим образом:

Введение.

Глава 1. Теоретические основы, международный и отечественный опыт бюджетных закупок.

1.1. Теоретические основы бюджетных закупок.

1.2. Международный опыт государственных закупок.

1.3. Российская практика осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд.

Глава 2. Особенности и проблемы функционирования рынка научно-исследовательских работ и консультационных услуг на региональном и муниципальном уровне.

2.1. Общая характеристика рынка научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных и муниципальных нужд.

2.2. Предметное содержание научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных нужд на региональном уровне.

2.3. Типология поставщиков на рынке научно-исследовательских работ и консультационных услуг на региональном и муниципальном уровне.

Глава 3. Рекомендации по совершенствованию механизмов регулирования региональных рынков государственного и муниципального заказа на научно-исследовательские работы и консультационные услуги.

3.1. Обоснование нововведений в связи с проведением административной и бюджетной реформ.

3.2. Рекомендации по совершенствованию процедур выбора формы размещения, тематики научно-исследовательских работ и консультационных услуг на региональном и муниципальном уровне.

3.3. Предложения по формированию единой системы критериев оценки конкурсных заявок по вопросам закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных и муниципальных нужд..

Заключение.

Список использованных источников и литературы.

Приложения.

Всего диссертация содержит 168 страниц, 8 рисунков, 12 таблиц, 126 наименований в списке литературы.

II. Основные результаты и выводы диссертации

I. Возрастающий оборот научно-исследовательских работ и консультационных услуг как специфических товарных продуктов, обладающих рядом особенностей, формирует быстро растущий сегмент рынка бюджетных закупок, специфика которого требует особого нормативного правового регулирования.

Научно-исследовательские работы и консультационные услуги помимо общих свойств товаров, работ и услуг, закупаемых для государственных и муниципальных нужд, обладают такими свойствами как неотделимость, неосязаемость, нематериальность, неразрывность производства и потребления, непостоянство качества, несохраняемость. На законодательном уровне не существует определения подобных работ и услуг, поэтому они не имеют критериальной оценки. В то же время косвенно они присутствуют, например, в налоговом законодательстве, согласно которому научно-

исследовательские работы, выполняемые для государственных и муниципальных нужд, не облагаются налогом на добавленную стоимость. Такая ситуация с отсутствием законодательного определения вызывает специфические правовые коллизии. Одна и та же работа может облагаться налогом на добавленную стоимость или не облагаться в зависимости от того, позиционирует ли заказчик данную работу как научно-исследовательскую или нет в документации на размещение заказа. В то же время, как уже отмечалось выше, в законодательстве нет критериев отнесения работ к научно-исследовательским. Это дает возможность для проявления волюнтаризма и коррупционной составляющей со стороны поставщика и влияет на модели поведения потенциальных поставщиков: «цена вопроса» составляет ставку налога на добавленную стоимость, составляющую в настоящее время 18% от стоимости работ. Ситуация правовой неопределенности приводит порой к неожиданным решениям (интересным для анализа моделей поведения) со стороны государственных и муниципальных заказчиков. Например, если заказчиками выступают структуры Правительства г. Москвы, налог на добавленную стоимость включается в цену работы, даже если она позиционируется в документации как научно-исследовательская. Правовые лакуны являются также потенциальной возможностью для избирательного поведения со стороны контролирующих и правоохранительных органов.

Проведенный в работе анализ показывает, что отсутствие на законодательном уровне определения научно-исследовательских работ и консультационных услуг является тормозящим фактором развития рынка. По нашему мнению, научно-исследовательские работы и консультационные услуги, проводимые в интересах государственных и муниципальных заказчиков, - это интеллектуальная деятельность, направленная на повышение эффективности деятельности государственных и муниципальных органов и содействие развитию экономического потенциала как страны в целом, так и отдельных ее территорий.

Многовариантность тематики, невозможность сохранения постоянства качества предъявляют повышенные требования к квалификации потенциального поставщика и качеству сделанного им технического предложения по сравнению с закупками стандартных товаров, работ и услуг. Эти обстоятельства учитываются в действующем законодательстве, повышая максимальное значение предложения по качеству работ, услуг и (или) квалификации потенциального поставщика ряда работ и услуг, включая

научно-исследовательские работы, с 20 до 45% в итоговой оценке при бюджетных закупках путем проведения конкурса по сравнению с другими товарами, работами и услугами.

2. В настоящее время в Российской Федерации активно формируется новая система регулирования закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд, которая ориентируется на лучший международный опыт. Однако процесс системообразования протекает неравномерно и противоречиво.

Начиная с середины 2000-х годов в нашей стране происходит новый этап становления рынка государственного и муниципального заказа, обусловленный изменениями профильной нормативной правовой базы, связанной с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». К главным положительным моментам внедрения вышеупомянутых преобразований необходимо отнести следующие: внедрение единого порядка размещения заказа для государственных и муниципальных нужд; введение процедур аукциона и размещения заказа на товарных биржах, которые являются наиболее открытыми и прозрачными для отбора поставщиков; установление исчерпывающего перечня требований к участникам торгов; обязательность публикации информации о всех стадиях размещении заказа на официальных сайтах; установление четких требований к содержанию конкурсной документации; закрепление ограниченного перечня критериев оценки конкурсной документации; установление обязанности заключать контракт только на условиях, предусмотренных конкурсной документацией и предложенных победителем торгов.

Анализ практики применения существующей нормативной правовой базы позволил выявить ряд узких мест в действующем законодательстве по размещению государственного и муниципального заказа. В настоящее время происходит отладка системы бюджетных закупок путем внесения изменений и дополнений в профильное законодательство, принятия сопутствующих нормативно-правовых актов федеральными и региональными органами исполнительной власти. Среди основных нововведений выделяются следующие: введение с 1 января 2010 г. единого сайта для субъектов Федерации и муниципалитетов для размещения информации о государственных и муниципальных закупках; установление с 1 января 2008 г. аукциона единственным способом размещения заказа на строительство,

реконструкцию и капитальный ремонт (кроме заказов на строительство особо опасных и технически сложных объектов); увеличение максимальной стоимости закупки при размещении заказа путем проведения электронного аукциона и путем проведения запроса котировок.

В целом, реформирование такого сложного института как система бюджетных закупок огромной страны не может пройти одномоментно, введением в действие одного закона и сопутствующих ему нормативно-правовых актов. Потребуется значительное время, во-первых, для того, чтобы люди научились действовать в новых условиях, и, во-вторых, для устранения слабых мест в законодательстве. Из существующих на сегодняшний день проблем в области бюджетных закупок выделяются следующие:

- конкурсная документация часто не соответствует требованиям законодательства. Это касается таких аспектов как незаконные требования к участникам размещения заказа, оценка заявок и др. Много нарушений и в протоколах вскрытия, рассмотрения, оценки и сопоставления заявок;

- проблема начальных (максимальных) цен: на один и тот же вид товаров, работ или услуг цены у различных заказчиков различаются в десятки раз;

- при расширенном толковании существующего законодательства закупки у единственного поставщика могут стать из исключения правилом, что приведет к необходимости опять кардинальным образом менять систему закупок;

- расширение перечня товаров, работ и услуг, размещение заказа на которые может осуществляться только путем проведения аукционов, выявило ряд факторов, которые негативно влияют на проведение бюджетных закупок, особенно на региональном и муниципальном уровне. Основные из них: 1) отсутствие квалифицированного персонала, ответственного за проведение торгов, способного проводить аукционные процедуры согласно действующему законодательству, 2) проблема составления детальных требований к товарам, работам и услугам для устранения случаев приобретения несоответствующего ожиданиям продукта, формально отвечающего предварительному описанию и 3) возможность ценового сговора поставщиков на рынках с ограниченной конкуренцией.

Несмотря на наличие узких мест, действующая нормативная правовая база полностью соответствует теоретическим положениям и общепринятым в мировой практике принципам об осуществлении закупок, к которым

относятся: обоснованность; транспарентность (прозрачность); подотчетность и соблюдение процедур; эффективность; состязательность (открытая и эффективная конкуренция); справедливость (равное и справедливое отношение ко всем участникам процессов закупок).

3. Проведенный в диссертации сравнительный анализ федерального и регионального рынков научно-исследовательских работ и консультационных услуг показал, что на сегодняшний день большая степень зрелости и развитости федерального рынка по сравнению с региональным определяется совокупностью таких факторов, как зависимость от внешних воздействий, уровень конкуренции на рынке, квалификация персонала, доступность информации для участников рынка.

Федеральный и региональный рынки научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных нужд имеют ряд существенных различий.

Проведенный автором анализ показал, что при сравнимых финансовых объемах есть существенное различие в структуре соответствующих федерального и регионального рынков. Если на региональном уровне подавляющая часть средств расходуется на финансовую тематику, то на федеральном уровне ситуация прямо противоположная. Это связано с тем, что одна из наиболее востребованных тем на региональном уровне -программы реформирования региональных и муниципальных финансов. На федеральном уровне значительные средства выделяются на заказы в сфере национальных проектов, а также социально-экономического развития как страны в целом, так и отдельных территорий.

Переходя непосредственно к тематике заказываемых работ и услуг, следует отметить, что помимо перечисленных выше, на региональном уровне актуальны темы, финансово стимулируемые федеральным центром. Поэтому тематика заказываемых профильных работ и услуг во многом повторяется от региона к региону. На федеральном уровне отмечается значительно большее разнообразие тем, что определяется большой сферой интересов разных ведомств и имеющимися возможностями для заказов таких работ.

С точки зрения соблюдения законодательно установленных процедур закупок для государственных нужд, на федеральном уровне существенно меньше нарушений по сравнению с ситуацией в регионах (особенно на муниципальном уровне). Это объясняется более квалифицированным персоналом, работающим в федеральных органах власти, а также тем, что

Минэкономразвития России заказывает значительное количество работ и одновременно является регулирующим данный рынок органом.

Проведенный автором исследования мониторинг показал, что еще одно отличие данных рынков с точки зрения используемых процедур заключается в том, что федеральные органы власти обычно размещают заказы большим количеством лотов, собранных из разных подразделений данного ведомства. Региональные заказы обычно размещаются отдельными лотами или несколькими лотами одной темы по заказу одного ведомства. Исключением является Московская область, которая размещает заказы на профильном рынке единовременно, собрав заказы всех подразделений Правительства области.

Таким образом, на федеральном рынке отмечается меньшее количество нарушений процедур бюджетных закупок, большая конкуренция среди поставщиков, темы заказов определяются насущными потребностями российской экономики, а не внешним стимулирующим воздействием в отличие от соответствующего регионального рынка.

Все заказы на федеральном уровне размещаются на одном федеральном сайте www.zakupki.gov.ru. Каждый субъект Федерации, а также многие муниципалитеты имеют собственный сайт для размещения заказа, что усложняет мониторинг соответствующего регионального рынка, а значит и доступ на него. При ограниченном количестве поставщиков работающих на данном рынке информационная составляющая является существенным ограничением для развития конкуренции. Данная специфика отражается в том, что на федеральном рынке меньшее количество несостоявшихся конкурсов из-за того, что не было подано ни одной заявки или была подана только одна заявка. Важным шагом для увеличения прозрачности региональных бюджетных закупок и расширения конкуренции среди поставщиков будет введение с 2010 г. единого сайта для размещения информации о закупках государственными и муниципальными заказчиками.

4. Регулирование бюджетных закупок на региональном (муниципальном) уровне осуществляется на основе разных моделей организации размещения заказа для государственных и муниципальных нужд. При закупке работ и услуг, имеющих высокоинтеллектуальную составляющую, более эффективной с точки зрения получения результата является децентрализованная модель.

Основные положения о государственном и муниципальном заказе регламентируются федеральным законодательством. К компетенции

региональных властей или органов местного самоуправления в этой сфере относятся следующие вопросы: создание уполномоченного органа по размещению заказов для государственных (муниципальных) заказчиков, решение о целесообразности выбора и выборе специализированной организации для осуществления функций по размещению заказа, ведение реестров государственных контрактов, заключенных от имени субъекта Федерации (муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования), решение об определении официального печатного издания для опубликования информации о государственных или муниципальных заказах, а также официального сайта субъекта Федерации (муниципального образования) в сети Интернет для информации о размещении заказов и ряд других функций. Особо следует отметить, что в компетенции региональных и местных органов власти находится установление критериев оценки заявок на участие в конкурсе, их содержание и значимость в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Федерации, органов местного самоуправления в части, не противоречащей федеральному законодательству.

В своих действиях регионы имеют возможность выбрать одну из трех систем организации размещения заказа, предусмотренных действующим законодательством: централизованную, децентрализованную или смешанную (табл. 1). Централизованная система размещения заказа обычно предусматривает создание центрального уполномоченного органа по закупкам товаров, работ и услуг для государственных или муниципальных нужд. Такая система создана, например, в Москве, где уполномоченным органом является Департамент по конкурентной политике, в Нижегородской области (уполномоченный орган - Управление по организации конкурсов и аукционов) и в других субъектах Федерации. В децентрализованной системе функцией уполномоченного органа по размещению заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд наделяются заказчики - распорядители бюджетных средств. Данная модель характерна для муниципального уровня. В качестве примера территории, где организована такая система размещения заказа, можно привести город Ростов-на-Дону. В смешанной системе закупки осуществляет уполномоченный орган, но при этом заказчики наделяются определенными полномочиями. В качестве примера функционирования данной модели можно привести организацию размещения государственного заказа в Санкт-Петербурге, Пермском крае и Саратовской области. Функции

уполномоченного органа могут быть возложены как на специально созданное для этой цели подразделение региональной или муниципальной администрации, так и на другое ведомство. Обычно таким ведомством выступает экономический орган администрации соответствующего уровня (например, Министерство экономики в Ульяновской области) или финансовый орган (например, Главное финансовое управление в Воронежской области).

Таблица 1

Сравнительный анализ систем организации размещения заказа на региональном и муниципальном уровне в России

Система Уполномоченный Сроки размещения Достоинства Недостатки

размещения заказа орган заказа

-Минимизация • Недостаточная

издержек при компетентность

размещении заказа представителей

- Высокая уполномоченного

Централизованная Центральный Средние профессиональная квалификация заказчика по вопросам размещения заказа органа по специфическим вопросам конкретной закупки

- Недостаточная

профессиональная

- Высокая квалификация

заказчика по

компетентность вопросам

заказчика по размещения заказа

специфическим

Заказчики - вопросам - Высокие

Децентрализованная распорядители бюджетных Минимальные конкретной закупки издержки бюджетной

средств системы на

- Минимальные размещение заказа

сроки принятия - Более высокие по

решений по

размещению заказа сравнению с другими системами коррупционные риски

- Сложность

коордюйции работ

Центральный с - Распределение при размещении

ответственности на заказа

наделением всех стадиях - Максимальные по

Смешанная заказчиков Максимальные размещения заказа

определенными между сравнению с

полномочиями компетентными исполнителями другими системами сроки принятия решений по размещению заказа

Преимущества децентрализованной модели определяются тем, что конкретный заказчик лучше разбирается в теме исследования, более квалифицированно проранжирует сделанные потенциальными поставщиками предложения по критериальным оценкам, грамотнее оценит результаты работы, сделает необходимые замечания по доработке и исправлению допущенных недостатков и т.д. Однако в этом случае имеются высокие риски коррупционности, выше издержки на осуществление закупок; представители заказчика не всегда имеют достаточную квалификацию по вопросам бюджетных закупок.

5. Проведенный анализ рынка бюджетных закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг для нуаед органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления показывает растущие объемы при стабильных ценах, что связано с внедрением многочисленных новаций, осуществляемых в ходе различного рода реформ на субнациональном уровне. Основной тематикой являются работы и услуги в сфере экономики и финансов. Основными поставщиками на данном рынке являются московские фирмы и региональные научные центры, как правило, привязанные к ВУЗам.

В рамках проведенного анализа были оценены основные количественные показатели и выявлено несколько характерных особенностей рынка региональных и муниципальных закупок консультационных услуг и научно-исследовательских работ.

При этом в анализ не были включены закупки работ и услуг, которые включают разработку и использование программных продуктов, а также закупки на проведение статистических опросов, осуществление информационного сопровождения и мониторинга, т.к., как правило, эти работы носят прикладной характер и не относятся напрямую к консалтинговым услугам или научно-исследовательским работам. Основную массу заказов в данной области можно отнести к работам и услугам в различных сферах экономики и финансов.

По проведенным автором исследования расчетам, объем исследуемого рынка в стоимостном выражении составил в 2007 г. около 2,5 млрд. рублей. При этом на консультационные услуги и научно-исследовательские работы в сфере экономики приходится 77%, а в сфере общественных финансов 23% от общей стоимости выявленных работ. При этом количество заказов на работы по экономической тематике составляет около 84% от всех заказов в сфере

экономики и финансов, что легко объясняется более широким спектром тем и направлений, традиционно объединяемых термином «экономика».

Средняя стоимость одного заказа на работу в области общественных финансов составила в 2007 г. около 3,3 млн. рублей. Львиную долю таких заказов в 2006-2007 гг. составили заказы на разработку и сопровождение программ реформирования региональных и муниципальных финансов -более 80% от общей стоимости всех заказов на работы в сфере общественных финансов. Кроме собственно высших органов исполнительной власти -правительств и администраций субъектов Федерации и администраций муниципальных образований - заказчиками работ по повышению качества управления региональными и муниципальными финансами выступают также и соответствующие финансовые органы.

Средняя стоимость экономических работ оказалась меньше, чем стоимость работ финансовых. Это объясняется тем, что в экономической сфере значительную часть заказов составляют работы по частным вопросам развития отдельных секторов экономики регионов, и стоимость таких работ, как правило, относительно невелика. Средняя стоимость одного заказа на работу в сфере экономики в регионах в 2007 г., по нашим оценкам, составила 2,2 млн. рублей.

Особого внимания при анализе заслуживают заказы на работы, связанные с социально-экономическим развитием регионов (концепции, программы, стратегии и т.д.) и их составляющие. Стоимость заказов на такие программы составляет около 20% от общей стоимости заказов в сфере экономики, что, впрочем, значительно ниже аналогичной доли программ реформирования региональных финансов в общей стоимости финансовых работ (более 80%). Объясняется это тем, что на рынке разработок программ социально-экономического развития не отмечается столь большого разброса цен как на рынке заказов программ реформирования финансов.

Заказчиками работ, связанных с социально-экономическим развитием регионов, выступают соответственно правительства (администрации) регионов или их экономические органы. Заказчиками других работ по экономической тематике может выступить практически любой отраслевой орган (образования, культуры, туризма, сельского хозяйства и т.д.). Среди субъектов Федерации наибольшую активность на рынке проявляют регионы-доноры.

В 2007 г. произошло снижение уровня закупочных цен на рассматриваемые работы и услуги по сравнению с 2006 г. По нашим данным,

стоимость экономических работ снизилась примерно на шесть процентов. Стоимость работ в области общественных финансов снизилась более значительно, но здесь надо учитывать, что в 2006 г. были проведены две рекордные по ценам закупки в сфере реформирования муниципальных финансов администрациями городов Сургут (сумма контракта - 69,2 млн. рублей) и Пермь (37,2 млн. рублей).

Обращает на себя внимание стабильно большое количество контрактов, заключенных с единственным поставщиком: и в 2006 г., и в 2007 г. нами их было зафиксировано около 40% от всех заключенных контрактов. Это происходило в тех случаях, когда на конкурс или запрос котировок была подана только одна заявка или все заявки кроме одной не были допущены к рассмотрению.

По проведенным оценкам, московские организации составляют примерно треть поставщиков на данном рынке, Санкт-Петербург представляют около семи процентов компаний, оставшиеся примерно 60% поставщиков представляют другие регионы России. Заявки иностранных компаний (и их российских представительств) единичны. Такие заявки были либо отклонены, либо проиграли российским конкурентам. Среди наиболее активных участников рынка можно отметить Академию народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, Государственный университет -Высшую школу экономики, Институт экономики города, Центр исследования бюджетных отношений, Институт реформирования общественных финансов, Центр фискальной политики (все - Москва), Леонтьевский центр, Центр стратегических исследований «Северо-Запад» (все - Санкт-Петербург), ООО «Криста» (г. Рыбинск Ярославской области), Центр прикладной экономики (г. Пермь) и другие.

Московские компании и компании из Санкт-Петербурга активнее выходят на рынки «не своих» регионов. Среди них есть немало специализирующихся на консультировании региональных и муниципальных администраций. Региональные компании в основном работают на рынке своего региона, хотя и среди них есть примеры «мультирегиональных» компаний. Так, достаточно известная фирма в области информационных технологий, имеющая разветвленную сеть филиалов, в том числе и в Москве, ООО «Информационные системы «Криста»» из города Рыбинска Ярославской области в 2006 г. подавала несколько заявок и заключила контракты в ряде регионов, например, в Пензенской области, и по чисто консультационным проектам. В этом же ряду отметим пермский Центр

прикладной экономики, активно и успешно работающий на рынке разработки и консультационно-аналитического сопровождения программ реформирования региональных и муниципальных финансов.

По мнению автора, при составлении списка «игроков» на этом рынке, выступающих в качестве исполнителей работ и услуг, корректнее использовать термин «организации - потенциальные поставщики». Дело в том, что у значительной доли организаций не зафиксировано ни одного заключенного контракта. В то же время они подавали свои заявки, отклоненные по разным причинам, а значит, являются «игроками» на данном рынке.

Переходя к анализу поданных заявок, следует отметить еще большее доминирование московских фирм: ими подано более 40% от всех заявок. Фирмы из Санкт-Петербурга подали лишь шесть процентов от всех поданных заявок. Представители остальных регионов, как уже отмечалось выше, в основном работают в «родных» регионах. Например, Самарский государственный экономический университет заключил в 2006 г. контракты по всем четырем поданным заявкам в родной Самарской области на общую сумму 3 млн. рублей. Сыктывкарский государственный университет в 2007 г. подал в Республике Коми шесть заявок по интересующей нас тематике и в пяти случаях оказался единственным поставщиком. При этом следует отметить, что региональные ВУЗы являются серьезными игроками в своих регионах в силу наличия большого количества «остепененных» сотрудников, имеющейся научной и материальной базы, а также - нередко -благосклонности к ним со стороны местных чиновников. Доля региональных ВУЗов на рынке составляет около десяти процентов.

6. На основе анализа моделей выбора заказчиком способа закупки научно-исследовательских работ и консультационных услуг доказано, что конкурс является наиболее эффективным способом размещения государственного (муниципального) заказа на поставку научно-исследовательских работ и консультационных услуг.

Согласно действующему законодательству, размещение заказа может осуществляться как путем проведения торгов (аукцион, в том числе в электронной форме, конкурс), так и без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика, на товарных биржах).

Для бюджетных закупок консультационных услуг и научно-исследовательских работ можно применять конкурсы, аукционы, запросы

котировок и, в некоторых случаях, закупки у единственного поставщика (табл. 2).

Таблица 2

Способы размещения заказа на закупки научно-исследовательских работ и консультационных услуг

Форма закупки Проведение торгов Критерии оценки заявок Финансовый объем одной закупки Сроки размещения заказа

Аукцион Да Цена Без ограничений 30 дней - 50 дней

в т.ч. аукцион в электронной форме Да Цена До 1 млн. рублей 20дней - 30 дней

Конкурс Да -Цена - Качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса - Сроки выполнения работ, оказания услуг - Срок предоставления гарантии качества работ, услуг -Объем предоставления гарантии качества работ, услуг Без ограничений 4 5дней - 75 дней

Запрос котировок Нет Цена До 500 тыс рублей 10 дней-28 дней

У единственного поставщика2 Нет Нет На сумму, не превышающую установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке3 Не определены

Государственные и муниципальные заказчики прибегают к закупкам на рассматриваемом рынке в случаях, когда сотрудникам профильных государственных и муниципальных структур тяжело самостоятельно проводить соответствующую работу ввиду их большой загруженности повседневными текущими делами и не всегда достаточной квалификацией для проведения сложных консультационных и научно-исследовательских работ.

Таким образом, наиболее эффективным способом закупок в рассматриваемой сфере является проведение конкурса. При проведении аукциона или запроса котировок победителем становится юридическое или физическое лицо, предложившее наименьшую цену. При этом нельзя

1 Действующее законодательство предусматривает 22 возможных случая размещения заказа для государственных нужд у единственного поставщика. В данной таблице рассматривается случай,

подходящий для закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг.

3 На I октября 2008 г. составляет 100 тыс. рублей.

учитывать ни квалификацию претендентов, ни функциональные (качественные) характеристики предлагаемых услуг. А именно качество данных работ и является главным стимулом региональных и муниципальных структур для привлечения сторонних организаций.

При осуществлении процедуры размещения заказа путем проведения конкурса на выполнение научно-исследовательских работ и консультационных услуг государственные и муниципальные заказчики должны применять сложную систему критериальной оценки заявок, в которой критерий цены должен, по крайней мере, не превышать критериальные оценки, выставляемые за квалификацию, опыт и методику выполнения работ (качественные характеристики), в то время как показатели срока выполнения работ и другие допустимые критерии оценки являются малозначимыми для данных видов закупок.

Согласно Федеральному закону № 94-ФЗ, критериями оценки заявок на участие в конкурсе помимо цены контракта могут быть только:

1) функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара;

1.1) качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг;

2) расходы на эксплуатацию товара;

3) расходы на техническое обслуживание товара;

4) сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг;

5) срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг;

6) объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг.

Проведенный анализ показывает, что пункты 2 и 3 не подходят для исследуемого случая по закупке консультационных услуг и научно-исследовательских работ. Таким образом, потенциальный заказчик, объявляя конкурс на выполнение рассматриваемых работ или оказание услуг, может выбирать из пяти иных критериев оценки заявок.

Проведенный в исследовании анализ показал, что при закупках научно-исследовательских работ и консультационных услуг, пункт 1.1 на практике разбивается на два самостоятельных критерия оценки заявок: соответственно качество работ (услуг) и квалификация участника конкурса, что, по мнению автора, не противоречит законодательству. При этом необходимо учитывать ограничения на суммарный вес этих критериев в общей оценке, о чем говорится в уже упоминавшейся части 6 статьи 28: «...значимость критериев, указанных в пунктах 1 и 1.1 части 4 настоящей статьи, не может составлять

более двадцати процентов, а в случае проведения конкурса на выполнение научно-исследовательских... работ... сорока пяти процентов». Совокупная значимость критериев оценки должна составлять 100 процентов.

7. Главным фактором, определяющим модель выбора заказчиком темы научно-исследовательских работ и консультационных услуг, является следование органами власти субъектов Федерации н местного самоуправления предлагаемым федеральным центром реформам в регионах, что и определяет спрос на консультационные услуги и научно-исследовательские работы.

Выбор заказчиком темы научно-исследовательских работ и консультационных услуг и формы их закупок определяется различными факторами, к числу которых относятся: специфика заказчика, применяемая модель осуществления закупок, наличие внешних требований и стимулов, в том числе со стороны федеральных органов власти, продолжительность выполнения работ и услуг, их содержательный и финансовый объем, наличие на рынке потенциальных поставщиков и др. При этом роль различных факторов в различных условиях неодинакова.

Примерами стимулов со стороны федеральных властей на выбор тем регионами, как основного фактора, влияющего на поведение заказчиков, могут служить конкурс Минфина России по разработке и реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов, конкурс Минэкономразвития России по административной реформе, требование Минэкономразвития России по разработке регионами программ социально-экономического развития для участия в федеральной адресной инвестиционной программе, конкурс Минобрнауки России по отбору регионов, внедряющих комплексные проекты модернизации среднего образования и др. При этом видится целесообразным не дробить сложносоставные работы на отдельные блоки, а стимулировать привлечение головным поставщиком субподрядных организаций.

Проведенный автором анализ показал, что при необходимости закупок работ и услуг по разработке и консультационной помощи по реализации сложносоставных программ с комплексом действий по различным направлениям заказчики используют три модели. В первом случае отбирается единственный исполнитель на весь комплекс работ (обычно с правом привлечения соисполнителей по согласованию с заказчиком; при этом вся ответственность за результат остается на головном исполнителе). Во втором случае вся работа разбивается на отдельные тематические лоты и на

каждый отбирается свой поставщик (при этом один поставщик может получить несколько лотов). В третьем случае часть работ заказчик выполняет самостоятельно, а на оставшиеся работы производит отбор одного или нескольких поставщиков. В любом случае, получается «зонтичная структура», заменяющая дирекцию по управлению программой.

Фактически подобная структура выполняет роль государственных унитарных предприятий, которые в некоторых случаях создавались под реализацию программ. Вместе со структурами региональных и муниципальных администраций исполнители в данных случаях выполняют роль дирекций программ: нанимают субподрядчиков, координируют работы по отдельным направлениям, следят за соответствием результатов работ по отдельным направлениям головной цели.

Примерами подобных проектов являются работы по программам социально-экономического развития регионов и муниципалитетов, программы реформирования региональных и муниципальных финансов, проекты по оценке крупных инвестиционных проектов, финансируемых с привлечением бюджетных средств. При выборе второй и третьей из вышеназванных моделей фактически получается несколько исполнителей, имеющих равный статус. Плюсом такого подхода является то, что каждый блок выполняется наиболее компетентным в этом вопросе поставщиком. Но в тоже время возникают сложности координации работ и стыковки отдельных блоков в единую взаимосвязанную программу.

8. Одним из наиболее эффективных направлений совершенствования регулирования процесса закупки научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных и муниципальных нужд на региональном и муниципальном уровне является внедрение современных информационных технологий и автоматизации процессов в данной сфере.

Значительную помощь в проведении процедур размещения заказа могут оказать меры по внедрению современных информационных технологий и автоматизации всех процессов в данной сфере. Это поможет как в решении проблемы недостаточной квалификации персонала заказчиков (особенно на муниципальном уровне), так и в повышении прозрачности и эффективности закупок. Необходимость более интенсивного внедрения информационных технологий в процесс закупок обусловлена также сложностью процесса, постоянным значительным ростом объема закупок,

расширением количества участников размещения заказа, что приводит к необходимости обработки огромных массивов информации в сжатые сроки.

При внедрении систем автоматизации размещения государственного или муниципального заказа необходимо учитывать совместимость таких систем с уже действующими в регионах системами казначейского исполнения бюджета для осуществления закупок в строгом соответствии с утвержденной бюджетной росписью и обязательной финансовой обеспеченностью таких закупок. Тогда будет обеспечен, в том числе, контроль в финансово-казначейском органе всех заявок на размещение заказа на соответствие утвержденным бюджетным ассигнованиям. Уполномоченный орган должен не принимать к рассмотрению заявки получателей бюджетных средств без разрешения финансово-казначейского органа. Это позволит оптимизировать процесс планирования бюджетных расходов и гарантировать финансовую обеспеченность любой закупки, путем резервирования бюджетных ассигнований после ее утверждения финансово-казначейским органом.

Кроме того, в условиях изменяющегося законодательства регулирование процесса закупки научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных и муниципальных нужд на региональном и муниципальном уровне требует дальнейшего совершенствования в части усиления формализованных процедур и требований, в том числе на федеральном уровне. Это требование может быть реализовано путем принятия нормативного правового акта, устанавливающего порядок оценки заявок участников размещения заказа на конкурсах.

В целом, совершенствование системы бюджетных закупок в субъектах Федерации и муниципалитетах, являющейся частью региональной бюджетной системы, повысит качество управления региональными

финансами, а значит и эффективность государственного управления в целом.

* * *

Проведенное исследование подтвердило обоснованность выдвинутой гипотезы о специфичности рынка бюджетных закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг на региональном и муниципальном уровнях, требующих применения особых, отличающихся от используемых на других рынках, механизмов государственного регулирования. При этом показано, что такие регулятивные особенности

могут быть обеспечены только путем реализации системы специальных организационных, правовых и экономических мер, состав и содержание которых предложены в представленной работе.

По теме диссертации автором опубликованы следующие статьи:

1. Алтынцев A.B., Климанов В.В. Бюджетные закупки на региональном и муниципальном уровне: нововведения и перспективы // Финансы. 2008. №3. - С. 15-18 (издание включено в перечень ВАК Минобрнауки России) (0,4 п.л.).

2. Алтынцев A.B., Климанов В.В. Региональные закупки консалтинговых услуг и научно-исследовательских работ в сфере экономики и финансов // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2008. № 12. -С. 50-57 (0,7 п.л.).

3. Алтынцев A.B. Госзаказ: проблемы муниципалитетов // Бюджет. 2008. № 6. - С. 86-89 (0,4 пл.).

4. Алтынцев A.B. Некоторые проблемные аспекты организации размещения государственного и муниципального заказа и пути их решения // Финансовый вестник. 2008. № 8. - С. 22-30 (0,6 п.л.).

5. Алтынцев A.B. Бюджетные закупки консалтинговых услуг в социально-культурной сфере // Новые подходы к финансированию государственных услуг в социальной сфере (сборник статей) / Под ред. В.В. Климанова. - М.: ИРОФ, 2008. - С. 167-174 (0,5 пл.).

Подписано в печать 24.11.2008 г.

Печать трафаретная

Заказ №1305 Тираж: 100 экз.

Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Алтынцев, Алексей Викторович

Введение.

Глава ¡.Теоретические основы, международный и отечественный опыт бюджетных закупок.

1.1. Теоретические основы бюджетных закупок.

1.2. Международный опыт государственных закупок.

1.3. Российская практика осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд.

Глава 2. Особенности и проблемы функционирования рынка научно-исследовательских работ и консультационных услуг па региональном и муниципальном уровне.

2.1. Общая характеристика рынка научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных и муниципальных нужд.

2.2. Предметное содержание научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных нужд па региональном уровне.

2.3. Типология поставщиков на рынке научно-исследовательских работ и консультационных услуг па региональном и муниципальном уровне.

Глава 3. Рекомендации по совершенствованию механизмов регулирования региональных рынков государственного и муниципального заказа на научно-исследовательские работы и консультационные услуги.

3.1. Обоснование нововведений в связи с проведением административной и бюджетной реформ.

3.2. Рекомендации по совершенствованию процедур выбора формы размещения, тематики научно-исследовательских работ и консультационных услуг на региональном и муниципальном уровне.

3.3. Предложения по формированию единой системы критериев оценки конкурсных заявок по вопросам закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных и муниципальных нужд.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Механизмы регулирования региональных рынков научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных нужд"

Объемы бюджетных закупок1, в том числе на региональном и субрегиональном уровне, в последние годы постоянно возрастают и уже достигают 3,8 трлн. рублей, что составляет около десяти процентов ВВП Российской Федерации. Устойчиво растет и доля закупок для государственных и муниципальных нужд в консолидированном бюджете страны, составляя около трети его расходов. С увеличением направляемых на указанные цели финансовых средств возрастает значимость повышения результативности и эффективности их использования, что в свою очередь требует совершенствования механизмов регулирования государственных и муниципальных закупок.

В последние годы начался новый этап в государственном регулировании бюджетных закупок, сопровождаемый интенсивными изменениями нормативной правовой базы. Несмотря на то, что основные положения о государственном и муниципальном заказе регламентируются федеральным законодательством, ряд вопросов находится в компетенции региональных властей и органов местного самоуправления. В этих рамках ответственности и в условиях окончательно ¡^сформировавшегося федерального законодательства регионы идут разными путями, нередко дублируя ошибки и малоэффективные решения.

В полной мере это относится и к такому растущему сегменту рынка государственных закупок, как научно-исследовательские работы и консультационные услуги, спрос на которые устойчиво расширяется со стороны органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Преодоление имеющихся недостатков и выход на новый уровень качества государственного регулирования этого вновь появившегося экономического явления сдерживается его слабой изученностью в научно-теоретическом и прикладном аспектах, что и определяет актуальность настоящего исследования.

1 Бюджетные закупки удовлетворяют потребности государственных и муниципальных органов власти и организаций в товарах, работах и услугах. Термины «бюджетные закупки», «закупки для государственных и муниципальных нужд», «государственные и муниципальные закупки» используются в настоящей диссертации как синонимы.

Этими факторами и объясняется актуальность диссертационного исследования.

Целью диссертационной работы является разработка методических подходов к анализу рынка бюджетных закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг на региональном и муниципальном уровне и обоснование практических рекомендаций по совершенствованию механизмов его регулирования.

Для реализации поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:

- уточнить ряд концептуальных положений теории рынка бюджетных закупок;

- определить специфику осуществления государственного регулирования закупок на региональном и муниципальном уровне;

- выявить особенности закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных и муниципальных нужд;

- дать характеристику общих механизмов и условий осуществления, а также участников процесса бюджетных закупок;

- оценить и систематизировать образцы лучшей практики бюджетных закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг в субъектах Российской Федерации и муниципалитетах;

- предложить и обосновать меры по совершенствованию определения тематики закупаемых работ и услуг, выбора форм размещения заказа и совершенствования процедур критериально-ценовых параметров оценки конкурсных заявок;

- с учетом международного опыта и отечественной специфики законодательного регулирования размещения заказа выработать общие предложения по совершенствованию механизмов регулирования бюджетных закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг со стороны федеральных и региональных органов власти.

В качестве объекта исследования выступают региональные рынки научно-исследовательских работ и консультационных услуг для нужд органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Предметом исследования являются механизмы регулирования региональных рынков научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных и муниципальных нужд.

Исследование основывается на работах отечественных и зарубежных ученых, посвященных исследованиям рынков государственных закупок: Г. Вестринга, М. Гелозо-Гроссо, Г. Джедауна, Е. Моизе, Дж.Ю. Сгиглица, Л.В. Андреевой, Н.В. Афанасьевой, Н.В. Нестеровича, К.А. Перова, В.И. Смирнова, В.А. Федоровича, A.A. Храмкина, Л.И. Якобсона, а также на работах отечественных исследователей региональных социально-экономических систем и рынков, затрагивавших ряд общих вопросов, относящихся к этой сфере общественных отношений: Е.М. Бухвальда, А.Г. Гранберга, В.В. Климанова, О.В.Кузнецовой, В.Н. Лаженцева, В.Н. Лексина, П.А. Минакера, A.C. Новоселова, В.В. Радаева, А.Н. Швецова, Р.И. Шнипера, Б.М. Штульберга и др.

В процессе диссертационного исследования были использованы методы количественного и качественного, структурного, функционального, статистического и сравнительного анализа, экспертных оценок, выборочных обследований, системного и логического подходов. Использование разрешающих возможностей указанных методов позволило обеспечить достоверность и репрезентативность результатов и рекомендаций, представленных в диссертации.

Информационной базой исследования стали официальные нормативные правовые документы федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, материалы, опубликованные в научных монографиях и периодической печати, специализированных изданиях, посвященные рассмотрению международного и регионального опыта бюджетных закупок, материалы конференций, ведомственные источники, результаты исследований автора. Фактической базой исследования стали материалы официальных сайтов органов власти, посвященных государственным и муниципальным закупкам, мониторинг которых по профильной тематике осуществлялся автором исследования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается, во-первых, в обосновании принципиальной целесообразности и концептуальных основ выделения на рынке бюджетных закупок его специфического сегмента, образуемого совокупностью сделок по приобретению научно-исследовательских работ и консультационных услуг для нужд региональных и местных органов власти; во-вторых, в определении комплекса организационных, экономических и правовых особенностей функционирования и тенденций развития указанного сегмента рынка бюджетных закупок как объекта государственного регулирования; в-третьих, в обосновании направлений совершенствования механизмов регулирования региональных рынков научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с этим в диссертации:

- выявлены характерные особенности научно-исследовательских работ и консультационных услуг (в числе которых - многовариантность тематики, невозможность сохранения постоянства качества и др.) как товарных продуктов, оборот которых формирует быстро растущий сегмент рынка бюджетных закупок на региональном и муниципальном уровне;

- определены и систематизированы ключевые факторы формирования спроса и предложения на данном рынке, включающие наличие в стране достаточных финансовых ресурсов, внедрение многочисленных новаций, осуществляемых в ходе различного рода реформ на субнациональном уровне, влияние федерального центра на заказчиков, особенности нормативного правового регулирования;

- обобщен опыт нормативного правового регламентирования бюджетных закупок в Российской Федерации, показавший его сильные (соответствие теоретическим положениям и общепринятым в мировой практике принципам, подробно расписанные процедуры осуществления бюджетных закупок, сужающие поле для произвола чиновников) и слабые (излишне жесткая зарегулированность процесса- закупок, незавершенность формирования нормативной правовой базы) стороны;

- на основе сравнительного анализа практики бюджетных закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг в субъектах Федерации и муниципалитетах, позволившего выявить характерные особенности организационно-экономических механизмов размещения государственного и муниципального заказа и осуществления бюджетных закупок и регулирующих их методических положений нормативных правовых актов, были определены направления дальнейшего совершенствования системы регулирования бюджетных закупок, состоящие в развитии правового обеспечения в части введения па законодательном уровне определения научно-исследовательских работ и консультационных услуг, отказа от закупок данных работ и услуг путем проведения аукционов и запросов котировок, а также в совершенствовании системы оценки конкурсных заявок потенциальных поставщиков;

- на основе оценки применимости международного опыта к российской специфике законодательного регулирования размещения государственного и муниципального заказа выработаны предложения по совершенствованию механизмов регулирования бюджетных закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг, состоящие в обосновании выбора конкурса как предпочтительной формы размещения государственного и муниципального заказа на закупки научно-исследовательских работ и консультационных услуг, максимально обеспечивающей учет квалификационных и качественных характеристик при определении поставщика, а также в разработке комплекса предложений но повышению качества планирования закупок заказчиками, и совершенствованию как механизмов контроля за бюджетными закупками со стороны регулирующих органов, так и обеспечения доступа поставщиков к информации о размещении заказа.

Полученные автором работы результаты представлены в виде рекомендаций, готовых к использованию в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления для повышения эффективности расходования бюджетных средств и деятельности специализированных подразделений региональных и муниципальных администраций. Теоретические и прикладные результаты диссертационной работы могут быть использованы в системе подготовки специалистов и переподготовки управленческих кадров по специальностям: «Государственное и муниципальное управление», «Региональная экономика», «Финансы, денежное обращение и кредит».

Основные положения и выводы работы лично докладывались автором на научно-практических конференциях и семинарах в 2007-2008 гг., в том числе на IV Всероссийской научно-практической конференции «Научное, экспергно-аналитическое и информационное обеспечение национального стратегического проектирования, приоритетных национальных проектов и программ», заседании секции «Финансисты муниципальных образований» Сообщества финансистов России, V Августовских чтениях по общественным финансам в России, межрегиональной научно-практической конференции «Муниципальные образования - реализация полномочий и перспективы развития», форуме «Недвижимость Калужской области: перспективы девелопмента и инвестиций», а также заседаниях рабочей группы по подготовке проведения Комитетом по вопросам местного самоуправления Государственной Думы круглого стола «Проблемы правового регулирования и правоприменительная практика реализации имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления».

Ряд положений диссертации, выводов соискателя использован органами исполнительной власти Сахалинской, Калужской областей, г. Москва, органами местного самоуправления городов Хабаровск, Саранск, Орск (Оренбургская область) для совершенствования организации закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг в соответствующих регионах и муниципальных образованиях.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Алтынцев, Алексей Викторович

Заключение

Начиная с середины 2000-х годов в России происходит новый этап становления рынка государственного и муниципального заказа, обусловленный изменениями профильной нормативной правовой базы, связанной с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов па поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Складывающаяся в стране система закупок для государственных и муниципальных нужд базируется на общепризнанных принципах, но имеет ряд существенных отличий в способах и методах осуществления процедур размещения заказа. Например, в международной практике наибольшее распространение получил конкурс, в то время как в России упор делается на размещение заказа посредством аукциона.

Возрастающий оборот научно-исследовательских работ и консультационных услуг как специфических товарных продуктов, обладающих рядом особенностей, формирует быстро растущий сегмент рынка бюджетных закупок, специфика которого требует особого нормативного правового регулирования.

Научно-исследовательские работы и консультационные услуги помимо общих свойств товаров, работ и услуг, закупаемых для государственных и муниципальных нужд, обладают такими свойствами как неотделимость, неосязаемость, нематериальность, неразрывность производства и потребления, непостоянство качества, несохраняемость. На законодательном уровне не существует определения подобных работ и услуг, поэтому они не имеют критериальной оценки. В то же время косвенно они присутствуют, например, в налоговом законодательстве, согласно которому научно-исследовательские работы, выполняемые для государственных и муниципальных нужд, не облагаются налогом на добавленную стоимость. Такая ситуация с отсутствием законодательного определения вызывает специфические правовые коллизии.

Проведенный в работе анализ показывает, что отсутствие на законодательном уровне определения научно-исследовательских работ и консультационных услуг является тормозящим фактором развития рынка. По нашему мнению, научно-исследовательские работы и консультационные услуги, проводимые в интересах государственных и муниципальных заказчиков, — это интеллектуальная деятельность, направленная па повышение эффективности деятельности государственных и муниципальных органов и содействие развитию экономического потенциала как страны в целом, так и отдельных ее территорий.

Регулирование бюджетных закупок на региональном (муниципальном) уровне осуществляется на основе трех базовых моделей организации размещения заказа для государственных и муниципальных нужд: централизованной, децентрализованной и смешанной. При закупке работ и услуг, имеющих высокоинтеллектуальную составляющую, более эффективной с точки зрения получения результата является децентрализованная модель, в которой функцией уполномоченного органа по размещению заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд наделяются заказчики - распорядители бюджетных средств. Преимущества децентрализованной модели определяются тем, что конкретный заказчик лучше разбирается в теме исследования, более квалифицированно проранжирует сделанные потенциальными поставщиками предложения по критериальным оценкам, грамотнее оцепит результаты работы, сделает необходимые замечания по доработке и исправлению допущенных недостатков и т.д.

Проведенный анализ рынка бюджетных закупок научно-исследовательских работ и консультационных услуг для нужд органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления показывает растущие объемы при стабильных ценах, что связано с внедрением многочисленных новаций, осуществляемых в ходе различного рода реформ па субнациональном уровне. Основной тематикой являются работы и услуги в сфере экономики и финансов. Основными поставщиками на данном рынке являются московские фирмы и региональные научные центры, как правило, привязанные к ВУЗам.

Из возможных способов закупки работ и услуг с высокой долей интеллектуальной составляющей конкурс является наиболее эффективным способом размещения государственного (муниципального) заказа, т.к. все остальные способы не позволяют учитывать квалификацию претендентов и функциональные (качественные) характеристики предлагаемых работ и услуг. А именно качество данных работ и услуг и является главным стимулом региональных и муниципальных структур для привлечения сторонних организаций.

При осуществлении процедуры размещения заказа путем проведения конкурса на выполнение научно-исследовательских работ и консультационных услуг государственные и муниципальные заказчики должны применять сложную систему критериальной оценки заявок, в которой критерий цены должен, по крайней мере, не превышать критериальные оценки, выставляемые за квалификацию, опыт и методику выполнения работ (качественные характеристики), в то время как показатели срока выполнения работ и другие допустимые критерии оценки являются малозначимыми для данных видов закупок.

Выбор заказчиком темы научно-исследовательских работ и консультационных услуг и формы их закупок определяется различными факторами, к числу которых относятся: специфика заказчика, применяемая модель осуществления закупок, наличие внешних требований и стимулов, в том числе со стороны федеральных органов власти, продолжительность выполнения работ и услуг, их содержательный и финансовый объем, наличие на рынке потенциальных поставщиков и др. При этом роль различных факторов в различных условиях неодинакова.

Главным фактором, определяющим модель выбора заказчиком темы научно-исследовательских работ и консультационных услуг, является следование органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления предлагаемым федеральным центром реформам в регионах, что и определяет спрос на консультационные услуги и научно-исследовательские работы.

Значительную помощь в проведении процедур размещения заказа могут оказать меры по внедрению современных информационных технологий и автоматизации всех процессов в данной сфере. Это поможет как в решении проблемы недостаточной квалификации персонала заказчиков (особенно на муниципальном уровне), так и в повышении прозрачности и эффективности закупок. Необходимость более интенсивного внедрения информационных технологий в процесс закупок обусловлена также сложностью процесса, постоянным значительным ростом объема закупок, расширением количества участников размещения заказа, что приводит к необходимости обработки огромных массивов информации в сжатые сроки.

При внедрении систем автоматизации размещения государственного или муниципального заказа необходимо учитывать совместимость таких систем с уже действующими в регионах системами казначейского исполнения бюджета для осуществления закупок в строгом соответствии с утвержденной бюджетной росписью и обязательной финансовой обеспеченностью таких закупок.

В условиях изменяющегося законодательства регулирование процесса закупки научно-исследовательских работ и консультационных услуг для государственных и муниципальных нужд на региональном и муниципальном уровне требует дальнейшего совершенствования в части усиления формализованных процедур и требований, в том числе на федеральном уровне. Это требование может быть реализовано путем принятия нормативного правового акта, устанавливающего порядок оценки заявок участников размещения заказа на конкурсах.

В целом, совершенствование системы бюджетных закупок в субъектах Федерации и муниципалитетах, являющейся частью региональной бюджетной системы, повысит качество управления региональными финансами, а значит и эффективность государственного управления в целом.