Методологические проблемы разработки и реализации государственной миграционной политики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методологические проблемы разработки и реализации государственной миграционной политики"

на правах рукописи

ВОРОБЬЕВА Ольга Дмитриевна

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика народонаселения и демография)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва - 2003

Работа выполнена в Институте социально-политических исследований РАН

НАУЧНЫЙ КОНСУЛЬТАНТ доктор социологических наук, профессор

член-корреспондент РАН Кузнецов В.Н.

ОФИЦИАЛЬНЫЕ ОППОНЕНТЫ

доктор экономических наук, профессор член-корреспондент РАН Римашевская Н.М.

доктор экономических наук, профессор Тихомиров Н.П.

доктор экономических наук, профессор Топилин A.B.

ВЕДУЩАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

Московский государственный университет им. MB. Ломоносова

Защита состоится 14 октября 2003 г. на заседании диссертационного совета Д.002.088.02. в Институте социально-политических исследований РАН по адресу: 117259, Москва, ул. Кржижановского д.24/35, к.5.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института социально-политических исследований РАН.

« д »<

Автореферат разослан « D » сентября 2003 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат экономических наук Л.В.Макарова

\ ^^ ( 2 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Миграции населения, сыгравшие огромную роль в истории России, будут иметь еще большее значение для ее развития в наступившем столетии. В связи с естественной убылью населения России, миграции, по меньшей мере до середины следующего века, будут почти единственным источником пополнения демографических ресурсов страны. После 2006 г. в России ожидается быстрая естественная убыль трудоспособного населения и на рынок труда придется привлекать значительное количество мигрантов. Поэтому управление миграциями принадлежит к числу приоритетных социально-экономических проблем России.

Миграционные процессы в Российской Федерации приобрели в последнее десятилетие новое звучание. Глобальные политические, экономические, социальные изменения, произошедшие на постсоветском пространстве, отразились на миграционном поведении населения и развитие миграционных процессов стало одновременно и тормозом, и катализатором социально-экономического развития общества.

Миграционный прирост населения России за прошедший между переписями населения период составил 5,4 млн. человек. Тогда как за два предыдущих межпереписных периода - 200 тыс. человек и 350 тыс. человек соответственно. Одновременно объемы внутренних миграций сократились с 6,8 млн. человек в 1989 году до 2,1 млн. человек в 2001 году.

Возникло и приобрело значительные масштабы такое принципиально новое для Российской Федерации явление как вынужденная миграция, причем как внешняя, так и внутренняя. Ее объемы (включая внутриперемещенных лиц из районов вооруженных действий на Северном Кавказе) в совокупности составили около 3 млн. человек.

Широкие масштабы приобрел процесс использования на внутреннем рынке труда иностранной рабочей силы. По официальным данным в 2002 году работодатели получили разрешение на использование 359 тыс. иностранных работников и более 3 млн. человек (по экспертным оценкам) работали без соответствующих разрешений. Российские граждане все активнее трудоустраиваются на работу за рубежом.

Изменение масштабов и направлений миграционных процессов повлияло на размещение населения и трудовых ресурсов, состояние рынка труда, и в конечном итоге на экономическое развитие страны в целом.

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.Петербург ггЧ I ОЭ КМ>3»хтД? /" |

Итоги прошедшего десятилетия очень ярко высветили роль и обусловленность миграционного поведения и социально-экономического развития России. Но позитивное использование территориального передвижения населения для развития страны зависит от наличия миграционной политики в государстве.

Любое государственное образование обладает только ему присущим набором природно-климатических условий, географическим положением, этнических и конфессиональных групп населения, исторических традиций, экономических возможностей и т.д., т.е. имеет свою специфику развития, управления и выживания. При этом, безусловно, существуют и общие черты, свойственные даже странам с разным типом государственного устройства. Учитывая все общее и особенное, каждое государство вырабатывает и проводит свою миграционную политику.

Опыт последнего десятилетия показал, что отдельные фрагменты государственного управления миграционными процессами не являются в полном смысле слова государственной миграционной политикой. Отрывочные, не взаимоувязанные и не взаимообусловленные меры или полумеры воздействия на отдельные стороны миграционных процессов приводят, как правило, к результатам, противоположным ожидаемым. Это справедливо по отношению ко всем видам проблемных категорий мигрантов и ко всем видам проблемных миграционных процессов. Поэтому исследование методологических подходов является, на наш взгляд, первоочередной задачей в области разработки государственной миграционной политики.

Цель и задачи исследования.

Цель диссертационной работы состоит в выработке методологии и методических ( подходов к анализу, прогнозированию миграционной ситуации, разработке государственной миграционной политики Российской Федерации.

В соответствии с этой целью в диссертации необходимо решить следующие задачи:

1. Провести селекцию теоретических исследований по разработке миграционной политики и других аспектов управления миграционными процессами как в отечественной так и западных научных школах.

2. Обобщить исторический опыт разработки и проведения миграционной политики в России и за рубежом, адаптировать его к современной социально-экономической и миграционной ситуации в Российской Федерации.

3. Дать оценку реализации миграционной политики России в прошедшем десятилетии XX века. Выявить основные просчеты и их причины в реализуемой в 90-е годы миграционной политике в России.

4. Обосновать и сформулировать методологические основы разработки и реализации государственной миграционной политики. Определить основные этапы и технологию разработки, а также механизмы реализации миграционной политики.

5. Выявить специфику и дать оценку современной миграционной ситуации, определить цели и основные направления современной миграционной политики России. Предложить основные инструменты и механизмы реализации государственной миграционной политики.

Объектом исследования являются миграционные процессы в России, в их многообразии региональных видов и форм, и методы воздействия на них со стороны государства.

Предмет исследования - эволюция и современное состояние миграционных процессов, методы управления миграционными процессами населения во взаимосвязи с экономическими, социальными и демографическими процессами, методологические подходы и принципы разработки государственной политики, экономическое и институциональное ее обеспечение, миграционная политика России, ее концептуальное и программное наполнение.

Методологической и теоретической основой исследования стали научные труды в области демографии, миграции, занятости населения и рынка труда, социологии, правоведения, регулирования социально-экономических процессов. В работе использованы исследования российских и зарубежных авторов по вопросам международной миграционной политики, а также по методологическим вопросам разработки миграционной политики в отдельных зарубежных странах. Автор опирался на практический опыт разработки и реализации миграционной политики в Российской Федерации в период социально-экономического реформирования в 90-е годы XX века.

Информационной базой исследования стали данные Госкомстата России, статистических ведомств стран СНГ и Балтии, ведомственной статистики Федеральной миграционной службы России Минфедерации России, МВД России, а также другая ведомственная статистика министерств и ведомств Российской Федерации, материалы социологических обследований, нормативные и инструктивные документы в области регулирования и управления миграционными процессами.

Научная новизна диссертационного исследования определяется следующими основными результатами:

1. Разработана методология формирования и реализации миграционной политики в России, позволяющая использовать механизмы управления миграционными процессами.

Показано, что управление миграционными процессами может осуществляться на основе строго определенных поэтапных решений. Автором определены основные этапы и стадии разработки государственной миграционной политики, технологическая обусловленность последовательности проведения каждого из этапов. Показано, что вслед за определением критериев проведения миграционной политики необходимо определение приоритетов по проблемным категориям мигрантов, по проблемным категориям регионов.

2. На основе разработанной методологии предложены концептуальные подходы к определению конкретных целей, основных направлений и механизмов реализации государственной миграционной политики России на ближайшую среднесрочную перспективу, обеспечивающую рост численности населения и трудовых ресурсов как основы экономического роста. Обоснована принципиальная структура целевых миграционных программ.

3. Определены критерии формирования государственной миграционной политики страны в конкретных социально-экономических, демографических и политических условиях. Выявлены условия необходимости и достаточности разработки как внутренней, так и внешней миграционной политики государства. Определены элементы системы государственного управления, соответствующей институциональной структуры управления миграционными процессами, позволяющей реапизовывать нормы законодательства. Обоснован перечень функций органов государственного управления в области миграции.

4. Обоснован перечень показателей, необходимых для мониторинга процесса обустройства различных категорий иммигрантов. Определены типы проблемных категорий мигрантов, проблемных категорий регионов, проблемных видов миграции. Предложены методы оценки территориальных предпочтений мигрантов при расселении, включающие абсолютные и относительные показатели объемов миграционных потоков, их направлений, демографического состава мигрантов, соотношения с постоянным населением, проблемами занятости и рынка жилья.

5. Установлены необходимые для нормативно-правового регулирования аспекты управления миграционными процессами, позволяющие достичь требуемых результатов, а также обязательные для законодательного регламентирования нормы, регулирующие отношения в области миграции населения.

6. Разработаны критерии для определения регионально дифференцированных коэффициентов государственной поддержки регионов в обустройстве мигрантов. Для. выбора достаточных мер государственной поддержки отдельных категорий мигрантов и

типов проблемных регионов, установлена необходимость проведения вариантных финансово-экономических расчетов средств, требуемых для обеспечения различных видов поддержки, государственных гарантий, а также расчеты различных вариантов отдаленного эффекта затратных и возвратных механизмов государственной поддержки.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется тем, что предложенные в ней методологические подходы к разработке и реализации государственной миграционной политики позволяют определять на основе глубокого и всестороннего научного анализа содержание и направления миграционной политики в зависимости от реальной социально-экономической и миграционной ситуации, гибко актуализировать и корректировать содержание, направления и инструменты реализации миграционной политики в зависимости от степени достижения поставленных миграционной политикой целей и других объективных факторов, воздействующих на миграционные процессы. Актуализация миграционной политики должна заключаться в корректировке всего комплекса механизмов воздействия на миграционное поведение населения - от экономических и правовых до административных и организационных, включая институциональные изменения.

Причем процесс актуализации и корректировки должен быть методологически выдержан также как и процесс разработки государственной миграционной политики.

Весь практический опыт регулирования миграционных процессов в Российской Федерации в прошедшее десятилетие подтверждает необходимость и возможность достижения интегрированного результата от мер миграционной политики только в случае сбалансированного их проведения, соблюдения всех необходимых методологических элементов и этапов.

Результаты данного исследования легли в основу разработанной и одобренной Правительством Российской Федерации концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Хотя не со всеми положениями одобренной концепции, как результата межведомственных усилий органов исполнительной власти, автор согласен.

Апробация работы осуществлялась в виде практических предложений по методологии разработки и реализации государственной миграционной политики, осуществляемой Федеральной миграционной службой России и другими органами исполнительной власти Российской Федерации, в компетенцию которых с 1999 года по настоящее время входят вопросы миграции населения.

Теоретические и практические результаты в части разработки методологии анализа и прогноза миграционных процессов, определения основных целей, направлений и механизмов реализации миграционной политики были использованы при подготовке следующих материалов:

"Проект концепции государственной миграционной политики Российской Федерации" (материалы к парламентским слушаниям 16 сентября 1999 г.), «Об основных направлениях миграционной политики и задачах Правительства Российской Федерации по ее реализации в 2001 году» (материалы к заседанию Правительства Российской Федерации 15 февраля 2001 года), «О проекте концепции государственной миграционной политики Российской Федерации» (материалы к заседанию Правительства Российской Федерации 19 июля 2001 года), "Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года" (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 сентября 2001 г. № 1270-р), "О проекте концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации" (материалы к заседанию Правительственной комиссии по миграционной политике 22 июля 2002 года)," О проекте концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации" (материалы к заседанию Правительства Российской Федерации 19 декабря 2002 года), "Проблемы разработки и реализации концепции государственной миграционной политики Российской Федерации" (материалы на заседание Межведомственной комиссии по пограничной политике Совета Безопасности Российской Федерации 18 сентября 2002 года), "О проекте концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации" (материалы к парламентским слушаниям 9 Декабря 2002 года), "Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации" (одобрена распоряжением Правительства российской Федерации от 1 марта 2003 года № 256-р).

По теме диссертации опубликовано 38 печатных работ (в т.ч. монография) общим объемом более 30 п.л.

Структура и объем работы. Работа содержит 320 страниц основного текста, включая 5 таблиц, 2 рисунка, 2 схемы, список использованных литературных источников из 150 наименований, 22 приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении дается общая характеристика работы.

Глава первая посвящена теоретическим основам управления миграционными процессами.

Открытость современных общественных систем, усиление воздействия на территориальную подвижность населения интеграционных экономических процессов, обуславливает необходимость изучения миграционных процессов в тесной взаимосвязи со всеми другими демографическими процессами, как неотъемлемого элемента и одного из самых серьезных факторов, влияющих на количество, состав, воспроизводственные процессы населения.

В разработанную и одобренную впервые Правительством Российской Федерации Концепцию демографического развития России на период до 2015 года включен самостоятельный раздел, касающийся воздействия на миграционные процессы в целях улучшения демографической ситуации.

Для того чтобы квалифицировать миграцию населения как объект управления и разработки соответствующей политики, необходимо определить основные влияющие на мотивацию к переселению факторы и побудительные причины миграции.

Главное влияние на миграцию оказывают экономические факторы, важнейшим из которых является уровень жизни. В первую очередь среди экономических факторов выделяются такие как наличие рабочих мест, условия занятости, уровень доходов, перспективы решения жилищной проблемы, а также преимущества в удовлетворении запросов социального характера.

Все остальные факторы являются подчиненными по отношению к экономическим. Даже такие объективные, постоянно действующие факторы, как природные, в огромной степени определяют экономические условия, а значит уже могут бьггь включены в многообразие экономических факторов.

В классификации факторов миграции нет недостатка, так как любой исследователь, который занимается анализом процесса, должен выстроить четкую логическую цепь фактор - причина - следствие (явление), в которой фактор занимает первое место. Широко известны разработки и подходы таких исследователей миграции населения как М.Я. Сонин, В.В. Покшишевский, Г.С. Вечканов, Ж.А. Зайончковская, В.А. Ионцев, Г.С. Витковская, Е.С. Красинец, А.Н. Каменский, В.И. Переведенцев, Т.М. Регент, Л.Л. Рыбаковский, A.B. Топилин, и др.; факторы сельско-городской миграции разрабатывались Т.И. Заславской, В.И. Староверовым, Л.В. Корель, В.М. Моисеенко и др..

Анализ факторов, степени и направлений взаимодействия миграционных и экономических процессов, позволяет вывести следующую объективную закономерность: направления и объемы миграционных процессов указывают на наличие в регионе относительных преимуществ в условиях жизни населения, прежде всего экономических.

Политика в отношении миграционных процессов, направленная на достижение оптимального количества и состава населения в том или ином регионе, требует обязательного введения в понятие «миграция населения» наряду с территориальным и временного фактора. Поэтому, по нашему мнению, наиболее точным определением понятия миграция населения в нашем случае является следующее: миграция населения -это любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних так и внутренних границ административно-территориальных 'образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учебы или трудовой деятельности на период, составляющий не менее 90 суток.

Имея сложную природу и многофакторную зависимость от всего комплекса условий, существующих в окружающей человека среде, миграция населения может быть квалифицирована как наиболее многоплановый и многосторонний социальный процесс.

Под управлением миграции мы понимаем комплекс мер по стимулированию и ограничению перемещений людей в объемах и направлениях, отвечающих текущим и стратегическим потребностям территории, соответствующих реальным условиям и обеспечивающих позитивное развитие региона, населения и мигрантов.

Политикой мы называем систему социально-экономических ориентиров, взглядов и методов управления, выраженную в форме определенных целей, принципов, задач направлений развития объекта в процессе управления.

Миграционные процессы, в отличие от других демографических процессов, отличаются наибольшей подвижностью, изменчивостью, индикативным характером. Иными словами, под влиянием миграционных процессов численность, состав, структура населения и трудовых ресурсов, воспроизводственные процессы той или иной совокупности населения изменяются относительно быстро. Поэтому роль различных видов прогнозов при прогнозировании миграционных процессов отличается от их роли при прогнозировании других демографических процессов.

Наиболее распространенный при демографическом прогнозировании аналитический прогноз возможен для прогнозирования миграционных процессов только на краткосрочный период при условии полной стагнации развития экономической, политической (как внутренней, так и внешней) ситуации, что маловероятно даже на относительно непродолжительном временном отрезке. Пример тому - прогнозы общей численности прибывших в Российскую Федерацию мигрантов, а также численности вынужденных.

переселенцев и беженцев в Российской Федерации, выполненные в 1997 на период до 2000 года (по заказу ФМС России) оказались ошибочными более чем в 10 раз.

Для разработки целей, задач и направлений миграционной политики не так важны точные количественные прогнозы миграционных процессов, как точное прогнозирование тенденций, их оценка, с точки зрения влияния на социально-экономическую ситуацию.

Начало активного изучения миграции населения в России относится ко второй половине XIX века, периоду наиболее интенсивной колонизации территорий. Исследования того периода содержали большую долю обобщений и различные переселенческие концепции. К наиболее интересным из них можно отнести: концепцию поэтапного, волнового переселения; концепцию подбора районов выхода мигрантов для успешной адаптации мигрантов в местах вселения; концепцию дифференциации потенциальных переселенцев.

Система социальной дифференциации льгот, разработанная в советское время (20-е и 30-е годы), по мнению многих специалистов - наиболее сильная сторона научно-практических разработок того периода. Однако необходимые для разработки и проведения внутренней миграционной политики исследования отсутствовали. Это произошло из-за нарушения системы первичного учета, отсутствия периодичности собираемой информации о миграционных процессах; а также из-за прекращения подготовки научных кадров.

Обе эти проблемы начали решаться в 60-ые годы и были связаны с созданием нового научного центра в Сибири - Сибирского отделения АН СССР. Заложенные в работах этого периода идеи и теории носят фундаментальный характер и не устарели до настоящего времени. Работы Н.М. Кокосова (руководителя всего направления исследований по миграции населения), И.М. Занданова, Л.Л. Рыбаковского, В.И. Переведенцева, Ж.А. Зайончковской были посвящены как методологическим аспектам проблем миграции, так и прикладным (нрпример, проблеме формирования постоянных кадров в Сибири и на Дальнем Востоке).

Миграционная проблематика в научных исследованиях 60-70-х годов становится не просто популярной, но и оказывает определенное позитивное воздействие на органы власти, принимающие решения, подталкивая Правительство к поиску верных и своевременных решений по размещению трудовых ресурсов, расселению населения, размещению производительных сил. Хотя принимаемые тогда Правительством меры с целью территориального перераспределения населения, сбалансированного размещения

производительных сил и не квалифицировалось как государственная миграционная политика.

Мы считаем главным признаком наличия и проведения миграционной политики не столько наличие документа с соответствующим названием, сколько наличие определенной цели при воздействии на миграционное поведение населения и подчинение этой цели соответствующего комплекса мер. Если эти условия выполняются, то можно утверждать, что миграционная политика существует и проводится.

Для периода 90-х годов характерна невостребованность исследований в области теории и управления миграционными процессами со стороны российских управленческих и властных структур, отсутствие «госзаказа», ориентированного на эффективное решение проблем миграционной политики.

В этот период проводились достаточно глубокие и разносторонние исследования по взаимосвязям миграционных процессов и национальных конфликтов; экономических и политических процессов; ситуации в бывших союзных республиках; адаптации вынужденных мигрантов в различных регионах России; потенциала кадров научно-технического комплекса; использования иностранных работников на рынке труда и др. Но все же этим исследованиям в большей степени был присущ информационный характер.

Во второй главе проанализирована практика проведения миграционной политики в дореволюционной России (в XVII - XIX веках и начале XX века) и в годы советской власти, международная миграционная политика и отдельных государств.

На протяжении длительного исторического периода миграционная политика в России выступала в большей степени как иммиграционная - с целью заселения новых земель, переселенческая - для расселения малоземельных крестьян и колонизационная - для заселения и освоения вновь присоединенных земель и приграничных рубежей. Опыт России показывает, что решение проблем переселения возможно лишь при организующей роли государства на всех стадиях миграционного процесса, вплоть до обустройства, только государство способно регулировать направления и объемы миграционных потоков и минимизировать элементы стихийности в этих процессах.

Анализ ситуации, позиций работодателей, иммигрантов и Правительства Российской Империи, в том числе различных ведомств, входящих в его состав, а также региональных властей (зауральских и дальневосточных генерал-губернаторов) показывает, что (с незначительными отличиями) проблемы, присущие миграционной ситуации в тот период, практически аналогичны современным. А именно: имеет ли место в действительности угроза экономике и безопасности страны - отходничество граждан Китая и Кореи на

территорию России или оно происходит в масштабах, отвечающим экономическим интересам России; бесконтрольный въезд и пребывание на территории России иностранных граждан; привлечение работодателями на предприятия иностранных работников в качестве дешевой рабочей силы и извлечение сверхприбыли за счет снижения себестоимости производимой продукции. Предлагаемые способы привлечения, регулирования и надзора за пребыванием и проживанием иностранных граждан носили отпечаток узковедомственного подхода к решению задачи. Основные противоречия складывались между МВД, МИДом, Министерством торговли и промышленности (МТиП), Минфином (МФ), Главным управлением по землепользованию и землеустройству (ГУЗиЗ) и региональными властями.

Главные вопросы, по которым велась дискуссия и не удавалось достигнуть согласия, были: препятствовать ли проникновению на территорию России граждан «желтой» расы или жестко регламентировать их въезд, проживание и использование в хозяйстве; какие отрасли хозяйства и территории могут быть определены в качестве дозволенных для этих иностранцев; какие законодательные акты и документы должны быть утверждены в качестве регламентирующих.

На протяжении длительного периода (с конца 80-х годов XIX века вплоть до первой мировой войны) правительству Российской Империи не удавалось выработать и принять так называемый общеиммиграционный закон.

Министерство финансов, Финансовая комиссия Государственной Думы отстаивали экономические меры борьбы с нежелательной иммиграцией, в которые включались: ограничения в приеме на казенные виды работ иностранных подданных, или разрешение на прием их в случаях отказа производства таких работ силами российских подданных; определение отдельных отраслей, испытывающих «дефицит» рабочей силы - горных, металлургических и др. для использования труда иностранных работников; запрещение продажи иностранным подданным казенных земель; запрещение сдачи в наем жилья иностранным подданным и т.д.

Силовые ведомства стояли за решительные меры борьбы с иммиграцией вообще, а, значит, за введение жесткого паспортно-визового режима. Такой режим предусматривал въезд через строго ограниченные пограничные пункты пропуска, уплату многочисленных налогов, сборов и пошлин (в казну, на канцелярские расходы, гербовый сбор и др.), а также штрафы за нарушения и любые проступки административного порядка.

Подробное изложение проблем миграционной политики на Востоке России в тот исторический период проведено в диссертации для того, чтобы аргументировано показать

не только идентичность проблем и противоречий при подходах к ее решению, но и подчеркнуть, что и в тот период, как и сегодня, конъюктурные и ведомственные интересы в значительной мере определяли и определяют политику в отношении иностранной миграции.

Таким образом, практика государственного регулирования миграционных процессов в России, при всех ее успехах и провалах, имела глубокие исторические корни и разработанную, применительно к конкретным историческим и социально-экономическим условиям развития страны, теоретическую базу.

Особенность миграционной политики России в 20-80-е годы прошлого века состояла в том, что в условиях фактически закрытой для въезда иностранных граждан страны упор делался на управление внутренними миграционными процессами. Кроме того, регулирование внутренних миграционных процессов опиралось на жесткую систему планов и административных решений, обязательных к исполнению. Государство, многие десятилетия держа границу «на замке», не допускало свободного выезда граждан за пределы страны. Фактически закрытый для въезда иностранцев Советский Союз не был интегрирован в международный рынок труда и капиталов, а привлечение иностранной рабочей силы осуществлялось только из некоторых стран-членов СЭВ в рамках соответствующих межправительственных соглашений.

Вот почему с началом рыночных реформ, политических преобразований и распадом Советского Союза богатый опыт регулирования внутренних миграций бывшего СССР не мог быть в полной мере использован, а практика управления внешними миграционными процессами у нас практически отсутствовала.

Россия оказалась в совершенно новой миграционной ситуации, . требующей разработки и реализации новой миграционной политики.

Обобщая анализ действий международного сообщества в области регулирования миграционных процессов, можно констатировать, что главный из методологических подходов состоит в том, что миграционная политика должна базироваться на тщательном анализе изменений социально-экономической ситуации, так как она всегда должна рассматриваться как функция изменяющихся политических, экономических и социальных условий.

Западные страны обладают гораздо большими возможностями регулирования иммиграции, чем, например, Россия. Высокие жизненные стандарты в сочетании с либеральными нормами общественного поведения, свободой для самореализации личности делают эти страны чрезвычайно привлекательными для иммигрантов из бывших

социалистических и развивающихся стран. Иммиграционная политика западных стран в последнее время становится все более прагматичной. Приоритет чаще отдается иммигрантам, обладающим выдающимися личными качествами, способным принести максимальную пользу экономике стран-реципиентов.

В работе подробно проанализирована практика проведения политики в отношении вынужденных мигрантов и внутренней миграционной политики в Германии, США и странах Европейского Союза, в политике которых сочетается решение проблем приема и интеграции бывших соотечественников, предоставление убежища беженцам и регулирование проблем внутренней миграции, что представляет наибольший интерес для России.

Для методологии разработки современной миграционной политики России важным является анализ реализации миграционной политики в 90-х годах XX века, которому посвящена третья глава диссертации.

На протяжении последнего десятилетия миграционная ситуация в стране трансформировалась, как минимум, трижды. Первая и весьма острая ситуация связана с экстренным, односторонним (в сторону России) движением больших масс населения из бывших республик СССР. Именно тогда практически изменился смысл понятия "миграция населения". В общественном сознании, ранее связывавшем миграцию населения с освоением Сибири, Дальнего Востока, Севера и целины, этот сложный процесс стал восприниматься как бегство людей от массовых беспорядков, войн и конфликтов.

Глобальные политические, экономические и социальные последствия распада СССР чрезвычайно обострили проблемы миграции в России, качественно изменив ее характер, мотивацию миграционного поведения населения, направления, масштабы и структуру миграционных потоков.

Анализ миграционной ситуации начала 90-х годов выявил несколько отличительных особенностей этого периода.

1. Произошли значительные изменения в миграционном обмене России с бывшими союзными республиками. Вплоть до 70-х годов Россия теряла население, являясь по существу донором по отношению к союзным республикам. Процесс возвратной миграции русского населения начался лишь в середине 70-х годов. Россия постепенно из республики, отдающей население, превратилась в принимающую. И вот в конце 80-х - начале 90-х годов относительно стабильная картина миграционных потоков на пространстве бывшего СССР существенно изменилась. Положительное сальдо миграции в пользу России с 1989 г. по 1995 г. увеличилось в 3,7 раза. Причем не столько за счет увеличения притока населения в

Россию, сколько за счет резкого сокращения его оттока. В 1989 г. на 100 человек, выехавших из России, приходилось 124 прибывших, в 1993 г. это соотношение составило 100:250, в 1995г. - 100: 367. Половина прибывших - это жители Казахстана и Средней Азии, пятая часть - Украины, 17% - государств Закавказья.

2. Существенно изменился качественный (в т.ч. национальный и социально-демографический) состав мигрантов. Если в 1989 г. по данным Госкомстата России доля русских среди прибывших не превышала 50%, то в 1992 г. - была уже около 70%. Характерно, что в странах с наиболее напряженной обстановкой (Закавказье, Таджикистан) выезд русского населения сопровождался оттоком населения коренных национальностей.

3. Внутренняя вынужденная миграция из Чеченской Республики уже в начале 90-х годов приобрела достаточно массовый характер. К концу 1994 г. в регионах России в качестве вынужденных переселенцев было зарегистрировано более 80 тыс. человек, выехавших из Чечни в тот период главным образом из Грозного, и 6,5 тыс. вынужденных переселенцев выехавших из Северной Осетии. Расселение вынужденных мигрантов в первые же годы тяготело к юго-западным и южным областям европейской части, а также Западной Сибири. Наиболее высока «миграционная нагрузка» в регионах Северного Кавказа.

4. В 1989 г. впервые после Великой Отечественной войны на территории России появились беженцы. Первоначально это были граждане Советского Союза, ищущие убежище на территории России от вооруженных конфликтов в Узбекистане (свыше 20 тыс. турок-месхетинцев), в 1990 г. - жертвы этнических конфликтов в Сумгаите, Баку, Нагорном Карабахе, в 1991 г. - выехавшие из районов конфликтов в Грузии и Южной Осетии (100 тыс. осетин).

5. На миграционную ситуацию того периода коренным образом повлияло ослабление контроля внешних границ. Одновременно западные страны ужесточили режим въезда иностранных граждан.

6. На развитие миграционной ситуации оказало влияние вхождение России в международный рынок труда. Это проявилось, с одной стороны, в использовании иностранной рабочей силы на территории России, с другой - в выезде российских граждан в поисках трудоустройства за рубеж.

7. Началось изменение направлений, объемов и интенсивности внутренних миграционных потоков.

Однако процессы внутреннего миграционного обмена между регионами и в пределах регионов между городской и сельской местностью, хотя и обозначили новые

тенденции, но не приобрели столь драматического характера, как процессы иммиграции и внутренней вынужденной миграции.

Поэтому среди всех названных проблем наиболее острыми, требующими оперативного государственного вмешательства, являлись в начале 90-х годов проблемы внешней и внутренней вынужденной миграции и нелегальной иммиграции. Эти процессы заслонили и отодвинули на второй и третий план не менее опасную для социально-экономического развития и стабильности трансформацию внутренних миграционных процессов.

В переходный период от административно-плановой системы управления к использованию преимущественно рыночных регуляторов широкое распространение получили проблемно ориентированные целевые программы как метод реализации задач комплексного характера с многофакторной и многофункциональной внугренней структурой. Требования к разработке и реализации федеральных целевых программ были сформулированы в нормативном документе, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации в 1995 г. № 594.

В области миграционной политики весь спектр необходимых требований для формирования и реализации федеральной миграционной программы сложился несколько раньше - уже к 1992г..

В соответствии с приоритетностью стоявших перед страной проблем, ФМП включала четыре основных направления деятельности:

- создание и совершенствование миграционного законодательства;

- прием и размещение вынужденных переселенцев и беженцев, оказание содействия в их обустройстве;

- создание системы иммиграционного контроля;

- разработка механизмов государственного регулирования внешней трудовой миграции.

Не стало приоритетным направление в области регулирования внутренней миграции, хотя при характеристике миграционных процессов наряду с вынужденной, внешней, внешней трудовой и незаконной миграцией в отдельный самостоятельный блок были выделены проблемы внутренней миграции.

Федеральная миграционная программа просуществовала до 2002 г.. Она трижды корректировалась, уточнялась и утверждалась на следующие краткосрочные периоды: на 1996-1997 гг. - Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 935; на 1998-2000 гг. - Постановлением Правительства Российской Федерации от 10

ноября 1997 г. № 1414; на 2001 г. - Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2000 г. №1034 «О продлении срока реализации некоторых федеральных целевых и иных программ» (п. 48).

Чтобы оценить действенность Программы, в работе подробно рассмотрены результаты, достигнутые в ходе ее реализации по каждому направлению.

В главе четвертой обосновываются методологические подходы к разработке механизмов обустройства вынужденных мигрантов по результатам, полученным в ходе социологических обследований.

Для корректировки миграционной политики и мер по ее реализации, которые позволяли бы повысить эффективность ее проведения как с точки зрения снижения финансовых затрат, так и достижения намеченных результатов, важнейшим условием является мониторинг ситуации и научная разработка направлений корректировки осуществляемых мер.

В период реализации Федеральной миграционной программы (точнее в тот период, когда государственным заказчиком программы была ФМС России) предпринимались попытки проведения научного анализа эффективности мер государственной помощи по адаптации вынужденных переселенцев на территории России. Необходимость проведения обследования связана с отсутствием сплошного наблюдения за данной категорией мигрантов в процессе их обустройства. Кроме того, отдельные качественные характеристики не могут быть получены только статистическим путем, требуется интервьюирование по определенной программе.

В 1994 и 1998 году было организовано социологическое обследование положения вынужденных переселенцев с целью определения степени (уровня) эффективности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, с одной стороны, самих вынужденных переселенцев - с другой стороны, а также их взаимодействия по решению проблем обустройства на новом постоянном месте жительства.

Анкета состояла из отдельных блоков, включающих в себя как вопросы непосредственно связанные с обустройством вынужденных переселенцев, так и косвенные, влияющие на этот процесс, факторы. К наиболее значимым косвенным факторам можно отнести: условия переезда семьи, главным образом ее имущественное положение; профессиональные возможности; успешность социально-культурной адаптации; удалось ли начать обустройство в населенном пункте, имеющим статус,, аналогичный прежнему месту жительства.

Выбор регионов зависел от их экономико-географического положения и масштаба притяжения мигрантов. Кроме того, нужно было обеспечить возможность сопоставить динамику процессов между двумя обследованиями.

В 1994 году обследование было проведено в 8-и регионах: в Новгородской и Псковской областях на Северо-Западе; Белгородской, Калужской и Нижегородской в Центре; Саратовской области в Поволжье; Ставропольском крае на Северном Кавказе; Алтайском крае в Восточной Сибири.

В 1998 году география обследования была несколько расширена. В обследование были включены еще 6 регионов: Амурская область на Дальнем Востоке; Томская область в Западной Сибири; Курганская, Оренбургская и Пермская области на Урале (т.к. Урал стал наиболее популярным центом притяжения мигрантов); Астраханская область в Поволжье.

Таким образом, обследование проводилось в 14-ти регионах, т.е. практически во всех укрупненных регионах Российской Федерации. Им было охвачено 5251 семья, включающих 16971 человека, что соответствовало 5% от числа зарегистрированных вынужденных переселенцев на середину 1997 года по всей России.

Основные выводы из анализа данных социологического обследования следующие:

1. Необходимо разработать и внедрить систему мониторинговых наблюдений за процессом обустройства мигрантов, причем целесообразнее - по каждому отдельному направлению обустройства (или виду государственной помощи, например, использованию долгосрочных возвратных беспроцентных ссуд), но с максимально возможным охватом регионов.

2. Более обоснованно проводить процедуру присвоения статуса, гарантирующего право на оказание государственной поддержки, а также максимально адресно к определению группы социально слабозащищенных вынужденных переселенцев.

3. В структуре территориальных органов, ответственных за вопросы миграции, необходимо присутствие достаточной доли специально подготовленных работников, занимающихся решением социальных проблем мигрантов.

4. Необходимо развивать и совершенствовать регионально-дифференцированные формы государственной поддержки вынужденных мигрантов. Главными формами поддержки должны стать кредитные, (ссудные, ипотечные и т.д.) как наиболее эффективные, наименее затратные и экономически стимулирующие самостоятельную инициативу мигрантов. Это обеспечит возможность сглаживания региональной ассиметрии при расселении мигрантов.

5. Более полный учет стартовых возможностей мигрантов при определении степени оказания государственной поддержки. Повышению стартовых возможностей мигрантов должны способствовать межгосударственные договоренности в сфере добровольной миграции по вопросам имущественных и финансовых проблем переселенцев.

6. Необходима разработка мер адресной поддержки регионов, расселение мигрантов в которых в первую очередь отвечает экономическим и стратегическим государственным интересам. К этим мерам прежде всего могут быть отнесены меры по совершенствованию межбюджетных отношений и меры в области поддержки занятости мигрантов.

7. Должны измениться принципы размещения Центров временного размещения (ЦВР) по территории Российской Федерации в связи с изменением задач, которые они должны выполнять в новых социально-экономических условиях. Их главная функция в перспективе - стать промежуточным этапом в процессе переселения перед обустройством на постоянном месте жительства. Их современная роль (на третьей и очень важной стадии миграционного процесса - стадии адаптации) должна быть кардинально изменена.

8. Должно быть усилено взаимодействие между органами исполнительной власти субъектов федерации по сбору и предоставлению мигрантам информации о вакантных рабочих местах и ситуации на рынке жилья.

9. Должен быть существенно повышен уровень информированности потенциальных мигрантов о ситуации в принимающих регионах и успешности обустройства мигрантов, прибывших ранее.

К сожалению, прямой взаимосвязи между полученными выводами из обследований 1994 и 1998 гг. и разработанными достаточно аргументированными научными рекомендациями о направлениях и содержании корректировки миграционной политики и мер по ее реализации в 1998 г. не произошло. Напротив, начавшееся в 1998 г. реформирование институциональной структуры управления миграционными процессами не только не исправило допущенных ошибок, а, безусловно, усугубило их. В первую очередь это выразилось в прекращении с 2002 г. действия Федеральной миграционной программы. Утрачено владение миграционной ситуацией, а способы регулирования миграционных процессов, подменившие миграционную политику, привели к потере влияния на позитивную трансформацию этого сложнейшего социально-экономического процесса.

Глава пятая посвящена рассмотрению методологических основ разработки государственной миграционной политики.

Процесс разработки государственной миграционной политики должен пройти последовательные и одинаково важные этапы.

Первый этап заключается в проведении всестороннего глубокого анализа миграционных процессов и социально-экономического положения в стране за достаточно длинный временной период. Он предполагает анализ факторов, влияющих на миграционную ситуацию и на ее дальнейшее развитие.

Анализ должен показать, какие регионы являются отдающими, какие принимающими, изменилась ли роль отдающих и принимающих регионов за анализируемый период и в сравнении с предыдущими примерно равными историческими отрезками.

Вторым этапом анализа миграционной ситуации является определение сложившегося под влиянием миграционных процессов размещения населения по территории государства. Из самых общих показателей могут быть использованы показатели численности населения региона, уровня урбанизации и плотности населения.

Установление степени влияния основных факторов, под воздействием которых происходили изменения миграционных процессов, составляет следующий шаг анализа миграционной ситуации. В соответствии с предложенной в главе 1 классификацией факторов, целесообразно оценить степень влияния выталкивающих и притягивающих факторов, объективных и субъективных факторов.

Наряду с крайними обстоятельствами, какими являются военные действия и обострение межнациональных отношений, важнейшими являются причины экономического характера. Менять постоянное место жительства заставляет экономика, потеря работы, невыплаты заработной платы, а значит, и падение жизненного уровня, отсутствие перспектив улучшения положения в будущем. При этом прямой зависимости между миграционным поведением населения и региональными показателями процессов спада промышленного производства, реальных доходов населения, прожиточного минимума, между спадом производства и уровнем безработицы может быть и не обнаружено.

Регионы с меньшим спадом производства (а это преимущественно сырьевые регионы), как правило, не являются привлекательными для мигрантов. И наоборот, регионы наиболее глубокого промышленного кризиса становятся зонами миграционного прироста населения.

Как правило, обнаруживается обратная зависимость между региональными показателями уровня реальных доходов населения, прожиточного минимума и миграционных приростов

При существующей системе статистического учета, может быть не обнаружено тесной взаимосвязи между показателями уровня безработицы и миграционными процессами. Следовательно, официальные показатели не измеряют многие новые, происходящие в переходные периоды, социально-экономические процессы (прежде всего в области занятости), характеризующие положение на рынках труда.

Следующим, третьим этапом аналитической стадии является выявление наиболее значительных проблем, связанных с миграционными процессами и требующих организованного и концентрированного воздействия:

• проблемных категорий мигрантов (как внешних, так и внутренних);

• проблемных регионов (как принимающих мигрантов, так и отдающих население);

• проблемных видов миграционных процессов (как внешних, так и внутренних).

Чрезвычайно сложной задачей в аналитической составляющей разработки

миграционной политики в переходные периоды социально-экономического развития является оценка условий жизнедеятельности. Это в первую очередь связано с отсутствием достоверных данных для измерения экономического развития региона и состояния социальной сферы. Однако, учитывая, что на миграционное поведение населения оказывают влияние не абсолютное состояние социально-экономической среды обитания, а положение одного региона относительно положения другого региона, для оценки региональных условий жизнедеятельности достаточно проведение анализа разброса данных по каждому показателю и определение места региона в системе. Последовательность анализа миграционной и социально-экономической ситуации показана на схеме (стр. 23).

Следующий, после анализа, шаг разработки государственной миграционной политики предусматривает прогноз развития миграционных процессов.

Анализ факторов, определивших сложившуюся ситуацию, должен служить основой для проработки возможных сценариев в перспективе. Различные сценарии дают возможность обосновывать соответствующие гипотезы миграционного поведения населения. Количественные расчеты реализации тех или иных гипотез позволяют получить варианты прогнозов миграционной ситуации как в самой стране, так и в возможных государствах исхода.

Схема

Оценка миграционной и социально-экономической ситуации

Текущий учет, переписи населения, социологические обследования

1/

внешние миграции

12

внутренние миграции

влияние притягивающих факторов

объемы миграции; направления миграционных потоков; качественный состав мигрантов; миграционные связи; рождаемость; смертность; естественный прирост; половозрастной состав населения региона (страны)

¥

Экономические.

- рынок труда;"

- оплата труда;

- стоимость жизни,

- уровень ВВП или ВРП на душу населения; Психологические. Вооруженные конфликты

Динамика численности населения регионов, плотности _населения регионов, уровня урбанизации_

12.

Типология проблемных регионов Типология проблемных категорий мигрантов Типология проблемных видов миграции

Параллельный прогноз экономического роста дает представление о спросе на трудовые ресурсы.

Специфика роли прогнозов миграционных процессов должна отражаться и на самих методиках составления прогнозов. Современный уровень, достоверность и авторитет прогнозных расчетов миграции населения, несмотря на более высокий технический уровень и математический аппарат их проведения, намного снизился по сравнению даже с предыдущим десятилетием. И главная причина этого, на наш взгляд, заключается в резком снижении качества информационной базы.

Проведенный анализ с применением трех основных подходов и обоснованием различных гипотез взаимного влияния миграционных процессов и социально-экономических изменений позволит правильно выработать главный отправной момент государственной миграционной политики - провести отбор критериев, используемых при формулировке политики, ее целей, задач, принципов и основных направлений

Критерии являются основой для принятия политических решений в отношении регулирования миграционных процессов.

Выработка этих базовых критериев позволит определить тип политики. Если демографические прогнозы указывают на нехватку населения, то речь должна идти о привлечении мигрантов, а задача миграционной политики состоит в удовлетворении спроса на рабочую силу на локальных рынках труда.

Наличие достаточной численности населения может обеспечивать увеличение производства путем разработки имеющихся природных ресурсов, и это обязательно должно сочетаться с поощрением миграции капиталов. В этом случае миграция населения будет выступать как фактор в программах миграции капиталов (инвестиций).

В то же время численность населения определяет спрос на товары и услуги на внутреннем рынке. Следовательно, для достижения определенного уровня спроса может быть поставлена задача увеличения численности населения. Повышение уровня спроса также приводит к экономическому росту и в определенных экономических концепциях является отправным элементом роста производства.

Если в результате социально-экономического анализа и прогноза численности населения выявляется необходимость сокращения относительно избыточного населения, то используются рычаги правового, экономического и административного воздействия для уменьшения притока населения, а в ряде случаев - для стимулирования его оттока из региона или из страны в целом.

В этом заключается следующий этап разработки государственной миграционной политики - выработка целей, задач и принципов.

Задачи миграционной политики выступают лишь в качестве уточнения или детализации цели. Возможно, в качестве цели выдвинуть не одну, а несколько, взаимосвязанных и дополняющих главные ориентиры развития ситуаций. В таком случае необходимость определения задач в качестве детализации цели отпадает. Но, тем не менее, и в этом случае сохраняется необходимость определения нескольких основных сфер управления, в которых требуется добиться выполнения определенного комплекса решений для достижения поставленной цели или целей. Комплекс решений по достижению результатов в одной из сфер управления и могут составить задачи в области миграционной политики как дополнительную конкретизацию цели.

Определение миграционного потенциала - важная аналитическая составляющая разработки миграционной политики, так как от уровня нижней и верхней границы, определяющей возможное количество населения для участия в миграционном приросте численности населения, зависит характер и объем необходимых мер.

От оценки миграционного потенциала в сочетании с целями миграционной политики зависит набор механизмов и инструментов, которые необходимо применить для достижения поставленных целей.

Возможны четыре основных варианта сочетаний миграционного потенциала с потребностями государства в приросте или стабилизации численности населения за счет миграции.

1. Высокий миграционный потенциал и потребность в высоком приросте численности населения. В этом случае механизмы реализации политики должны обеспечивать ликвидацию препятствий для реализации намерений по переселению потенциальных иммигрантов.

2. Высокий миграционный потенциал и потребность в ограничении миграционного прироста численности населения. Набор инструментов и механизмов реализации такой политики в большей степени должен носить характер административных и экономических ограничений для сдерживания миграционного притока населения.

3. Низкий миграционный потенциал и потребность в приросте численности населения. Меры миграционной политики должны носить характер наибольшего благоприятствования для иммигрантов в виде прямых финансовых и материальных дотаций и экономических льгот и преференций.

4. Низкий миграционный потенциал и потребность * в ограничении миграционного прироста населения. Такой вариант не требует дополнительных усилий со стороны государства для поддержания сложившегося равновесия между количеством потенциальных мигрантов и мерами для сдерживания миграционного прироста. Однако, в этом варианте необходим постоянный контроль за динамикой миграционной ситуации, для адекватной корректировки миграционной политики.

Необходима оценка внешнего миграционного потенциала не только в количественном, но и в качественном отношении, причем в последние несколько десятилетий, помимо возрастной структуры и образовательного уровня, его этнического состава.

При оценке миграционного потенциала для Российской Федерации ошибочно рассматривается практически только население бывших Союзных республик, тогда как на самом деле не меньшим миграционным потенциалом располагают страны юго-восточной и центральной Азии. Но то обстоятельство, что представители этих государств бездоказательно отнесены к категории нежелательных для заселения российской территории граждан, повлияло и на исключение этого многочисленного контингента из поля зрения исследователей при оценке миграционного потенциала.

В действительности, на наш взгляд, в этом случае мы фактически имеем дело со вторым вариантом сочетания миграционного потенциала и целей миграционной политики. Констатируя этот очевидный (но не признаваемый) факт мы оцениваем его как глубоко ошибочный, а данную позицию - как попытку выдать желаемое за действительное.

В результате такой методологической ошибки, возникает неконтролируемый и неуправляемый миграционный прирост численности населения из стран с далекой этнокультурной дистанцией, что осложняет прохождение третьей стадии миграционного процесса - процесса интеграции и адаптации мигрантов. В рассматриваемом случае допускаемая методологическая ошибка затрудняет и адаптацию местного населения к группам иноэтничных мигрантов, что в свою очередь вызывает дополнительную социальную напряженность и преподносится как процесс нежелательной иммиграции, носящей угрозу национальной и экономической безопасности.

Для стран, располагающих обширной территорией, низкой средней плотностью населения и высокой дифференциацией уровня регионального экономического развития, неотъемлемой составляющей цели миграционной политики является необходимость обеспечения рационального размещения населения с точки зрения эффективного развития экономики и самого населения, улучшение его качественного состава, равномерное

развитие отдельных регионов, сглаживание социально-экономической дифференциации в условиях жизни населения.

Анализ и прогноз миграционной, демографической и социально-экономической ситуации и перспектив их развития дают основания для определения главных, основных проблемных направлений, на которых должны предприниматься целенаправленные и скоординированные усилия государственных и негосударственных структур.

На стадии определения основных направлений проведения государственной миграционной политики очень важно изучение, селекция и использование наиболее подходящих для конкретных исторических и экономических условий государства методов управления миграционными потоками. На этом этапе самую большую опасность представляет автоматический перенос чужого опыта на специфическую почву данного государства, использование общих приемов и методов управления, известных как менеджмент. Управление миграционными процессами по содержанию не совпадает с управлением миграционными потоками. Процесс как субъект управления, особенно когда речь идет о сложнейших по своей сути социально-экономических процессах, испытывает воздействие целого комплекса факторов. И было бы крайне ошибочно подгонять его под известные схемы и модели менеджмента. В последние годы наблюдается попытка реализации такого чисто техногенного подхода к решению проблем миграции, выдаваемого за новаторство.

Выбор механизмов и инструментов реализации миграционной политики зависит от ряда объективных обстоятельств существования государства.

Воздействовать на миграционное поведение населения можно, используя весь комплекс административных, правовых и экономических рычагов управления. Причем в любом государстве это функция исключительно центрального правительства. Однако она реализуется с помощью региональной экономической политики путем воздействия на социально-экономическую ситуацию в регионах и их миграционную привлекательность.

Административные меры являются эффективными только в случае подкрепления их экономическими стимулами, которые обеспечивают совпадение интересов государства и отдельного гражданина.

Как следует из международного и отечественного опыта1, развитие региональных экономических систем и их функционирование не может осуществляться на основе

' Регулирование регионального развития осуществляется в странах с самым разным государственно-политическим устройством. Отличаются лишь формы воздействия на миграционное поведение населения По-своему интересный и успешный опыт региональной экономической политики имеется и в федеративных

рыночного саморегулирования. Политика государственного невмешательства неизбежно приводила к нарастанию разного рода противоречий, способных разрушить целостность национальной экономики и общества. Со времен первых экономических кризисов необходимость государственного регулирования экономического развития стала аксиомой. Поэтому забота о пространственной организации хозяйства страны, о размещении производительных сил вообще и населения в частности является непременной функцией любого государства, безусловным рефлексом его самосохранения. Опыт проведения рыночных реформ в России доказал эту истину еще раз.

В идеологии региональной экономической политики развитых стран важное место занимает понимание того, что главным ее объектом являются различного рода региональные (пространственные) неравенства - различия в уровнях развития, занятости, доходов населения, условиях предпринимательства и т.д. Из этого следует, что суть региональной экономической политики, призванной влиять на уровень миграционной привлекательности регионов, а значит на направления миграционных потоков, - сводится к минимизации региональных неравенств.

По степени универсальности инструменты регионального экономического развития разделяют на две группы:

• общеэкономические регуляторы (или макро инструменты), воздействующие на поведение многих экономических субъектов на определенных территориях;

• регуляторы адресного воздействия (или микро инструменты).

Макроэкономические регуляторы регионального развития (или макро инструменты

региональной политики) применяются как средства воздействия на поведение экономических субъектов на определенных территориях. Они представляют собой дифференцированные по регионам параметры и условия общегосударственной налоговой, кредитной, инвестиционной, ценовой, социальной политики. Например, для стимулирования экономического роста или поддержки проблемных регионов

государствах (США, Канаде, Германии, Австрии и др) и в унитарных республиках (Франции, Италии и др) и в монархиях парламентского типа (Великобритании, Нидерландах, Испании, Швеции и др) В России благодаря целенаправленной региональной экономической политике по освоению восточных территорий, в относительно сжатые сроки в эти регионы перераспределено согласно переписи населения ¡897 г, из 60 губерний России почти 2,4 млн человек. Не менее внушительными были и масштабы переселения в эти районы в бывшем СССР.

устанавливаются пониженные ставки налогов на предпринимательство, льготные кредитные ставки, льготные транспортные тарифы.

Огромные различия российских регионов создают объективную основу для такой дифференциации.

Для непосредственного воздействия на деятельность субъектов региональной экономики применяются микроинструменты региональной экономической политики. При этом выделяют два главных направления воздействия - на труд и на капитал (на личностные и вещественные факторы производства). К первому относят переподготовку кадров, создание новых рабочих мест, компенсацию населению части расходов, связанных с переездом, ссуды на приобретение жилья, информацию о рынках труда. Второе направление предполагает различного рода инвестиции: субсидии, скидки, гранты и т.д.

Помимо экономических, используются административные инструменты, которые по своей сути также носят экономический характер воздействия, по косвенным путем, через административный механизм. Это запреты в перенасыщенных городах и агломерациях, и наоборот - поощрение (с помощью экономических стимулов) передислокации предприятий в менее развитые регионы; облегченные условия регистрации, предоставление промышленных площадок, информационная поддержка.

Наиболее эффективно сочетание административных и экономических (стимуляторов и антистимуляторов) инструментов. Из зарубежного опыта в качестве примера можно привести субсидии фирмам, переводящим свои предприятия и конторы из перенаселенных агломераций (мегаполисов) в другие менее населенные регионы или налоговые антистимулы в отношении крупных агломераций.

Инструменты бюджетной политики занимают особое место в ряду экономических инструментов государственного регулирования регионального развития. Главным инструментом трехуровневой бюджетной системы является построение межбюджетных отношений. В бюджетных системах с устойчивым разделением доходов и полномочий по расходам основным механизмом регулирования дисбалансов являются межбюджетные трансферты.

Главными экономическими рычагами являются финансовые рычаги проведения миграционной политики.

Основным финансовым инструментом, особенно в условиях бюджетного дефицита, должно являться создание и распределение ресурсов структурных фондов. Основной формой реализации экономических механизмов проведения миграционной политики за счет средств структурных фондов могут являться соответствующие программы.

В структурные фонды должны входить консолидированные финансовые средства, образующиеся за счет взносов регионов, федерального бюджета и внебюджетных источников. Распределение ресурсов происходит в соответствии с целями, стоящими перед отдельными типами регионов. На цели и, соответственно, типы регионов более высокого порядка выделяется большая доля финансовых средств.

Параллельно с созданием структурных фондов должны быть проведены расчеты средних прямых (на одного иммигранта) расходов на проведение активной (затратной) миграционной политики, а также варианты оказания финансовой поддержки на возвратной основе через механизмы кредитования, страхования, субсидирования.

В качестве ограничительной меры поддержки иммигрантов, а также как инструмент гарантированной государственной помощи иммигрантам используется метод квотирования.

Институциональная структура реализации государственной миграционной политики должна объединять политические и административные структуры. В диссертации представлена принципиальная схема институциональной структуры в государстве, проводящем активную миграционную политику.

Независимо от того, будут ли сосредоточены все функции в единой структуре или распределены по нескольким органам, должно быть обеспечено исполнение набора ключевых функций. Чаще всего в связи с тем, что они затрагивают самые различные сферы исполнительной власти - от социальной до силовой, - эти функции рассредоточены.

Ключевые функции охватывают все направления деятельности, обеспечивающие реализацию миграционной политики:

1. Выдача виз и обеспечение потенциальных мигрантов за рубежом информацией о правилах въезда, пребывания и обустройства в России;

2. Предоставление правового статуса;

3. Предоставление специализированных социальных услуг;

4. Реализация государственных гарантий по обустройству на постоянном месте жительства;

5. Контроль за привлечением и использованием иностранной рабочей силы и организацией выезда граждан для трудоустройства за рубеж;

6. Выдворение из страны иммигрантов, нарушающих российское иммиграционное законодательство.

Учитывая всесторонний характер воздействия миграционных процессов на национальную безопасность, общественное согласие, экономическую и демографическую

ситуацию в стране, в реализации государственной миграционной политики должны принимать участие министерства и ведомства «силового», «экономического» и «социального» блоков.

Нормы законодательства должны регламентировать:

• разграничение полномочий между уровнями власти;

• бюджетно-налоговое регулирование;

• механизмы регионального стимулирования,

• правовой режим наиболее проблемных регионов;

• правовой режим въезда, переселения и адаптации наиболее проблемных категорий мигрантов;

• права мигрантов на получение поддержки в период адаптации на новом месте жительства;

• меры ограничительного и контрольного характера для обеспечения иммиграционного контроля на территории государства;

• права и обязанности иностранных работников и работодателей, использующих их труд на территории государства.

Для реализации государственной миграционной политики принципиальным вопросом является непротиворечие внутреннего, регионального законодательства федеральному. Региональное законодательство может быть направлено лишь на решение специфических региональных миграционных проблем, но исключительно в целях достижения результатов, провозглашенных на федеральном уровне.

Укрепление федеративных отношений, наличие государственной миграционной политики в качестве официальной позиции высших органов власти позволит исключить возникающие противоречия на законодательном уровне между центром и регионами. Только такие взаимоотношения позволят проводить эффективную миграционную политику.

Помимо внутренних нормативных документов, обеспечивающих проведение миграционной политики, необходимо регулирование межгосударственных отношений.

Главная идея межгосударственных соглашений состоит в том, чтобы гармонизировать национальные законодательства государств-подписантов в отношении переселенцев, препятствовать введению односторонних ограничений и создать условия для добровольного переселения.

Для стимулирования социально-экономического развития регионов и миграционного притока населения эффективно применение особых методов и механизмов регулирования экономической деятельности. Отбор регионов необходимо проводить по специальным критериям, позволяющим формировать из них однотипные группы. Для каждого типа вырабатываются и применяются адекватные специфические меры.

Как правило, комплекс таких специфических мер объединяется в целевую программу. В ней предусматривается система мер со стороны федерального и регионального правительств, с помощью которых создается необходимый благоприятный институциональный, правовой и социально-экономический фон для достижения целей и задач программы.

Многообразие функций правового и административного обеспечения реализации государственной миграционной политики обуславливает необходимость применения программно-целевого метода в качестве основного.

В рамках Программы меры по реализации государственной миграционной политики должны иметь тесные взаимосвязи как по горизонтали, так и по вертикали. Горизонтальные связи отражают взаимодействие исполнителей одного уровня -федеральных министерств и ведомств (в реализации Федеральной миграционной программы с 1994 по 2001 гг. участвовало около 20 федеральных органов исполнительной власти).

Единая правовая, информационная и организационная база обуславливают взаимодействие по вертикали. Вертикальные связи для решения такой комплексной проблемы объективны.

Целевой, проблемно ориентированной Программе присуща внутренняя инфраструктура. Чем органичнее каждый самостоятельный раздел, тем жестче общая структура.

В заключительной, шестой главе работы, посвященной концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на среднесрочный период" , опираясь на предложенные методологические подходы, проведено обоснование, обозначены цели, основные направления и механизмы реализации государственной миграционной политики на период до 2010 года.

Анализ миграционной ситуации в России дает возможность определить ее наиболее существенные проблемы.

Миграционный прирост в первой половине 90-х годов позволил на три четверти сократить уменьшение численности населения Российской Федерации. В последнее

время миграционный прирост постепенно снижается и сейчас компенсирует естественную убыль населения менее чем на четверть. Однако положительное миграционное сальдо в середине 90-ых годов, несмотря на компенсирующую роль, имело ряд резко негативных последствий: создавалось впечатление, что возросший уровень миграционного прироста произошел только благодаря активизировавшемуся процессу миграционного притока; появилась иллюзия, что миграционный потенциал в республиках-донорах относительно неисчерпаем, следовательно, нет необходимости обеспечивать меры, стимулирующие приток населения в Российскую Федерацию; сложившийся миграционный приток в условиях роста уровня безработицы и экономического кризиса квалифицировался как явление нежелательное и преждевременное, которое необходимо отсрочить вплоть до периода начала экономического роста; выпуклость и очевидность проблем приема и обустройства вынужденных мигрантов (вынужденных переселенцев и беженцев), во-первых, трансформировала их из разряда экономических проблем в разряд гуманитарных, следовательно, государственные обязательства перед вынужденными мигрантами квалифицировались как определенная обуза для бюджета, формирующегося за счет постоянного населения; а, во-вторых, на длительное время заслонила не менее важные с точки зрения развития экономики и обеспечения безопасности страны проблемы внутренней миграции населения.

Иммиграция в Россию из государств-участников СНГ и стран Балтии в 1 -й половине 90-х годов во многом носила вынужденный характер. В последние годы приток вынужденных мигрантов из государств - участников СНГ и Балтии (вынужденные переселенцы, беженцы), вызванный нестабильностью обстановки в ряде независимых государств и достигший пика в первой половине 90-х годов, продолжает снижаться. Меняются факторы вынужденной миграции: открытое преследование, угроза насилия или реальная возможность им подвергнуться сменяются ограничением использования русского языка и связанными с этим проблемами на работе, тревогой за будущее детей и другими более комплексными причинами.

Эмиграция из России на постоянное место жительства в страны старого зарубежья носила в начале 90-х годов в значительной степени этнический характер и осуществлялась главным образом в Германию, Израиль и США. Последний период отличается эмиграцией в экономически развитые страны профессионально подготовленной молодежи сначала для работы по контрактам, а затем - на постоянное место жительства.

Иммиграция в Российскую Федерацию граждан из различных стран мира (главным образом с нестабильной общественно-политической, экономической и санитарно-

НАЦИОНАЛЬНАЯ

НОС.

библиотека

эпидемиологической обстановкой) нередко носит нелегальный характер. Этому способствует «прозрачность» российских границ с государствами - участниками СНГ, несовершенство законодательства, регулирующего правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, неурегулированность вопросов внешней трудовой миграции и использования труда иностранных работников на внутреннем рынке.

Получили развитие процессы внешней (международной) трудовой миграции в виде привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан и лиц без гражданства и выезда российских граждан за границу с целью работы по найму, что ведет к постепенному вхождению Российской Федерации в международный рынок труда.

В последние годы происходит снижение объемов и интенсивности внутренних переселений. Низкая миграционная мобильность населения затрудняет обеспечение рабочей силой новых и возрождающихся после кризиса предприятий. Дальнейший отказ от государственного регулирования внутренних миграционных потоков в Российской Федерации усиливает давление иностранной рабочей силы (в т.ч. из числа незаконных мигрантов) на национальный рынок труда. В результате на внутреннем рынке труда сочетаются такие явления как широкое использование труда иностранных работников и фактическая неудовлетворенная потребность в занятости на этих рабочих местах собственного населения.

Изменившиеся по сравнению с предыдущими десятилетиями направления внутренних миграций приводят к сокращению населения в регионах Севера и Востока страны, наиболее богатых сырьевыми ресурсами. Массовый выезд населения не только ухудшает демографическую структуру населения, разрушает трудовой потенциал, адаптированный к тяжелым природным условиям, но и в перспективе может создать проблемы с реализацией крупных инвестиционных проектов.

Сокращение населения приграничных территорий на востоке страны не отвечает геополитическим интересам Российской Федерации и несет реальную угрозу безопасности государства. Процессы формирования населения в важных в геополитическом и геостратегическом отношении регионах должны быть акцентированы в миграционной политике не только на переселение мигрантов из других областей, а и на сохранение численности уже проживающего трудоспособного населения.

К проблемам внутренней вынужденной миграции можно отнести наличие вынужденных переселенцев из внутренних регионов России и так называемых

внугриперемещенных лиц, которые сформировались в результате возникновения и сохранения на протяжении длительного времени на территории Российской Федерации очагов межнациональных конфликтов. Особо острые формы этот процесс приобрел в Чеченской Республике и граничащих с ней регионах.

Потоки как внутренней, так и внешней миграции направлены в густонаселенные центральные и южные районы России с благоприятными природными условиями, либо относительно высоким уровнем социально-экономического развития. Для миграции населения последнего десятилетия характерна этническая избирательность, многие мигранты стремятся в регионы проживания своего этноса. В результате в ряде республик прослеживается этническая концентрация населения, которая выражается в абсолютном и относительном росте численности представителей коренных национальностей. Одновременно происходит рост численности национальных диаспор из зарубежных государств, прежде всего сопредельных, что в ряде регионов Юга России ведет к межэтнической напряженности.

Отдельной проблемой следует считать исход русского населения из ряда республик Российской Федерации. Она может привести впоследствии к их этническому и национально-территориальному обособлению, создав угрозу территориальной целостности Российской Федерации. Одновременно эти процессы обусловливают замедление социально-экономического развития республик Северного Кавказа.

Сокращение миграционного прироста, неравномерность в расселении мигрантов по территории страны, как внутренних, так и внешних, происходит на фоне значительной естественной убыли населения. В недалекой перспективе депопуляционные процессы осложнятся уменьшением доли и абсолютной численности трудоспособного населения при увеличении доли населения старше трудоспособного возраста.

Объемы и направления внутренних миграций населения оказали заметное влияние на перераспределение численности населения субъектов Российской Федерации. За период между переписями 1989 и 2002 года численность населения сократилась в 66 субъектах Российской Федерации.

При сохранении тенденций демографического развития и миграционного движения предыдущего пятилетия общая численность населения России только за 2002-2005 гг.. сократится на 2,8 млн человек. Произойдут изменения и в возрастной структуре: численность населения молодых возрастов уменьшится на 5,5 млн.человек. А уже с 2005 г. начнется абсолютное сокращение населения в трудоспособном возрасте, общие потери которого за 2006-2015 гг. оцениваются в 7,4 млн.человек. В этот же период намечается

рост валового внутреннего продукта (не менее 5% в год), а значит общая численность занятых в экономике должна увеличиваться, ведущие отрасли будут нуждаться в высококвалифицированных работниках, которых в реальном секторе экономики уже почти не осталось. Один из путей смягчения такого дисбаланса - приток специалистов из зарубежья.

В реализации миграционной политики в 90-е годы в Российской Федерации, при бесспорности позитивных результатов, были допущены серьезные ошибки. Основными причинами которых являются: разработке миграционной политики не предшествовал анализ и обобщение специфического опыта различных категорий государств, столкнувшихся с необходимостью решения аналогичных проблем; меры воздействия на миграционные процессы не опирались на расчеты экономических возможностей государства для предоставления гарантий об оказании помощи; разработка законодательства предшествовала или вообще не опиралась на экономические расчеты и обоснования; федеральная миграционная программа была рассчитана на исполнение государственных гарантий, предусмотренных федеральными законам, но не обеспеченных федеральным бюджетом; не удалось достичь преимуществ применения программно-целевого метода, которые заключаются в сбалансированном исполнении намеченных мероприятий, возможности получения индикативного результата, превышающего простую сумму результатов отдельных мероприятий; неполное или частичное финансирование мероприятий программы, искажение структуры расходов в зависимости от конъюктурной ситуации, складывающейся в данном финансовом году, резко снижали значимость программы; декларирование большого числа органов исполнительной власти-соисполнителей реализации программы и фактическое отсутствие финансирования мероприятий, порученных министерствами и ведомствами-соисполнителями, превратило программу из федеральной по названию в ведомственную по сути; сложившаяся практика финансирования Программы «от достигнутого», практически без учета инфляции привела к тому, что объем средств, реально направляемых на ее реализацию, сократился в несколько раз. Все это в совокупности существенно исказило миграционную политику, привело к дискредитации программно-целевого метода, и имело последствия, противоположные ожидаемым.

Рассматривая миграционные процессы в комплексе, целесообразно вырабатывать концепцию государственной миграционной политики, включающую основные направления воздействия на внешнюю миграцию, в том числе эмиграцию (выезд) и иммиграцию (въезд), так и на внутреннюю.

По мере нормализации социально-экономической ситуации в стране роль отдельных составляющих миграционных процессов трансформируется. Все большее значение приобретает трудовая миграция. Ее основная функция - способствовать эффективному перераспределению населения и трудовых ресурсов по территории страны, росту производительных сил. Такую же задачу должна выполнять и иммиграция в Российскую Федерацию.

Целью государственной миграционной политики должно стать управление миграционными процессами, которое будет способствовать обеспечению роста численности населения и трудовых ресурсов, социально-экономическому и демографическому развитию, равномерному развитию регионов и населения, становлению демократического общества, реализации интеллектуального и трудового потенциала мигрантов, и обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.

Для достижения главной цели необходимо решение ряда конкретных задач. Поскольку миграционная политика является частью внешней и внутренней политики государства и зависит от всех ее составляющих, все конкретные задачи должны быть сгруппированы по отдельным направлениям: в области внешних отношений,в социально-экономической сфере, в области законодательства, в области науки и информации.

Необходимо определить приоритеты в решении миграционных проблем и основные направления действий в перспективе. Одним из приоритетов должно стать обеспечение условий для интеграции вынужденных мигрантов в новую социальную среду, другим -содействие привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию для обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами. Среди них:

1. Полностью обеспечить развивающуюся экономику страны, располагающей огромными природными ресурсами только за счет переселения на постоянное место жительства, не удастся. Следовательно, процесс цивилизованной интеграции Российской Федерации в международный рынок труда, регулирования экономической миграции квалифицированных кадров, должен стать самостоятельным направлением миграционной политики.

2. Сохранение на протяжении последних лет ситуации, когда сотни тысяч российских граждан, проживают в специализированных лагерях, местах временного размещения и не имеют возможности вернуться в населенные пункты, покинутые ими в результате военных действий или из-за угрозы подвергнуться насилию, выдвигает в

качестве приоритетных направлений создание условий для добровольного возвращения вынужденных мигрантов в места их прежнего проживания.

3. Для разработки механизмов обустройства вынужденных мигрантов необходимо разработать и внедрить систему мониторинговых наблюдений за процессом обустройства мигрантов с максимально возможным охватом регионов; более обоснованно проводить процедуру присвоения статуса, гарантирующего право на оказание государственной поддержки, а также максимально адресно к определению группы социально слабозащищенных вынужденных переселенцев; в структуре территориальных органов, ответственных за вопросы миграции, необходимо присутствие достаточной доли специально подготовленных работников, занимающихся решением социальных проблем мигрантов; необходимо развивать и совершенствовать регионально-дифференцированные формы государственной поддержки вынужденных мигрантов (главными формами поддержки должны стать кредитные - ссудные, ипотечные и т.д. - как наиболее эффективные, наименее затратные и экономически стимулирующие самостоятельную инициативу мигрантов, что обеспечит возможность сглаживания региональной ассиметрии при расселении мигрантов); более полный учет стартовых возможностей мигрантов при определении степени оказания государственной поддержки; необходима разработка мер адресной поддержки регионов, расселение мигрантов в которых в первую очередь отвечает экономическим и стратегическим государственным интересам; должны измениться принципы размещения Центров временного размещения (ЦВР) по территории Российской Федерации в связи с изменением задач, которые они должны выполнять в новых социально-экономических условиях (их главная функция в перспективе - стать промежуточным этапом в процессе переселения перед обустройством на постоянном месте жительства); должно быть усилено взаимодействие между органами исполнительной власти субъектов федерации по сбору и предоставлению мигрантам информации о вакантных рабочих местах и ситуации па рынке жилья; должен быть существенно повышен уровень информированности потенциальных мигрантов о ситуации в принимающих регионах и успешности обустройства мигрантов, прибывших ранее.

4. Российская Федерация в результате распада СССР имеет огромную диаспору русских, проживающих теперь уже за рубежом. За последнее десятилетие она, безусловно, сократилась, но тем не менее и сейчас насчитывает около 20 млн.человек только в странах СНГ. Кроме того, российские соотечественники проживают в странах традиционного зарубежья, в странах Балтии. Эта диаспора должен рассматриваться в качестве

предпочтительного миграционный потенциал. Поддержка и развитие конструктивных взаимоотношений с соотечественниками за рубежом - один из приоритетов миграционной политики.

5. Открытость границ, интеграция в международный рынок труда, увеличение объемов незаконной иммиграции выдвигают в качестве приоритетного направления политики обеспечение контролируемости иммиграционных процессов' в Российской Федерации.

6. Специфическими с точки зрения протекания миграционных процессов являются приграничные регионы России и другие важные в геополитическом отношении территории. Одним из приоритетов миграционной политики должно стать создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в важных в геополитическом отношении регионах Российской Федерации (приграничных и др).

Правовой механизм является основным в реализации миграционной политики. Несовершенство существующей визовой политики - очень серьезный пробел в регулировании внешней миграции. Формирование полноценного визового режима должно позволять, с одной стороны, адекватно реагировать на возникающие угрозы, а с другой -содействовать торгово-экономической кооперации, расширению гуманитарных и туристических обменов. Существенные пробелы содержатся и в законодательстве, устанавливающем ответственность за нарушения иммиграционного режима. Требуют пересмотра устаревшие нормы административной ответственности за нарушение режима пребывания иностранцев в Российской Федерации. Развитие иммиграционного законодательства должно осуществляться в контексте более полного использования потенциала международного права.

Национальное законодательство должно четко определять правовое положение соотечественников, проживающих за рубежом, и в частности регулировать вопросы гражданства Российской Федерации применительно к соотечественникам. Недопустимы разночтения по данному вопросу в различных законодательных актах.

Для эффективной борьбы с незаконной миграцией главным инструментом должна стать единая на всей территории Российской Федерации система иммиграционного контроля. Вопросы нормативного регулирования внешней миграции не могут рассматриваться в отрыве от законодательства, регулирующего миграционные процессы внутри страны.

Заключение содержит основные выводы диссертационного исследования:

1. На основе анализа современной миграционной ситуации в России выявлены основные проблемные аспекты управления миграцией, включая ее основные виды: внутренние и внешние, добровольные и вынужденные, временные и долгосрочные, легальные и незаконные. Это позволило доказательно обосновать необходимость комплексного подхода к регулированию миграции в России. При этом должны учитываться сложившаяся практика финансового решения проблем, эффективности приема, обустройства, интеграции и государственной поддержки различных категорий мигрантов.

2. Дана оценка практики реализации миграционной политики в 90-е годы в Российской Федерации. Показано, что при бесспорности позитивных результатов, очевидны и серьезные ошибки, ставшие следствием отсутствия определенных методологических подходов к выработке и использованию инструментов и механизмов ее реализации.

3. Анализ практики проведения политики в отношении вынужденных мигрантов и внутренней миграционной политики в развитых странах показал, что для России наибольший интерес представляет опыт тех стран, в политике которых сочетается решение проблем приема и интеграции бывших соотечественников, предоставление убежища беженцам и регулирование проблем внутренней миграции: Германии, США и стран Европейского Союза.

4. Миграционные процессы в Российской Федерации имеют сложный и неоднозначный характер, они оказывают как позитивное, так и негативное воздействие на социально-экономическую и политическую обстановку в стране. Позитивное - миграция призвана смягчить демографический кризис (а это реальная угроза национальной безопасности) и компенсировать естественную убыль населения страны, обеспечить более активное перераспределение населения и трудовых ресурсов в условиях оживления экономики и неизбежных при этом территориальных и отраслевых диспропорциях. Негативное - ибо нарастают потоки незаконной иммиграции (в том числе трудовой), происходит избыточная концентрация иммигрантов в • ряде регионов страны, сопутствующий этому явлению неконтролируемый рынок товаров и услуг, наркобизнес, осложнение криминогенной ситуации и т.п.. Развить позитивное влияние миграционных процессов и минимизировать их негативное развитие - суть основных направлений государственной миграционной политики.

5. Проведенное исследование показало, что по актуальности и остроте на современном этапе в равной степени стоят проблемы вынужденной и незаконной (в том числе - трудовой) миграции, регулирование размещения населения, внутренней трудовой миграции на территории Российской Федерации, необходимость поддержания и увеличения численности населения Российской Федерации за счет миграционного прироста.

6. Целью государственной миграционной политики должно стать управление миграционными процессами, которое будет способствовать обеспечению роста численности населения и трудовых ресурсов, социально-экономическому и демографическому развитию, равномерному развитию регионов и населения, становлению демократического общества, реализации интеллектуального и трудового потенциала мигрантов, и обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. Для достижения главной цели необходимо решение конкретных задач в области внешних отношений, в социально-экономической сфере, в области законодательства Российской Федерации, в области науки и информации.

7. Перспективы развития миграционных процессов позволяют определить приоритеты в решении миграционных проблем и основные направления действий. Одним из приоритетов должно стать обеспечение условий для интеграции вынужденных мигрантов в новую социальную среду, другим - содействие привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию для обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами.

8. Содержание и суть законодательства и подзаконных актов зависят от задач и направлений миграционной политики. Более того, правовой механизм является основным для ее реализации. На законодательном уровне должны быть решены вопросы использования различных экономических рычагов, влияющих на миграционное поведение населения и внутренние миграционные процессы в Российской Федерации. Расчеты эффективности применения рычагов должны использовать методы математического моделирования и построения многофакторных моделей, включающих как экономические показатели, так и количественное измерение социальных последствий и эффектов.

9. Концепция государственной миграционной политики должна обеспечить единые ориентиры для органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере управления миграционными процессами, а также для неправительственных,

общественных организаций, средств массовой информации, предприятий, учреждений и граждан.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Воробьева О.Д. Миграционная политика // серия «Миграция населения», приложение к ж. «Миграция в России». Выпуск шестой. М.: Минфедерации России, 2002 г. - 11 п.л.

2. Воробьева О.Д. Миграционная политика и ее реализация //ж. "Народонаселение" №4, 2000 г., - 0,5 п.л.

3. Воробьева О.Д. Проблемы и противоречия современной миграционной политики России // ж. «Проблемы прогнозирования», № 5, МАИК НАУКА - ИПН РАН, 2002 г. - 0,8 п.л.

4. Воробьева О.Д. Национальный состав мигрантов // ж. «Миграция», №1, «Гуманитарий»,

1996 г. - 0,4 п.л.

5. Воробьева О.Д. Вынужденная миграция в России //ж. «Миграция», №1 «Гуманитарий»,

1997 г. - 0,4 п.л.

6. Воробьева О.Д. Скоробогатько O.P. Научное обеспечение управления миграцией//«. «Миграция», № 2 (3), «Гуманитарий», 1997 г. - 0,3 п.л. (личный вклад - 0,2 п.л.)

7. Воробьева О.Д. Миграция и пресса // ж. «Миграция», №2, «Гуманитарий», 1998 г. - 0,3 п.л.

8. Воробьева О.Д. Труд и миграция //ж. «Миграция в России», №5-6, Минфедерации России, М.: 2000 г. - 1 пл.

9. Воробьева О.Д. Нужно выстраивать новую систему //ж. «Миграция в России», №3-4, Минфедерации России, М.: 2001 г. - 0,8 п.л.

10. Воробьева О.Д., Кашепов A.B. Некоторые проблемы трудовых ресурсов //ж. «Степные просторы», №4,1987 г., Саратов,- 0,5 пл. (личный вклад - 0,25 п.л.)

11. Воробьева О.Д. Особенности миграции трудовых ресурсов России // В сб. Аналитический вестник № 9 (121) Проблемы российского рынка труда, серия: основные проблемы социального развития России -31, Совет Федерации Федерального собрания РФ, информационно-аналитическое управление Аппарата Совета Федерации, 2000 г. -1,2 п.л.

12. Воробьева О.Д., Мкртчян Н.В. О миграционной ситуации в Российской Федерации и перспективах государственной миграционной политики // В сб. Материалы историко-политологического семинара "Россия в условиях трансформаций", выпуск № 8, М..ФРПЦ 2001 г. - 1 пл. (личный вклад - 0,5 п.л.)

13. Воробьева О.Д. Размещение населения и региональная социально-экономическая политика // В сб. «Социальная сфера: проблемы и суждения». М.: ГУ-ВШЭ, 2002 г. - 0,3 п.л.

14. Воробьева О.Д. Миграция и экономическая политика России // В сб. «Социальная политика в России в контексте глобализации», материалы IX социологических чтений, МГСУ, Минтруд России, М. 2002 г. - 0,5 п.л.

15. Воробьева О.Д. Миграционные процессы населения: вопросы теории и государственной миграционной политики // В сб. «Аналитический вестник Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации № 9 (202)» серия: Основные проблемы социального развития России - 64, Проблемы правового регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации» М.: 2003 г. - 0,8 п.л.

16. Воробьева О.Д. Использование опыта Великобритании в социальной адаптации вынужденных мигрантов // В сб. «Российские реформы: социальные аспекты». М.: ГУ-ВШЭ, 1998 г. - 0,5 п.л.

17. Воробьева О.Д. Рыбаковская Е.И. Трудовая структура населения РСФСР и ее территориальные особенности // В сб. научных трудов ЦЭНИИ при Госплане РСФСР, вып. 32, М., 1977 г. - 0,6 п.л. (личный вклад 0,3 п.л.).

18. Воробьева О.Д. Колесникова O.P. Проблемы обеспечения села квалифицированными кадрами // В сб. научных трудов ЦЭНИИ при Госплане РСФСР, вып. 44, М., 1979 г. -0,5 (личный вклад 0,3 п.л.).

19. Воробьева О.Д. Социально-экономические проблемы занятости сельского населения РСФСР // В сб. научных трудов ЦЭНИИ при Госплане РСФСР, вып."Социальные проблемы Продовольственной программы", М. 1983 г. -0,5 пл.

20. Воробьева О.Д. Региональные проблемы сельской занятости в РСФСР // В сб. научных трудов ЦЭНИИ при Госплане РСФСР, вып."Проблемы развития АПК", 1988 г. - 0,6 п.л.

21. Воробьева О.Д. Перспективы развития занятости на селе и совершенствование хозяйственного механизма, // В сб. научных трудов ЦЭНИИ при Госплане РСФСР, вып."Проблемы социального комплекса России" М., 1989 г. - 0,5 п.л.

22. Воробьева О.Д. Проблемы формирования занятости сельского населения РСФСР // В сб. "Народонаселение и совершенствование социальной инфраструктуры" доклады всесоюзной научной конференции, Баку, 1984 г. - 0, 2 п.л.

23. Воробьева О.Д. Развитие социальной инфраструктуры села как фактор рационализации процессов формирования занятости сельского населения // В сб. "Социальные

проблемы планирования социального развития и повышения уровня жизни народа" ч.П, материалы Всесоюзной конференции, Тула, 1985 г, - 1,0 п.л.

24. Воробьева О.Д. Некоторые проблемы прогнозирования численности и состава сельского населения РСФСР // В сб. "Региональные проблемы социально-экономического развития и совершенствования управления" материалы всесоюзной конференции, Саратов 1986 г. - 0,3 п.л.

25. Воробьева О.Д. Некоторые методологические проблемы прогноза сельского населения и его занятости" // В сб. "Проблемы регионального планирования, Тезисы докладов Всесоюзной научно-практической конференции, ч.Н, Владимир, 1987 г. - 0,2 п.л.

26. Воробьева О.Д. Скоробогатъко O.P. Некоторые вопросы становления и развития кооперативной собственности в России // В сб. научных трудов ЦЭНИИ при Госплане РСФСР, вып. "Совершенствование хозяйственного механизма в отраслях народного хозяйства РСФСР", М. 1990 г. - 0,7 п.л. (личный вклад - 0,5 п.л.).

27. Воробьева О.Д. Миграция и динамика народонаселения в России // Доклад на третьей сессии Комитета по борьбе с нищетой на основе экономического роста и социального развития Экономической и социальной Комиссии ООН по Юго-Восточной Азии, Бангкок, 1996 г. - 0,8 пл.

28. Воробьева О.Д. Проблемы размещения населения // Доклад на международной научно-практической конференции «Демографическое развитие и занятость в условиях переходной экономики», Издательство «Гуманитарий», М. 1998 г. - 0,4 п.л.

29. Воробьева О.Д. Миграционная политика и ее реализация // Доклад на Научном совёте "Проблемы демографии, миграции и трудовых ресурсов" РАН, ГУ ИМЭИ при Минэкономразвития России, В сб. материалы Международной научно-практической конференции "Социально-экономическое и демографическое развитие: проблемы взаимосвязи в современной России" ИМЭИ при Минэкономразвития России, М. 2001 г. - 0, 7 п.л.

30. Воробьева О.Д. Демографическое развитие и его социально-экономические последствия. Доклад на Международной научно-практическая конференции научного Совета "Проблемы демографии, миграции и трудовых ресурсов" РАН, Минэкономразвития России и Минфедерации России. 2001 г.// Материалы конференции, ИМЭИ при Минэкономразвития России. -М.-2002 г. - 0,5 пл.

31. Воробьева О.Д. Концептуальные подходы к регулированию миграционных процессов в Российской Федерации // Доклад на международной конференции Центра исследований вынужденной миграции в странах СНГ, Кишинев, 2003 г. - 0,5 п.л.

Подписано в печать 4.09. 2003 г. Зак. 107. Тир.100 экз. Объем 2,7 п.л. Участок оперативной печати ИЭ РАН

¿oo; -h

»139 1 Ч

i

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Воробьева, Ольга Дмитриевна

Введение

Глава 1. Теоретические основы разработки методологии 12 государственной миграционной политики

1.1. Миграция населения - составная часть демографического 12 процесса

1.2. Миграция населения как объект управления и разработки 28 миграционной политики

1.3. Исследования в области миграционной политики

Глава 2. Исторический опыт проведения миграционной 55 политики в России и за рубежом

2.1. Миграционная политика в России

2.1.1. Миграционная политика в России в XVII-XIX веках и начале XX века

2.1.2. Миграционная политика России в XX веке

2.2. Миграционная политика зарубежных стран 74 ($ 2.2.1. Международная миграционная политика

2.2.2. Миграционная политика отдельных государств

Глава 3. Анализ реализации миграционной политики России в 111 90-ых годах XX века

3.1. Трансформация и специфика миграционной ситуации

3.2. Институциональная структура реализации миграционной 124 политики

3.3. Федеральная миграционная программа

3.3.1. Правовое обеспечение

3.3.2. Информационное обеспечение реализации программы

3.3.3. Механизмы приема и обустройства вынужденных переселенцев

3.3.4. Прием вынужденных мигрантов из зон конфликтов

3.3.5. Иммиграционный контроль

3.3.6. Внешняя трудовая миграция

3.3.7. Президентская программа и региональные миграционные программы

3.3.8. Источники финансирования и эффективность их использования

Глава 4. Методологические подходы к разработке механизмов обустройства вынужденных мигрантов (по данным социологических обследований 1992-1998 г.г.)

4.1. Жилищное обустройство

4.2. Трудоустройство и занятость вынужденных мигрантов

4.3. Условия переезда и имущественное положение мигрантов

4.4. Взаимоотношения власти, мигрантов и населения

4.5. Самооценка решения о переезде с прежнего места жительства

Глава 5. Методологические основы разработки государственной 213 миграционной политики

5.1. Этапы разработки и реализации миграционной политики

5.1.1. Оценка ситуации, прогноз численности и состава населения

5.1.2. Определение целей, принципов и задач миграционной 225 политики

5.1.3. Оценки миграционного потенциала

5.1.4. Определение основных направлений влияния на миграционные процессы

5.2. Механизмы реализации миграционной политики

5.2.1. Экономические регуляторы

5.2.2. Организационные и административные меры

5.2.3. Правовое обеспечение

5.2.4. Программно-целевой метод

Глава 6. Концепция государственной миграционной политики 265 Российской Федерации на среднесрочный период

6.1. Оценка современной миграционной ситуации

6.2. Цель и основные направления миграционной политики

6.3. Механизмы реализации государственной миграционной 298 политики

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методологические проблемы разработки и реализации государственной миграционной политики"

Актуальность темы исследования.

Миграции населения, сыгравшие огромную роль в истории России, будут иметь еще большее значение для ее развития в наступившем столетии. В связи с естественной убылью населения России, миграции, по меньшей мере до середины следующего века, будут почти единственным источником пополнения демографических ресурсов страны. После 2006 г. в России ожидается быстрая естественная убыль трудоспособного населения и на рынок труда придется привлекать значительное количество мигрантов. Поэтому управление миграциями принадлежит к числу приоритетных социально-экономических проблем России.

Миграционные процессы в Российской Федерации приобрели в последнее десятилетие новое звучание. Глобальные политические, экономические, социальные изменения, произошедшие на постсоветском пространстве, отразились на миграционном поведении населения и развитие миграционных процессов стало одновременно и тормозом, и катализатором социально-экономического развития общества.

Миграционный прирост населения России за прошедший между переписями населения период составил 5,4 млн. человек. Тогда как за два предыдущих межпереписных периода - 200 тыс. человек и 350 тыс. человек соответственно. Одновременно объемы внутренних миграций сократились с 6,8 млн. человек в 1989 году до 2,1 млн. человек в 2001 году.

Возникло и приобрело значительные масштабы такое принципиально новое для Российской Федерации явление как вынужденная миграция, причем как внешняя, так и внутренняя. Ее объемы (включая внутриперемещенных лиц из районов вооруженных действий на Северном Кавказе) в совокупности составили около 3 млн. человек.

Широкие масштабы приобрел процесс использования на внутреннем рынке труда иностранной рабочей силы. По официальным данным в 2002 году работодатели получили разрешение на использование 359 тыс. иностранных работников и более 3 млн. человек (по экспертным оценкам) работали без соответствующих разрешений. Российские граждане все активнее трудоустраиваются на работу за рубежом.

Изменение масштабов и направлений миграционных процессов повлияли на размещение населения и трудовых ресурсов, состояние рынка труда, и в конечном итоге на экономическое развитие страны в целом.

Итоги прошедшего десятилетия очень ярко высветили роль и обусловленность миграционного поведения и социально-экономического развития России. Но позитивное использование территориального передвижения населения для развития страны зависит от наличия миграционной политики в государстве.

Любое государственное образование обладает только ему присущим набором природно-климатических условий, географическим положением, этнических и конфессиональных групп населения, исторических традиций, экономических возможностей и т.д., т.е. имеет свою специфику развития, управления и выживания. При этом, безусловно, существуют и общие черты, свойственные даже странам с разным типом государственного устройства. Учитывая все общее и особенное, каждое государство вырабатывает и проводит свою миграционную политику.

Опыт последнего десятилетия показал, что отдельные фрагменты государственного управления миграционными процессами не являются в полном смысле слова государственной миграционной политикой. Отрывочные, не взаимоувязанные и не взаимообусловленные меры или полумеры воздействия на отдельные стороны миграционных процессов приводят, как правило, к результатам, противоположным ожидаемым. Это справедливо по отношению ко всем видам проблемных категорий мигрантов и ко всем видам проблемных миграционных процессов. Поэтому исследование методологических подходов является, на наш взгляд, первоочередной задачей в области разработки государственной миграционной политики.

Цель и задачи исследования.

Цель диссертационной работы состоит в выработке методологии и методических подходов к анализу, прогнозированию миграционной ситуации, разработке государственной миграционной политики Российской Федерации.

В соответствии с этой целью в диссертации необходимо решить следующие задачи:

1. Провести селекцию теоретических исследований по разработке миграционной политики и других аспектов управления миграционными процессами как в отечественной так и западных научных школах.

2. Обобщить исторический опыт разработки и проведения миграционной политики в России и за рубежом и адаптировать его к современной социально-экономической и миграционной ситуации в Российской Федерации.

3. Дать оценку реализации миграционной политики России в прошедшем десятилетии XX века. Выявить основные просчеты и их причины в реализуемой в 90-е годы миграционной политике в России.

4. Обосновать и сформулировать методологические основы разработки и реализации государственной миграционной политики. Определить основные этапы и технологию разработки, а также механизмы реализации миграционной политики.

5. Выявить специфику и дать оценку современной миграционной ситуации, определить цели и основные направления современной миграционной политики России. Предложить основные инструменты и механизмы реализации государственной миграционной политики.

Объектом исследования - являются миграционные процессы в России, в их многообразии региональных видов и форм, и методы воздействия на них со стороны государства.

Предмет исследования — эволюция и современное состояние миграционных процессов, методы управления миграционными процессами населения во взаимосвязи с экономическими, социальными и демографическими процессами, методологические подходы и принципы разработки государственной политики, экономическое и институциональное ее обеспечение, миграционная политика России, ее концептуальное и программное наполнение.

Методологической и теоретической основой исследования стали научные труды в области демографии, миграции, занятости населения и рынка труда, социологии, правоведения, регулирования социально-экономических процессов. В работе использованы исследования российских и зарубежных авторов по вопросам международной миграционной политики, а также по методологическим вопросам разработки миграционной политики в отдельных зарубежных странах. Автор опирался на практический опыт разработки и реализации миграционной политики в Российской Федерации в период социально-экономического реформирования в 90-е годы XX века.

Информационной базой исследования стали данные Госкомстата России, данные статистических ведомств стран СНГ и Балтии, данные ведомственной статистики Федеральной миграционной службы России Минфедерации России, МВД России, а также другая ведомственная статистика министерств и ведомств Российской Федерации, данные социологических обследований, нормативные и инструктивные документы в области регулирования и управления миграционными процессами.

Научная новизна диссертационного исследования определяется следующими основными результатами:

1. Разработана методология формирования и реализации миграционной политики в России, позволяющая использовать механизмы управления миграционными процессами. Показано, что управление миграционными процессами может осуществляться на основе строго определенных поэтапных решений. Автором определены основные этапы и стадии разработки государственной миграционной политики, технологическая обусловленность последовательности проведения каждого из этапов.

Показано, что вслед за определением критериев проведения миграционной политики необходимо определение приоритетов по проблемным категориям мигрантов, по проблемным категориям регионов.

2. На основе разработанной методологии предложены концептуальные подходы к определению конкретных целей, основных направлений и механизмов реализации государственной миграционной политики России на ближайшую среднесрочную перспективу, обеспечивающую рост численности населения и трудовых ресурсов как основы экономического роста. Обоснована принципиальная структура целевых миграционных программ.

3. Определены критерии формирования государственной миграционной политики страны в конкретных социально-экономических, демографических и политических условиях. Выявлены условия необходимости и достаточности разработки как внутренней, так и внешней миграционной политики государства. Определены элементы системы государственного управления, соответствующей институциональной структуры управления миграционными процессами, позволяющей реализовывать нормы законодательства. Обоснован перечень функций органов государственного управления в области миграции.

4. Обоснован минимальный перечень показателей, необходимых для первичного текущего учета, миграционного поведения населения, а также мониторинга процесса обустройства различных категорий иммигрантов. Проведена типология проблемных категорий мигрантов, проблемных категорий регионов, проблемных видов миграции. Предложены методы оценки территориальных предпочтений мигрантов при расселении, включающие абсолютные и относительные показатели объемов миграционных потоков, их направлений, демографического состава мигрантов, соотношения с постоянным населением, проблемами занятости и рынка жилья.

5. Установлены необходимые для нормативно-правового регулирования аспекты управления миграционными процессами, позволяющие достичь требуемых результатов, а также обязательные для законодательного регламентирования нормы, регулирующие отношения в области миграции населения.

6. Разработаны критерии для определения регионально дифференцированных коэффициентов государственной поддержки регионов в обустройстве мигрантов. Для выбора достаточных мер государственной поддержки отдельных категорий мигрантов и типов проблемных регионов, установлена необходимость проведения вариантных финансово-экономических расчетов средств, требуемых для обеспечения различных видов поддержки, государственных гарантий, а также расчеты различных вариантов отдаленного эффекта затратных и возвратных механизмов государственной поддержки.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется тем, что предложенные в ней методологические подходы к разработке и реализации государственной миграционной политики позволяют определять на основе глубокого и всестороннего научного анализа содержание и направления миграционной политики в зависимости от реальной социально-экономической и миграционной ситуации, гибко - актуализировать и корректировать содержание, направления и инструменты реализации миграционной политики в зависимости от степени достижения поставленных миграционной политикой целей и других объективных факторов, воздействующих на миграционные процессы. Актуализация миграционной политики должна заключаться в корректировке всего комплекса механизмов воздействия на миграционное поведение населения — от экономических и правовых до административных и организационных, включая институциональные изменения.

Причем процесс актуализации и корректировки должен быть методологически выдержан также как и процесс разработки государственной миграционной политики.

Весь практический опыт регулирования миграционных процессов в Российской Федерации в прошедшее десятилетие подтверждает необходимость и возможность достижения интегрированного результата от мер миграционной политики только в случае сбалансированного их проведения, соблюдения всех необходимых методологических элементов и этапов.

Результаты данного исследования легли в основу разработанной и одобренной Правительством Российской Федерации концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Хотя не со всеми положениями одобренной концепции, как результата межведомственных усилий органов исполнительной власти, автор согласен.

Апробация работы осуществлялась в виде практических предложений по методологии разработки и реализации государственной миграционной политики, осуществляемой Федеральной миграционной службой России и другими органами исполнительной власти Российской Федерации, в компетенцию которых с 1999 года по настоящее время входят вопросы миграции населения.

Теоретические и практические результаты в части разработки методологии анализа и прогноза миграционных процессов, определения основных целей, направлений и механизмов реализации миграционной политики были использованы при подготовке следующих материалов:

Проект концепции государственной миграционной политики Российской Федерации" (материалы к парламентским слушаниям 16 сентября 1999 г.), «Об основных направлениях миграционной политики и задачах Правительства Российской Федерации по ее реализации в 2001 году» (материалы к заседанию Правительства Российской Федерации 15 февраля 2001 года), «О проекте концепции государственной миграционной политики

Российской Федерации» (материалы к заседанию Правительства Российской Федерации 19 июля 2001 года), "Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года" (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 сентября 2001 г. № 1270-р), "О проекте концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации" (материалы к заседанию Правительственной комиссии по миграционной политике 22 июля 2002 года), " О проекте концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации" (материалы к заседанию Правительства Российской Федерации 19 декабря 2002 года), "Проблемы разработки и реализации концепции государственной миграционной политики Российской Федерации" (материалы на заседание Межведомственной комиссии по пограничной политике Совета Безопасности Российской Федерации 18 сентября 2002 года), "О проекте концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации" (материалы к парламентским слушаниям 9 декабря 2002 года), "Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации" (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 года № 256-р).

По теме диссертации опубликовано 38 печатных работ (в т.ч. монография) общим объемом более 30 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Воробьева, Ольга Дмитриевна

Заключение

I. Анализ миграционной ситуации в России дает возможность определить ее наиболее существенные проблемы.

1. Миграционный прирост в первой половине 90-х годов позволил на три четверти сократить уменьшение численности населения Российской Федерации. В последнее время миграционный прирост постепенно снижается и сейчас компенсирует естественную убыль населения менее чем на четверть. Однако положительное миграционное сальдо в середине 90-ых годов, несмотря на компенсирующую роль, имело ряд резко негативных последствий: создавалось впечатление, что возросший уровень миграционного прироста произошел только благодаря активизировавшемуся процессу миграционного притока; появилась иллюзия, что миграционный потенциал в республиках-донорах относительно неисчерпаем, следовательно, нет необходимости обеспечивать меры, стимулирующие приток населения в Российскую Федерацию; сложившийся миграционный приток в условиях роста уровня безработицы и экономического кризиса квалифицировался как явление нежелательное и преждевременное, которое необходимо отсрочить вплоть до периода начала экономического роста; выпуклость и очевидность проблем приема и обустройства вынужденных мигрантов (вынужденных переселенцев и беженцев), во-первых, трансформировала их из разряда экономических проблем в разряд гуманитарных, следовательно, государственные обязательства перед вынужденными мигрантами квалифицировались как определенная обуза для бюджета постоянного населения; а, во-вторых, на длительное время заслонила не менее важные с точки зрения развития экономики и обеспечения безопасности страны проблемы внутренней миграции населения.

2. Иммиграция в Россию из государств-участников СНГ и стран Балтии в 1-й половине 90-х годов во многом носила вынужденный характер. В последние годы приток вынужденных мигрантов из государств - участников СНГ и Балтии (вынужденные переселенцы, беженцы), вызванный нестабильностью обстановки в ряде независимых государств и достигший пика в первой половине 90-х годов, продолжает снижаться. Меняются факторы вынужденной миграции: открытое преследование, угроза насилия или реальная возможность им подвергнуться сменяются ограничением использования русского языка и связанными с этим проблемами на работе, тревогой за будущее детей и другими более комплексными причинами.

3. Эмиграция из России на постоянное место жительства в страны старого зарубежья носила в начале 90-х годов в значительной степени этнический характер и осуществлялась главным образом в Германию, Израиль и США. Последний период отличается эмиграцией в экономически развитые страны профессионально подготовленной молодежи сначала для работы по контрактам, а затем - на постоянное место жительства.

4. Иммиграция в Российскую Федерацию граждан из различных стран мира (главным образом с нестабильной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой) нередко носит нелегальный характер. Этому способствует «прозрачность» российских границ с государствами - участниками СНГ, несовершенство законодательства, регулирующего правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, неурегулированность вопросов внешней трудовой миграции и использования труда иностранных работников на внутреннем рынке.

5. Получили развитие процессы внешней (международной) трудовой миграции в виде привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан и лиц без гражданства и выезда российских граждан за границу с целью работы по найму, что ведет к постепенному вхождению Российской Федерации в международный рынок труда.

6. В последние годы происходит снижение объемов и интенсивности внутренних переселений. Низкая миграционная мобильность населения затрудняет обеспечение рабочей силой новых и возрождающихся после кризиса предприятий. Дальнейший отказ от государственного регулирования внутренних миграционных потоков в Российской Федерации усиливает давление иностранной рабочей силы (в т.ч. из числа незаконных мигрантов) на национальный рынок труда. В результате на внутреннем рынке труда сочетаются такие явления как широкое использование труда иностранных работников и фактическая неудовлетворенная потребность в занятости на этих рабочих местах собственного населения.

7. Изменившиеся по сравнению с предыдущими десятилетиями направления внутренних миграций приводят к сокращению населения в регионах Севера и Востока страны, наиболее богатых сырьевыми ресурсами. Массовый выезд населения не только ухудшает демографическую структуру населения, разрушает трудовой потенциал, адаптированный к тяжелым природным условиям, но и в перспективе может создать проблемы с реализацией крупных инвестиционных проектов.

8. Сокращение населения приграничных территорий на востоке страны не отвечает геополитическим интересам Российской Федерации и несет реальную угрозу безопасности государства. Процессы формирования населения в важных в геополитическом и геостратегическом отношении регионах должны быть акцентированы в миграционной политике не только на переселение мигрантов из других областей, а и на сохранение численности уже проживающего трудоспособного населения.

9. К проблемам внутренней вынужденной миграции можно отнести наличие вынужденных переселенцев из внутренних регионов России и так называемых внутриперемещенных лиц, которые сформировались в результате' возникновения и сохранения на протяжении длительного времени на территории Российской Федерации очагов межнациональных конфликтов. Особо острые формы этот процесс приобрел в Чеченской Республике и граничащих с ней регионах.

10. Потоки как внутренней, так и внешней миграции направлены в густонаселенные центральные и южные районы России с благоприятными природными условиями, либо относительно высоким уровнем социально-экономического развития. Для миграции населения последнего десятилетия характерна этническая избирательность, многие мигранты стремятся в регионы проживания своего этноса. В результате в ряде республик прослеживается этническая концентрация населения, которая выражается в абсолютном и относительном росте численности представителей коренных национальностей. Одновременно происходит рост численности национальных диаспор из зарубежных государств, прежде всего сопредельных, что в ряде регионов Юга России ведет к межэтнической напряженности.

11. Отдельной проблемой следует считать исход русского населения из ряда республик Российской Федерации. Она может привести впоследствии к их этническому и национально-территориальному обособлению, создав угрозу территориальной целостности Российской Федерации. Одновременно эти процессы обусловливают замедление социально-экономического развития республик Северного Кавказа.

12. Сокращение миграционного прироста, неравномерность в расселении мигрантов по территории страны, как внутренних, так и внешних, г происходит на фоне значительной естественной убыли населения. В недалекой перспективе депопуляционные процессы осложнятся уменьшением доли и абсолютной численности трудоспособного населения при увеличении доли населения старше трудоспособного возраста.

13. Объемы и направления внутренних миграций населения оказали заметное влияние на перераспределение численности населения субъектов Российской Федерации. За период между переписями 1989 и 2002 года численность населения сократилась в 66 субъектах Российской Федерации.

14. При сохранении тенденций демографического развития и миграционного движения предыдущего пятилетия общая численность населения России только за 2002-2005 гг. сократится на 2,8 млн человек. Произойдут изменения и в возрастной структуре: численность населения молодых возрастов уменьшится на 5,5 млн человек. А уже с 2005 г. начнется абсолютное сокращение населения в трудоспособном возрасте, общие потери которого за 2006-2015 гг. оцениваются в 7,4 млн человек. В этот же период намечается рост валового внутреннего продукта (не менее 5% в год), а значит общая численность занятых в экономике должна увеличиваться, ведущие отрасли будут нуждаться в высококвалифицированных работниках, которых в реальном секторе экономики уже почти не осталось. Один из путей смягчения такого дисбаланса - приток специалистов из зарубежья.

II. Из анализа реализации миграционной политики в 90-е годы в Российской Федерации, при бесспорности позитивных результатов, очевидны и серьезные ошибки, ставшие следствием отсутствия определенных методологических подходов к выработке и использованию инструментов и механизмов ее реализации. Основными из них являются следующие: разработке миграционной политики не предшествовал анализ и обобщение специфического опыта различных категорий государств, столкнувшихся с необходимостью решения аналогичных проблем; меры воздействия на миграционные процессы не опирались на расчеты экономических возможностей государства для предоставления гарантий об оказании помощи; разработка законодательства предшествовала или вообще не опиралась на экономические расчеты и обоснования; федеральная миграционная программа была рассчитана на исполнение государственных гарантий, предусмотренных федеральными законам, но не обеспеченных федеральным бюджетом; не удалось достичь преимуществ применения программно-целевого метода, которые заключаются в сбалансированном исполнении намеченных мероприятий, возможности получения индикативного результата, превышающего простую сумму результатов отдельных мероприятий; неполное или частичное финансирование мероприятий программы, искажение структуры расходов в зависимости от конъюктурной ситуации, складывающейся в данном финансовом году, резко снижали значимость программы; декларирование большого числа органов исполнительной власти-соисполнителей реализации программы и фактическое отсутствие финансирования мероприятий, порученных министерствами и ведомствами-соисполнителями, превратило программу из федеральной по названию в ведомственную по сути; сложившаяся практика финансирования Программы «от достигнутого», практически без учета инфляции привела к тому, что объем средств, реально направляемых на ее реализацию, сократился в несколько раз. Все это в совокупности существенно исказило миграционную политику, привело к дискредитации программно-целевого метода, и имело последствия, противоположные ожидаемым.

III. Миграционные процессы в Российской Федерации имеют сложный и неоднозначный характер, они оказывают как позитивное, так и негативное воздействие на социально-экономическую и политическую обстановку в стране. Позитивное - миграция призвана смягчить демографический кризис (а это реальная угроза национальной безопасности) и компенсировать естественную убыль населения страны, обеспечить более активное перераспределение населения и трудовых ресурсов в условиях оживления экономики и неизбежных - при этом территориальных и отраслевых диспропорциях. Негативное - ибо нарастают потоки незаконной иммиграции (в том числе трудовой), происходит избыточная концентрация иммигрантов в ряде регионов страны, сопутствующий этому явлению неконтролируемый рынок товаров и услуг, наркобизнес, осложнение криминогенной ситуации и т.п. Развить позитивное влияние миграционных процессов и минимизировать их негативное развитие - суть основных направлений государственной миграционной политики.

По актуальности и остроте на современном этапе в равной степени стоят проблемы вынужденной и незаконной (в том числе - трудовой) миграции, регулирование размещения населения, внутренней трудовой миграции на территории Российской Федерации, необходимость поддержания и увеличения численности населения Российской Федерации за счет миграционного прироста.

IV. В практике проведения политики в отношении вынужденных мигрантов и внутренней миграционной политики в развитых странах можно выделить три типа: модель США, в которой доминирует переселение беженцев из стран первого временного убежища на территорию США и содействие их интеграции в американское общество; модель Германии, сочетающая политику приема и интеграции переселяющихся этнических немцев с политикой приема и временного обустройства беженцев; модель стран Центральной и Северной Европы, характеризующаяся наличием разветвленной системы по приему, обустройству и интеграции прибывающих иммигрантов и системы регулирования размещения населения на территории этих стран. Наибольший интерес для России представляет опыт тех стран, в политике которых сочетается решение проблем приема и интеграции бывших соотечественников, предоставление убежища беженцам и регулирование проблем внутренней миграции: Германии (в прошлом ФРГ), США и стран Европейского Союза.

V. Целью государственной миграционной политики должно стать управление миграционными процессами, которое будет способствовать обеспечению роста численности населения и трудовых ресурсов, социально-экономическому и демографическому развитию, равномерному развитию регионов и населения, становлению демократического общества, реализации интеллектуального и трудового потенциала мигрантов, и обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. Для достижения главной цели необходимо решение ряда конкретных задач в области внешних отношений, в социально-экономической сфере, в области законодательства Российской Федерации, в области науки и информации.

VI. Перспективы развития миграционных процессо позволяют определить приоритеты в решении миграционных проблем и основные направления действий. Одним из приоритетов должно стать обеспечение условий для интеграции вынужденных мигрантов в новую социальную среду, другим - содействие привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию для обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами.

1. Полностью обеспечить развивающуюся экономику страны, располагающей огромными природными ресурсами только за счет переселения на постоянное место жительства, не удастся. Следовательно, процесс цивилизованной интеграции Российской Федерации в международный рынок труда, регулирования экономической миграции квалифицированных кадров, должен стать самостоятельным направлением миграционной политики.

2. Сохранение на протяжении последних лет ситуации, когда сотни тысяч российских граждан, проживают в специализированных лагерях, местах временного размещения и не имеют возможности вернуться в населенные пункты, покинутые ими в результате военных действий или из-за угрозы подвергнуться насилию, выдвигает в качестве приоритетных направлений создание условий для добровольного возвращения вынужденных мигрантов в места их прежнего проживания.

3. Для разработки механизмов обустройства вынужденных мигрантов необходимо разработать и внедрить систему мониторинговых наблюдений за процессом обустройства мигрантов с максимально возможным охватом регионов; более обоснованно проводить процедуру присвоения статуса, гарантирующего право на оказание государственной поддержки, а также максимально адресно к определению группы социально слабозащищенных вынужденных переселенцев; в структуре территориальных органов, ответственных за вопросы миграции, необходимо присутствие достаточной доли специально подготовленных работников, занимающихся решением социальных проблем мигрантов; необходимо развивать и совершенствовать регионально-дифференцированные формы государственной поддержки вынужденных мигрантов (главными формами поддержки должны стать кредитные - ссудные, ипотечные и т.д. - как наиболее эффективные, наименее затратные и экономически стимулирующие самостоятельную инициативу мигрантов, что обеспечит возможность сглаживания региональной ассиметрии при расселении мигрантов); более полный учет стартовых возможностей мигрантов при определении степени оказания государственной поддержки; необходима разработка мер адресной поддержки регионов, расселение мигрантов в которых в первую очередь отвечает экономическим и стратегическим государственным интересам; должны измениться принципы размещения Центров временного размещения (ЦВР) по территории Российской Федерации в связи с изменением задач, которые они должны выполнять в новых социально-экономических условиях (их главная функция в перспективе — стать промежуточным этапом в процессе переселения перед обустройством на постоянном месте жительства); должно быть усилено взаимодействие между органами исполнительной власти субъектов федерации по сбору и предоставлению мигрантам информации о вакантных рабочих местах и ситуации на рынке жилья; должен быть существенно повышен уровень информированности потенциальных мигрантов о ситуации в принимающих регионах и успешности обустройства мигрантов, прибывших ранее.

4. Российская Федерация в результате распада СССР имеет огромную диаспору русских, проживающих теперь уже за рубежом. За последнее десятилетие она, безусловно, сократилась, но тем не менее и сейчас насчитывает около 20 млн. человек только в странах СНГ. Кроме того, российские соотечественники проживают в странах традиционного зарубежья, в странах Балтии. Эта диаспора должна рассматриваться как наиболее предпочтительный миграционный потенциал. Поддержка и развитие конструктивных взаимоотношений с соотечественниками за рубежом - один из приоритетов миграционной политики.

5. Открытость границ, интеграция в международный рынок труда, увеличение объемов незаконной иммиграции выдвигают в качестве приоритетного направления политики обеспечение контролируемости иммиграционных процессов в Российской Федерации.

6. Специфическими с точки зрения протекания миграционных процессов являются приграничные регионы России и другие важные в геополитическом отношении территории. Одним из приоритетов миграционной политики должно стать создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в важных в геополитическом отношении регионах Российской Федерации (приграничных и др.Л

VII. Содержание и суть законодательства и позаконных актов зависят от задач и направлений миграционной политики. Более того, правовой механизм является основным для ее реализации.

1. Несовершенство существующей визовой политики - очень серьезный пробел в регулировании внешней миграции. Формирование полноценного визового режима должно позволять, с одной стороны, адекватно реагировать на возникающие угрозы, а с другой - содействовать торгово-экономической кооперации, расширению гуманитарных и туристических обменов. Существенные пробелы содержатся и в законодательстве, устанавливающем ответственность за нарушения иммиграционного режима. Требуют пересмотра устаревшие нормы административной ответственности за нерушение режима пребывания иностпанцев в Российской Федерации. Развитие иммиграционного законодательства должно осуществляться в контексте более полного использования потенциала международного права.

2. Национальное законодательство должно четко определять правовое положение соотечественников, проживающих за рубежом, и в частности регулировать вопросы гражданства Российской Федерации применительно к соотечественникам. Недопустимы разночтения по данному вопросу в различных законодательных актах.

3. Для эффективной борьбы с незаконной миграцией главным инструментом должна стать единая на всей территории Российской Федерации система иммиграционного контроля. Вопросы нормативного регулирования внешней миграции не могут рассматриваться в отрыве от законодательства, регулирующего миграционные процессы внутри страны.

VIII. На законодательном уровне должны быть решены вопросы использования различных экономических рычагов, влияющих на миграционное поведение населения и внутренние миграционные процессы в Российской Федерации. Расчеты эффективности применения рычагов должны использовать методы математического моделирования и построения многофакторных моделей, включающих как экономические показатели, так и количественное измерение социальных последствий и эффектов.

IX. Концепция государственной миграционной политики должна обеспечить единые ориентиры для органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере управления миграционными процессами, а также для неправительственных, общественных организаций, средств массовой информации, предприятий, учреждений и граждан.