Методология управления бюджетно-налоговой системой России в условиях изменения макроэкономической среды тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методология управления бюджетно-налоговой системой России в условиях изменения макроэкономической среды"

МИНАКОВ АНДРЕЙ ВЛАДИМИРОВИЧ

МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ СИСТЕМОЙ РОССИИ В УСЛОВИЯХ ИЗМЕНЕНИЯ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОЙ СРЕДЫ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

2 6 МАЙ 2011

Москва-2011

4847802

Диссертация выполнена на кафедре «Финансы и кредит» Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.

Научный консультант: доктор экономических наук,

член-корреспондент РАЕН Рыкова Инна Николаевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Рогова Ольга Леонидовна

доктор экономических наук, профессор Мусаев Расул Абдуллаевич

доктор экономических наук, профессор Зуев Валерий Михайлович

Ведущая организация: Российский экономический университет

им. Г.В. Плеханова

Защита состоится « 14 » июня 2011 г. в 12°° часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 226.003.01 при Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации по адресу: 109456, Москва, 4-й Вешняковский пр-д, д. 4, ауд. 113.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.

Автореферат разослан « » мая 2011 г.

Ученый секретарь

совета по защите л

докторских и кандидатских диссертаций, -кандидат экономических наук, доцент В.М. Смирнов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования.

Стратегические приоритеты развития и формирования механизма управления бюджетно-налоговой системы должны стать первоочередными при разработке концептуальных программ управления российской экономикой. Важным постулатом служит проведение эффективной макроэкономической политики, направленной на обеспечение финансовой стабильности, сбалансированности бюджетно-налоговой системы государства. Стимулирование экономического роста России связано с факторами макроэкономического регулирования, которые формируются на основе мировых индикаторов и показателей состояния государственного бюджета, прозрачности и гибкости механизма управления налоговой системой, инвестиционного климата и привлекательности, развития финансового и реального секторов экономики.

В условиях финансовой неустойчивости экономических процессов в России и в целом в мире, а также глобализации мировой экономики обозначилась совокупность взаимосвязанных проблем в области управления бюджетно-налоговой системой. Во-первых, это проблемы в сфере функционирования бюджетно-налоговой системы как пускового механизма поддержания макроэкономической и финансовой стабильности социально-экономического развития страны. Во-вторых, требуют переосмысления и уточнения теоретические и методологические подходы к формированию экономической политики, институциональных преобразований и необходимых элементов бюджетно-налоговой системы, влияющих на устойчивость национальной экономики. В-третьих, в современных условиях продолжает проявляться неопределенность при решении ряда экономических задач в области доходных и расходных статей бюджета в органах финансового и налогового контроля. В-четвёртых, требуется разработка комплексных государственных мер по обеспечению выхода экономики страны из зоны опасности, в том числе - прогнозных параметров финансовой' безопасности бюджетно-налоговой системы.

Целью макроэкономической политики является устойчивый экономический рост, справедливое распределение доходов, стабильность цен, гарантированная занятость, обеспечение экономической безопасности. В то же время имеется потребность государства в краткосрочных инструментах стабилизации, воздействующих на совокупный спрос, таких как уровень внутреннего кредитования, процентные ставки и ставки налогообложения, общий уровень государственных расходов, валютный курс. В условиях долгосрочного развития экономики, при структурной модернизации выделяются следующие меры макроэкономической политики: определение сферы государственных инвестиций, регулирование финансовой системы (структуры налогов, соотношения между федеральными и местными финансами, современная промышленная политика), принятие мер, непосредственно влияющих на цены товаров отечественного производства и их конкурентоспособность, а также режим внешней торговли. В условиях открытой экономики внешнее и внутреннее равновесие имеет важнейшее макроэкономическое значение и должно входить в число приоритетных

целей государственной экономической политики.

Исходя из оценки перспективных макроэкономических и бюджетных параметров, приходится отмечать, что отдельные из них существенно ниже уровня, заложенного в долгосрочной Концепции социально-экономического развития России. В этой связи очевидна актуальность данного исследования в свете разработки методологических основ формирования эффективной бюджетно-налоговой системы с учётом изменяющейся макроэкономической среды.

Степень разработанности проблемы определена спецификой и сложностью предмета исследования. Изучению проблем управления как бюджетной, так и налоговой системы уделяется достаточно большое внимание и в России, и в других странах.

Значительный вклад в исследование сущности, структуры и характера бюджетной системы внесли такие российские учёные-экономисты, как Б.И. Алехин, С.А. Агапцов, A.M. Бабич, Н.Т. Белуха, М.М. Вышегородцев, В.В. Ковалев,

A.B. Молчанов, Г.Д. Поляк, М.В. Романовский, Л.И. Сергеев, П.В. Черноморд.

Вопросы налоговой системы отражены в работах A.B. Брызгалина, А.Я. Бы-стрякова, H.A. Башкайкиной, С.А. Володина, Л.И. Гончаренко, И.В. Горского,

B.В. Гусева, Ю.А. Данилевского, В.А. Жукова, В.М. Зуева, Л.С. Кириной,

B.Г. Князева, P.A. Мусаева, А.Л. Овсянникова, В.Г. Панскова, Н.Д. Погосяна, Т.М. Мезенцева, С.П. Опенышева, Л.П. Павловой, В.И. Рыбина, М.В. Романовского, В.М. Родионовой, С.Н. Рябухина, В.М. Шлейникова, Л.Я. Хорина и др.

Представляет интерес и литература в области теории и методологии бюджетного планирования и контроля, включающая труды зарубежных авторов: L.R. Jones, R.W. Smith, T.D. Lynch, I.S. Rubin, J. Kim, C. Morris, S.R.Mauro, J. Pope, K. Poole, L.Radnofsky, S. Rose-Ackermans, F. Thompson.

Основы построения современных бюджетно-налоговых систем в различных странах, нашли отражение в работах Дж. М. Кейнса, А. Вагнера, Э. Аткинсона, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, В.Г. Князева, В.В. Седова, В.Г. Панскова, Е. Ясина, И.И.Янжула.

К основным классическим налоговым теориям относятся: теория общественного, или публичного договора (Б. Спиноза, Г. Гроция, Т. Гоббс, Ж.-Ж. Руссо, А.Н.Радищев); атомистическая теория (Ш.Л. Монтескье, С.П. де Вобан,

C.Ю. Витте); теория наслаждения и удобств (Ж. Симон де Сисмонди); теория страхования (теория налога как страхового взноса) (В. Петти, Д.Р. Мак-Куллох, А. Тьер); теория коллективной (общественной) потребности (Ф. Нитти, А.И. Буковецкий, П.В. Микеладзе, С.С. Саидзе, М.И. Виверов); теория налога как общественной жертвы (Б.Г. Мильгаузен).

Дж.М. Кейнс попытался теоретически обосновать необходимость и возможность, с помощью политики стимулирования совокупного спроса, решить проблему занятости и увеличения доходов государства1. Поэтому по Кейнсу приближение развития экономики к условиям полной занятости может быть достигнуто с помощью специальных мер государственного регулирования, важнейшим направлением которого является бюджетно-налоговая (фискальная) по-

1 Дж.М. Кейнс. Общая теория занятости, процента и денег (General Theory of Employment, Interest and Money, 1936)

4

литика2. А. Смит и Д. Риккардо обосновывали идею о невмешательстве государства в социально-экономические процессы3. Чрезмерное государственное вмешательство вело к подрыву рынка, нарушению действия его естественных (присущих человеческой природе) законов4.

Первые упоминания об эффективности бюджетно-налоговой политики относятся к 1929-1933 гг., когда Великая депрессия поставила правительства перед необходимостью достижения нового качества бюджетно-налоговой политики, которая могла бы служить методом макроэкономической стабилизации5.

Консервативное содержание управления финансовой и бюджетно-налоговой системой в целом, характерное для начала 80-х гг. XX в., состояло в том, что «государственное вмешательство, какими бы добрыми намерениями оно ни руководствовалось, приносит не добро, а зло»6. В научных теориях, разработанных А. Вагнером, находится теория коллективных потребностей, а в вопросах налогообложения на первую позицию он поставил принцип достаточности и эластичности. Другими словами, перед бюджетно-налоговой системой была поставлена задача сбалансирования интересов государства и налогоплательщиков, что и в современных условиях представляется ключевой проблемой при формировании бюджетно-налоговой системы государства7.

Г. Поляк отмечает, что с помощью бюджетно-налоговой системы государство осуществляет распределительные и перераспределительные меры по организации и использованию финансовых ресурсов с целью обеспечения роста валового внутреннего продукта и повышения благосостояния всех членов общества8. В рамках бюджетно-налоговой системы государством определяются: источники формирования и приоритетные направления расходов государственного бюджета, источники финансирования бюджетного дефицита, допустимые пределы разбалансированности бюджета, основы взаимоотношений между отдельными звеньями бюджетно-налоговой системы. В. Родионова подчеркивает взаимосвязь бюджетно-налоговой системы с финансовой, структура и принципы формирования которой зависят от государственного устройства9.

Изменения экономической системы, происходящие в современной России, влекут за собой трансформацию всех ее субъектов, в том числе и государства, поэтому бюджетно-налоговая система, в основе которой находятся общегосударственные интересы, имеет первостепенное значение в свете выявления сущности государственного управления финансами.

2 Авт. Следует отметить, что во всех своих работах Дж.М. Кейнс, рассматривая экономические вопросы, указывает на влияние их на политическую жизнь в стране. Можно сказать, что политика для Кейнса — это первооснова, которую объясняет экономика.

3 Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. - M.: Эксмо, 2007.

4 Авт. Это доказано и на практике. По оценкам американских специалистов, государственное воздействие на экономическую жизнь приводит к падению темпов роста приблизительно на 0,4% в год (Lipsey R., Steiner P., Purvis D. Economics. — N.Y., 1987, p. 422).

5 Пушкарева B.M. История мировой и русской финансовой науки и политики. - M.: Финансы и статистика, 2003. - 272 с. -С. 15.

6 Tobin J. Supply - side economics: What is it? Will it work?- Economic outlook USA. - Ann Arbor, 1981, Vol.8, N3, p.51

7 Пушкарева В.М.Исгория финансовой мысли и политики налогов: Учебное пособие. -M.: ИНФРА-М, 1998. - С. 189.

8 Финансы / Под ред. Г.Б. Поляка - 3-е изд. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - С. 55-57.

9 Родионова В.М. Круглый стол: «Роль финансовой и банковских систем в инновационном развитии экономики» // Финансы. - 2008. - №6. - С.75-79.

Несмотря на наличие определенного теоретического базиса в исследуемом вопросе, можно констатировать недостаточность фундаментальных научных работ в области управления бюджетно-налоговой системой, рассматриваемой в её полноте и целостности. В связи с этим возникает необходимость в совершенствовании методов управления и разработке эффективных и перспективных форм управления бюджетно-налоговой системой.

Цель и задачи исследования. Главной целью диссертационной работы является комплексное обоснование теоретических и методологических основ формирования и управления бюджетно-налоговой системой в условиях макроэкономических изменений, выработка на основе системного анализа и моделирования практических рекомендаций по модернизации управления.

Цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач:

- обосновать концептуальные проблемы, возникающие в подходах, методах и средствах формирования бюджетно-налоговой системы, сдерживающие формирование социально-ориентированной модели экономики;

- разработать методологические основы построения механизма управления бюджетно-налоговой системой, раскрыть функциональное содержание концепции совершенствования управления в соответствии с гармонизацией налогового регулирования (поступления от налогов - одна из главных составляющих госбюджета, кроме того, налоги являются важнейшим инструментом социально-экономической политики);

- выявить и систематизировать факторы угроз, определить базисные принципы и способы функционирования бюджетно-налоговой системы в посткризисных условиях, выявить степень их адаптации к новым экономическим требованиям, построению социально-ориентированной модели, предложить пути решения проблем в области формирования доходной части бюджета, налогового планирования, межбюджетных отношений;

- разработать теоретические и методологические основы управления бюджетно-налоговой системой России, которая должна строиться во взаимосвязи с макроэкономическими показателями страны;

- разработать методологический аппарат оценки стабильности бюджетно-налоговой системы: классифицировать признаки, представить наиболее вероятные угрозы безопасности, уточнить схему стратегических целей ее обеспечения, ранжировать факторы угроз по источникам воздействия, предложить условия обеспечения стабильности бюджетно-налоговой системы;

- разработать модель предельного равновесия (устойчивости) бюджетно-налоговой системы с учётом опасностей проявления кризисных ситуаций существующих и потенциальных угроз;

- выработать механизм управления бюджетно-налоговой системой, разработать оценочные критерии и индикаторы, определяющие макроэкономические изменения среды и её влияние на бюджетно-налоговую систему;

- разработать стратегию развития и управления бюджетно-налоговой системой с учетом инфраструктурных сдвигов и прогнозирования потенциала бюджетно-налоговой системы на различных фазах социально-экономического развития.

Объектом исследования является бюджетно-налоговая система России, функционирующая в условиях изменяющейся макроэкономической среды.

Предметом исследования является совокупность финансовых отношений, имеющих место в сфере управления российской бюджетно-налоговой системой, нуждающихся в модернизации для преодоления последствий кризиса, обеспечения экономической безопасности и устойчивого подъёма.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных учёных, в которых достаточно глубоко и обстоятельно исследовались вопросы формирования бюджетно-налоговой системы, использованы также достижения российских учёных в области методологии, оценке её эффективности, фундаментальные концепции и положения теории финансов и налогов, представленные в классических и современных исследованиях зарубежных и отечественных ученых-экономистов, базирующихся на институциональном подходе к изучению закономерностей формирования и развития бюджетной и налоговой систем. Применены методологические разработки международных финансовых организаций по реформированию институционального механизма управления налоговыми и бюджетными отношениями, формирующие новую парадигму налогообложения на основе синергетики, партнерства и взаимной ответственности участников налоговых отношений.

Методологической основой исследования стала совокупность современных методов анализа и синтеза (системный и диалектический подходы, экономико-статистический анализ, методы аналогий, сравнительных и экспертных оценок и др.), опирающиеся на комплекс экономических и управленческих дисциплин, а также смежных с ними областей знаний. Методология исследования базируется на фундаментальных положениях экономической теории, современных достижениях системного анализа, экспертных оценках, экономико-статистических методах, экономико-математическом моделировании, а также теоретических концепциях и практике бюджетно-налоговой политики, законах и правовых актах финансово-экономического регулирования развития РФ и зарубежных стран.

Эмпирическую базу исследования составили результаты научных исследований Всемирного Банка, Международного валютного фонда, Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, Института экономики Российской Академии наук, НИИ Счетной Палаты РФ, Академии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ, Академии экономической безопасности МВД России, Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ. Широко использованы материалы круглых столов, российских и международных научных конференций, журнальные статьи и информационные источники ряда научных и образовательных организаций, нормативные правовые документы Российской Федерации и других стран. Исходными материалами стали данные Министерства финансов РФ, Федеральной службы государственной статистики РФ (Росстата), Федерального казначейства (казначейства России), Федеральной налоговой службы РФ, публикации в научных и специализированных изданиях, информация, размещенная

по теме в сети интернет.

Концепция диссертационного исследования заключается в формировании эффективного механизма бюджетно-налоговой системы, направленного на создание долгосрочной стратегии развития национальной, социально-ориентированной экономики России, действующего в условиях её реструктуризации и модернизации при изменяющейся макроэкономической среде.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Раскрыта парадигма развития бюджетно-налоговой системы, что дало возможность рассматривать интеграцию бюджетной и налоговой составляющей как универсальное свойство, определяющий принцип функционирования исследуемой системы; выявлены существенные проблемы и недостатки в развитии бюджетно-налоговой политики, заключающиеся в недостаточности темпов развития экономики, нарушении структуры промышленного производства, низкой инновационной активности, деформировании социальной структуры, что влияет на национальные интересы государства.

2. Выявлены тенденции развития бюджетной и налоговой систем, которые показали, что реальные цели экономического управления государства состоят в обеспечении расходных обязательств бюджета и снижении его дефицита, что позволило выделить ключевые факторы и сформировать такие подходы к формированию бюджетно-налоговой системы, которые позволят повысить инвестиционный потенциал экономики.

3. Установлены недостатки в механизме формирования бюджетно-налоговой системы: неполнота институциональной среды на уровне федеральных, региональных и муниципальных ведомств, нарушение принципов планирования и прогнозирования в краткосрочных и долгосрочных сценариях развития, разнонаправленность концепций и стратегий экономического развития и бюджетно-налоговой политики. Разработан организационно-экономический механизм и выделены этапы стратегического развития исходя из влияния макроэкономических показателей.

4. Проведенное исследование экономической политики государства в открытой экономике выявило нарушение принципов формирования внешней и внутренней бюджетно-налоговой политики. Автором предложена концепция регулирования бюджетно-налоговой политики на основе четырехсекторной модели развития экономики, позволяющей развивать стимулирующую политику с учётом стабильного и равновесного экономического развития секторов экономики, сегментации доли крупного, малого и среднего бизнеса и равномерного распределения налоговой нагрузки, направленной на минимизацию рисков финансовой нестабильности и повышения доли налогов в ВВП.

5. Разработана методика оценки стабильности бюджетно-налоговой системы, которая включает алгоритм расчета угроз, влияние макроэкономических и финансовых рисков, налоговую нагрузку, налоговое бремя и налоговый потенциал с учетом стратегических приоритетов развития экономики и возможного нарушения устойчивости при несбалансированности финансовой системы.

6. Обоснована необходимость формирования государственных и корпоративных финансовых ресурсов, достаточных для модернизации экономики и фи-

нансирования инновационных проектов, с учётом влияния кризисных ситуаций, изменения макроэкономических индикаторов при условии сбалансированной бюджетно-налоговой системы, позволяющей увеличивать налоговые поступления от различных секторов экономики.

7. Разработана система мониторинга и контроля за эффективностью формирования бюджетно-налоговой системы, оценки внешнего воздействия макроэкономических факторов на её стабильность. Внешние обязательства российского государства и политика внешних заимствований, направленные на покрытие дефицита бюджета в условиях кризисных явлений, обусловили необходимость разработки механизма финансовой защиты и стабилизации бюджет-но-напоговых отношений.

8. Предложенная стратегия развития бюджетно-налоговой системы включает принципиально новый функциональный подход к ее построению, исходя из общегосударственных целей управления бюджетно-налоговыми отношениями, а также инфраструктурного обеспечения условий, определяющих результативность деятельности бюджетных и налоговых институтов. Ключевыми являются совершенствование процессов контроля за формированием и распределением бюджета и внедрение стратегического аудита, что позволит снизить расходы и повысить ответственность за реализацию государственных и федеральных целевых программ развития российской экономики.

Научная новизна заключается в системной разработке теоретико-методологических и практических положений в области формирования и управления функционированием бюджетно-налоговой системы в условиях посткризисной макроэкономической среды. Реализация предложений автора позволяет создать эффективный механизм повышения качества жизни населения, осуществления долгосрочной стратегии с учётом возможных сценариев развития, обеспечивающих становление национальной социально-ориентированной экономики России на основе её реструктуризации и модернизации.

Наиболее существенные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем:

1. Научно обоснована и доказана необходимость интеграции бюджетной и налоговой систем в форме их диалектического взаимодействия, обеспечивающего, с одной стороны, достаточное наполнение бюджета за счёт налоговых и неналоговых доходов, а с другой стороны, умеренность и разумное перераспределение налоговой нагрузки на российских товаропроизводителей, предпринимателей и население страны в целом для увеличения их доходов и повышения совокупного спроса.

2. Выявлена взаимосвязь категорий и элементов бюджетно-налоговой системы, включающих критерии формирования социально-ориентированной модели развития и индикаторы перераспределения инвестиционных товаров в социально-значимых сферах при управляющем воздействии государства. Параметры системы ориентированы на повышение эффективности государственного регулирования, сбалансированность доходов и расходов каждого сектора, гармонизацию налоговых отношений между деловой средой и федеральными органами власти, повышение социальной защищённости населения.

3. Предложен механизм, базирующийся на перераспределении управленческих функций, финансовых ресурсов для корректировки стратегических планов формирования доходной части бюджета, включающий институциональные структурные преобразования, планирование и прогнозирование, механизмы и инструменты бюджетного и налогового регулирования. Определена мера влияния макроэкономических показателей на эффективность системы, бюджетно-налоговый потенциал и производительность секторов экономики.

4. Обоснована концепция совершенствования регулирования бюджетно-налоговой системы, базирующаяся на четырехсекторной модели развития экономики, включающей материальный, фондосоздающий, потребительский и бюджетно-налоговый сектора, а также инструментарий в виде модели перераспределения налогового бремени, позволяющей снизить риски финансовой нестабильности и повысить собираемость налогов.

5. Разработана методика оценки стабильности бюджетно-налоговой системы, определены способы формирования налоговой нагрузки, налогового потенциала, систематизированы элементы и угрозы финансовой безопасности. Проведено ранжирование факторов угроз по источникам воздействия, предложены условия обеспечения финансовой безопасности России.

6. Разработана модель предельного равновесия бюджетно-налоговой системы, выявляющая кризисные состояния с учетом существующих и потенциальных факторов, введен коэффициент устойчивости, определяющий нагрузку на формирование финансового потенциала. Предлагаемая модель позволяет формировать финансовые ресурсы для улучшения жизни населения, определять приоритеты развития инновационных высокотехнологичных отраслей и способствовать пополнению налоговых поступлений в зависимости от секторальной структуры диверсифицированной экономики.

7. Сформирован организационно-экономический механизм бюджетно-налоговой системы, включающий в себя защиту национальных интересов и контроль за уровнем финансовой стабильности, методику анализа стабильности. Предложена многоуровневая система проведения мониторинга и контроля эффективности её формирования, что позволит существенно снизить уязвимость экономики России от внешних негативных воздействий.

8. Предложена стратегия развития бюджетно-налоговой системы, заключающаяся в постановке стратегических целей и определении векторов направлений функционирования, ориентированная на совершенствование процессов контроля за формированием и распределением бюджета и внедрение стратегического аудита, что позволит сократить расходы на содержание государственного аппарата и повысит социальную ответственность государства. Предлагаемый автором концептуальный подход направлен на формирование бюджетно-налоговой политики, обеспечивающей модернизацию российской экономики, существенное ускорение темпов экономического роста, диверсификацию производства, усиление инновационной активности, повышение конкурентоспособности.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в выработке и обосновании рекомендаций по формированию эффективной

бюджетно-налоговой системы и возможности их использования органами управления бюджетным процессом федерального, регионального и местного значения при подготовке нормативных правовых актов; действующими организациями бюджетного процесса любого уровня при разработке стратегии, развития и принятии текущих управленческих решений, формировании федеральных, региональных и местных бюджетных связей; учебными и научными организациями в ходе проведения исследований и совершенствования программ учебных курсов по проблемам бюджетного процесса и налогового планирования.

Практическая значимость исследования заключается в разработке положений и методических рекомендаций, позволяющих повысить эффективность деятельности федеральных ведомств и уровень финансовой безопасности государства за счёт эффективной стратегии развития бюджетно-налоговой системы, применения прогрессивных методов и методик, механизмов управления в экономике и бюджетно-налоговой сфере. Практическая значимость результатов исследования подтверждена актами внедрения, полученными от Академии экономической безопасности МВД России, Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов, налоговых инспекций и др. Результаты диссертационного исследования нашли практическое применение в учебном процессе АЭБ МВД России и Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по дисциплинам: «Организация и методы выявления экономических правонарушений», «Методика выявления налоговых правонарушений», «Финансы».

Материалы диссертации целесообразно также использовать в практической работе, направленной на совершенствование нормативной правовой базы деятельности контролирующих органов по управлению бюджетно-налоговой системой.

Апробация результатов исследования. Результаты проведенного диссертационного исследования нашли отражение в ряде научно-исследовательских работ, выполненных с участием автора: «Методы государственного управления бюджетно-налоговой безопасностью в России» (2004 г.), «Анализ эффективности бюджетной политики в Российской Федерации и её влияние на экономические процессы» (2005 г.), «Проблемы и перспективы контроля в сфере налогообложения доходов физических лиц» (2006 г.), «Концептуальные основы совершенствования налоговой системы России» (2007 г.), «Основные направления государственного финансового контроля в сфере социального страхования» (2009 г.).

Выводы, предложения и рекомендации диссертационного исследования нашли отражение в докладах на различного рода научных и научно-практических конференциях, семинарах, круглых столах международного, общероссийского и ведомственного масштабов, в том числе на:

- научно-практической конференции «Опыт и проблемы функционирования федеральных органов налоговой полиции в обеспечении экономической безопасности страны» (2002);

- III международном научно-практическом семинаре «Проблемы трансформации современной российской экономики: теория и практика организации и обеспечения управления» (2004);

- Всероссийской научно-практической конференции «Механизмы обеспечения экономической безопасности крупнейших государственных экономических и финансовых проектов России» (2009);

- Межгосударственной научно-практической конференции «Основные направления обеспечения экономической безопасности государств-участников Договора о создании Союзного государства» (2009);

- Международной научно-практической конференции, г. Москва, 17 декабря 2009 г. «Актуальные проблемы борьбы с организованной преступностью в сфере экономики» (2010).

Публикации. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в 55 опубликованных научных работах общим объёмом 91,45 п.л., из них 21 публикация - в изданиях, рекомендованных ВАК Ми-нобрнауки России.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы, приложений.

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ

1.1. Экономическая сущность бюджетно-налоговой системы

1.2. Теоретические основы построения бюджетно-налоговой системы

1.3. Функциональное содержание механизма формирования и использования бюджетных ресурсов и концепции развития бюджетно-налоговой системы

1.4. Генезис методов и средств оценки эффективности бюджетно-налоговой системы

2. АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

2.1. Влияние бюджетно-налоговой системы на макроэкономическое состояние России

2.2. Факторы роста, определяющие финансовую стабильность и устойчивость бюджетно-налоговой системы

2.3. Анализ и оценка трансформации бюджетно-налоговой системы

с точки зрения важнейших экономических процессов, происходящих в России и за рубежом

3. МЕТОДОЛОГИЯ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ И РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ

3.1. Методы формирования бюджетно-налоговой системы

3.2. Методология анализа сбалансированности и устойчивости бюджетно-налоговой системы

3.3. Формирование системы показателей оценки эффективности управления бюджетно-налоговой системой на основе модели финансовой устойчивости

4. МЕХАНИЗМ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ В СОЦИАЛЬНО-ОРИЕНТИРОВАННОЙ ЭКОНОМИКЕ

4.1. Теоретико-методические основы формирования бюджета социально-ориентированной российской экономики

4.2. Основные направления развития механизма управления бюджетно-налоговой системой

4.3. Механизм контроля уровня финансовой устойчивости бюджетно-налоговой системы

5. СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ

5.1. Создание стратегических приоритетов развития бюджетно-налоговой системы

5.2. Организационно-методологические принципы повышения экономической устойчивости бюджетно-налоговой системы

5.3. Проектирование инфраструктурных сдвигов в бюджетно-налоговой системе

5.4. Сценарное моделирование на различных фазах развития бюджетно-налоговой системы

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ПРИЛОЖЕНИЯ

СОДЕРЖАНИЕ, ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

В диссертации проанализированы и решены восемь групп важнейших проблем, объединенных целью и задачами исследования.

Первая группа проблем включает научное обоснование и доказательство необходимости интеграции бюджетной и налоговой системы, авторский подход к формированию которой основан на анализе российского и зарубежного опыта становления и развития бюджетных и налоговых систем, и представляет собой совокупность средств, мобилизованных в бюджетно-налоговый баланс с учетом влияния макроэкономических индикаторов.

Макроэкономический подход к формированию бюджетно-налоговой системы акцентирует внимание на обеспечении стабильности и сбалансированности национальной экономики. Бюджетно-налоговая система рассматривается также как одно из звеньев финансовой системы, являющееся экономической категорией, отражающей денежные отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами, с другой, по поводу создания централизованного фонда налоговых поступлений государства и его использования на расширенное воспроизводство, повышение уровня жизни и удовлетворения общественных потребностей.

Объединение данных звеньев является необходимым и важным процессом, позволяющим сформировать единый подход к управлению развитием национальной экономики. Объективной необходимостью интеграции бюджетной и налоговой системы является то обстоятельство, что оба этих звена существуют в неразрывном единстве следующих процессов:

- политическом, так как бюджетно-налоговая система предполагает поддержание государственной власти, обеспечение единства государственных интересов: интересов федерального центра и интересов населения, которое проживает на территории региона страны, а также активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики, включая межбюджетные отношения;

- экономическом, так как действенная бюджетно-налоговая система обеспечивает: распределение материальных благ для удовлетворения материальных потребностей государственного и частного сектора, тем самым обеспечивает под держание основы сохранения государства - экономической стабильности;

- социальном - это система, цель которой состоит в реализации задач государства в сфере социальной политики: сохранение таких взаимоотношений между членами общества, которые заключаются в обеспечении безопасности жизни и собственности людей, их занятости и определённого жизненного уровня граждан.

С позиций макроэкономического подхода функционирование бюджетно-налоговой системы обеспечивает реализацию экономических и социальных це-

лей, к которым относятся, в частности, сглаживание колебаний экономического цикла, достижение стабильности темпов экономического роста, достижение высокого уровня занятости, снижение темпов инфляции, а инструментами реализации выступают государственные расходы и налоги. В рамках бюджетно-налоговой политики определяются виды налогов, размер их ставок, льгот, и их влияние на формирование конкретных бюджетов. Одновременно устанавливается мера конфискационной или стимулирующей направленности, причём как налоговой системы в целом, так и отдельного налога.

В бюджетно-налоговой системе используются два типа показателей или переменных:

- неконтролируемые переменные - т.е. переменные, на которые планирующий субъект не имеет никакого влияния; например, для государства в лице Правительства РФ таковыми являются мировые цены на некоторые виды ресурсов, показатели денежно-кредитной и бюджетной политики зарубежных государств;

- частично контролируемые переменные - т.е. переменные, на которые планирующий субъект в той или иной степени способен оказать влияние; например, для Правительства РФ таковыми являются уровень инфляции, темпы роста (снижения) ВВП, уровень занятости.

Выявление сущности и исследование природы связи экономических, политических и социальных отношений, воплощённых в бюджетно-налоговой системе, представляет несомненный интерес в свете выявления условий существования самой бюджетно-налоговой системы.

Бюджетно-налоговая система является составляющей частью финансовой системы, под которой понимается совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих частей, звеньев, элементов, непосредственно участвующих в финансовой деятельности и способствующих её осуществлению. В рамках бюджетно-налоговой системы государством определяются: источники формирования и приоритетные направления расходов государственного бюджета, источники финансирования бюджетного дефицита, допустимые пределы разбалансированно-сти бюджета, принципы взаимоотношений между отдельными звеньями бюджетной системы. Таким образом, целями бюджетно-налоговой системы являются: сглаживание колебаний экономического цикла, стабилизация экономического роста, достижение высокого уровня занятости, снижение темпов инфляции, а инструментами - государственные расходы и доходы как налоговые, так и неналоговые. В рамках бюджетно-налоговой системы должны определяться виды налогов, размер их ставок, льгот и санкций по каждому виду налогов.

При исследовании теоретических основ формирования бюджетно-налоговой системы следует указать на ряд обязательных условий или методологических принципов, необходимых для определения сущности взаимосвязей между макроэкономическими динамическими процессами и показателями бюджетно-налоговой политики как важнейшего механизма государственного макроэкономического регулирования:

1. Связь бюджетно-налоговой политики с макроэкономическими процессами позволяет говорить о ней как об одном из элементов макроэкономики.

2. Стабильная бюджетная система представляет одну из важнейших структур государства, поэтому для достижения главной цели государства -экономического благополучия и процветания его граждан, необходимо постоянно развивать и совершенствовать бюджетную систему государства.

3. Закономерен вывод о том, что государственные финансы служат одним из важнейших механизмов, с помощью которого осуществляется саморегуляция социальных систем, согласование деятельности общественных групп. Они обладают мощным потенциалом как инструмент целесообразного воздействия государства на экономические и социальные условия жизни. Поэтому анализ моделей устройства государственных финансов в различные периоды становится необходимым условием понимания закономерностей самоорганизации общества.

Этапы стратегического развития бюджетно-налоговой системы РФ можно представить в виде четырех целенаправленных ступеней формирования новой бюджетно-налоговой системы в рыночной экономике:

1 этап (1991-1993 гг.) - формирование налоговой системы путем принятия отдельных законов и её оформление в законах «Об основах налоговой системы РФ» и «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»;

2 этап (1994-1998 гг.) - внесение значительного количества изменений и дополнений в налоговое законодательство, что создавало нестабильность налогово-бюджетной системы;

3 этап (1998-2000 гг.) - введение в действие Налогового и Бюджетного кодексов РФ;

4 этап (2000-2011 гг.) - институциональные преобразования в области эффективности и результативности функционирования бюджетно-налоговой системы: проведение налоговой и бюджетной реформ.

Анализ бюджетно-налоговой системы показывает, что базисные принципы и способы существования бюджетно-налоговой системы подвергаются изменению в следующих направлениях:

1) нарушается координация в управлении бюджетно-налоговой системой в силу уменьшения наглядности экономических процессов (стирание экономических и информационных границ);

2) объективный процесс накопления государственных доходов подвержен принципу разомкнутого управления10: проявляется невозможность учёта изменений, происходящих в экономике;

3) расходная часть бюджета в управлении требует ситуационного подхода, так как динамика изменений в российской и мировой финансовой системе, перераспределение конкурентных преимуществ отстаёт от скорости развития изменений.

Основной теоретической концепцией развития бюджетно-налоговой системы явилось: обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств Российской Федерации; поддержание макроэкономической и

10 Разомкнутое управление в процессе накопления доходной части бюджета - это такое управление, в котором отсутствует основной принцип работающей экономической системы: нет обратной связи в системе принимаемых решений - решение принимается ради решения, или не выполняется. Результат не соответствует принимаемому решению (прим. автора).

финансовой стабильности как основы устойчивого социально-экономического развития страны; формирование и функционирование эффективной налоговой системы; создание условий эффективного выполнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами; обеспечение надёжности и прозрачности финансовой системы.

Известные теоретические концепции развития бюджетной и налоговой систем не учитывают, что Россия вписалась в мировую экономику с неразвитой структурой экономики, с огромной долей импорта и, соответственно, с сильной зависимостью от фондового рынка, цен на сырьевые товары, что потребовало изменения теоретического подхода к исследованию бюджетно-налоговой системы.

Вторая группа проблем определяет взаимосвязь категорий и элементов бюджетно-налоговой системы, включающих критерии формирования российской социально-ориентированной модели развития и введение индикатора перераспределения инвестиционных товаров при регулирующем воздействии государства, направленном на повышение эффективности государственного регулирования, обеспечение сбалансированности доходов и расходов каждого сектора и гармонизацию налоговых отношений между деловой средой и федеральными органами власти.

Российский экономический кризис выявил такие проблемы в бюджетно-налоговой системе как несовершенство качества управления (корректировка государственного бюджета происходит практически помесячно), недостаточное взаимодействие сегментов финансового рынка, структурное несовершенство экономики приводящее к необходимости «ручного» управления на всех бюджетных уровнях. Действующая система бюджетно-налогового регулирования национальной экономики и применяемые государственные регуляторы в условиях чрезмерно высоких нефтегазовых доходов бюджета страны стали действенным механизмом экономической и социальной стабильности лишь в краткосрочном периоде.

Прогнозируемые мероприятия Министерства финансов РФ по модернизации бюджетной и налоговой политики предполагают увеличение ненефтегазовых доходов (налоги, акцизы, таможенные пошлины) (рис. 1).

Доля нефтегазовых доходов в общем объёме доходов в 2009 г. составила 40,7%, в 2010 г. - 47,5%, и в 2011-2013 гг. - 46,2%. В структуре ВВП в 2010 г. нефтегазовые доходы составляют 8,3%, а ненефтегазовые доходы -9,1% и прогнозируется повышение их доли до 9,5% в 2011 г.

Предлагаемая в настоящее время конструкция федерального бюджета по существу означает возврат к модели бюджета, основанной на постоянно увеличивающихся объёмах заимствований для финансирования дефицита бюджета, что в конечном итоге подрывает устойчивость бюджетной системы и усиливает зависимость государства от внешних факторов.

Рис. 1. Структура доходов федерального бюджета, млрд. руб.

Анализ изменения структуры доходов федерального бюджета в 2008-2009 гг. и на период 2010-2011 гг. по сравнению с 2008 г. показывает, что, начиная с 2008 г. по 2011 г. в доходах предусматривается существенное увеличение доли налогов на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, с 13,5% в 2008 г. до 17,8%, 19,62% и 20,73% соответственно в 2009 г., 2010 г. и до 2011 г. Внутри этой группы налогов более 90% приходится на налог на добавленную стоимость, причём, хотя и незначительно, но их доля за период 2009-2011 гг. по сравнению с 2008 г. увеличивается до 92,6% в 2011 г. против 91,07% в 2008 г., зато сокращается доля акцизов по подакцизным товарам (продукции), производимой на территории Российской Федерации с 8,93% в 2008 г. до 7,0% в 2009 г, 7,1% в 2010 г. и 7,4% в 2011 г.

Несмотря на меры, предпринимаемые Федеральной налоговой службой России совместно с правоохранительными органами, ситуация продолжает ухудшаться. Нарастает доля возмещения НДС экспортерам от общей суммы поступлений этого налога в бюджетную систему Российской Федерации. Схемы незаконного возмещения из бюджета НДС постоянно совершенствуются и комбинируются недобросовестными налогоплательщиками. Характерной чертой указанной категории преступлений в последнее время становится их организованность, тесная взаимосвязь с проявлениями коррупции в органах государственной власти.

Оценка выпадения налоговых поступлений, в случае снижения ставки НДС с 18% до 12% (т.е. на 33,3%), показывает, что федеральный бюджет в этом случае недосчитывает 1,29 трлн. руб. в 2010 г. и 1,5 трлн руб. в 2011 г., что составляет 2,18% ВВП в 2010 г. и 2,22% ВВП в 2011 г. Также необходимо учитывать, что собираемость НДС, который составлял в 2009 г. в целом по бюджетной системе 14% от всех налоговых поступлений, фактически извлекает из оборота в экономике денежные потоки в сумме 1176 млрд руб.

Необходимо отметить, что развитие российской экономики находится на достаточно низком уровне, о чём свидетельствуют темпы экономического роста

по основным индикаторам, приведенные на рис. 2.

140-------

120 -

100 -^^^

20

0 ^__________Розничный

^ ' 1 ' товарооборот

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Рис. 2. Темпы экономического роста по важнейшим параметрам, % к предыдущему году

Таким образом, темпы прироста ВВП позволяют судить о недостаточном наращивании экономического потенциала страны в краткосрочной перспективе. Основные предлагаемые в работе пути реформирования фискальной политики в современных условиях состоят в следующем:

1) установление дополнительных источников налоговых доходов;

2) реализация эффективных налоговых механизмов стимулирования инвестиционной и инновационной предпринимательской активности;

3) реструктуризация налоговой нагрузки с целью смягчения негативных социальных последствий в условиях посткризисной экономики.

В связи с модернизацией экономики ускоряется развитие технологий, связанных с производством жизненно необходимых вещей: продукты, медикаменты, способы возведения жилья, которое начинает расти темпами, превышающими темпы роста населения. Это приводит к росту ВВП на душу населения, а значит, и к росту душевого потребления.

Основными социальными расходами было в 2010 г. повышение пенсий и решение проблем обеспечения участников ВОВ жильём, в то же время реальные расходы населения росли невысокими темпами: в 2009 г. - 102,3%, в 2010 г. -104,4%, и планируются такие же темпы прироста в 2011-2015 г. - 3,6-4,2%), что позволяет судить о вялотекущей тенденции. Исходя из того, что планируемая бюджетная политика в предстоящий период приоритетна в социальной сфере, должно быть усилено инвестирование в развитие образования и здравоохранения темпы прироста реальных доходов должны быть не менее 7—10% в год. По данным Всемирного банка, более 24% населения страны находятся за «чертой бедности», об этом же свидетельствует и крайне медленное снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума и разрыва в денежных доходах 10%) наиболее высокодоходной и 10% наименее доходной части населения (коэффициент фондов).

С 2012 г. Минфин России планирует полностью перейти к бюджету в программном разрезе, т.е. федеральный бюджет будет составляться по новым

- Промышленное производство

- Сельскохозяйствен

ное производство

-Инвестиции в основной капитал

правилам в соответствии с государственными и федеральными целевыми программами, охватывающими все направления деятельности правительства и бюджетный сектор. Намеченный переход к инновационному социально-ориентированному развитию требует опережающего развития социально значимых отраслей (здравоохранения, образования, культуры) - не на уровне поддержания существующих позиций, а в целях обеспечения качественного прорыва, что невозможно без существенного увеличения финансовых средств, направляемых в эти отрасли.

В подобных условиях необходимо формирование социально-ориентированной модели российской бюджетно-налоговой системы, направленной на повышение эффективности государственного регулирования и создание условия сбалансированности доходов и расходов каждого сектора за счет государственных бюджетных инвестиций.

Автором предлагается введение индикатора перераспределения инвестиционных товаров при регулирующем воздействии государства в социально-значимые отрасли: здравоохранение, образование и культуру, а также в приоритетные инновационные секторы экономики. Введение такого показателя, позволит повысить социальную ответственность деловой среды и гармонизировать налоговые отношения при стимулирующем воздействии снижающейся налоговой нагрузки и налогового бремени на российские предприятия.

Третья группа проблем включает авторский механизм, базирующийся на перераспределении управленческих функций, финансовых ресурсов для корректировки стратегических планов в формировании доходной части бюджета, включающий институциональные структурные преобразования, функции перспективного планирования и прогнозирования, механизм бюджетного и налогового регулирования и инструменты финансового регулирования.

С позиции государственной экономической политики существуют различные модели макроэкономического регулирования: модель согласования внутреннего и внешнего равновесия Т. Свона, модель Р. Манделла, модель Генберга-Свободы. В то же время для достижения долгосрочного динамического равновесия бюджетно-налоговой системы в условиях экономического роста недостаточно использования таких макроэкономических инструментов воздействия на совокупный спрос, как уровень государственных расходов и налогов, объёмы денежной массы, величина номинального валютного курса.

Исходя из модели макроэкономической системы (рис. З)11, автором показаны современные тенденции развития российской экономической системы и формализована их взаимосвязь на основе 13 ключевых показателей.

11 Стрелка-штрих, означает ослабляющие импульсы: рост значения параметра, показанного вершиной, стоящей в «хвосте» стрелки, приводит к уменьшению значения параметра, показанного вершиной, стоящей в ее «острие».

Источник: разработано автором

Рис. 3. Модель макроэкономической системы

С учётом этого возможны различные сценарии развития бюджетно-налоговой системы:

- сценарий 1 предполагает проведение жёсткой бюджетной политики (расходы на социальные программы уменьшают уровень текущих инвестиций), в ней отсутствуют встроенные стабилизаторы (например, налоговая система), которые в периоды быстрого подъёма сглаживают инвестиционные колебания и тем самым спасают экономику от «перегрева»;

- сценарий 2 предполагает периодические сжатия и разбухания объёма денежной массы, вслед за этим происходят серьёзные трудности с бюджетом, затем падает уровень жизни, и, наконец, входит в резонанс физический объём производства;

- сценарий 3 показывает, что проводимая для удержания роста объёмов производства жёсткая бюджетная политика, направленная на обслуживание и погашение внешнего долга, вызывает очередные кризисы неплатежей и резкое сжатие объёма денежной массы;

- сценарий 4: бюджетный дефицит не компенсируется ростом социальных издержек в натуральной форме (общественные фонды потребления), и сжатие бюджета неминуемо вызывает падение уровня жизни, после чего начинается резонанс по всем параметрам.

Теоретическая и методологическая основа развития бюджетно-налоговой системы должна строиться на связи с макроэкономическими показателями страны. В работе основными макроэкономическими индикаторами в системе показателей оценки эффективности управления бюджетно-налоговой системой автором выбраны следующие (табл. 1).

Таблица 1

Основные макроэкономические индикаторы, влияющие на устойчивость бюджетно-налоговой системы

Макроэкономические показатели Индикаторы

1. Экономический рост Совокупные темпы роста Снижение темпов роста по отдельным секторам экономики Индекс занятости Темп роста производства Налоговая эффективность

2. Платежный баланс Дефицит текущего счета Достаточность валютных резервов Внешний долг (с учетом срочной структуры) Условия торговли Потоки капитала (по составу и срокам)

3. Инфляция Волатильносгь инфляции

4. Процентные ставки и валютные курсы Волатильность процентных ставок и валютных курсов Уровень реальной процентной ставки на внутреннем рынке Устойчивость обменного курса Гарантии поддержания валютного курса

5. Показатели роста объемов кредитования и стоимости активов Рост объемов кредитования Рост стоимости активов

6. Эффекты «заражения» Внешнеторговые каналы распространения кризиса Корреляция в динамике финансовых рынков

7. Чувствительность к рыночному риску Риск изменения обменных курсов Риск изменения процентных ставок Риск изменения цен на сырьевые товары Риск изменения стоимости финансовых инструментов

8. Основные характеристики финансового рынка Рыночная стоимость финансовых инструментов Индикаторы избыточной доходности Кредитные рейтинги Доходность государственных облигаций

9. Прочие факторы Направляемые государством кредиты и инвестиции Использование государством ресурсов банковской системы Совокупный объем задолженности в экономике

Введение «пороговых» значений или отклонений более чем на 10% позволяет определить критерии макроэкономической ситуации, при которой необходимо менять систему управления бюджетно-налоговой системой и выявлять факторы финансового кризиса. Для этого предложен механизм формирования бюджетных поступлений, базирующийся на перераспределении управляющих воздействий, финансовых ресурсов для корректировки стратегических планов формирования доходной части бюджета, которые увязаны с макроэкономическими показателями (рис. 4).

Данный механизм представляет концептуальный процесс, в основу которого положены изменения институциональной структуры, стратегические приоритеты развития, реализация этих принципов и оценка результатов и контроля функционирования данного механизма. В долгосрочном периоде уровень национального дохода будет зависеть от структурных преобразований, вовлечения в производство и повышения эффективности использования ресурсов, раз-

вития техники и технологии, повышения уровня квалификации рабочей силы, роста конкурентоспособности продукции отечественной промышленности на мировых рынках.

Рис. 4. Организационно-экономический механизм и стратегические приоритеты развития бюджетно-налоговой системы

Таким образом, в широком понимании бюджетно-налоговая политика, реализуемая посредством данного механизма, представляет собой комплекс мер, действий, применяемых государством для установления и коррекций основных экономических, политических и социальных процессов, связанных с системой регулирования и распределения совокупности доходов и расходов го-

сударства; формирования принципов, форм и методов их действия; а также действий, обеспечивающих контроль и ответственность за нарушение законодательства, аккумуляцию и распределение налоговых поступлений по конкретным направлениям бюджетной системы.

С нашей точки зрения целесообразно провести реформирование налога на прибыль по следующим направлениям:

- введение дифференцированной прогрессивной шкалы ступенчатых ставок налога на инвестируемую (нераспределяемую) прибыль инновационных предприятий и организаций с учётом величины налогооблагаемой прибыли в диапазоне от 10% до 40%;

- предоставление налоговых льгот в виде отсрочки платежа и реализация при расчёте налога на прибыль системы реальных вычетов из налогооблагаемой базы существенной части затрат предприятия на капитальные вложения либо полного объёма затрат на НИОКР при вхождении предприятий в технологические платформы и выпуска инновационной продукции;

- предоставление предприятиям и организациям возможности вычета из налогооблагаемой базы всего объёма затрат на разработку и внедрение в производство нанотехнологий до полной окупаемости.

Акцизы и НДС имеют наибольшие темпы роста в структуре доходов, так планируется, что доля акцизов увеличится с 1,38% в 2009 г. до 4,02% в 2013 г., а доля НДС с 27,94% в 2009 г. до 33,85% в 2013 г. В то же время это налоги, имеют регрессивный характер, что может привести к реструктуризации налоговой нагрузки в сторону ужесточения налогового давления на низкодоходные слои населения и к негативным социальным последствиям. Использование же в отечественной налоговой практике пониженной 10% ставки налога для ряда категорий социально значимых товаров и услуг (продукты питания, детский ассортимент и т.п.), хотя официально и направлено на нивелирование регрессивности НДС, однако практически не решает данную задачу.

Введение данных изменений в налоговое законодательство позволит увеличить отчисления от налога на прибыль в федеральный бюджет, а также заинтересовать предприятия в увеличении вложений в модернизацию и расширение производства. Таким образом, может быть на деле реализована оптимизационная налоговая политика стимулирования инвестиционной и инновационной предпринимательской активности.

Важной мерой является создание стимулов к увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов, в частности путём введения налога на недвижимость и закрепления его за региональным либо местным бюджетом. Требует совершенствования механизм предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям путём объединения субсидий, имеющих узкоцелевую направленность, на осуществление программ модернизации соответствующей отрасли социальной сферы. Осуществление данных мер требует их законодательного закрепления.

Четвертая группа проблем отражает необходимость совершенствования бюджетно-налоговой системы путём создания четырехсекторной модели развития экономики, включающей: материальный, фондосоздающий,

потребительский и бюджетно-налоговый секторы, а также разработки механизма в виде модели перераспределения налогового бремени, позволяющего снизить риски финансовой нестабильности и повысить собираемость налогов.

Ключевой основой формирования финансового потенциала является развитие экономики, которое позволяет прогнозировать бюджетный и налоговый потенциал. Современное состояние отражает уязвимость российской экономики от негативных внешних воздействий, преодоление которой возможно только в результате повышения инвестиционной активности и модернизации производства (табл. 2).

Таблица 2

Изменение долей отдельных отраслей промышленности12

Секторы в % к итогу

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Промышленность, всего 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

ТЭК 40,1 45,5 43,7 42,6 41,3 39,8

Потребительский комплекс, в т.ч.: 12,1 14,0 13,5 13,6 13,6 13,5

лёгкая промышленность 0,7 0,8 0,9 0,9 0,9 0,9

пищевая промышленность 11,4 13,2 12,7 12,7 12,7 12,6

Секторы инвестиционного комплекса, в т. ч. 18,9 15,8 17,2 18,0 19,2 20,7

машиностроение 14,5 12,6 14,0 14,8 15,9 17,3

Секторы промежуточного спроса, в т.ч.: 27,0 23,5 24,1 24,3 24,4 24,6

химический комплекс 7,2 6,5 6,9 6,9 7,0 7,0

металлургия 14,1 11,1 11,4 11,6 11,7 11,8

В работе предложена четырехсекторная модель экономики, которая напрямую позволяет отразить функционирование подразделений, производящих промежуточный продукт. В модель включены:

- нулевой (материальный) сектор, производящий предметы труда;

- первый (фондосоздающий) - средства труда;

- второй (потребительский) - предметы потребления;

- третий (бюджетно-налоговый) - налоги и поступления в бюджет.

Таким образом, в предлагаемую структуру входят различные секторы

экономики, за каждым из них закреплены основные производственные фонды, в то время как труд и инвестиции могут свободно перемещаться между секторами1 . Производственные возможности каждого сектора заданы в форме линейно-однородных неоклассических производственных функций

Х, = Р](К1,Ь1), у = 0,1,2, где X), К1, Ь] — соответственно выпуск, основные производственные фонды и число занятых в ^м секторе.

Используя основные предположения модели Солоу, получаем следую-

12 Составлено по материалам Российской академии наук. Институт экономики Центр финансовых исследований.

13 Колемаев В.А. Математическая экономика: Учебник для вузов. -М.: ЮНИТИ, 1998. - С. 61.

щую четырехсекторную модель14:

Ь = Ь(0)еи ; (число занятых)

Ь0 + + Ь2 + ¿з = I; (распределение занятых по секторам)

с1К

= -/¿¡К] + К¡{0) = К]Г1, у = 0,1,2,3 (динамика фондов по секторам)

= Р^Ку = 0,1,2,3 (выпуск продукции по секторам)

X1 = /0 +1, +12 (распределение продукции фондосоздающего сектора);

Хп — а0Хд + а1Х1 + а2Х2 (распределение продукции материального сектора), где /у - инвестиции в ^й сектор;

V - темп прироста числа занятых;

/л ] - коэффициенты выбытия основных производственных фондов по секторам;

а ¿ — коэффициенты прямых материальных затрат по секторам.

Независимо от того, линейна или нелинейна четырехсекторная модель, условия сбалансированности дохода и расходов каждого сектора в любой момент I записываются следующим образом (без явного учёта налогов):

Ро(1~ао)Хо = йх\ + ™о1о> = +

р2Х2 = р0а2Х2 + + м?2Ь2,

Р¡->з¡ъЮ¡- соответственно цена продукции, инвестиции и ставка заработной платы и налоги в ]-м секторе, j = 0,1,2, 3.

Образование чистой товарной продукции материального и фондосоздающего секторов можно проследить на рис. 5 (= 1 ~ , <?2 = 1 - <5,.).

Рис. 5. Формирование чистой товарной продукции материального и фондосоздающего секторов в экономике

Введём в модель в явном виде налоги. Основной принцип взимания налогов с производителей - исчисление в доле объёмов производства. Если обозначить ставку налога с единицы продукции ]-го сектора через tj, то уравнения

14 Индекс I опушен, но предполагается по умолчанию, ресурсы используются полностью

26

для цен примут форму

(1-а0)х0р0 -я0Х1р1 = со0Ь0+10Х0, • -ахХ{р0 +(1-Б1)Х1р1 =<»,1, + - а2Х2р0 -я2Х1р1 + Х2рг= ю2Ьг + 12Х2,

а их решения будут иметь вид:

_ 4хо +^¿0 +й0(/,ЛГ, + >У,£,) = ¡вХъ+м^ь+Иу^х^ + <а,0,)

(1-а0)Х0(1-А0^,) (1-я0)х0(1-V.)

+ >у,+ 31(10Х0+\у0Ь0) = + и>,0, +¿,(¿0*0 + сто0о)

(1-^)^,(1-^1) (1 - (1 - А05,)

2 2

_ 'о^о +г2^2 +^¿0 + + УУ2£2 + §

% 2

В итоге уравнение баланса платёжеспособного спроса и предложения имеет вид:

¡ = 0 ¡=0

где первое слагаемое в правой части - совокупный доход работников материальной сферы, а второе - совокупный доход «бюджетников» (пенсии, пособия, заработная плата лиц, занятых в непроизводственной сфере).

Для того, чтобы управлять движением инвестиционных потоков в направлении оптимального распределения продукции фондосоздающего сектора, целесообразно следующим образом устанавливать налоговые льготы:

¿0, = г,{з]-$}), ] = 0,1,2,3, г„ у 0 _ т _

- ~ ~ 'о*о + 1\х\ + Ьх2 - средний налог на одного занятого; Т - общий объём налоговых поступлений), т.е. устанавливать налоговые льготы для тех секторов, доля инвестиций в которые ниже оптимальной.

Согласно авторской позиции данный концептуальный подход к экономическому решению задачи приближается к технологическому оптимуму.

Недостаточная эффективность государственного регулирования в сфере бюджетно-налоговой системы (сокращение доходных статей бюджета), снижение темпов экономического роста, появление дефицита торгового и платёжного баланса могут привести к замедлению перехода к инновационному развитию, последующему накоплению социальных проблем в стране.

Пятая группа проблем основана на разработке методического инструментария оценки стабильности бюджетно-налоговой системы, в которой определены наиболее вероятные угрозы финансовой безопасности России, предложена схема стратегических целей обеспечения финансовой стабильности, определены основные стратегические риски и угрозы на долгосрочную перспективу, проведено ранжирование факторов угроз по источникам

воздействия, а также предложены условия обеспечения финансовой безопасности России.

В диссертации показано, что Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации15 в отношении предотвращения угроз финансовой безопасности России в целом, и бюджетно-налоговой системы в частности, не выполняется. Выявление возможных угроз безопасности и выработка мер по их предотвращению носят прямо противоположный характер. Наиболее вероятными угрозами финансовой безопасности Российской Федерации, на локализацию которых должна быть направлена деятельность федеральных органов государственной власти, в работе названы следующие:

1. Увеличение имущественной дифференциации населения и повышение уровня бедности, что ведёт к нарушению социального мира и общественного согласия; расслоение общества на узкий круг богатых и преобладающую массу бедных, неуверенных в своём будущем людей; увеличение доли бедных слоёв населения в городе по сравнению с деревней, что создает социальную и криминальную напряженность.

2. Нарушение диверсификации российской экономики, обусловленное такими факторами, как: усиление топливно-сырьевой направленности экономики; отставание разведки запасов полезных ископаемых от их добычи; низкая конкурентоспособность продукции большинства отечественных предприятий; свёртывание производства в жизненно важных отраслях обрабатывающей промышленности, прежде всего, в машиностроении; разрушение технологического единства научных исследований и разработок, распад сложившихся научных коллективов и подрыв научно-технического потенциала России.

3. Возрастание неравномерности социально-экономического развития регионов и разбалансированность экономики страны, что требует установления баланса материальных, трудовых и финансовых ресурсов, а также баланса цен и затрат, зарплат и цен, фонда оплаты труда и валового производства товаров потребления, так как дефицит и перепроизводство является следствием дисбаланса.

Таким образом, угрозы финансовой безопасности, влияющие на бюджетно-налоговую систему, не только не предотвращаются, но и углубляются. По нашему мнению, стабильность бюджетно-налоговой системы - это такое состояние финансовой системы, при котором государство может в определенных пределах гарантировать общеэкономические условия функционирования государственных учреждений власти и рыночных институтов.

Финансовая безопасность бюджетно-налоговой системы - это совокупность всех элементов и процессов данной системы, функционирование которых является устойчивым при наличии отрицательных внешних (мировых) и внутренних (внутристрановых) факторов. Устойчивым положением бюджетно-налоговой системы будем считать такое положение, при котором изменения частей или всей системы согласованы друг с другом и укрепляют нынешний и будущий потенциал развития бюджетной и налоговой систем.

Стратегическими целями обеспечения финансовой безопасности (рис. 6) яв-

15 Одобрена Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. №608.

28

ляются вхождение России в среднесрочной перспективе в число пяти стран-лидеров по объёму валового внутреннего продукта, а также достижение необходимого уровня национальной безопасности в экономической и технологической сферах. Обеспечение стабильности за счёт экономического роста достигается путём развития национальной инновационной системы, повышения производительности труда, освоения новых ресурсных источников, модернизации приоритетных секторов национальной экономики, совершенствования банковской системы, финансового сектора услуг и межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Рис. 6. Схема стратегических целей обеспечения финансовой безопасности России

Основными стратегическими рисками и угрозами финансовой безопасности на долгосрочную перспективу являются сохранение экспортно-сырьевой модели развития национальной экономики, снижение конкурентоспособности и высокая зависимость ее важнейших сфер от внешнеэкономической конъюнктуры, потеря контроля над национальными ресурсами, ухудшение состояния сырьевой базы промышленности и энергетики, неравномерное развитие регионов и прогрессирующая недостаточность трудовых ресурсов, низкая устойчивость и незащищенность национальной финансовой системы, сохранение условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений, а также незаконной миграции.

Состояние экономики, отвечающее требованиям финансовой безопасности Российской Федерации, должно характеризоваться определенными качественными критериями и параметрами (пороговыми значениями), обеспечивающими приемлемые для большинства населения условия жизни и развития личности, устойчивость социально-экономической ситуации, военно-политическую стабильность общества, целостность государства, возможность противостоять

влиянию внутренних и внешних угроз. Автором предложена классификация угроз безопасности бюджетно-налоговой системы по источникам воздействия факторов и методика их оценки (табл. 3).

Таблица 3

Схема расчета показателей и оценка влияния факторов, определяющих уровень финансовой безопасности и стабильности бюджетно-налоговой системы

Показатели Методика расчета Источник воздействия факторов

Федеральный Региональный Местный

Внешние

Глобализация финансовой системы Е1 = Активы за границей / ВВП в С н

Интеграция Е2 = Прямые инвестиции за границу / ВВП с с с

Внешняя конкуренция ЕЗ=Экспорт / Импорт в в с

Мировые кризисы Е4 = портфельные инвестиции (обязательства) / ВВП в в в

Внутренние

Динамика ВВП Е5= Индекс ВВП в с с

Эффективность бюджетно-налоговой системы Е6 = Расходы на конечное потребление / Валовое накопление в с с

Соответствие уровню развития развитых стран Е7 = ППС России/ППС США в с с

Возрастание неравномерности социально-экономического развития регионов Е8 = Индекс отношения регионального продукта крупнейшего региона на душу населения к саму слабому (Москва / Ингушская республика) с в с

Углеводородная специализация Е9 = Доля НДПИ в налоговых доходах (сборов и платежей за пользование природными ресурсами), % в с с

Налоговая нагрузка на экономику ЕЮ = Доля налогов в ВВП, % с в в

Масштабы мошенничества в финансовой сфере в в в

Отсутствие налоговых льгот и преференций в в в

Средний уровень налоговой нагрузки в стране El 1= Чистые налоги / Валовая прибыль с в в

Структурные диспропорции экономики в с н

Имущественная дифференциация населения Е14= Доходы 10% богатых / Доходы 10% бедных с с в

Уровень бедности Е13 - Цены / Оплата труда с в в

Внешние заимствования в с н

Доля внутреннего производства в в с

Индекс потребительских цен Е12 = Индекс потребительских цен, % с с в

Контроль коррупции в в в

Налоговая дисциплина в в в

Эффективная налоговая ставка Е15=Сумма налога/S вновь созданной добавленной стоимости в с н

п высоким Примечание: г уровень средний уровень низкий уровень в

с

н

Негативное воздействие на обеспечение финансовой безопасности бюджетно-налоговой системы способно привести к дефициту топливно-энергетических,

водных и биологических ресурсов, принятию дискриминационных мер и усилению недобросовестной конкуренции в отношении России, а также кризисным явлениям в мировой финансово-банковской системе. Для обеспечения стабильности бюджетно-налоговой системы основные усилия должны быть сосредоточены на развитии науки, технологий, совершенствовании национальных инвестиционных и финансовых институтов.

Угрозы нарушения устойчивости, связанные с диспропорцией в уровнях развития субъектов Российской Федерации, предотвращаются путём проведения рациональной государственной межбюджетной политики, направленной на улучшение координации деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления в области государственного финансирования.

Одним из главных направлений обеспечения финансовой безопасности на долгосрочную перспективу становится энергетическая безопасность. Необходимыми условиями обеспечения национальной энергетической безопасности являются многостороннее взаимодействие в интересах формирования отвечающих принципам Всемирной торговой организации рынков энергоресурсов, разработка и международный обмен перспективными энергосберегающими технологиями, а также использование экологически чистых, альтернативных источников энергии.

По мнению большинства исследователей феномена финансовой безопасности, индикаторы характеризуют предельные значения, игнорирование которых «препятствует нормальному развитию экономики и социальной сферы и приводит к формированию разрушительных тенденций в области производства и уровня жизни населения»16. Однако российская действительность опровергает обоснованность такого подхода. На протяжении уже почти 20 лет подавляющее большинство показателей-индикаторов выходит за всякие допустимые пределы, что требует более детального анализа данного механизма.

Шестая группа проблем основана на необходимости разработки модели предельного равновесия бюджетно-налоговой системы, выявляющей кризисные состояния с учетом существующих и потенциальных факторов, а также обосновании показателя коэффициента устойчивости, который определяет нагрузку на формирование бюджетно-финансового потенциала. Предлагаемая модель дальнейшего развития экономики позволяет создавать финансовые ресурсы, достаточные для улучшения жизни населения, определять приоритеты развития инновационных высокотехнологичных отраслей и способствовать увеличению налоговых поступлений в зависимости от структуры диверсифицированной экономики по секторам.

Эффективность управления бюджетно-налоговой системой выражается не только в увеличении нужного объёма доходов и пропорционального распределения этих доходов в соответствии с потребностями государства, но и в удержании баланса бюджетно-налоговой системы в состоянии определенного равновесия при негативных условиях, возникающих под действием угроз. Таким образом, для эффективного функционирования бюджетно-налоговой системы необходимо опре-

16 Экономическая безопасность России: Общий курс: Учебник / Под ред. В.К. Сенчагова. -2-е изд. - М: Дело, 2005. - С. 82.

31

делить уровень предельных нагрузок и места их распределения.

В качестве причин неравномерности, возникающих в бюджетно-налоговой системе, выявлены следующие:

- уровни бюджетной и налоговой систем не одинаковы к восприятию внешних и внутренних угроз;

- угрозы бюджетно-налоговой системы создают напряжения в функционировании самой системы, вызывающие в экономической системе страны неравномерные изменения;

- состояния устойчивости бюджетно-налоговой системы являются функцией угроз;

- изменения в бюджетно-налоговой системе под действием угроз распределяются неравномерно, некоторые подсистемы, несмотря на происходящие изменения, способны к восстановлению, а некоторые не способны.

В работе выявлено и доказано, что предельным равновесием бюджетно-налоговой системы является такое состояние, при котором незначительное увеличение внешней нагрузки на экономическую и финансовую системы приводит к нарушению установившегося равновесия бюджетно-налоговой системы и вызывает потерю её устойчивости.

Условия устойчивости бюджетно-налоговой системы, являющиеся функцией угроз, должны быть неизменяемы для различных напряженных состояний самой системы. Одним из способов представления таких функций предлагаем считать основные напряжения вг и вз. Таким образом, общая функциональная форма условия устойчивости бюджетно-налоговой системы может быть записана в виде:

Г (вь вз) = 0. где {- функция устойчивости бюджетно-налоговой системы;

81,2,3 - напряжения бюджетно-налоговой системы.

В зависимости от величины внешней нагрузки на бюджетно-налоговую систему будем различать допредельное и предельное состояние системы. Первое характеризуется вполне определенными изменениями в бюджетно-налоговой системе, происходящими из-за повышения уровня кризисных явлений или в результате временных изменений. Предельное состояние бюджетно-налоговой системы - это такое состояние, когда система находится на грани кризиса.

Всю бюджетно-налоговую систему в работе предлагается разделить на две части: базисную (федеральный бюджет; бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов Российской Федерации и налоговая система) и вспомогательную (местные бюджеты). Основная часть системы содержит в себе те элементы, без которых функционирование бюджетно-налоговой системы невозможно. Вспомогательная подразумевает составляющие части системы, при отсутствии которых ещё возможно функционирование системы в пределах допустимых параметров. В зависимости от возможной величины последней можно говорить об устойчивости или неустойчивости бюджетно-налоговой системы.

Состояние бюджетно-налоговой системы, при котором изменения без заметного ослабления связей между её уровнями имеют высокие значения, будем называть устойчивым; состояние бюджетно-налоговой системы, при котором, наоборот, остаточные изменения под действиями угроз перед наступлением разрушения малы, но приводят к разрушению связей в уровнях системы, будем называть неустойчивым (рис. 7).

Рис. 7. Изменения в бюджетно-налоговой системе под действиями экономических угроз

Оба эти состояния могут в различных внешних и внутренних финансово-экономических условиях проявляться в бюджетно-налоговой системе и не являются свойствами, которые должны быть присущи бюджетно-налоговой системе.

Внешние воздействия, которые принимают негативное значение при влиянии на бюджетно-налоговую систему, будем называть «угрозой». Как показано выше, существуют два вида реакции бюджетно-налоговой системы на угрозу. Первый - устойчивая реакция, при которой происходит сворачивание и сокращение наименее значимых финансовых подсистем, без значительного ослабления связей между значимыми финансовыми подсистемами и значительного изменения финансово-экономических параметров. Второй вид - вступление в фазу неустойчивости, когда угроза имеет более масштабные негативные последствия, а именно: разрушение значимых подсистем, разрушение финансовых связей внутри системы.

Проанализировав различные этапы кризисных явлений в российской экономике с 1995 г. по 2009 г., приходим к выводам, иллюстрируемым на рис. 8-9.

Введем обозначение: в - величина угрозы для бюджетно-налоговой системы, е - изменения в бюджетно-налоговой системе под действием угрозы. В начале устойчивого периода реакция бюджетно-налоговой системы на угрозы пропорциональна угрозам до значения б 5 - предела устойчивости бюджетно-налоговой системы и образует на кривой в большей или меньшей степени выраженный участок (рис. 10,11).

Рис. 8. Сохранение устойчивого периода Рис. 9. Необратимые изменения

в бюджетно-налоговой системе в бюджетно-налоговой системе

до предела устойчивости

Рис. 10. Равномерное распределение Рис. 11. Зависимость между угрозами

нагрузки на бюджетно-налоговую систему бюджетно-налоговой системы и изменениями

Затем реакция на угрозы вновь равномерно возрастает до некоторой величины в к - предела устойчивости бюджетно-налоговой системы, после чего происходит разрушение критического количества значимых подсистем бюджетно-налоговой системы (вплоть до остановки функционирования). На рис. 9 переход к необратимым изменениям носит резкий обвальный характер.

При различных условиях функционирования бюджетно-налоговой системы, период неустойчивости бюджетно-налоговой системы может и вовсе отсутствовать, а зависимость в от е с начала действия напряжения, как это показано на рис.8, выглядит как гладкая кривая.

Зависимость между угрозами бюджетно-налоговой системы в и изменениями е, полученная экспериментальным путём, схематически в виде диаграммы, показана на рис. 11. Сначала при е = е8 изменения пропорциональны угрозам (т.е. единица напряжения порождает адекватный размер изменений в бюджетно-налоговой системе).

Данный процесс изображается на диаграмме изменениями отрезком прямой ОА с угловым коэффициентом Е - коэффициентом устойчивости; далее

при s = ss, изменения выражаются некоторой функцией от уровня угроз (т.е. экономическая система уже не может так быстро подстроиться под угрозы и не так гибко реагирует): е = e(s) и представляется на той же диаграмме в виде кривой AB с угловым коэффициентом de/ds во много раз меньшим, чем Е.

Зависимость между s и е за пределом устойчивости бюджетно-налоговой системы часто может быть выражена, исключая малый интервал рез-

кого изменения de/ds, линейной функцией: е = е8 + (в - з5), а кривая на диаграмме растяжения заменена наклонной прямой с угловым коэффициентом Е1 - коэффициентом упрочнения. Последний обычно во много раз меньше коэффициента устойчивости Е. За предел устойчивости или способности изменяться при этом принимаются угрозы, соответствующие точке пересечения двух прямых. В этой точке начинаются необратимые процессы разрушения внутренних экономических связей, разрушения отдельных подсистем и разрушения бюджетно-налоговой системы в целом.

Нелинейная зависимость между в и е , изображаемая на диаграмме растяжения в виде гладкой, монотонно возрастающей кривой, обычно может быть с достаточной степенью точности аппроксимирована степенной функцией: в =

кеп , содержащей две постоянные к й п.

При детальном рассмотрении, изменение е можно считать состоящим из двух частей - упругой (отметим ее буквой е) и пластичной (отметим р) и представлять ее в виде суммы е = ее + ер. Упругое изменение определяется

1

соотношением: ее = --я гв =-а ,а устойчивое находится как разность

Известно, что после того как угрозы будут сняты с бюджетно-налоговой системы, последняя предстает в новом измененном виде как следствие экономических внешних кризисов и внутренних изменений. Зачастую эти изменения позволяют функционировать бюджетно-налоговой системе в более эффективном режиме, так как являются приспособлением к сложным условиям. Но такое утверждение не всегда верно.

Процесс снижения нагрузки протекает при постепенном уменьшении напряжённости воздействия на бюджетно-налоговую систему по какому-то из векторов или по всем сразу. Он протекает в соответствии с законом, в котором изменение отсчитывается от нового состояния: s = Еее = Е(е - ер). Остаточные явления в бюджетно-налоговой системе ег при полном снятии напряжения по вектору экономического показателя равны устойчивому изменению ег. Это объясняется причинами, указанными выше, а именно тем, что приспособление

бюджетно-налоговой системы к сложным напряженным условиям зачастую происходит за счет рационализации и повышения эффективности внутренних процессов и внешних взаимодействий. Следовательно, отпадает необходимость в «лишних» или дублирующих подсистемах, тогда как некоторые изменения, происходящие в бюджетно-налоговой системе, нередко могут и не учитываться.

Эти простейшие свойства бюджетно-налоговой системы, наблюдаемые в условиях осложнения финансово-экономической обстановки, могут быть перенесены и на сложное напряженное состояние бюджетно-налоговой системы в самые критические моменты любых финансовых кризисов. Ниже представлены основные результаты расчета коэффициента устойчивости бюджетно-налоговой системы в соответствии с внешними и внутренними факторами (табл. 4, рис. 12). 1999 г. выделен как наиболее напряженный год в отношении финансовой безопасности бюджетно-финансовой системы.

Таблица 4

Индикаторы порога устойчивости бюджетно-налоговой системы России

1995 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Внешние факторы

Глобализация финансовой системы 1,8 1.9 0,3 2,4 5,5 7,5 16,4 7,7 7,1 12,8 6,8

Интеграция 14,1 15,3 14,5 9,4 10,9 24,5 26,9 19,7 28,7 45,8 21,7 13,6

Внешняя конкуренция -1,1 -1,6 -1.9 -1,5 -1,4 -1,5 -1,6 -1,6 -1,6 -1,4 1,7 н.д.

Мировые кризисы -17,2 -8,3 -45,3 2,7 11,6 -5,9 8,6 -1,3 11,3 12,8 1,1 0,8

Внутренние •а кто ры

Динамика ВВП 1,3 1,8 1,5 и 1,2 1,2 1,3 1,3 1,2 1,2 1,2 0,9

Эффективность бюджетно-налоговой системы 2,8 4,6 3,3 3,0 3,4 3,3 3,2 3,3 3,1 2,7 2,6 4,0

Соответствие экономической модели уровню развитых стран 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 н.д.

Неравномерность социально-экономического развития регионов н.д. 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 н.д.

Углеводородная специализация 3,4 4,5 4,5 5,8 7,3 22,4 38,7 32,0 30,0 24,0 23,0 н.д.

Налоговая нагрузка на экономику 31,68 37,7 36,1 36,9 36,3 38,0 37,2 37,6 37,3 37,6 21,4

Реальная налоговая нагрузка 0,3 0,4 0,4 0,4 0,5 0,4 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6 0,5

Индекс потребительских цен 117,8 136,5 120,2 118,6 115,1 112,0 111,3 122,8 112,1 115,7 110,5 110,5

Реальная заработная плата 0,182 0,056 0,035 0,027 0,020 0,016 0,013 0,011 0,009 0,007 0,005 0,005

Как таковые пороговые значения (коэффициенты устойчивости) являются относительными, как показано выше (рис. 12), бюджетно-налоговая система в кризисных ситуациях будет испытывать напряжения, которые могут компенсироваться за счет дополнительных источников.

1. Эффективность бюджетно-налоговой системы 2- Влияние углеводородной специализации

на бюджетно-налоговую систему

0,700

0,100 *

0.000 —Т--Т-М-П-------г—-----------------

1995 1997 1999 2001 2003 200Ь 2007 2009

3. Глобализация финансовой системы

4. Реальная налоговая нагрузка

1995 19% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20М 2009

5. Влияние мировых финансовых кризисов

0,000

00 о <г> о о о

МММ

М М ГЧ М

6. Неравномерность развития регионов

Рис. 12. Коэффициенты устойчивости бюджетно-налоговой системы (данные в графическом виде представлены выборочно для наглядности работоспособности модели предельного равновесия бюджетно-налоговой системы)17

Седьмая группа проблем основана на разработке организационно-экономического механизма финансовой защиты бюджетно-налоговой системы, который включает механизм защиты национальных интересов и контроля за уровнем финансовой стабильности бюджетно-налоговой сис-

17 Пояснение: чем выше ход кривых на графиках, тем выше напряжение на бюджетно-налоговую систему, и напротив, пологие, или даже отрицательные наклоны кривых свидетельствуют о большой устойчивости бюджетно-налоговой системы.

темы и многоуровневой системы мониторинга и контроля за эффективностью формирования бюджетно-налоговой системы, позволяющих существенно снизить уязвимость экономики России от внешних негативных воздействий.

Механизм финансовой защиты национальных интересов бюджетно-налоговой системы должен быть направлен на:

- защиту бюджетной, финансовой, налоговой систем от недопустимого снижения экономического уровня безопасности, способного подорвать макроэкономическую стабильность в России;

- достижение признанного в международной практике уровня безопасности бюджетной системы;

- максимально возможное снижение риска экономических угроз, связанных с бюджетно-налоговой системой.

Учитывая накопленные знания в области обеспечения экономической безопасности, а также предложенные методы и модели оценки устойчивости бюджетно-налоговой системы, в диссертации обоснована методика системного анализа финансовой безопасности бюджетно-налоговой системы (САФБ).

Методика САФБ нацелена на детальный контроль реального состояния бюджетно-налоговой системы, включая важные для финансовой безопасности бюджетно-налоговой системы результаты проверок, регламентов, организационных мероприятий в налоговой и бюджетной сфере, надёжности выполнения проверок и позволяет выявлять факторы, наиболее влияющие на финансовую безопасность государства.

В зависимости от поставленных целей САФБ, организационные мероприятия предлагается разделить на 3 уровня:

1 уровень - определение точек напряжения в бюджетно-налоговой системе и коэффициента устойчивости бюджетно-налоговой системы по всем направлениям, вызывающим опасения, на основании методики и модели представленной в теории предельного равновесия бюджетно-налоговой системы. Направления проверки изменения коэффициента устойчивости бюджетно-налоговой системы за счет универсальности представленной теории предельного равновесия можно проводить с любыми параметрами. Данные мероприятия предлагается проводить силами специальных служб финансово-экономического надзора или отдельными независимыми структурами.

2 уровень - определение вероятности выхода бюджетно-налоговой системы из неравновесного состояния на основании аналитических данных, полученных в результате проверок, проведенных на 1-м уровне. Данные мероприятия должны проводиться государственными бюджетными и налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ.

3 уровень - определение возможных негативных последствий при нарушении работоспособности бюджетно-налоговой системы и составление плана минимизации финансовых угроз. Данные мероприятия проводятся структурами безопасности бюджетно-налоговой системы совместно с бюджетными и налоговыми органами РФ.

Такая трехуровневая аналитическая система сохранения финансовой

безопасности бюджетно-налоговой системы ориентирована на выявление наиболее действенных организационных мер по повышению уровня обеспечения финансовой безопасности России с учетом рационального использования экономических ресурсов.

Проведение системного анализа будет способствовать:

- обеспечению безопасности в области финансовых интересов государства;

- повышению надёжности управления системой движения денежных потоков от государства к бюджетополучателям;

- повышению прозрачности связи между движением денежных ресурсов и той функцией, которая эквивалентна соответствующему кассовому расходу денежных ресурсов;

- повышению оценки соотношения денежных расходов и фактора времени.

В диссертации предложен алгоритм действий для проведения мониторинга и контроля бюджетно-налоговой системы, который представлен в таблице 5.

Таблица 5

Алгоритм контроля для определения устойчивости бюджетно-налоговой системы

Направление исследования Этапы Мероприятия

Контроль элементов бюджетно-налоговой системы 1 Анализ плановой документации

2 Оценка текущего состояния бюджетных уровней и налоговых поступлений

3 Квалификация элементов бюджетно-налоговой системы

4 Определение области изменений элементов бюджетно-налоговой системы

Мониторинг стабильности 5 Причинный анализ изменений

6 Потенциальный анализ безопасности

7 Анализ внутренних и внешних угроз

Расчет предельного состояния бюджетно-налоговой системы. Расчет коэффициента устойчивости бюджетно-налоговой системы 8 Оценка устойчивости бюджетно-налоговой системы за период 10-15 лет по исследуемое время

9 Расчет коэффициента устойчивости бюджетно-налоговой системы по различным странам на основании предложенной теории предельного равновесия бюджетно-налоговой системы в целях использование опыта зарубежных стран

Управление 10 Организация и управление по результатам анализа

11 Составление и корректировка планов (бюджета, законодательные меры)

12 Оценка человеческого фактора в вопросе выполнения поставленных задач

13 Моделирование и подготовка к критическим ситуациям

Восьмая группа проблем включает разработку стратегии развития бюджетно-налоговой системы, заключающейся в постановке стратегических целей и определении векторов направлений функционирования и влияющих на совершенствование процессов контроля за формированием и

распределением бюджета и внедрением стратегического аудита, что позволит сократить расходы на содержание государственного аппарата и повысит социальную ответственность государства. Предлагаемый автором концептуальный подход направлен на формирование бюджетно-налоговой политики, ориентированной на модернизацию российской экономики, существенное ускорение темпов экономического роста, диверсификацию производства, усиление инновационной активности, повышение конкурентоспособности, подъем жилищного строительства и преодоление бедности.

Вопросы стратегических приоритетов развития бюджетно-налоговой системы на протяжении последних 20 лет находятся в центре научных исследований и отражены в законодательной практике.

Из данных прогнозов социально-экономического развития страны с 2007 г. вытекает необходимость смены модели экономического развития, структурных преобразований в экономике, увеличения вклада инновационной и инвестиционной составляющей, выделены приоритеты бюджетной и налоговой политики (рис. 13). Сохранение высокой зависимости макроэкономических показателей от внешних факторов, прежде всего от цен на углеводородное сырье, прогнозирование которых крайне затруднено, особенно в условиях кризиса, может привести к нарушению макроэкономической стабильности, замедлению экономического роста вследствие удорожания кредитных ресурсов для частного сектора, сокращения инвестиций, роста инфляции.

Приоритеты бюджетной политики

- обеспечение исполнения в полном объеме публичных обязательств;

- обеспечение сбалансированности бюджетной системы РФ;

- обеспечение национальной безопасности и обороноспособности страны;

- поддержка отдельных отраслей реального сектора экономики и финансовой системы;

- обеспечение особо значимых международных проектов

Рис. 13. Приоритеты бюджетно-налоговой политики России

Согласно предлагаемой в работе стратегии развития бюджетно-налоговой системы надлежит соблюдать определённые признаки обеспечения надёжного функционирования бюджетно-налоговой системы.

1. Устойчивость финансовой системы, определяемую уровнем дефицита бюджета, стабильностью цен, нормализацией финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивостью банковской системы и национальной валюты, степенью защищенности интересов вкладчиков, размеров золотовалютного запаса, развитием российского финансового рынка, а также снижением внешнего и внутреннего долга и дефицита платежного баланса, обеспечением финансо-

Приоритеты налоговой политики

- создание эффективной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе

вых условий для активизации инвестиционной деятельности.

2. Способность экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства, для чего в стране должны быть достаточно развиты производства, имеющие жизненно важное значение для функционирования государства как в обычных, так и в экстремальных условиях, способные обеспечить процесс воспроизводства независимо от внешнего воздействия.

3. Недопущение критической зависимости российской экономики от импорта важнейших видов продукции, производство которых на необходимом уровне может быть организовано в стране. Вместе с тем необходимо развивать экономику с учётом внешнеэкономического сотрудничества, международной кооперации производства.

4. Сохранение государственного контроля над стратегическими ресурсами, недопущение их вывоза в размерах, могущих причинить ущерб национальным интересам России.

5. Приемлемый уровень жизни населения и возможность его сохранения. Нельзя допустить выхода показателей уровня бедности, имущественной дифференциации населения и безработицы за границы, максимально допустимые с позиции социально-политической стабильности общества.

6. Рациональная структура внешней торговли, обеспечивающая доступ отечественных товаров перерабатывающей промышленности на внешний рынок, максимально допустимый уровень удовлетворения внутренних потребностей за счет импорта (с учетом региональных особенностей), обеспечение приоритета экономических отношений со странами ближнего зарубежья. Сбалансированная внешнеэкономическая политика, предполагающая как удовлетворение потребностей внутреннего рынка, так и защиту отечественных производителей с использованием принятых в международной практике защитных мер.

При разработке стратегических приоритетов следует учитывать мировой опыт налоговой политики. Так, в 2005-2009 гг. в России количество налогов на бизнес снизилось с 15 до И, в Японии осталось неизменным - 13, в Китае уменьшилось с 35 до 718, при этом рост ВВП в Китае в постоянных ценах составлял более чем 10% в 2010 г., в то время как в России - менее 4%. Общая величина налоговых сборов в России (процентов от общей прибыли) снизилась с 60% в 2005 г. до 48,3% в 2009 г., в то время как в Китае находится на уровне 80%, в Японии - 55,7%.

К сожалению, многие экономически целесообразные идеи, частично отраженные в Налоговом кодексе РФ, не получили в нём конкретного воплощения, в результате чего в российском обществе нарастают социальные расслоения. По данным Федеральной службы статистики РФ соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения (коэффициент фондов) на конец 2010 г. составило - 16. Коэффициент Джинни в России в 2010 г. был равен 0,414 (на уровне стран: Камбоджа, Сенегал, Мали), хотя еще в 1995 г. этот коэффициент составлял 0,38.

18 Гамза В. А. Россия и ведущие страны АТР: макроэкономический обзор. Гонконг // Материалы Финансового университета при Правительстве РФ.

Согласно прогнозу динамики мировой экономики Россия должна увеличить темп прироста ВВП до 4% к 2011 г. (табл. 6), что создаёт предпосылки повышения уровня финансовой устойчивости страны.

Таблица 6

Динамика мировой экономики (в % к предыдущему году)

2007 2008 2009 2010 2011

Мир 4,9 3,4 -0,3 1,3-2,0 1,2-3,0

США 2,2 1,1 -2,6 -0,3-+1,4 1,5-3,0

Еврозона 2,6 0,9 -2,1 -0,2-0,5 0,2-1,1

Япония 2,1 -0,1 -3 -0,2-+0,8 0,2-2,6

Китай 11,9 9,2 6,0 6,5-7,6 7,0-9,5

Россия 8,1 5,6 -2,2 3,9 4,0

Стратегические приоритеты развития российской экономики базируются на основных приоритетах: улучшение инвестиционного климата, стимулирование инноваций, энергоэффективность; рост малого и среднего бизнеса; повышение эффективности внешнеэкономической политики, интеграция в рамках Единого экономического пространства и Таможенного союза; лучшее использование государственной собственности, приватизация и повышение эффективности государственного управления. Все эти приоритеты связаны между собой единой идеологией - создание среды для реализации потенциала модернизации и создания новых производств.

Стратегическое развитие бюджетно-налоговой системы необходимо осуществлять, исходя из следующих параметров:

- определение структуры и рационального количества предприятий микро-, малого, среднего и крупного бизнеса;

- создание условий для макроэкономической стабильности и развития эффективной бюджетно-налоговой системы;

- устойчивое функционирование финансовой системы и сбалансированное развитие экономики.

Эффективная налоговая система (включающая как основные элементы налогообложения, так и процедуры налогового администрирования) должна соответствовать перечисленным ниже требованиям.

Во-первых, учитывая, что за счет налоговых поступлений формируется более 70% доходов бюджетной системы Российской Федерации, налоговая система должна обеспечивать устойчивое формирование бюджетных доходов, необходимых для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также осуществление Федеральной налоговой службой и ее территориальными органами функций главного администратора доходов соответствующих бюджетов.

Во-вторых, уровень и структура налоговой нагрузки не должны ухудшать условия для экономического роста, нарушать принципы конкуренции, препятствовать притоку инвестиций. В современных условиях налоговая политика является одним из наиболее значимых инструментов повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации.

В-третьих, администрирование налоговых платежей должно осуществляться на основе минимизации издержек экономических субъектов за счет совершенствования налогового учета и отчетности, устранения неопределенности, пробелов и внутренних противоречий налогового законодательства, регламентации, повышения прозрачности и упрощения процедур взаимодействия налогоплательщиков с налоговыми органами.

В качестве универсальных индикаторов результативности налоговой системы, применимых к самым разным видам налогообложения, категориям налогоплательщиков, целесообразно использовать следующие:

„ , Реальный уровень сбора ,„„„,

Полнота сбора налога =---— • 100%

Потенциальный уровень

„ , . Недополучение дохода ,„.„.

Потери бюджета=----100%

Установленный уровень дохода

Сумма налогов

Эффективная налоговая ставка =----100%

Сумма вновь созданной добавленной стоимости

Потенциальный или потенциально возможный уровень сбора определенного вида налога с определённого налогоплательщика исчисляется в виде произведения величины налоговой ставки по данному виду налога на налогооблагаемую базу по этому налогу за вычетом льгот, предоставляемых рассматриваемой категории налогоплательщиков. Потенциальный уровень определяется в расчёте на определённый период времени (месяц, квартал, полугодие, год).

Установленный уровень дохода в бюджет по данному виду налога соответствует принятому в бюджете с учетом межбюджетного распределения. При установлении потерь бюджета за счёт недополучения дохода со стороны конкретного налогоплательщика или группы налогоплательщиков установленный уровень дохода бюджета принимается равным величине дохода, который должен вносить в бюджет налогоплательщик в течение заданного периода времени.

В рамках предлагаемого метода оценки уровня собираемости налогов по отношению к потенциально возможному сбору реально собираемые налоги (НС) устанавливаются согласно налоговой отчетности или по намеченной в рамках бюджета величине. Допустимо оценивать реальный сбор НС по формуле:

НС = а„ х ай х ВВП,

где аИ - доля налогов в доходах бюджета;

аб - доля бюджета в ВВП страны (ВРП региона).

или использовать оценочную формулу для исчисления уровня собираемости налогов (УСН) (в доле от потенциально возможного сбора):

усн= а-'ав

¿«1-С,

¡=1

Так как в приводимом расчёте не учтены дополнительные налоги и сборы, формирующие доходы бюджета, то полученную оценку следует считать ориен-

тировочной, но дающей основания полагать, что уровень собираемости налогов в России составляет от 50% до 60% потенциально возможного уровня (но вовсе не рационального с точки зрения допустимости налогового угнетения).

Трудность в осуществлении реформы в бюджетной сфере связана с длительным характером достижения основной цели реформы. Об этом свидетельствуют положения Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 23.06.2008 г., определяющие основные направления и ориентиры бюджетной политики в 2009-2011 гг. В послании отмечается, что создана законодательная база для осуществления основных направлений реформы, эффективного функционирования и развития бюджетной системы страны, повышения результативности бюджетных расходов и реструктуризации бюджетного сектора. Появились новые бюджетные инструменты - долгосрочные федеральные целевые программы, ведомственные целевые программы, государственные и муниципальные задания, государственные и муниципальные контракты, новые формы финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг. Вместе с тем практическое внедрение этих инструментов затянулось, требуется подготовка целого ряда нормативных правовых актов, которые бы обеспечили функционирование этих новых бюджетных инструментов.

Реформирование межбюджетных отношений предполагает законодательное закрепление на долговременной основе нормативов отчислений от федеральных (региональных) налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации (местные бюджеты) Бюджетным кодексом Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации (за исключением законов о бюджете), а не только федеральными (региональными) законами о федеральном (региональном) бюджете на очередной финансовый год и плановый период, как было ранее. В результате этих новаций отношения между бюджетами разных уровней должны строиться на постоянной основе, минимизирующей ежегодное перераспределение бюджетных средств.

Одно из изменений в механизме реализации бюджетного процесса связано с использованием новых принципов распределения межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты предоставляются из специальных фондов, создаваемых в бюджетах всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Так, в составе федерального бюджета создаются: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Федеральный фонд компенсаций, Федеральный фонд софинансирования расходов. Аналогичные фонды создаются в бюджетах субъектов РФ (региональные фонды финансовой поддержки поселений, региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), региональные фонды компенсаций и региональные фонды софинансирования расходов) и бюджетах муниципальных районов (районные фонды финансовой под держки поселений). Порядок их образования аналогичен принятому для фондов, формируемых в составе федерального бюджета.

Реализация основных направлений бюджетной реформы свидетельствует о том, что межбюджетные отношения требуют дальнейшего преобразования. К мерам по реформированию межбюджетных отношений необходимо отнести:

проведение дальнейшей работы по пересмотру сложившейся системы разграничения полномочий с целью уменьшения числа делегируемых полномочий с федерального на региональный уровень, закрепления за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями части делегируемых полномочий с одновременным увеличением доходов соответствующих бюджетов. Должны быть исключены ситуации, когда полномочия, относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти, осуществляются региональными органами власти за счет средств региональных бюджетов.

Одним из приоритетных направлений стратегического развития бюджетно-налоговой системы является изменение закрепленных налогов по бюджетам разных уровней, направленных на повышение самостоятельности и ответственности регионов.

Эффективным механизмом контроля должен стать стратегический аудит за бюджетными расходами, направляемыми на федеральные целевые программы и модернизацию экономики,

Исследование федеральных бюджетов, программ и стратегий социально-экономического развития, проведённое в диссертационной работе выявило несовершенство механизма бюджетного планирования, проявляющееся в замедленном переходе Министерства финансов РФ на программно-целевое бюджетирование, формирование долгосрочных целевых программ развития социально-ориентированной экономики. Зачастую при планировании бюджетных расходов основным ключевым показателем становится их минимизация, что по мнению автора, подменяет целевые ориентиры, нарушает социальную ответственность государства и приоритетность модернизации экономики и финансирование инновационной деятельности.

Существенным элементом в механизме управления бюджетно-налоговой системой должен стать процесс централизации управления бюджетным и налоговым планированием на основе автоматизации всех уровней управления. Количественное увеличение органов власти имеет свои ограничения. Существующий громоздкий аппарат неэффективен не только с точки зрения необходимых на его содержание затрат, но и в силу того, что число вероятных ошибок растёт по экспоненте с увеличением количества исполнителей.

Основные компоненты «нового» управления: внедрение в практику функционирования органов исполнительной власти и государственных организаций элементов предпринимательства, предоставление большей свободы в осуществлении собственной политики в условиях «единых» бюджетов с агрегированной классификацией расходов, применение гибкой системы оплаты и самостоятельные кадровые решения.

Однако за годы реформ произошло не только увеличение числа чиновников, но и расширение органов государственного управления при низких качественных параметрах и архаичной структуре управления. В результате проявилась разбалансированность управляющей системы и обратной связи ввиду несовершенства информационного пространства бюджетно-налоговой системы (потеря информации, ошибки в представляемой информации по налогам и бюджетным ассигнованиям, непрозрачность предоставляемой информации).

Слабость обратной связи привела к снижению устойчивости всей системы. В бюджетно-налоговой системе слабость обратной связи вызвана как подавлением со стороны управляющих структур, так и несовершенством информации, проходящей в режиме обратной связи. Очевидно, что несовершенство информации или ее отсутствие ведёт к потере представления о реальном положении элементов бюджетно-налоговой системы и возможности нарастания рассогласования.

В выводах и предложениях обобщены итоги диссертационного исследования и представлены рекомендации по эффективному управлению бюджетно-налоговой системой и обеспечению финансовой безопасности России.

На наш взгляд, причины недостаточно эффективного управления развитием бюджетно-налоговой системы и достижением социально-экономической стабильности в стране заключаются в следующем:

1. Не сформулирована основная стратегическая цель развития бюджетно-налоговой системы как неотъемлемой части государственного управления, а именно - формирование бюджетной политики, позволяющей повысить уровень жизни населения. Все остальные цели: повышение доходной базы бюджета, повышение конкурентоспособности страны и другие должны исходить из основной цели государственного управления.

2. Соотношение между принципом единства бюджетной системы и принципом самостоятельности бюджетов, образующих систему, сложилось не в пользу децентрализации управления. Способами эффективного решения бюджетных проблем, являющихся основой преодоления последствий экономического и социального кризиса российского общества и государства, признаны способы централизованного управления. Принцип единства бюджетной системы приобрёл довлеющий характер.

3. Бюджетная политика влияет на экономическую ситуацию со значительным запаздыванием; поэтому к тому времени, когда воздействие тех или иных мер становится ощутимым, ситуация в экономике и в обществе нередко успевает серьёзным образом измениться.

4. Не учитывается тот факт, что экономике страны и обществу в целом свойственна высокая степень неопределённости, вследствие чего весьма трудно предсказать последствия тех или иных управляющих воздействий. Поэтому даже при достижении финансовой или макроэкономической стабильности может отсутствовать социально-экономическая стабильность в более широком смысле, которая, в свою очередь, существенным образом зависит от структуры доходов и расходов государственного бюджета.

5. Модель предельного равновесия бюджетно-налоговой системы отражает объективно существующие отношения и связи между бюджетно-налоговой системой, макроэкономическими показателями, финансовыми показателями экономики страны. Предложенные теоретические положения построены на основе законов логики и эксперименте, который проверяется практикой. Теоретические утверждения подтверждены расчётными данными, позволяют определять коэффициент устойчивости бюджетно-налоговой системы на основе доступной информации. Теория носит универсальный характер, в силу чего оценка эконо-

мической устойчивости и безопасности возможна на основе финансовых показателей макро-, микроэкономических систем.

6. Россия преодолела последствия системного политического и социально-экономического кризиса конца XX в. - остановила падение уровня и качества жизни российских граждан, сохранила суверенитет и территориальную целостность, восстановила возможности по наращиванию своей конкурентоспособности и отстаиванию национальных интересов в качестве ключевого субъекта формирующихся многополярных международных отношений. В условиях глобализации процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений, формирующих новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства, Россия в качестве гаранта благополучного национального развития переходит к новой государственной политике в области управления бюджетно-налоговой системой.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ

АВТОРА

Монографии

1. Суслов Д.А., Минаков A.B. Анализ управления бюджетной системой России в начале XXI века: Монография. - М.: ИГ «Юрист», 2004. (11,6 п.л., в том числе лично авторск. - 9,8 п.л.).

2. Минаков A.B. Эффективное управление бюджетно-налоговой системой как важнейшее условие повышения экономической безопасности России: Монография. - М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2005. (7,68 п.л.)

3. Минаков A.B. Методы выявления налоговых преступлений и правонарушений. - М.: ИНИОН РАН, 2006. (21,9 п.л.).

4. Минаков A.B. Методология управления бюджетно-налоговой системой России в условиях изменяющейся макроэкономики: Монография. - М.: Издательство Дашков, 2011. (21,7 п.л.)

Статьи в научных изданиях,

рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ

5. Минаков A.B. Собираемость налогов как критерий бюджетно-налоговой безопасности //Экономический анализ. - 2003. - №6. (0,67 п.л.).

6. Минаков A.B. Макроэкономические индикаторы бюджетно-налоговой безопасности //Экономический анализ. - 2003. -№11. (0,74 п.л.).

7. Минаков A.B. Иностранный опыт управления бюджетно-налоговой безопасностью //Экономический анализ. - 2003. - №12. (0,59 п.л.).

8. Минаков A.B. Совершенствование проверочной деятельности Федеральной службы по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями МВД России с целью повышения эффективности бюджетно-налоговой сферы // Финансы и кредит, 2003. -№23. (0,91 п.л.).

9. Минаков A.B. Налоговая нагрузка и ее связь с экономической безопасностью //Экономический анализ. - 2003. - № 9. (0,58 п.л.).

10. Минаков A.B. Уровень собираемости налогов как критерий экономической безопасности государства // Аналитический журнал «Налоги». - М., ИД «Юридический журнал ВК». - 2003. - № 2. (0,74 п.л.).

11. Минаков A.B. Государственное воздействие на собираемость налогов // Аналитический журнал «Налоги». - М., ИД «Юридический журнал ВК». 2004. № 1. (0,72 п.л.).

12. Минаков A.B. Актуальные проблемы дивидендной политики России // Региональная экономика: теория и практика. - 2004. - №6(9). (0,81 п.л.).

13. Минаков A.B. Модели анализа и прогнозирования налоговой базы и налоговых поступлений // Экономический анализ. - 2005. -№10(43). (0,63 п.л.).

14. Минаков A.B. Концептуальный подход к организации противодейст-

вия высокому уровню теневой экономики в РФ // Национальные интересы приоритеты и безопасность. - 2005. - №1. (0,78 п.л.).

15. Минаков A.B. Использование методов программно-целевого бюджетирования в России // Финансы и кредит. - 2005. - №18(186). (0,82 п.л.).

16. Минаков A.B. Анализ контрольной работы налоговых органов и пути совершенствования налогового администрирования // Аналитический журнал «Налоги». - М., ИД «Юридический журнал ВК», 2005. -№ 2. (0,79 п.л.).

17. Минаков A.B., Столяров С.Е. Выявление правонарушений, связанных с незаконным возмещением НДС по экспорту в целях обеспечения экономической безопасности // Национальные интересы приоритеты и безопасность, 2006. - №1(4). (1,3 п.л., в том числе лично авторск. - 0,8 п.л.).

18. Минаков A.B. Сафохина Е.А. Анализ схем уклонения от уплаты единого социального налога и методика их выявления правоохранительными органами // Федеральный научно-практический журнал «Налоги». - М., ЗАО «Издательская группа «Юрист», 2007. - № 2. (0,49 п.л., в том числе лично авторск. -0,3 п.л.).

19. Минаков A.B. Направления совершенствования контроля по реализации государственных программ и проектов // Вестник АЭБ МВД России. -М.: АЭБ МВД России, 2009. - №10. (0,6 п.л.).

20. Минаков A.B. Ковалевич М.К. Проблемы управления и организации бюджетного планирования в Российской Федерации // Национальные интересы: приоритеты и безопасность, 2010. - № 35. (0,5 п.л., в том числе лично авторск. -0,25 п.л.).

21. Минаков A.B. Проблемы управления и организации бюджетного планирования в РФ // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011.-№5.(0,5 п.л.).

22. Минаков A.B. Функциональное содержание и подходы к определению бюджетно-налоговой системы // Финансовая аналитика: проблемы и решения, 2011.-№ 10 (52). (1,0 п.л.).

23. Минаков A.B. Основы управления бюджетно-налоговой системой России // Национальные интересы приоритеты и безопасность. - 2011. - № 9 (102). (0,8 п.л.).

24. Минаков A.B. Применение теории предельного равновесия бюджетно-налоговой системы как необходимое условие обеспечения экономической безопасности страны // Национальные интересы приоритеты и безопасность. 2011. -№ 13 (106). (0,8 п.л.).

25. Минаков A.B. Системные проблемы управления бюджетно-налоговой системой при обеспечении экономической безопасности страны // Национальные интересы приоритеты и безопасность. - 2011. - № 12(105). (0,8 п.л.).

Статьи в других журналах

26. Минаков A.B. Возможности применения рентного подхода к налогообложению // Совершенствование системы народнохозяйственного учета в России: Сборник научных трудов, - М., 2002. (0,62 п.л.).

27. Минаков A.B. Налоговые правонарушения в социальной сфере и их влияние на экономическую безопасность страны // Опыт и проблемы функционирования федеральных органов налоговой полиции в обеспечении экономической безопасности страны: Материалы научно-практической конференции. -М.: АНП ФСНП России, 2002. (0,41 п.л.).

28. Минаков A.B. Микроэкономические индикаторы бюджетно-налоговой безопасности // Научные труды. - М.: Московский экономико-лингвистический институт. - 2003. - № 2. (0,72 п.л.).

29. Минаков A.B. Уклонение от уплаты налогов с использованием оффшорных зон //Вестник Академии налоговой полиции: Выпуск 3. - М., 2003. (0,63 п.л.).

30. Минаков A.B. Социально-экономические условия и предпосылки повышения уровня экономической безопасности в России // Научные доклады конференции «Неделя науки - 2003» Сибайский институт БашГУ: 4.2 - Сибай, 2004. (0,6 п.л.).

31. Минаков A.B. Экономические классификации в изучении эффективности управления государственным имуществом //Проблемы трансформации современной российской экономики: теория и практика организации и обеспечения управления. Материалы III международного научно-практического семинара. - М.: МЭСИ, 2004. (0,4 п.л.).

32. Минаков A.B. Механизм управления безубыточностью производства на предприятии // Вестник Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. - М.: ИД «Декс-пресс». - 2004. - №1 (октябрь). (0,49 п.л.).

33. Минаков A.B. Управление инвестиционными процессами на предприятии //Вестник Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. - М.: ИД «Декспресс», 2004. - №2 (ноябрь). (0,61 п.л.).

34. Минаков A.B. Систематизирование экономических показателей предприятия в целях управления //Вестник Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. - М., ИД «Декспресс», 2004. - №5 (февраль). (0,74 п.л.).

35. Минаков A.B. Влияние налогов на экономическую безопасность страны // Национальная безопасность России: проблемы, особенности, перспективы. Материалы Ш Межвузовской научной конференции студентов и аспирантов. - М.: МИЭМП (Московский институт экономики, менеджмента и права). 2005. (0,41 п.л.).

36. Минаков A.B. Возможности применения современных методов оценки имущества в налогообложении // Механизмы подрыва финансирования и экономических основ терроризма как условия создания эффективной системы экономической безопасности Российской Федерации: Материалы VIII Межвузовской научной конференции слушателей. - М.: АЭБ МВД России, 2005. (0,44 п.л.).

37. Минаков A.B. Опыт Германии в организации взаимодействия фискальных служб в целях обеспечения экономической безопасности //Вестник научной информации. - М.: ИМЭПИ РАН, 2005, -№ 2. (0,81 п.л.).

38. Минаков A.B., Ковалевич M.K. Механизм реализации федерального закона о замене льгот денежными компенсациями на региональном уровне // Проблемы реформирования социальной сферы в трансформационном обществе: региональный аспект. Сборник статей. - Пенза: Приволжский Дом знаний, 2005. (0,44 п.л.).

39. Минаков A.B. Прогрессивные элементы зарубежного опыта организации налогового контроля и возможности его использования в условиях России // Юбилейный Вестник Академии экономической безопасности: Выпуск 4.

- М., АЭБ МВД России, 2005. (0,44 п.л.).

40. Минаков A.B. Роль методов государственного управления экономикой в обеспечении экономической безопасности //Вестник Академии экономической безопасности: Выпуск 5. - М.: АЭБ МВД России, 2006. (0,64 п.л.).

41. Минаков A.B., Ковалевич М.К. Анализ распределения и использования финансовой помощи субъектам Российской Федерации с помощью бюджетных фондов // Экономический анализ. - 2006. - №5 (62). (0,62 п.л., в том числе лично авторск. - 0,3 пл.).

42. Минаков A.B. Использование специальных методов получения экспертных доказательств в методике судебной финансово-экономической экспертизы с применением программных средств» // Сборник «Экспертная практика». -М., 2006. (1,1 пл.).

43. Минаков A.B., Столяров С.Е. Анализ применения налоговых льгот по налогу на прибыль в Российской Федерации // Все для бухгалтера. - 2006. -№4(172). (0,69 пл., в том числе лично авторск. - 0,4 пл.).

44. Минаков A.B. Оперативное управление дебиторской задолженностью корпорации // Экономика и производство. - М.: ЗАО «МТБ», 2007. -№1(51). (0,4 пл.).

45. Минаков A.B., Ануфрик И.В. Анализ методик оценки налогового потенциала региона в зарубежной и отечественной практике //Вестник научной информации. - М., ИМЭПИ РАН, 2007. - № 1. (0,84 пл., в том числе лично авторск. - 0,5 пл.).

46. Минаков A.B. Рационализация методического инструментария оперативного управления кассовой наличностью // Экономика и производство. -М., ЗАО «МТЕ», 2007. -№2(52). (0,4 пл.).

47. Минаков A.B. Основные правонарушения со стороны налоговых органов при осуществлении налогового контроля // Черные дыры в экономике. -М., 2007. - №2. (0,9 пл.).

48. Минаков A.B. Бюджетно-налоговая политика и реформы федеративных отношений 2006 года // Проблемы реформирования бюджетной сферы: региональный аспект. Сборник статей. - Пенза: Приволжский Дом знаний, 2007. (0,44 пл.).

49. Иванов А.П., Минаков A.B. Положительные процентные ставки -условие антикризисного развития // Автоматизация и современные технологии.

- М.: Машиностроение, 2009. - №9. (0,6 пл., в том числе лично авторск. - 0,3 пл.).

50. Иванов А.П., Минаков A.B. Финансовая стабилизация производст-

венно-хозяйственной деятельности предприятий // Журнал для акционеров -М.: ИЦ «Акционер», 2009. - №9. (0,7 п.л., в том числе лично авторск. - 0,3 п.л.).

51. Минаков A.B. Направления совершенствования контроля по реализации государственных программ и проектов // Механизмы обеспечения экономической безопасности крупнейших государственных экономических и финансовых проектов России: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. - М.: АЭБ МВД России, 2009. (0,6 п.л.).

52. Минаков A.B. Проблемы контроля эффективности использования государственных ресурсов в аспекте обеспечения экономической безопасности // Актуальные вопросы обеспечения экономической безопасности России: межвузовский сборник научных статей адъюнктов, соискателей и молодых ученых. -М.: АЭБ МВД России, 2009. (0,5 п.л.).

53. Минаков A.B. Организованная преступность как угроза экономической безопасности страны // Актуальные проблемы борьбы с организованной преступностью в сфере экономики: материалы Международной научно-практической конференции, г. Москва, 17 декабря 2009 года / Под общ. ред. А.Г. Хабибулина. - М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2010. (0,5 пл.).

54. Иванов А.П., Минаков A.B. Антикризисное управление производственно-хозяйственной деятельностью компаний // Автоматизация и современные технологии. - М.: Машиностроение, 2010, - №1. (0,7 п.л., в том числе лично авторск. - 0,3 п.л.).

55. Минаков A.B. Использование механизмов контроля для повышения роли государственных финансов в развитии экономики //Развитие механизма налоговых расследований в системе обеспечения экономической безопасности / Под общ. ред. А.Г. Хабибулина. - М.: АЭБ МВД России, 2010. (0,4 п.л.)

Напечатано с готового оригинал-макета. Издательский центр ГОУ ВПО «ВГНА Минфина России» Лицензия ИДК 00510 от 01.12.99 г. Тираж 100 экз. Заказ № 0256. Подписано в печать 04.05.2011 Тел/факс 371-45-66. 109456, Москва, Вешняковский 4-й пр-д. д.4

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Минаков, Андрей Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.

1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ.

1.1. Экономическая сущность бюджетно-налоговой системы.

1.2. Теоретические основы построения бюджетно-налоговой системы.

1.3. Функциональное содержание механизма формирования и использования бюджетных ресурсов и концепции развития бюджетно-налоговой системы.

1.4. Генезис методов и средств оценки эффективности бюджетно-налоговой системы.

2. АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.

2.1. Влияние бюджетно-налоговой системы на макроэкономическое состояние России.

2.2. Факторы роста, определяющие финансовую стабильность и устойчивость бюджетно-налоговой системы.

2.3. Анализ и оценка трансформации бюджетно-налоговой системы с точки зрения важнейших экономических процессов, происходящих в России и за рубежом.

3. МЕТОДОЛОГИЯ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ И РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ.

3.1. Методы формирования бюджетно-налоговой системы.

3.2. Методология анализа сбалансированности и устойчивости бюджетно-налоговой системы.

3.3. Формирование системы показателей оценки эффективности управления бюджетно-налоговой системой на основе модели финансовой устойчивости.

4. МЕХАНИЗМ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ В СОЦИАЛЬНО-ОРИЕНТИРОВАННОЙ ЭКОНОМИКЕ.

4.1. Теоретико-методические основы формирования бюджета социально-ориентированной российской экономики.

4.2. Основные направления развития механизма управления бюджетно-налоговой системой.

4.3. Механизм контроля уровня финансовой устойчивости бюджетно-налоговой системы.

5. СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ.

5.1. Создание стратегических приоритетов развития бюджетно-налоговой системы

5.2. Организационно-методологические принципы повышения экономической устойчивости бюджетно-налоговой системы.

5.3. Проектирование инфраструктурных сдвигов в бюджетно-налоговой системе

5.4. Сценарное моделирование на различных фазах развития бюджетно-налоговой системы.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методология управления бюджетно-налоговой системой России в условиях изменения макроэкономической среды"

Стратегические приоритеты развития и формирования механизма управления бюджетно-налоговой системы должны стать первоочередными при разработке концептуальных программ управления российской экономикой. Важным постулатом служит проведение эффективной макроэкономической политики, направленной на обеспечение финансовой стабильности, сбалансированности бюджетно-налоговой системы государства. Стимулирование экономического роста России связано с факторами макроэкономического регулирования, которые формируются на основе мировых индикаторов и показателей состояния государственного бюджета, прозрачности и гибкости механизма управления налоговой системой, инвестиционного климата и привлекательности, развития финансового и реального секторов экономики.

В условиях финансовой неустойчивости экономических процессов в России и в целом в мире, а также глобализации мировой экономики обозначилась совокупность взаимосвязанных проблем в области управления бюджетно-налоговой системой. Во-первых, это проблемы в сфере функционирования бюджетно-налоговой системы как пускового механизма поддержания макроэкономической и финансовой стабильности социально-экономического развития страны. Во-вторых, требуют переосмысления и уточнения теоретические и методологические подходы к формированию экономической политики, институциональных преобразований и необходимых элементов бюджетно-налоговой системы, влияющих на устойчивость национальной экономики. В-третьих, в современных условиях продолжает проявляться неопределенность при решении ряда экономических задач в области доходных и расходных статей бюджета в органах финансового и налогового контроля. В-четвёртых, требуется разработка комплексных государственных мер по обеспечению выхода экономики страны из зоны опасности, в том числе - прогнозных параметров финансовой безопасности бюджетно-налоговой системы.

Целью макроэкономической политики является устойчивый экономический рост, справедливое распределение доходов, стабильность цен, гарантированная занятость, обеспечение экономической безопасности. В то же время имеется потребность государства в краткосрочных инструментах стабилизации, воздействующих на совокупный спрос, таких как уровень внутреннего кредитования, процентные ставки и ставки налогообложения, общий уровень государственных расходов, валютный курс. В условиях долгосрочного развития экономики, при структурной модернизации выделяются следующие меры макроэкономической политики: определение сферы государственных инвестиций, регулирование финансовой системы (структуры налогов, соотношения между федеральными и местными финансами, современная промышленная политика), принятие мер, непосредственно влияющих на цены товаров отечественного производства и их конкурентоспособность, а также режим внешней торговли. В условиях открытой экономики внешнее и внутреннее равновесие имеет важнейшее макроэкономическое значение и должно входить в число приоритетных целей государственной экономической политики.

Исходя из оценки перспективных макроэкономических и бюджетных параметров, приходится отмечать, что отдельные из них существенно ниже уровня, заложенного в долгосрочной Концепции социально-экономического развития России. В этой связи очевидна актуальность данного исследования в свете разработки методологических основ формирования эффективной бюджетно-налоговой системы с учётом изменяющейся макроэкономической среды.

Степень разработанности проблемы определена спецификой и сложностью предмета исследования. Изучению проблем управления как бюджетной, так и налоговой системы уделяется достаточно большое внимание и в России, и в других странах.

Значительный вклад в исследование сущности, структуры и характера бюджетной системы внесли такие российские учёные-экономисты, как Б.И. Алехин, С.А. Агапцов, A.M. Бабич, Н.Т. Белуха, М.М. Вышегородцев, В.В. Ковалев, A.B. Молчанов, Г.Д. Поляк, М.В. Романовский, Л.И. Сергеев, П.В. Черноморд.

Вопросы налоговой системы отражены в работах A.B. Брызгалина,

A.Я. Быстрякова, H.A. Башкайкиной, С.А. Володина, Л.И. Гончаренко, И.В.Горского, В.В. Гусева, Ю.А. Данилевского, В.А. Жукова, В.М. Зуева, Л.С. Кириной, В.Г. Князева, P.A. Мусаева, А.Л. Овсянникова, В.Г. Панскова, Н.Д. Погосяна, Т.М. Мезенцева, С.П. Опенышева, Л.П. Павловой,

B.И. Рыбина, М.В. Романовского, В.М. Родионовой, С.Н. Рябухина,

В.М. Шлейникова, Л.Я. Хорина и др.

Представляет интерес и литература в области теории и методологии бюджетного планирования и контроля, включающая труды зарубежных авторов: L.R. Jones, R.W. Smith, T.D. Lynch, I.S. Rubin, J. Kim, C. Morris, S.R.Mauro, J. Pope, K. Poole, L.Radnofsky, S. Rose-Ackermans , F. Thompson.

Основы построения современных бюджетно-налоговых систем в различных странах, нашли отражение в работах Дж. М. Кейнса, А. Вагнера, Э. Аткинсона, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, В.Г. Князева, В.В. Седова, В.Г. Панскова, Е. Ясина.

К основным классическим налоговым теориям относятся: теория общественного, или публичного договора (Б. Спиноза, Г. Гроция, Т. Гоббс, Ж.-Ж. Руссо, А.Н. Радищев); атомистическая теория (Ш.Л. Монтескье, С.П. де Во-бан, С.Ю. Витте); теория наслаждения и удобств (Ж. Симон де Сисмонди); теория страхования (теория налога как страхового взноса) (В. Петти, Д.Р. Мак-Куллох, А. Тьер); теория коллективной (общественной) потребности (Ф. Нитти, А.И. Буковецкий, П.В. Микеладзе, С.С. Саидзе, М.И. Виверов); теория налога как общественной жертвы (Б.Г. Мильгаузен).

Дж.М. Кейнс попытался теоретически обосновать необходимость и возможность, с помощью политики стимулирования совокупного спроса, решить проблему занятости и увеличения доходов государства1. Поэтому по Кейнсу приближение развития экономики к условиям полной занятости может быть достигнуто с помощью специальных мер государственного регулирования, важнейшим направлением которого является бюджетно-налоговая (фискальная) политика . А. Смит и Д. Риккардо обосновывали идею о невмешательстве государства в социально-экономические процессы3. Чрезмерное государственное вмешательство вело к подрыву рынка, нарушению действия его естественных (присущих человеческой природе) законов4.

Впервые упоминание об эффективности бюджетно-налоговой полити

1 Дж.М. Кейнс. Общая теория занятости, процента и денег (General Theory of Employment, Interest and Money, 1936)

2 Авт. Следует отметить, что во всех своих работах Дж.М. Кейнс, рассматривая экономические вопросы, указывает на влияние их на политическую жизнь в стране. Можно сказать, что политика для Кейнса - это первооснова, которую объясняет экономика.

3 Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. — М.: Эксмо, 2007.

4 Авт. Это доказано и на практике. По оценкам американских специалистов, государственное воздействие на экономическую жизнь приводит к падению темпов роста приблизительно на 0,4% в год (Lipsey R., Steiner P., Purvis D. Economics. —N.Y., 1987, p. 422). ки касается 1929-1933 гг., когда Великая депрессия поставила правительства перед необходимостью достижения нового качества бюджетно-налоговой политики, которая могла бы служить методом макроэкономической стабилизации, чтобы после Второй мировой войны встроить государственные финансы в систему государственного регулирования экономики5.

Консервативное содержание управления финансовой и бюджетно-налоговой системой в целом, характерное для начала 80-х гг. XX в., состояло в том, что «государственное вмешательство, какими бы добрыми намерениями оно ни руководствовалось, приносит не добро, а зло»6. В научных теориях, разработанных А. Вагнером, находится теория коллективных потребностей, а в вопросах налогообложения на первую позицию он поставил принцип достаточности и эластичности. Другими словами, перед бюджетно-налоговой системой была поставлена задача сбалансирования интересов государства и налогоплательщиков, что и в современных условиях представляется ключевой проблемой при формировании бюджетно-налоговой системы государства7.

Г. Поляк отмечает, что с помощью бюджетно-налоговой системы государство осуществляет распределительные и перераспределительные меры по организации и использованию финансовых ресурсов с целью обеспечения роста валового внутреннего продукта и повышения благосостояния всех членов общества8. В рамках бюджетно-налоговой системы государством определяются: источники формирования и приоритетные направления расходов государственного бюджета, источники финансирования бюджетного дефицита, допустимые пределы разбалансированности бюджета, основы взаимоотношений между отдельными звеньями бюджетно-налоговой системы. В. Родионова подчеркивает взаимосвязь бюджетно-налоговой системы с финансовой, структура и принципы формирования которой зависят от государственного устройства9.

5 Пушкарева В.М. История мировой и русской финансовой науки и политики. - М.: Финансы и статистика, 2003.-272 с.-С. 15.

6 Tobin J. Supply - side economics: What is it? Will it work?- Economic outlook USA. - Ann Arbor, 1981, Vol.8, N3, p.51

7 Пушкарева В.М.История финансовой мысли и политики налогов: Учебное пособие. - М.: ИНФРА-М, 1998. -С. 189.

8 Финансы /Под ред. Г.Б. Поляка. - 3-е изд. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - С. 55-57.

9 Родионова В.М. Круглый стол: «Роль финансовой и банковских систем в инновационном развитии экономики» // Финансы. - 2008. - №6. - С.75-79.

Изменения экономической системы, происходящие в современной России, влекут за собой трансформацию всех ее субъектов, в том числе и государства, поэтому бюджетно-налоговая система, в основе которой находятся общегосударственные интересы, имеет первостепенное значение в свете выявления сущности государственного управления финансами.

Несмотря на наличие определенного теоретического базиса в исследуемом вопросе, можно констатировать недостаточность фундаментальных научных работ в области управления бюджетно-налоговой системой, рассматриваемой в её полноте и целостности. В связи с этим возникает необходимость в совершенствовании методов управления бюджетно-налоговой системой, а также в разработке эффективных и перспективных форм управления бюджетно-налоговой системой.

Цель и задачи исследования. Главной целью диссертационной работы является комплексное обоснование теоретических и методологических основ формирования и управления бюджетно-налоговой системой в условиях макроэкономических изменений, выработка на основе системного анализа и моделирования практических рекомендаций по модернизации управления.

Цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач:

- обосновать концептуальные проблемы, возникающие в подходах, методах и средствах формирования бюджетно-налоговой системы, сдерживающие формирование социально-ориентированной модели экономики;

- разработать методологические основы построения механизма управления бюджетно-налоговой системой, раскрыть функциональное содержание концепции совершенствования управления в соответствии с гармонизацией налогового регулирования (поступления от налогов — одна из главных составляющих госбюджета, кроме того, налоги являются важнейшим инструментом социально-экономической политики);

- выявить и систематизировать факторы, определить базисные принципы и способы функционирования бюджетно-налоговой системы в посткризисных условиях, выявить степень их адаптации к новым экономическим требованиям, построению социально-ориентированной модели, предложить пути решения проблем в области формирования доходной части бюджета, налогового планирования, межбюджетных отношений;

- разработать теоретические и методологические основы управления бюджетно-налоговой системой России, которая должна строиться во взаимосвязи с макроэкономическими показателями страны;

- разработать методологический аппарат оценки стабильности бюджетно-налоговой системы: классифицировать признаки, представить наиболее вероятные угрозы безопасности, уточнить схему стратегических целей ее обеспечения, ранжировать факторы угроз по источникам воздействия, предложить условия обеспечения стабильности бюджетно-налоговой системы;

- разработать модель предельного равновесия (устойчивости) бюджетно-налоговой системы с учётом опасностей проявления кризисных ситуаций существующих и потенциальных угроз;

- выработать механизм управления бюджетно-налоговой системой, разработать оценочные критерии и индикаторы, определяющие макроэкономические изменения среды и её влияние на бюджетно-налоговую систему;

- разработать стратегию развития и управления бюджетно-налоговой системой с учетом инфраструктурных сдвигов и прогнозирования потенциала бюджетно-налоговой системы на различных фазах социально-экономического развития.

Объектом исследования является бюджетно-налоговая система России, функционирующая в условиях изменяющейся макроэкономической среды.

Предметом исследования является совокупность финансовых отношений, имеющих место в сфере управления российской бюджетно-налоговой системой, нуждающихся в модернизации для преодоления последствий кризиса, обеспечения экономической безопасности и устойчивого подъёма.

Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках, обозначенных в Паспорте специальностей научных работников ВАК областей исследования: 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»: п. 2.17. - Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике и п. 2.21. - Трансформация бюджетно-налоговой системы на разных стадиях экономического развития: инструменты и модели адаптации и п. 2.2. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных учёных, в которых достаточно глубоко и обстоятельно исследовались вопросы формирования бюджетно-налоговой системы, использованы также достижения российских учёных в области методологии, оценке её эффективности, фундаментальные концепции и положения теории финансов и налогов, представленные в классических и современных исследованиях зарубежных и отечественных ученых-экономистов, базирующихся на институциональном подходе к изучению закономерностей формирования и развития бюджетной и налоговой систем. Применены методологические разработки международных финансовых организаций по реформированию институционального механизма управления налоговыми и бюджетными отношениями, формирующие новую парадигму налогообложения на основе синергетики, партнерства и взаимной ответственности участников налоговых отношений.

Методологической основой исследования стала совокупность современных методов анализа и синтеза (системный и диалектический подходы, экономико-статистический анализ, методы аналогий, сравнительных и экспертных оценок и др.), опирающиеся на комплекс экономических и управленческих дисциплин, а также смежных с ними областей знаний. Методология исследования базируется на фундаментальных положениях экономической теории, современных достижениях системного анализа, экспертных оценках, экономико-статистических методах, экономико-математическом моделировании, а также теоретических концепциях и практике бюджетно-налоговой политики, законах и правовых актах финансово-экономического регулирования развития РФ и зарубежных стран.

Эмпирическую базу исследования составили результаты научных исследований Всемирного Банка, Международного валютного фонда, Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, Института экономики Российской Академии наук, НИИ Счетной Палаты РФ, Академии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ, Академии экономической безопасности МВД России, Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ. Широко использованы материалы круглых столов, российских и международных научных конференций, журнальные статьи и информационные источники ряда научных и образовательных организаций, нормативные правовые документы Российской Федерации и других стран. Исходными материалами стали данные

Министерства финансов РФ, Федеральной службы государственной статистики РФ (Росстата), Федерального казначейства (казначейства России), Федеральной налоговой службы РФ, публикации в научных и специализированных изданиях, информация, размещенная по теме в сети интернет.

Концепция диссертационного исследования заключается в формировании эффективного механизма бюджетно-налоговой системы, направленного на создание долгосрочной стратегии развития национальной, социально-ориентированной экономики России, действующего в условиях её реструктуризации и модернизации при изменяющейся макроэкономической среде.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Раскрыта парадигма развития бюджетно-налоговой системы, что дало возможность рассматривать интеграцию бюджетной и налоговой составляющей как универсальное свойство, определяющий принцип функционирования исследуемой системы; выявлены существенные проблемы и недостатки в развитии бюджетно-налоговой политики, заключающиеся в недостаточности темпов развития экономики, нарушении структуры промышленного производства, низкой инновационной активности, деформировании социальной структуры, что влияет на национальные интересы государства (п. 2.21 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК РФ).

2. Выявлены тенденции развития бюджетной и налоговой систем, которые показали, что реальные цели экономического управления государства состоят в обеспечении расходных обязательств бюджета и снижении его дефицита, что позволило выделить ключевые факторы и сформировать такие подходы к формированию бюджетно-налоговой системы, которые позволят повысить инвестиционный потенциал экономики (п. 2.17 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК РФ).

3. Установлены недостатки в механизме формирования бюджетно-налоговой системы: неполнота институциональной среды на уровне федеральных, региональных и муниципальных ведомств, нарушение принципов планирования и прогнозирования в краткосрочных и долгосрочных сценариях развития, разнонаправленность концепций и стратегий экономического развития и бюджетно-налоговой политики. Разработан организационно-экономический механизм и выделены этапы стратегического развития исходя из влияния макроэкономических показателей (п. 2.2. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков);

4. Проведенное исследование экономической политики государства в открытой экономике выявило нарушение принципов формирования внешней и внутренней бюджетно-налоговой политики. Автором предложена концепция регулирования бюджетно-налоговой политики на основе четырехсектор-ной модели развития экономики, позволяющей развивать стимулирующую политику с учётом стабильного и равновесного экономического развития секторов экономики, сегментации доли крупного, малого и среднего бизнеса и равномерного распределения налоговой нагрузки, направленной на минимизацию рисков финансовой нестабильности и повышения доли налогов в ВВП (п. 2.2. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков).

5. Разработана методика оценки стабильности бюджетно-налоговой системы, которая включает алгоритм расчета угроз, влияние макроэкономических и финансовых рисков, налоговую нагрузку, налоговое бремя и налоговый потенциал с учетом стратегических приоритетов развития экономики и возможного нарушения устойчивости при несбалансированности финансовой системы (п. 2.17. - Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике).

6. Обоснована необходимость формирования государственных и корпоративных финансовых ресурсов, достаточных для модернизации экономики и финансирования инновационных проектов, с учётом влияния кризисных ситуаций, изменения макроэкономических индикаторов при условии сбалансированной бюджетно-налоговой системы, позволяющей увеличивать налоговые поступления от различных секторов экономики, (п. 2.17. - Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике).

7. Разработана система мониторинга и контроля за эффективностью формирования бюджетно-налоговой системы, оценки внешнего воздействия макроэкономических факторов на её стабильность. Внешние обязательства российского государства и политика внешних заимствований, направленные на покрытие дефицита бюджета в условиях кризисных явлений, обусловили необходимость разработки механизма финансовой защиты и стабилизации бюджетно-налоговых отношений (п. 2.17. — Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике).

8. Предложенная стратегия развития бюджетно-налоговой системы включает принципиально новый функциональный подход к ее построению, исходя из общегосударственных целей управления бюджетно-налоговыми отношениями, а также инфраструктурного обеспечения условий, определяющих результативность деятельности бюджетных и налоговых институтов. Ключевыми являются совершенствование процессов контроля за формированием и распределением бюджета и внедрение стратегического аудита, что позволит снизить расходы и повысить ответственность за реализацию государственных и федеральных целевых программ развития российской экономики (п. 2.2. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков).

Научная новизна заключается в системной разработке теоретико-методологических и практических положений в области формирования и управления функционированием бюджетно-налоговой системы в условиях посткризисной макроэкономической среды. Реализация предложений автора позволяет создать эффективный механизм повышения качества жизни населения, осуществления долгосрочной стратегии с учётом возможных сценариев развития, обеспечивающих становление национальной социально-ориентированной экономики России на основе её реструктуризации и модернизации.

Наиболее существенные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем:

1. Научно обоснована и доказана необходимость интеграции бюджетной и налоговой систем в форме их диалектического взаимодействия, обеспечивающего, с одной стороны, достаточное наполнение бюджета за счёт налоговых и неналоговых доходов, а с другой стороны, умеренность и разумное перераспределение налоговой нагрузки на российских товаропроизводителей, предпринимателей и население страны в целом для увеличения их доходов и повышения совокупного спроса.

2. Выявлена взаимосвязь категорий и элементов бюджетно-налоговой системы, включающих критерии формирования социально-ориентированной модели развития и индикаторы перераспределения инвестиционных товаров в социально-значимых сферах при управляющем воздействии государства. Параметры системы ориентированы на повышение эффективности государственного регулирования, сбалансированность доходов и расходов каждого сектора, гармонизацию налоговых отношений между деловой средой и федеральными органами власти, повышение социальной защищённости населения.

3. Предложен механизм, базирующийся на перераспределении управленческих функций, финансовых ресурсов для корректировки стратегических планов формирования доходной части бюджета, включающий институциональные структурные преобразования, планирование и прогнозирование, механизмы и инструменты бюджетного и налогового регулирования. Определена мера влияния макроэкономических показателей на эффективность системы, бюджетно-налоговый потенциал и производительность секторов экономики.

4. Обоснована концепция совершенствования регулирования бюджетно-налоговой системы, базирующаяся на четырехсекторной модели развития экономики, включающей материальный, фондосоздающий, потребительский и бюджетно-налоговый сектора, а также инструментарий в виде модели перераспределения налогового бремени, позволяющей снизить риски финансовой нестабильности и повысить собираемость налогов.

5. Разработана методика оценки стабильности бюджетно-налоговой системы, определены способы формирования налоговой нагрузки, налогового потенциала, систематизированы элементы и угрозы финансовой безопасности. Проведено ранжирование факторов угроз по источникам воздействия, предложены условия обеспечения финансовой безопасности России.

6. Разработана модель предельного равновесия бюджетно-налоговой системы, выявляющая кризисные состояния с учетом существующих и потенциальных факторов, введен коэффициент устойчивости, определяющий нагрузку на формирование финансового потенциала. Предлагаемая модель позволяет формировать финансовые ресурсы для улучшения жизни населения, определять приоритеты развития инновационных высокотехнологичных отраслей и способствовать пополнению налоговых поступлений в зависимости от секторальной структуры диверсифицированной экономики.

7. Сформирован организационно-экономический механизм бюджетно-налоговой системы, включающий в себя защиту национальных интересов и контроль за уровнем финансовой стабильности, методику анализа стабильности. Предложена многоуровневая система проведения мониторинга и контроля эффективности её формирования, что позволит существенно снизить уязвимость экономики России от внешних негативных воздействий.

8. Предложена стратегия развития бюджетно-налоговой системы, заключающаяся в постановке стратегических целей и определении векторов направлений функционирования, ориентированная на совершенствование процессов контроля за формированием и распределением бюджета и внедрение стратегического аудита, что позволит сократить расходы на содержание государственного аппарата, и повысит социальную ответственность государства. Предлагаемый автором концептуальный подход направлен на формирование бюджетно-налоговой политики, обеспечивающей модернизацию российской экономики, существенное ускорение темпов экономического роста, диверсификацию производства, усиление инновационной активности, повышение конкурентоспособности.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в выработке и обосновании рекомендаций по формированию эффективной бюджетно-налоговой системы и возможности их использования органами управления бюджетным процессом федерального, регионального и местного значения при подготовке нормативных правовых актов; действующими организациями бюджетного процесса любого уровня при разработке стратегии, развития и принятии текущих управленческих решений, формировании федеральных, региональных и местных бюджетных связей; учебными и научными организациями в ходе проведения исследований и совершенствования программ учебных курсов по проблемам бюджетного процесса и налогового планирования.

Практическая значимость исследования заключается в разработке положений и методических рекомендаций, позволяющих повысить эффективность деятельности федеральных ведомств и уровень финансовой безопасности государства за счёт эффективной стратегии развития бюджетно-налоговой системы, применения прогрессивных методов и методик, механизмов управления в экономике и бюджетно-налоговой сфере. Практическая значимость результатов исследования подтверждена актами внедрения, полученными от Академии экономической безопасности МВД России, Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов, налоговых инспекций и др. Результаты диссертационного исследования нашли практическое применение в учебном процессе АЭБ МВД России и Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по дисциплинам: «Организация и методы выявления экономических правонарушений», «Методика выявления налоговых правонарушений», «Финансы».

Материалы диссертации целесообразно также использовать в практической работе, направленной на совершенствование нормативной правовой базы деятельности контролирующих органов по управлению бюджетно-налоговой системой.

Апробация результатов исследования. Результаты проведенного диссертационного исследования нашли отражение в ряде научно-исследовательских работ, выполненных с участием автора: «Методы государственного управления бюджетно-налоговой безопасностью в России» (2004 г.), «Анализ эффективности бюджетной политики в Российской Федерации и её влияние на экономические процессы» (2005 г.), «Проблемы и перспективы контроля в сфере налогообложения доходов физических лиц» (2006 г.), «Концептуальные основы совершенствования налоговой системы России» (2007 г.), «Основные направления государственного финансового контроля в сфере социального страхования» (2009 г.).

Выводы, предложения и рекомендации диссертационного исследования нашли отражение в докладах на различного рода научных и научно-практических конференциях, семинарах, круглых столах международного, общероссийского и ведомственного масштабов, в том числе на:

- научно-практической конференции «Опыт и проблемы функционирования федеральных органов налоговой полиции в обеспечении экономической безопасности страны» (2002);

- III международном научно-практическом семинаре «Проблемы трансформации современной российской экономики: теория и практика организации и обеспечения управления» (2004);

- Всероссийской научно-практической конференции «Механизмы обеспечения экономической безопасности крупнейших государственных экономических и финансовых проектов России» (2009);

- Межгосударственной научно-практической конференции «Основные направления обеспечения экономической безопасности государств-участников Договора о создании Союзного государства» (2009);

Международной научно-практической конференции, г. Москва, 17 декабря 2009 г. «Актуальные проблемы борьбы с организованной преступностью в сфере экономики» (2010).

Публикации. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в 55 опубликованных научных работах общим объёмом 91,2 п.л., из них 21 публикация — в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, в том числе в монографиях, журналах, сборниках научных статей.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Минаков, Андрей Владимирович

435 Основные результаты и направления бюджетной политики на 2007 г. и среднесрочную перспективу // http://www.minfin.ru.

436 сз рф 30.04.2007. N 18. Ст. 2117.

Среди существующих в различных странах мира государственных фондов финансовых ресурсов, формируемых за счет "избыточных" или дополнительных (в случае более высоких цен на экспортные товары) доходов бюджета, поступлений от экспорта природных ресурсов, условно могут быть

437 выделены :

1) стабилизационные фонды (Аляска, Венесуэла, Колумбия, Кувейт, Нигерия, Норвегия, Чили);

2) фонды будущих поколений (Альберта, Аляска, Кирибати, Кувейт, Оман, Папуа - Новая Гвинея);

3) бюджетные резервные фонды (Гонконг, Сингапур, Эстония, ЮАР). В соответствии с основными функциями, которые призваны выполнять стабилизационные фонды в зарубежных странах, эти структуры можно разделить на три группы (табл. 25).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На наш взгляд, причины недостаточно эффективного управления развитием бюджетно-налоговой системы и достижением социально-экономической стабильности в стране заключаются в следующем:

1. Не сформулирована основная стратегическая цель развития бюджетно-налоговой системы как неотъемлемой части государственного управления, а именно - формирование бюджетной политики, позволяющей повысить уровень жизни населения. Все остальные цели: повышение доходной базы бюджета, повышение конкурентоспособности страны и другие должны исходить из основной цели государственного управления.

2. Соотношение между принципом единства бюджетной системы и принципом самостоятельности бюджетов, образующих систему, сложилось не в пользу децентрализации управления. Способами эффективного решения бюджетных проблем, являющихся основой преодоления последствий экономического и социального кризиса российского общества и государства, признаны способы централизованного управления. Принцип единства бюджетной системы приобрёл довлеющий характер.

3. Бюджетная политика влияет на экономическую ситуацию со значительным запаздыванием; поэтому к тому времени, когда воздействие тех или иных мер становится ощутимым, ситуация в экономике и в обществе нередко успевает серьёзным образом измениться.

4. Не учитывается тот факт, что экономике страны и обществу в целом свойственна высокая степень неопределённости, вследствие чего весьма трудно предсказать последствия тех или иных управляющих воздействий. Поэтому даже при достижении финансовой или макроэкономической стабильности может отсутствовать социально-экономическая стабильность в более широком смысле, которая, в свою очередь, существенным образом зависит от структуры доходов и расходов государственного бюджета.

5. Модель предельного равновесия бюджетно-налоговой системы отражает объективно существующие отношения и связи между бюджетно-налоговой системой, макроэкономическими показателями, финансовыми показателями экономики страны. Предложенные теоретические положения построены на основе законов логики и эксперименте, который проверяется практикой. Теоретические утверждения подтверждены расчётными данными, позволяют определять коэффициент устойчивости бюджетно-налоговой системы на основе доступной информации. Теория носит универсальный характер, в силу чего оценка экономической устойчивости и безопасности возможна на основе финансовых показателей макро-, микроэкономических систем.

6. Россия преодолела последствия системного политического и социально-экономического кризиса конца XX в. - остановила падение уровня и качества жизни российских граждан, сохранила суверенитет и территориальную целостность, восстановила возможности по наращиванию своей конкурентоспособности и отстаиванию национальных интересов в качестве ключевого субъекта формирующихся многополярных международных отношений. В. условиях глобализации процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений, формирующих новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства, Россия в качестве гаранта благополучного национального развития переходит к новой государственной политике в области управления бюджетно-налоговой системой.

Проведенное исследование позволило определить, что понятие «бюджетно-налоговая система» в широком смысле этого слова представляет собой комплекс мер, действий, применяемых государством для установления и коррекций основных экономических, политических и социальных процессов, связанных с системой регулирования и распределения совокупности доходов и расходов государства; формирования принципов, форм и методов их действия; а также действий, которые обеспечивают контроль и ответственность за нарушение законодательства, аккумуляцию и распределение налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы.

Анализ проблем бюджетно-налоговой системы позволил установить связь между экономическими, политическими и социальными процессами, которые влияют на экономические, управленческие отношения, складывающиеся в бюджетно-налоговой системе. А это позволило выделить особые условия формирования бюджетно-налоговой системы, которые находятся на стыке гражданско-правовых, бюджетных, социальных отношений, к которым можно отнести: политическую мотивацию; политический консенсус в обществе; борьбу за получение льгот и преференций в финансировании; разрешение конфликта в торге между государственными структурами различного уровня по поводу перераспределения полномочий и ресурсов в бюджете; принятый механизм согласования интересов в обществе.

Анализ исторических причин возникновения и формирования государственного бюджета и практики применения элементов многолетнего финансового бюджетирования показал основные проблемы, с которыми сталкивается их применение: вопросы, связанные с определением круга участников и роли каждого в процессе подготовки многолетнего финансового плана или бюджета, совершенствованием методов прогнозирования и освоением технологий его составления. Выявлены причины недостаточно эффективного управления в работе бюджетно-налоговой системы при достижении социально-экономической стабильности, которые исходят от неверного целевого планирования и недооценки существования временного лага между происходящими событиями в экономической и социальной жизни страны и планировании государственного бюджета.

В России вся налоговая политика и управление бюджетно-налоговой системой, по-прежнему, основана на постулатах, заимствованных из прошлого периода административно-командных методов управления экономикой: политический аспект превалирует в управлении. По своим внешним параметрам и составу налогов российская система налогообложения, во многом копирует западные модели, однако, расстановка акцентов в вопросе управления налоговой системой, количественной нагрузки на производителя полностью противоречит западной модели, которая не рассматривает пополнение доходной части бюджета как фактор подавления рыночной активности граждан и предприятий.

Проблемой российской системы налогообложения является невозможность получить устойчивую и реальную налогооблагаемую базу, поскольку налоговая система России построена на базе стоимостных показателей. Такая ориентация налогообложения крайне негативна, ибо подвижность стоимостных показателей, их зависимость от специфики учета, а также от инфляционных факторов делают налогообложение крайне зависимым от конъюнктуры не только финансовой, но и политической. В Налоговом кодексе, практически неизменной остается экономическая платформа, на которой основывается налоговое производство. Это те же стоимостные показатели: прибыль и доход, следовательно, налоговый регламент в отношении прибыли, что не способствует увеличению налоговых поступлений в государственную казну.

Выявлены основные противоречия, определены факторы роста в бюджетно-налоговой системе, представлены предложения, которые основаны на изменении целеполагания в управлении бюджетно-налоговой системой. Проведенный анализ трансформации бюджетно-налоговой политики и оценка её с точки зрения важнейших социально-экономических процессов дает, как нам представляется, достаточное количество аргументов, позволяющих сделать вывод о первостепенной важности изменения стратегии направления развития в управлении бюджетно-налоговой системой для выполнения приоритетных задач национального развития.

Обеспечение равновесности и устойчивости бюджетно-налоговой системы один из ключевых факторов успешной государственной социальной, экономической и инвестиционной политики. В связи с этим обеспечение равновесности и устойчивости бюджета в краткосрочном и долгосрочном периодах приобретает значительную роль для экономики государства. Механизм принятия управленческих решений в бюджетно-налоговой системе не совершенен. В управлении бюджетно-налоговой системой не обеспечивается единства целей и инструментов реализации, налоговая политика в России не соответствует целям развития экономики.

Выявлены недостатки в подходах в управлении формирования налоговой политики и предложены собственные подходы в управлении бюджетно-налоговой системой по преодолению хронического дефицита средств для осуществления государством своих функций в результате активного воздействия на реальный сектор экономики за счет создания условий для производителей в реальном секторе экономики, реформы налогообложения в добывающем секторе, в формировании доходов Пенсионного фонда и др.

Сформулирован принцип устойчивости бюджетно-налоговой системы и показано, что бюджетно-налоговая система может быть устойчивой, но время восстановления системы после действия рисков настолько велико или изменения настолько велики, что при возникновении значительных колебаний нагрузок бюджетно-налоговая система практически не может быть восстановлена до степени устойчивости. В результате предложено, что бюджетно-налоговая система должна быть не только устойчивой, но иметь определенный переходный процесс, способствующий возможности восстановления, а изменения в установившихся изменениях не должны превышать допустимых.

Сформулировано теоретическое условие устойчивости бюджетно-налоговой системы и разработана методология равновесности и устойчивости бюджетно-налоговой системы. Выделены существенные признаки, позволяющих оперировать с категориями управления именно применительно к эффективности бюджетно-налоговой системы. Разработана модель финансовой устойчивости бюджетно-налоговой системы», которая выражается через определения предельного уровня в нарушении баланса бюджетно-налоговой системы. Оценка финансовой устойчивости бюджетно-налоговой системы предлагается производить с помощью коэффициента устойчивости.

Доказано, что при управлении в бюджетно-налоговой системе необходимо определять степень изменений (соотношения с возможностью самостоятельного восстановления, или частичного восстановления, или не восстановления вообще) и только после этого определять, куда и в каких пропорциях необходимо направлять государственные средства для восстановления системы.