Методические основы стратегического планирования развития федеральных округов России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Тарнавский, Петр Аликович

ВВЕДЕНИЕ

1. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ РОССИИ КАК ОБЪЕКТ СТРАТЕГИЧЕСКОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ.

1.1. Федеральный округ в системе административно-территориального устройства страны.1 о

1.2. Общая характеристика состояния стратегического планирования социально-экономического развития федеральных округов России.

1.3 Стратегический план развития федерального округа в системе территориального социально-экономического планирования России.

2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО РАЗРАБОТКЕ И РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА.

2.1. Анализ социально-экономического развития федерального округа как начальный этап разработки его стратегического плана.

2.2 Цели в системе стратегического планирования развития федерального округа.

2.3. Механизм реализации стратегических целей социально-экономического развития федерального округа.

3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГОВ РОССИИ.

3.1. Систематизация проблем стратегического планирования социально-экономического развития федерального округа.

3.2. Предложения по улучшению стратегического планирования социально-экономического развития федеральных округов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методические основы стратегического планирования развития федеральных округов России"

Необходимость стратегического планирования социально-экономического развития страны, ее отдельных административно-территориальных образований в целом осознана обществом. Попытки использования технологий стратегического социально-экономического планирования развития административно-территориальных образований страны предпринимаются, в частности, применительно к федеральным округам России. Анализ подготовленных документов, характеризующих стратегический замысел социально-экономического развития федеральных округов страны, показывает, что они обладают рядом существенных недостатков; затраченные усилия не приносят пока ожидаемых результатов, что обусловлено, в первую очередь, отсутствием научно-методической основы плановых работ.

Проблемы структуризации экономического пространства России, место федеральных округов в системе административно-территориального устройства страны исследовались в трудах отечественных ученых. Среди них можно выделить работы Агафонова Н.Т., Гранберга А.А., Кистанова В.В., Литовки О.П., Межевича Н.М., Рыбакова Ф.Ф., Сигова И.И., Селиверстова В.Е., Хорева Б.С. и др.

Отдельные аспекты стратегического планирования развития субъектов Российской Федерации, муниципальных образований рассмотрены в работах Гапоненко A.JL, Гринчеля Б.М., Жихаревича Б.С., Знаменской К.Н., Коломийченко О.В., Костылевой Н.Е., Рохчина В,Е., Штульберга Б.М. и др. Однако исследования, посвященные разработке научных и методических основ стратегического планирования социально-экономического развития федеральных округов России, практически отсутствуют, что заставляет использовать при решении возникающих проблем далеко не самый эффективный метод "проб и ошибок".

Значимость исследуемой проблемы, недостаточная разработанность ее методологических и методических аспектов и предопределяют актуальность настоящей работы.

Цель диссертационного исследования - создание методических основ стратегического планирования социально-экономического развития федеральных округов России, разработка рекомендаций по улучшению состояния стратегического планирования федеральных округов.

Для достижения указанной цели в диссертации поставлены следующие задачи:

• выяснить место федерального округа в системе административно-территориального устройства страны;

• провести оценку и анализ существующего состояния стратегического планирования социально-экономического развития федеральных округов;

• уточнить методологические основы стратегического территориального планирования применительно к федеральным округам России;

• разработать методические предложения по анализу стартовых условий и исходных предпосылок развития федерального округа как начальному этапу разработки его стратегического плана;

• разработать методические предложения по определению целей в системе стратегического планирования развития федерального округа;

• разработать методические предложения по формированию механизма реализации целей стратегического развития федерального округа;

• осуществить систематизацию проблем стратегического планирования социально-экономического развития федерального округа, решение которых требует создания научного обеспечения;

• обосновать предложения по улучшению стратегического планирования социально-экономического развития федеральных округов страны.

Объектом исследования является стратегическое планирование социально-экономическим развитием федеральных округов России в современных политико-экономических условиях.

Предметом исследования выступает совокупность методологических, методических и прикладных вопросов стратегического планирования социально-экономического развития федеральных округов страны.

Методологической и информационной основой исследования являются: теория государственного управления; научные труды отечественных и зарубежных ученых в области организации государственного административно-территориального устройства и стратегического планирования социально-экономического развития административно-территориальных образований; законодательные и нормативные акты, регламентирующие различные аспекты планового регулирования развития страны, федеральных округов России и регионов-субъектов РФ.

Исследование строилось на принципах системного подхода, исполь- « зовались методы логического анализа и синтеза. Постановка и доказательство рабочих гипотез сопровождалась содержательной интерпретацией выводов.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Тарнавский, Петр Аликович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исходя из цели и задач, сформулированных в диссертационном исследовании, были получены следующие основные результаты.

1. Как следует из Указа Президента РФ "О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе" (2000г.) создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах призвано существенно укрепить вертикаль власти путем передачи части функций государственного управления и контроля на межрегиональный уровень, усиление интеграционных процессов между субъектами Федерации в условиях цивилизованной конкуренции последних за инвестиции. Другими словами, речь идет, в основном, о реализации в границах федерального округа функции стратегической координации, направленной на развитие межрегиональной интеграции. Именно в этом видится одна из главных задач, которую призваны решать федеральные округа (наряду, конечно, с реализацией функций контрольно-надзорного аппарата).

Известно, что научное структурирование единого экономического пространства страны предполагает создание экономических регионов, отвечающих требованиям целостности и взаимосвязанности их элементов. Федеральные округа таким требованиям в полной мере не соответствуют, тем не менее их можно рассматривать в качестве значимого звена территориального управления страной.

В обосновании этого тезиса можно провести следующие аргументы. Во-первых, для российских условий вообще характерно не соблюдение ведущего принципа структурирования единого экономического пространства страны - принципа единства экономических и административных границ. Это, конечно, снижает обоснованность административно-территориального устройства и эффективность территориального управления. Тем не менее, созданные федеральные округа, не являясь элементами конституционно-закрепленного административно-территориального деления страны, фактически уже стали новой значимой реалией государственного управления, в рамках которой решаются - в настоящее время, прежде всего, через механизмы президентской ветви власти - стратегические задачи развития страны.

Во-вторых, федеральные округа имеют определенные ресурсы для реализации функций стратегической координации. Речь идет, в первую очередь, о политическом ресурсе: в настоящее время с политической точки зрения федеральные округа приобрели гораздо большее значение, нежели экономические районы или ассоциации межрегионального взаимодействия. Что касается финансовых ресурсов, то их "в чистом виде" федеральные округа практически не имеют.

В-третьих, не исключена возможность дальнейшего реформирования территориального устройства страны, связанного, например, с созданием на основе системы федеральных округов новых субъектов Федерации, расширения и уточнения функций федеральных округов. Это может послужить важным фактором реального изменения механизмов отношений центра и регионов, способствовать развитию федерализма, укреплению властной вертикали в условиях действия современного механизма хозяйствования.

В связи с этим возникает необходимость уточнить место федеральных округов в существующей системе государственного управления социально-экономическим развитием страны. По мнению автора, представляется целесообразным, чтобы аппарат полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, реализуя функцию стратегической координации, решал следующие основные задачи:

• во-первых, адаптировал общегосударственную региональную политику к интересам "своих" субъектов Федерации. Речь идет, в первую очередь, о реализации политики государственной поддержки выполнения федеральным округом функций, приоритетных с позиции федерального Центра;

• во-вторых, совместно с регионами, входящими в состав федерального округа, разрабатывал и реализовывал (прежде всего, в пределах округа) политику, направленную на усиление интеграционных процессов.

Таким образом, федеральные округа следует рассматривать как значимую, реально действующую компоненту системы государственного управления, реализующую, в основном, функцию стратегической координации. Это предполагает, в частности, необходимость использования в современных политико-экономических условиях инновационных технологий стратегического планирования федеральных округов, руководители которых должны иметь четкое представление о целях, задачах, приоритетах социально-экономического развития, механизмах их реализации.

2. Анализ состояния стратегического планирования социально-экономического развития федеральных округов России показывает, что разработанные документы значительно различаются по названиям, структурам и содержанию, не содержат четких целей развития и механизмов их реализации, не носят стратегического характера, не в полной мере соответствуют существующему правовому полю, в рамках которого призван функционировать аппарат полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе и т.п. Среди главных причин создавшейся ситуации в рассматриваемой сфере отметим следующие:

• во-первых, институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе находится в стадии становления;

• во-вторых, практически полностью отсутствует научно-методическая база создания документов, характеризующих стратегическое социально-экономическое развитие федерального округа.

В связи с этим в работе предпринята попытка уточнения методологических основ стратегического территориального планирования применительно к федеральным округам России, которое предлагается рассматривать как особый вид управленческой деятельности, функцию стратегического территориального управления, которой присущи следующие черты, отличающие его от долгосрочного планирования:

• во-первых, учет воздействия на планируемый объект (федеральный округ) многочисленных внешних факторов, оказывающих на него как позитивное, так и негативное влияние;

• во-вторых, адаптивность, то есть способность обосновывать управленческие воздействия в сфере регулирования социально-экономического развития федерального округа с учетом влияния прогнозируемых на стратегическую перспективу изменений его внешней и внутренней среды.

Объектом стратегического планирования в общем случае могут выступать отрасли и сферы жизнедеятельности федерального округа, протекающие в его границах социальные и экономические процессы. Однако с учетом функций, выполняемых федеральным округом в системе государственного территориального управления в настоящих политико-экономических условиях, объект стратегического планирования должен быть уточнен. К нему относятся, по нашему мнению, прежде всего отрасли общероссийской специализации, образующие экономическое ядро федерального округа, в развитии которых заинтересован, в первую очередь, федеральный Центр, а также процессы становления и рационализации межрегиональных (в первую очередь, в границах округа) социально-экономических отношений.

Субъект стратегического планирования социально-экономического развития федерального округа носит многоуровневый характер, включает общефедеральную, региональную (уровень субъекта Федерации), надре-гиональную (уровень Федерального округа), в ряде случаев - муниципальную компоненты. Кроме того, на процессы стратегического планирования федерального округа могут оказывать значимое влияние и другие субъекты управления и хозяйствования, имеющие интересы в его развитии.

В работе обоснована целесообразность разработки в качестве основного планового документа на стратегическую перспективу стратегического плана социально-экономического развития федерального округа; его структура; содержательно раскрыты основные принципы формирования; предложена схема, характеризующая логику проведения прогнозно-аналитических работ по разработке плана.

3. Логика разработки стратегического плана федерального округа обуславливает необходимость проведения в качестве начального этапа плановых работ анализа и оценки стартовых условий, предпосылок и ограничений его перспективного социально-экономического развития. Поэтому предлагается, исходя из функций округа в системе государственного управления, выделить три аспекта его рассмотрения (округ как значимая структурная компонента управления страной, как "квазицелостный" макрорегион, как совокупность регионов - субъектов РФ, расположенных в границах округа).

В работе предложена принципиальная схема, реализация которой призвана обеспечить формирование интегральной оценки стартовых условий, предпосылок и ограничений стратегического развития федерального округа, обоснованы цели, задачи и ответственные исполнители аналитических работ.

4. Целеполагание является ключевым этапом работ по стратегическому планированию социально-экономического развития федерального округа. Поэтому в работе предложена принципиальная схема определения целей, разработаны типовые целевые установки и соответствующие им целевые показатели для количественных оценок целей стратегического развития округа.

5. Проблема практической реализации стратегического плана социально-экономического развития федерального округа впервые возникает уже на этапе его разработки. Действительно, не очертив хотя бы в общем виде механизм реализации стратегического плана можно получить, в конечном счете, документ, существование которого не дает реального импульса к практическому достижению намеченных целей и приоритетов. В связи с этим возникает вопрос о сущности, содержании и структуре такого механизма.

По мнению автора, сущность механизма реализации стратегического плана федерального округа состоит в целенаправленном воздействии в рамках существующего правового поля органов государственного управления на все субъекты управления и хозяйствования, действующие в границах его территории, в интересах достижения намеченных целей и задач социально-экономического развития округа на рассматриваемую перспективу.

В свою очередь, содержание механизма реализации стратегического плана федерального округа состоит в выработке управленческих воздействий, направленных на обеспечение, во-первых, опережающего развития комплекса отраслей экономики общероссийской специализации; во-вторых, на повышение эффективности межрегионального социально-экономического взаимодействия на основе баланса интересов участников реализации плана при соблюдении общегосударственных интересов. Что касается структуры механизма реализации целей стратегического развития федерального округа, то она может быть представлена как совокупность принципов, методов и видов обеспечения управленческих воздействий на протекающие в округе социально-экономические процессы.

В работе последовательно рассмотрены основные принципы, методы управления, используемые при решении проблем реализации стратегических целей социально-экономического развития федерального округа, вопросы обеспечения эффективного функционирования отмеченного механизма; подчеркивается ведущая роль программно-целевого метода управления в создании механизма реализации стратегического плана федерального округа. Исследованы узловые проблемы использования программно-целевого метода при реализации стратегического плана социальноэкономического развития федерального округа и разработаны соответствующие рекомендации.

6. На основании результатов проведенного анализа состояния стратегического социально-экономического планирования федеральных округов приходится констатировать, что, несмотря на отдельные позитивные результаты, имеются существенные резервы улучшения создавшегося положения.

Сегодня существует еще много нерешенных научных проблем стратегического планирования развития федеральных округов. По мнению автора, центральное место среди них занимает проблема создания целостных научных основ стратегического планирования социально-экономического развития страны, ее административно-территориальных образований (в том числе и федеральных округов) как системы теоретических, методологических и методических положений, раскрывающих сущность, принципы, цели, задачи и организацию стратегического территориального социально-экономического планирования, порядок формирования стратегических ориентиров и целей территориального развития, механизма их реализации.

В диссертационной работе систематизация основных проблем стратегического планирования социально-экономического развития федеральных округов, решение которых требует научного обеспечения, осуществлена применительно к следующим этапам плановых работ:

• анализ стартовых условий и исходных предпосылок социально-экономического развития федерального округа;

• обоснование стратегического выбора федерального округа, формирование системы стратегических целей его социального и экономического развития;

• формирование механизма реализации целей стратегического развития федерального округа.

В области анализа и оценки стартовых условий и исходных предпосылок стратегического социально-экономического развития федерального округа требуют научного обеспечения, по мнению автора, следующие направления аналитических работ:

• анализ и оценка территориальной организации экономики федерального округа;

• анализа и оценка качества жизни населения;

• анализ и оценка величины и эффективности использования территориального социально-экономического потенциала;

• анализ и оценка сложившейся структуры экономики федерального округа;

• анализ и оценка экологической ситуации на территории федерального округа, позволяющая комплексно определить влияние экологического фактора на здоровье населения, на экономическое и пространственное развитие федерального округа;

• выявление, систематизация, оценка потребностей различных субъектов управления и хозяйствования, имеющих интересы в социально-экономическом развитии федерального округа;

• исследование системы управления федеральным округом.

Результаты отмеченных аналитических работ должны быть представлены в виде, позволяющем дать объективную интегральную оценку сложившейся в федеральном округе стартовой социально-экономической ситуации, исходных предпосылок стратегического развития и факторов, тормозящих его, что также требует создания соответствующего научного обеспечения.

При определении стратегического выбора и целей перспективного развития федерального округа важной и малоисследованной проблемой является формирование такой системы целей стратегического развития федерального округа, которая обеспечивала бы его сбалансированное развитие на рассматриваемую перспективу. В связи с этим предстоит обосновать принципы и критерии оценки такого развития, уточнить пороговые значения основных параметров, характеризующих стратегическую траекторию социально-экономического развития федерального округа.

Сбалансированность выступает в качестве одного из ведущих принципов, определяющих основные положения перспективного развития сложных территориальных систем. Применительно к проблеме стратегического целеполагания развития округа она выражается в следующих основных аспектах:

• сбалансированность социальных, экологических и экономических целей развития округа;

• сбалансированность целей и ресурсов, необходимых для их } достижения;

• сбалансированность интересов всех субъектов управления и хозяйствования по вопросам стратегического целеполагания развития социально-экономического развития федерального округа.

В целом предстоит разработать научный инструментарий, позволяющий перейти от деклараций в сфере целеполагания к постановке качественно, количественно и во времени определенных целей стратегического развития федерального округа, обеспечивающих его сбалансированное развитие, к алгоритмам, реализующим конкретные схемы расчетов.

При разработке механизма достижения намеченных в стратегическом плане целей развития федерального округа возникает проблема создания научного обеспечения социально-экономической политики, направленной на реализацию стратегических целей окружного развития, в рамках которого предстоит решить проблемы организации рационального взаимодействия между федеральным, региональным и муниципальным уровнями управления.

Требует также научного обеспечения создание социально-психологической и нормативно-правовой составляющих механизма реали$ зации стратегического плана, что обусловливает необходимость проведения соответствующих междисциплинарных исследований.

7. Следование принципу системности предполагает рассмотрение федеральных округов как значимой структурной компоненты общегосударственной системы управления и как совокупности взаимосвязанных регионов-субъектов Федерации. В связи с этим в диссертационной работе сформулированы предложения по созданию системы стратегического территориального социально-экономического планирования, позволяющей формировать взаимоувязанные документы стратегического развития территорий разного ранга в интересах их комплексного развития.

По мнению автора, на уровне округа необходима как разработка окружного среза концепции развития России в соответствии с требованиями федерального Центра, так и создание документа (стратегического плана), характеризующего стратегическое развитие "собственно" федерального округа в рамках правового поля, установленного для деятельности аппарата полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

В диссертационной работе представлен перечень основных документов, разрабатываемых в рамках предлагаемой автором системы стратегического социально-экономического развития страны и ее административно-территориальных образований.

В диссертационной работе также сформулированы предложения по совершенствованию нормативно-правового, кадрового и информационного обеспечения плановых работ в сфере стратегического планирования социально-экономического развития федерального округа.