Место казначейства в системе государственного регулирования экономики России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Солонина, Светлана Викторовна

Введение

1. Теоретико-методологические основы анализа казначейской 13 деятельности в системе государственного регулирования экономики

1.1. Категориальная определенность и функции казначейской Деятельности

1.2. Государственные и общественные формы контроля эффективности использования общественных финансов

2. Границы и возможности использования зарубежного опыта использования казначейской деятельности в управлении государственными финансами

3. Особенности включения казначейства в систему государственного управления России

3.1. Эволюция становления казначейства и казначейской системы исполнения бюджета в России

3.2. Структурно-функциональный анализ развития казначейства в России

3.3. Структура и функции региональной системы казначейского 118 исполнения бюджета

4. Казначейская деятельность в системе государственного регулирования макропропорций

4.1. Роль казначейства в проведении государственной промышленной, аграрной и социальной политики

4.2. Казначейская деятельность в реализации региональной политики (на примере Краснодарского края)

Диссертация: введение по экономике, на тему "Место казначейства в системе государственного регулирования экономики России"

Актуальность темы исследования. В целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджетов всех уровней, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств образована единая центральзованная система органов федерального казначейства в Российской Федерации. Система казначейства является молодой структурой, которая до сих пор проходит период становления. Функции казначейства подвергаются корректировке согласно требованиям времени, экономической политики государства, международных стандартов и т.д. Роль казначейской деятельности велика. На сегодняшний день не до конца использованы возможности казначейского исполнения бюджета, не в полном объеме раскрыты макроэкономические функции казначейства.

Казначейство оказывает содействие Правительству России в оптимальном финансовом управлении государственными ресурсами и контроле за целевым использованием федеральных бюджетных средств.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов, основанное на принципе единства кассы. При этом все операции, связанные с исполнением бюджета, осуществляются на едином счете открытом в учреждении Центрального Банка России, на котором консолидируются все государственные финансовые ресурсы, отражаются все операции по доходам и расходам.

Для принятия решений, направленных на успешное развитие экономики государства, Правительству необходима оперативная и достоверная информация о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов. Кроме того, важным элементом централизации государственных финансов на счетах казначейства является учет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Создание системы единого счета на всей территории России позволит перейти к качественно новой системе финансового планирования и прогнозирования. Одним из направлений развития казначейской системы является кассовое обслуживание бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Казначейство прогнозирует свою деятельность с учетом основных макроэкономических пропорций и тенденций, формирующихся в экономике. В то же время казначейская система исполнения федерального бюджета оказывает существенное влияние на основные макроэкономические показатели и их динамику.

Таким образом, актуальность и необходимость глубокого научного исследования роли казначейского исполнения бюджета в системе регулирования государственных финансов в современной России обусловлена особенностями российской экономики, а также положительным опытом существования органов казначейства в зарубежных странах.

Актуальность данного исследования усиливается еще и тем, что создание системы казначейства в России совпало с коренным реформированием системы государственного управления и глубокой перестройкой экономической системы в целом. За последние десять лет накопился определенный опыт, чтобы подвести некоторые итоги, наметить более эффективные направления казначейской деятельности с учетом задач и функций на него возложенных.

Степень разработанности проблемы. Анализ специальной экономической литературы показал, что среди исследователей отсутствует единое мнение о необходимости казначейского исполнения федерального бюджета, связанным с предварительным, текущим и последующим контролем. Разнообразие точек зрения по проблемам финансового контроля и роли казначейской системы в складывающихся структурах государственного управления отражает многогранность данного понятия.

Среди ученых, исследующих казначейскую деятельность во взаимосвязи с проблемами государственного финансового контроля и реализации межбюджетных отношений выделяются труды Баликоева В., Валентея С., Задорнова М., Крылова Г., Мамакова Б., Нестеренко Т., Панскова В., Починка А., Романовского В., Хурсевича С., Яндиева М. Для понимания места казначейской системы исполнения бюджета среди институтов государственного управления в процессе рыночной трансформации российской экономики большое значение имеют публикации Абалкина Л., Бунича П., Игнатова В., Илларионова ., Куш-лина В., Лексина В., May В., Петрова В., Ходова Л. Смежным проблемам научного обоснования функций государственных органов финансового управления были посвящены диссертационные исследования Бештокова Ж., Бокоевой А., Володиной Т., Воронцовой Е., Дуканич Е., Капля В., Прядкиной О.

Необходимость проведения анализа действующей системы казначейства, определение более эффективных направлений в его работе в условиях становления рыночных отношений предопределила выбор темы диссертации, ее цели и задачи, объекты, методы, информационную базу и направления использования результатов исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы рассмотреть роль казначейства в формирующейся системе государственного управления и регулирования рыночной экономики России.

Поставленная цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач, отражающих структуру и логическую последовательность научного исследования: рассмотреть категориальную определенность и функции казначейской деятельности в современных экономических условиях; показать место казначейства в системе контроля движения общественных финансов; оценить границы и возможности применимости зарубежного опыта казначейской деятельности и межбюджетного регулирования; определить этапы становления казначейской системы в России и особенности современного этапа ее включения в систему государственного управления; провести структурно-функциональный анализ развития казначейства на федеральном и субфедеральном уровнях; обосновать роль казначейства в системе государственного регулирования производственного и социального развития на общенациональном и региональном уровнях.

Предметом исследования явились казначейская деятельность и казначейская система исполнения бюджета как функциональный элемент системы государственного управления народным хозяйством.

Объектом исследования были формы и инструменты государственного контроля движения общественных финансов в процессе казначейского исполнения бюджета.

Теоретической и методологической основой исследования послужили классические и современные труды отечественных ученых, в которых исследуются вопросы формирования и развития казначейской системы, процессы эффективного воздействия государственного финансового контроля на реализацию экономической политики в условиях рыночной трансформации, законодательные и нормативные документы государственных органов

Российской Федерации в области финансовых и экономических отношений. В диссертационном исследовании использовались методы системного анализа и синтеза, сравнительного, субъектно-объектного, экономического и статистического анализа, а также принципы единства экономической теории, политики и практики.

Фактологической и эмпирической базой послужили данные Министерства финансов РФ, Министерства экономики РФ, статистические данные о динамике экономического развития м движении бюджетных средств в Российской Федерации и Краснодарском крае, материалы монографических работ и текущих публикаций, материалы проверок и результаты контрольно-экономической работы Управления федерального казначейства МФ РФ по Краснодарскому краю, Счетной Палаты, а также оригинальные материалы, собранные автором в процессе контрольно-ревизионной работы в УФК МФ РФ по Краснодарскому краю.

Положения диссертации, выносимые на защиту: по специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика

1. Казначейство, участвуя в процессе формирования и контроля над доходами и расходами федерального бюджета, нацелено на наиболее точное определение объемов ресурсной базы федерального бюджета, как в целом, так и по отдельным видам налогов и территориям субъектов Российской Федерации, а также сферам ответственности фискальных органов. Участие казначейства необходимо для того, чтобы исходя из прогнозируемой ресурсной базы, определить приоритетные направления и объемы финансирования федерального бюджета в данный период. Обладание информацией о состоянии и движении бюджетных средств на каждой из перечисленных фаз позволяет главным распорядителям средств федерального бюджета гибко маневрировать ресурсами, наиболее эффективно направляя их на реализацию целей общегосударственной экономической политики.

2. Неотъемлемой частью системы государственного управления народным хозяйством является государственный финансовый контроль, который в России осуществляется специальными государственными органами: Счетной палатой РФ, Главным контрольным управлением Президента РФ, Департаментом государственного финансового контроля и аудита МФ РФ, Главным управлением федерального казначейства МФ РФ, Министерством РФ по налогам и сборам, Федеральной службой налоговой полиции РФ, Государственным таможенным комитетом РФ, органами банковского контроля России, а также различными государственными органами, в пределах своих полномочий осуществляющие ведомственный финансовый контроль, которые действуют в тесном сотрудничестве с органами федерального казначейства, осуществляющими контроль от имени государства.

3. Федеральное казначейство России как орган государственного управления находится на той стадии развития, когда в основном завершено формирование организационной структуры, определены функции в управлении бюджетом. Однако за прошедший период развития системы федерального казначейства не удалось в полной мере решить задачи регулирования финансовых отношений между Федеральным бюджетом Российской Федерации и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов; все средства бюджета не переведены на казначейскую систему. Важной частью контрольных функций органа казначейства является взаимодействие с различными контролирующими структурами - правоохранительными, налоговыми и финансовыми, при котором может преодолеваться дублирование их функций.

4. Казначейская система исполнения бюджета оказывает непосредственное влияние на проведение государственной промышленной, инвестиционной, аграрной, социальной политики, установление межрегиональных экономических пропорций, проводя мониторинг и контроль расходования соответствующих бюджетных средств, направляемых на финансирование Федеральных целевых программ, содержание государственных организаций и учреждений. по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение, кредит

1. Казначейская деятельность охватывает все структурные элементы государственных финансов: осуществляет казначейское исполнения государственного бюджета; расщепляет налоги между бюджетами различных уровней; контролирует полноту и своевременность погашения государственных кредитов и займов и процентов по ним; осуществляет финансирование и контролирует целевое использование средств федерального бюджета, поступающих во внебюджетные фонды, а также целевые государственные программы; осуществляет финансирование и кассовое исполнение расходов государственных предприятий.

2. Основными функциями казначейской деятельности являются: регулирующая (организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление средствами на счетах казначейства; регулирование финансовых отношений между республиканским бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за внебюджетными (федеральными средствами); распределения регулирующих налогов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации и местными бюджетами); прогнозирующая (осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов); информационная (сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам власти и управления страны отчетности о финансовых операциях Правительства государства и состоянии бюджетной системы страны); контролирующая (осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за целевым использованием средств федерального бюджета; управление и обслуживание совместно с Центральным банком государственного внутреннего и внешнего долга); методическая.

3. Международный опыт и история государственных финансов России дают подтверждают объективную необходимость создания казначейской системы исполнения бюджета, чтобы органы федерального казначейства, опираясь на Центральный банк России и его систему, освобождали его от функций контроля и ведения учета средств федерального бюджета.

4. С точки зрения формирования целостной системы управления общественными финансами органы федерального казначейства гармонизируют межбюджетные отношения в государстве и укрепляют бюджетный федерализм на основе делегирования им функций по исполнению бюджетов разных уровней с четким разделением сфер компетенции органов федеральной власти и органов власти субъектов Федерации.

Научная новизна результатов исследования заключается в формировании системного подхода к оценке роли казначейства как института государственного управления народным хозяйством, выполняющего функции государственного финансового мониторинга и контроля.

Элементы научной новизны состоят в следующем: по специальности 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйств ом: макроэкономика

- выявлены организационно-экономические и социально-политические факторы, определяющие возможности и перспективные направления возрастания роли казначейства в системе государственного управления народным хозяйством;

- на основе сравнительного анализа казначейской деятельности в зарубежных странах сделан вывод об основных направлениях и закономерностях эволюции ее организации и функций от минимального круга полномочий и власти в условиях неэффективного использования общественных ресурсов в странах с экономикой переходного периода до возникновения расширенного централизованого контроля за распределением государственных ресурсов и мониторинга их использования в странах с развитой рыночной экономикой;

- обоснована роль отделений Федерального казначейства в субъектах Российской Федерации в реализации приоритетов государственной экономической политики регионального развития; по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение, кредит

- уточнена категориальная определенность и дана авторская классификация функций казначейской деятельности как институционально организованного процесса государственного финансового мониторинга и контроля;

- проведена субъектная, функциональная и операционная классификация форм государственного контроля движения общественных финансов и бюджетных средств, позволившая уточнить место казначейства в системе контролирующих государственных органов;

- в результате структурно-функционального анализа региональной системы исполнения бюджета предложены меры по совершенствованию организации деятельности Отделения Федерального казначейства по Краснодарскому краю.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется актуальностью поставленных задач и достигнутым уровнем разработанности затрагиваемых проблем. Теоретическая значимость заключается в том, что положения, теоретические выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в процессе научного обоснования роли казначейской деятельности в системе государственного регулирования экономики, при разработке концепции развития казначейской системы государственного финансового контроля в современных условиях и выборе основных направлений совершенствования ее организационно-функциональной структуры на субфедеральном уровне. Материалы исследования могут использоваться в высших учебных заведениях при изучении дисциплин «Государственное регулирование экономики», «Налогообложение», «Государственные финансы», в процессе повышения квалификации работников органов Федерального казначейства.

Апробация работы и внедрение ее результатов. Результаты диссертационного исследования представлялись и получили положительную оценку на различных совещаниях в органах федерального казначейства в гг.Москва, Ростов-на-Дону, Краснодар, на научно-практических конференциях в Кубанском государственном университете и Северо-Кавказской академии государственной службы.

Результаты исследования отражены в 4 публикациях общим объемом 2,2 п.л.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, восьми параграфов, объединенных в четыре главы, заключения, списка литературы и приложений. Содержание работы изложено на 174 страницах машинописного текста и включает 5 таблиц и 4 рисунка. Библиография включает 124 источника.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Солонина, Светлана Викторовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Как показал анализ содержания и функций казначейской деятельности, опыта работы органов федерального казначейства, введение казначейской систёмы исполнения бюджета принесло свои положительные результаты формирование целостной системы управления государственными финансами, в исполнительную часть бюджетного процесса и поставило новые задачи по ее совершенствованию. В настоящее время казначейство находится на завершающей стадии становления и процесс этот идет достаточно тяжело. Развитие органов федерального казначейства и организация их функционирования затрудняется рядом объективных и субъективных факторов. Дальнейшее совершенствование казначейской системы исполнения бюджета стало основной задачей, стоящей как перед самим казначейством, так и перед органами государственной законодательной и исполнительной власти.

Увеличение объемов финансирования расходов через систему федерального казначейства поставило под жесткий ежедневный государственный контроль движение и целевое использование федеральных средств, повысило их управляемость и защищенность. Организационные структуры Управлений федерального казначейства за время деятельности изменялись и совершенствовались. И на настоящий момент в связи с прогрессирующим развитием казначейской системы России, расширением функций и задач казначейства сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования ее организационной структуры.

Наличие соответствующего информационно - технического обеспечения, в том числе каналов и систем связи, наряду с рядом мероприятий организационного и методологического характера должно помочь внедрению на федеральном и региональном уровне ЕКС. Без соответствующего информационно - технического обеспечения внедрить ЕКС, как показала практика невозможно. Основным условием эффективного функционирования единого счета на региональном уровне является обмен между участниками бюджетного процесса электронными платежными документами (ЭПД). Для этого необходимо, в первую очередь, заключить договор с Главным управлением Центрального банка РФ "Об обмене электронными документами при осуществлении расчетов через расчетную сеть Банка России".

Органам казначейства необходимо также провести соответствующую работу по изучению средств криптографической защиты и электронно-цифровой подписи. Но без обеспечения этими же средствами финансовых, налоговых органов, государственных внебюджетных фондов, бюджетополучателей защита передаваемой информации не будет обеспечена. Одностороннее решение вопроса - это не решение задачи в целом. В связи с этим, по мнению автора, развитие единой информационной, телекоммуникационной системы органов федерального казначейства для финансирования силовых органов направление верное лишь частично, ведь расстановка приоритетов по привычной схеме здесь не совсем к месту, как в прочем расстановка приоритетов вообще. На современный момент сформировалась необходимость в единой, достаточно защищенной на каждом отдельном участке, информационно - телекоммуникационной системе для всех органов, участвующих в работе с едиными финансовыми потоками.

Сфера государственных финансов относится к компетенции высших органов законодательной и исполнительной власти, следовательно, они должны принимать действенное и решающее участие в решении всех проблем связанной с данной сферой.

Одной из важнейших задач, стоящих перед органами казначейства является укрепление доходной базы федерального бюджета. Доля налоговых поступлений в общей сумме доходов федерального бюджета является подавляющей, поэтому основной задачей в настоящее время является совершенствование налогового законодательства.

Еще один обязательный этап совершенствования казначейской системы - финансирование организации и учреждений, состоящих на бюджете. Хотя сам процесс перевода учреждений, предприятий и организаций, получающих средства из бюджета на финансирование расходов через лицевые счета, открываемые в органах казначейства, завершен более менее удачно (в Краснодарском крае и Ростовской области данный процесс завершился лишь в апреле 2002 года), остаются некоторые проблемы не дающие достигнуть запланированного состояния системы. В частности, технического и системного характера. Их разрешение позволит казначейской системе исполнения бюджета "пройти еще одну ступеньку" своего развития.

Нет никаких сомнений в том, что казначейство необходимо достраивать в законодательном плане. До сих пор не принят закон, регулирующий казначейское исполнение бюджета. Кроме того, полноценной работе системы казначейства препятствует также законодательная неопределенность понятия "государственной казны", ее состава* функций, правового режима ее элементов.

Статус казначейства не утвержден в законодательной форме и до настоящего времени деятельность казначейства регулируется Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года и "Положением о федеральном казначействе Российской Федерации", утвержденным постановлением Правительства РФ, несмотря на то, что довольно длительное время существует проект закона "О казначейском исполнении федерального бюджета". Что в свою очередь не дает возможности развивать законодательную базу в регионах.

Определяющими факторами, направляющими развитие федерального казначейства Российской Федерации, являются:

- приведение правовой основы деятельности федерального казначейства Министерства финансов РФ в состояние, закрепляющее принцип казначейского учета государственных финансовых ресурсов и исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов, в целях предоставления ему достаточных условий для выполнения возлагаемых функций;

- совершенствование механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов;

- развитие организационного, материального и технического обеспечения федерального казначейства Министерства финансов РФ;

- возможное наделение казначейства функциями кредитной организации для совершения операций с государственными финансовыми ресурсами;

- обеспечение информационно - технологической поддержки всего процесса исполнения бюджетов, развитие, полномасштабное внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов федерального казначейства Министерства финансов РФ, с учетом обеспечения безопасности информации.

Итогами реализации основных направлений развития органов федерального казначейства должны стать:

- полный и обособленный учет государственных бюджетных и внебюджетных средств (Федеральное казначейство Министерства финансов Российской Федерации действует как институт, осуществляющий учет, на основе единых для всех субъектов бюджетной сферы системы бухгалтерского учета и бюджетной классификации. Все без исключения государственные средства, доходы, источники, расходы и долг должны учитываться в федеральном казначействе);

- эффективное управление получаемыми доходами, контроль правомерности и целевого характера совершаемых расходов, в соответствии с требованиями социально - экономического развития Российской Федерации в целом и ее регионов.