Муниципальная собственность в системе экономических отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Сергеев, Александр Авенирович

Введение.

Глава 1. Политэкономическая характеристика местного самоуправления.

Параграф 1.1. Экономическое содержание собственности и ее правовые формы.

Параграф 1.2. Экономические основы местного самоуправления.

Параграф 1.3. Формирование экономических структур местного самоуправления.

Глава 2. Муниципальная собственность как основа местного самоуправления.

Параграф 2.1. Роль и место муниципальной собственности в системе местного самоуправления.

Параграф 2.2.Механизм функционирования муниципальной собственности.

Параграф 2.3. Тенденции и противоречия муниципальной собственности.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Муниципальная собственность в системе экономических отношений"

Актуальность темы обусловлена необходимостью приведения в соответствие сложившейся системы социально-экономических отношений, с критериальными требованиями развитого рыночного хозяйства, в котором муниципальная собственность играет важную, а под час и определяющую роль в общественном воспроизводстве материальных и людских ресурсов. В этой связи повышается экономическое и социальное значение тех государственных структур, которые непосредственно связаны с жизнеобеспечением и нормальным функционированием как местного сообщества, так и агрегированных субъектов хозяйствования. К числу этих структур и относятся органы местного самоуправления, экономической основой которых является муниципальная собственность. Активизация ее исследования связана также и с тем, что она слабо вписана в институционально-экономические отношения и недостаточно защищена от воздействия властных органов федерального уровня управления. Складывающиеся экономические отношения по поводу муниципальной собственности часто носят деформированный характер и нацелены на реализацию гипертрофированных интересов отдельных лиц аппарата местного самоуправления, что предполагает создание механизмов экономического и правового регулирования интересов всех общественных групп, проживающих на территории отдельных административно -хозяйственных единиц. Все эти острые проблемы, стоящие сегодня перед российским обществом, нуждаются в теоретическом переосмыслении и разработке практико-ориентированных мероприятий, отвечающих требованиям времени.

Степень разработанности проблемы связана с недостаточностью научных разработок, касающихся характеристики экономического содержания муниципальной собственности, хозяйственных функций местного самоуправления, их места и роли в региональном экономическом комплексе.

Различные теоретические положения формирования и функционирования муниципальной собственности в институционально-рыночной среде содержатся в научных исследованиях таких ученых -экономистов как Г. Беккер, Дж. Бьюкенен, Ф. Визер, Дж. Кейнс, Р. Коуз,

A. Маршалл, К. Маркс, Н.Г. Мэнкью, Д. Норт, Д. Рикардо, А. Смит, О. Шпенглер. Среди ученых-экономистов при разработке теоретических основ муниципальной собственности заслуживают интерес работы

B.А. Воротилова, В.Г. Захарова, Е.А. Иванова, В.П. Красовского, В. Леонтьева, Д.С. Львова, Г.П. Овчинникова, П.М. Павлова, Д.М. Полтеровича, В.К. Сенчагова, С.Г. Струмилина, Т.С. Хачатурова. Отдельные проблемы собственности, управления, и складывающиеся в этой связи экономические отношения, нашли отражение в работах Б.Д. Бабаева, М.И. Беркович, В.В. Борисова, Н.П. Гибало, Е.Г. Гинзбурга, Г.В. Гутмана, А.Г. Кайгородова,

B.Л. Максимова, В.М. Мелиховского, В.И. Пефтиева, В.И. Разгона,

C.П. Сироткина, М.И. Скаржинского, М.А. Терентьева, В.В. Чекмарева, В.Н. Щукова и др.

Однако нельзя оставить без внимания тот факт, что ряд крупных проблем, связанных с теоретической разработкой экономического механизма муниципальной собственности в условиях рыночных преобразований, до сих пор остаются за пределами исследования экономической науки. Этим, и рядом других обстоятельств, определяется пространство для новых политико-экономических разработок в направлении исследования собственности, как единого хозяйственного организма муниципальных образований, чему и посвящено данное диссертационное исследование.

Гипотеза. Муниципальная собственность, как единый хозяйственный комплекс, охватывает такое экономическое пространство, за пределами которого она не обеспечивает нормального воспроизводства административно-территориальных образований и становится невосприимчивой к экономическим интересам проживающего в них населения.

Цель работы. Разработка теоретико-методологических подходов к исследованию муниципальной собственности в системе субъект-объектных производственных отношений, объединяющих социальные и экономические интересы населения, проживающего на ограниченной территории административно-хозяйственных единиц.

В соответствии с поставленной целью к решению ставятся следующие задачи: определить экономическое содержание собственности, и в этом аспекте, ее институционально - организационные формы; рассмотреть совокупность экономических отношений, насыщающих содержанием собственность муниципальных образований в системе сложившихся экономических отношений российского общества в соответствии с их критериальными признаками развитого рыночного хозяйства; обосновать принципы формирования экономических структур местного самоуправления; рассмотреть экономическую роль и место муниципальной собственности в системе местного самоуправления; проанализировать социально-экономический механизм функционирования муниципальной собственности; определить основные тенденции и противоречия в процессе социально-экономического развития муниципальной собственности.

Объектом исследования является собственность муниципальных образований в системе хозяйствования.

Предмет исследования - совокупность экономических отношений, в которых формируется, функционирует и воспроизводится муниципальная собственность и которые логически выражаются в ней, как в экономическом понятии.

Методологическую основу данной работы составляют: классическая экономическая теория, современная экономическая теория, системный, эволюционный и релятивистский подход, концепции институционализма и неоинституционализма, в русле разработки теоретических и методологических проблем новой политической экономии. Применение тех или иных методов вызвано необходимостью углубленного теоретического анализа тех сторон экономических отношений, исследование которых логически вытекает из самого хода работы.

Теоретической основой исследования послужили научные разработки, теоретические и практические положения, представленные в научной литературе. Исследование обеспечено эмпирической и информационной базой, материалами статистических сборников.

Достоверность исследования обеспечивается наличием системы логических доказательств и аргументов, обращением к практике, подтверждением фактическим материалом теоретических посылок экономическими расчетами и эмпирическими результатами. Выводы и результаты исследования нацелены на их прагматическое использованием.

На защиту выносятся положения о том, что: экономические отношения на уровне муниципальных образований недостаточно адекватно реагируют на преобразования в институциональной среде, но отражают в ней все основные противоречия; процесс формирования муниципальной собственности обусловлен общим ходом социально-экономического развития данного общества, но имеет свою специфику; общая характеристика экономических и социальных взаимосвязей муниципальных, региональных и федеральных властных структур в контексте эволюционно-кумулятивных преобразований российского общества; обоснование двойственной социальной природы, возникающей на стыке муниципальной собственности, экономических и правовых отношений; определение экономико-социального гомеостаза стабилизационно-саморегулирующихся и динамично саморазвивающихся экономических основ местного самоуправления; теоретическая модель экономического поведения различных субъектов производственных отношений в связи с формированием благоприятного институционального климата на уровне муниципального образования; кумулятивная модель обратной связи между государственным, региональным и частным экономическим поведением различных субъектов хозяйствования.

Научная новизна.

Впервые в экономической науке:

Показано, что муниципальная собственность охватывает систему экономических отношений, за пределами которой происходит ее размывание как единого хозяйственного организма с резким торможением воспроизводственных процессов материальных и людских ресурсов.

Разработаны и обоснованы методологические подходы к исследованию муниципальной собственности в системе субъект-объектных производственных отношений, аккумулирующих в себе социальные и экономические интересы населения административно-хозяйственных единиц.

Определено экономическое содержание собственности муниципальных образований и в этом аспекте, ее институционально -организационные формы.

Рассмотрена и обоснована структура экономических отношений, определяющих содержание собственности муниципальных образований в системе сложившихся экономических отношений российского общества в соответствии с их критериальными признаками развитого рыночного хозяйства.

Выведены принципы формирования экономических структур местного самоуправления.

Определены роль и место муниципальной собственности как основы жизнедеятельности местного самоуправления.

Проведен анализ социально-экономического механизма функционирования муниципальной собственности.

Выявлены основные тенденции и противоречия муниципальной собственности в процессе ее социально-экономического развития.

Практическая значимость работы:

Результаты исследования могут быть использованы: во-первых, при формировании научно обоснованной государственной политики в области развития местного самоуправления. Во-вторых, государственными органами различных уровней, занимающихся вопросами управления региональным хозяйством, в качестве методологической основы при разработке программ экономической стабилизации муниципальных структур, финансирования и организационной деятельности на уровне региональных экономических систем. В-третьих, в дальнейших научных исследованиях и прикладных разработках. В-четвертых, в качестве дополнительных материалов для преподавания отдельных разделов курса экономической теории, макроэкономики, микроэкономики, предпринимательства, менеджмента, маркетинга, для написания дипломных и курсовых работ студентами экономических специальностей и т.д.

В диссертационном исследовании дается ряд практических рекомендаций по формированию региональной политики в области муниципальных образований и развитию экономических отношений на уровне региональной экономической системы, в институциональной среде.

Исследование выполнено в соответствии с планом НИР Костромского государственного университета им. H.A. Некрасова и является составной частью общей проблематики научных разработок кафедры экономики «Проблемы новой политической экономии», а также ЕЗН Министерства образования РФ по теме «Предмет и методология новой политэкономии».

Апробация работы.

Основные положения диссертационного исследования докладывались на Международной научной конференции «Финансовая экономика: Концепции, структуры, менеджмент» (МГУ, апрель 2000 г.), методологических семинарах кафедры экономики Костромского государственного университета им. H.A. Некрасова, на второй межвузовской конференции «Экономическая наука - хозяйственной практике» (КГУ имени H.A. Некрасова, апрель 2000 г.). По результатам исследования опубликованы четыре научных работы общим объемом 1,7 п.л.

Структура построения диссертации определена логикой исследования взаимосвязанных проблем и совокупностью решаемых задач. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы. Основной текст изложен на 143 машинописных страницах. В диссертации использовано 8 таблиц и рисунков. Библиография включает в себя 187 наименований.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Сергеев, Александр Авенирович

1 Эти выводы подтверждаются, например, тем обстоятельством, что земельные ресурсы, в частности, земельные участки, занятые приватизированными предприятиями (организациями), но не выкупленные ими, сейчас не оценены в стоимостном выражении и тем более - по рыночной стоимости. Поэтому они не учитываются в общей стоимости государственной собственности, несмотря на то, что могут быть проданы т поставлены на баланс предприятия как часть его имущества. То же относится и к другим видам природных ресурсов. труда, отчислениям в бюджет и внебюджетные фонды и т.д.), с некоторой их корректировкой.1

Следовательно, размер чистых активов количественно совпадает с величиной собственных средств предприятия, основными финансовыми источниками которых служит оплаченный уставный капитал (с учетом добавочного и резервного), фонд накопления, нераспределенная прибыль и др., отражаемые в итоговой строке соответствующего раздела пассива бухгалтерского баланса. Чистые активы представляют, поэтому все имущество предприятия (организации), принадлежащее ему на праве собственности: основные средства, капитальные и финансовые вложения, запасы товарно-материальных ценностей, денежные средства и другие оборотные активы.

Известная методика определения чистых активов2, регламентирующая порядок их расчета для оценки степени ликвидности организаций в связи с введением нового Гражданского кодекса Российской Федерации3, нуждается, на наш взгляд, в определенном уточнении. Например, в этой методике предлагается уменьшать величину актива баланса на размер так называемых оценочных резервов, создаваемых за счет прибыли для компенсации возможных потерь предприятия от невозврата долгов и обесценения вложений в ценные бумаги. Такая корректировка актива, как представляется, может привести к неоправданному занижению стоимости имущества предприятия в размере неиспользованных резервов. По действующему порядку последние должны быть присоединены к прибыли предприятия текущего года, то есть увеличить величину соответствующего раздела пассива баланса, иными словами,

1 Более того, контроль за соотношением стоимости чистых активов и уставного фонда унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, - в соответствии со ст. 114 ГК РФ - обязателен для органов уполномоченных создавать такие предприятия.

2 См.: Указания о бухгалтерском учете отдельных операций, связанных с введением в действие первой части Гражданского кодекса Российской Федерации (утв. Приказом Министерства финансов РФ от 28.07.95г. №81).

3 Гражданский Кодекс Российской Федерации: Часть вторая // Рос. газ. 1996. 6—8, 10 февр.; Гражданский Кодекс Российской Федерации: Часть первая // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301. финансовую составляющую источников формирования его имущества. Поэтому актив баланса следует уменьшать лишь на величину разности между прибылью, направленной на создание оценочных резервов, и прибылью, возвращенной вследствие неиспользования таких резервов.

Размер целевого финансирования, выделяемого из бюджета и внебюджетных отраслевых (межотраслевых) фондов на покрытие убытков от конверсии, без должных оснований в упомянутой методике предлагается учитывать в составе не собственных, а привлеченных средств предприятия. Однако при использовании этих средств по назначению они, как правило, не подлежат возврату в бюджет или соответствующие фонды и поэтому могут рассматриваться в качестве собственных, а не заемных средств. Следовательно, нет необходимости при использовании целевого финансирования по назначению исключать его из состава собственных средств предприятия, источники которых отражаются в соответствующем разделе пассива баланса.

Преимущество предлагаемого показателя "чистые активы" - кроме точности, надежности, регулярности обновления информационной базы -состоит в том, что он позволяет легко вычислять величину имущества, принадлежащего разным собственникам, если предприятием совместно владеют государство, различные юридические и физические лица. Эта величина может быть определена на основе соотношения (доли) различных собственников в уставном капитале предприятия, которое юридически точно фиксируется в учредительных документах (для вновь создаваемых субъектов) или в плане приватизации (для функционирующих субъектов). Умножая размер чистых активов, вычисленный с учетом предложенных уточнений, на удельный вес (долю) соответствующего собственника в имуществе предприятия, можно точно определить величину его собственности в стоимостном выражении. Вычленив, например, стоимость государственного имущества на предприятиях, относящихся к объектам со смешанной собственностью, и добавив к ней чистые активы государственных унитарных и казенных предприятий, организаций, учреждений, которым имущество передано в хозяйственное ведение или оперативное управление, а также увеличив ее на стоимость объектов, переданных предприятиям государственными органами по договору, получим стоимостную величину государственной собственности на территории региона. Необходимые для таких расчетов данные по объектам, относящимся к федеральной, областной и муниципальной собственности, содержит, например, информационная база Комитета по управлению госимуществом администрации Костромской области. По объектам иных форм собственности расчет стоимости имущества может осуществляться статистическими органами в той последовательности, которая предложена выше. На первом этапе можно воспользоваться и той величиной чистых активов, которая содержится в приложении к бухгалтерскому балансу.

§ 2.3. Тенденции и противоречия муниципальной собственности

Современные реалии экономической жизни страны позволяют определять статус муниципальной собственности через следующие признаки: к ней относится имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Муниципальная собственность, как основа материального благосостояния муниципалитета, ее экономически - правовое содержание находится на стыке двух фундаментальных наук - экономики и юриспруденции. Поэтому, взаимно проникая в различные аспекты экономических отношений, следует рассматривать данную проблему в экономико-правовом аспекте.

Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества. В соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ и ст. 29 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право собственника муниципального имущества принадлежит муниципальному образованию.

Население муниципального образования владеет муниципальной собственностью, передавая право распоряжения и пользования ей в части издания нормативных актов исключительно представительному органу местного самоуправления, который осуществляет это право самостоятельно и в порядке, установленном уставом (положением) о местном самоуправлении.

Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части (группы). Одна часть муниципального имущества закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Другая - в частности, средства местного бюджета, иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, согласно ст. 215 Гражданского кодекса РФ муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения, другого муниципального образования. Имущество первой группы имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение. Имущество второй группы призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления.

Процесс формирования муниципальной собственности еще не завершен, как не завершен процесс формирования самих муниципальных образований. Субъекты РФ должны передавать в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в их собственности, но необходимые для решения вопросов местного значения. Передача данных объектов в собственность местного самоуправления осуществляется в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между самими муниципальными образованиями.

Органы местного самоуправления владеют, пользуются, распоряжаются муниципальными землями и другими природными ресурсами в интересах развития муниципального образования и социально-экономических интересов его граждан.

Органы местного самоуправления информируют население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выясняют мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан и иные формы непосредственной демократии.

Органы местного самоуправления наделяются также правом самостоятельно создавать муниципальные предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности, решают вопросы их реорганизации и ликвидации.

Например, в 1996 г. в г. Екатеринбурге, было принято «Положение о формировании и ведении реестра муниципальной собственности», которое представляет собой основу всего процесса управления муниципальным имуществом Екатеринбурга, что рассматривалось в параграфе 2.2.

Органы местного самоуправления как собственники имеют право на получение части прибыли от использования муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Так, в 1997 г. городской Думой Екатеринбурга было утверждено 205 договоров о закреплении за муниципальными унитарными предприятиями имущества на праве хозяйственного ведения. Поступления в городской бюджет от платежей по этим договорам составили в 1997 г. более 1 млрд. руб.

Акции, приватизированные ценные бумаги, являясь движимым имуществом и объектом вещных прав, могут передаваться органами местного самоуправления в доверительное управление, на депозитарное хранение, для осуществления клиринговой деятельности и иных видов операций и сделок с ценными бумагами.

Процесс приватизации в Костроме практически начался во второй половине 1992 г., после утверждения главой администрации программы приватизации муниципальных предприятий на 1992 г. Базой для составления перечня приватизируемых объектов стали предприятия торговли, общественного питания, бытового обслуживания. К первоочередной приватизации комитетом по управлению городским имуществом были намечены объекты, практически перешедшие в распоряжение коммерческих структур.

За 1992-1997 гг. Костромским комитетом по управлению городским имуществом был приватизированы многие объекты муниципальной собственности, в том числе торговли, бытового обслуживания. В то же время в состав муниципальной собственности была передана львиная доля жилого фонда, находящегося на балансе предприятий и организаций до приватизации. Это не могло не сказаться на финансовом состоянии муниципалитета, так как исконно жилой фонд находился на дотациях Федеральных властей. После передачи жилого фонда на баланс муниципалитета, дотации прекратились. Сегодня практически не затронуты приватизацией такие отрасли, как культура, здравоохранение, спорт, жилищно-коммунальное хозяйство. Оптимальным решением, очевидно, становится не форсирование продаж, а содействие становлению в Костроме альтернативных структур, которые могут сформировать в городе конкурентную среду.

В числе факторов, которые необходимо принимать во внимание при привлечении собственных материальных и финансовых ресурсов муниципальных образований, особенно важен такой, как муниципальный заказ. Органы или должностные лица местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых ресурсов и средств.

Размещение муниципального заказа на выполнение работ (услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления. Органы местного самоуправления в интересах населения в установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность. Органы местного самоуправления при этом выступают не только как хозяйствующие субъекты (экспортно-импортная деятельность, участие в совместных предприятиях и т.п.) во внешнеэкономической деятельности, но и как органы управления, взимающие местные налоги с иностранных инвесторов, регулирующие право пользования природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности.

Проблема формирования финансовой основы органов местного самоуправления, проведения сбалансированной бюджетно-финансовой политики относится к числу наиболее сложных.

Вопросы местных финансов в настоящее время регулируются Федеральным законодательством. В настоящее время, действующее законодательство не защищает адекватно агрегированные интересы местного сообщества, находящегося на территории муниципалитета. Необходимо повернуть региональную политику Федеральных властей в сторону рассмотрения и реального отражения интересов жителей муниципальных образований.

Финансовые средства, находящиеся в распоряжении муниципального образования, это средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные (включая валютные) средства; финансовые ресурсы предприятий и учреждений, находящихся в муниципальной собственности; средства, мобилизуемые на финансовом рынке (ссуды, займы, кредиты, ценные бумаги и т.п.). Формирование и использование местных финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении муниципальных образований, основывается на принципах самостоятельности местных финансов, государственной финансовой поддержке, гласности формирования и использования финансовых ресурсов. Финансовые средства местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям по решению вопросов местного значения, предоставленным муниципальным образованиям Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Органы государственной власти РФ и субъектов РФ недостаточно содействуют развитию местных финансов. В частности, указанные органы, не зная реального положения дел в муниципальных образованиях, регулируют отношения между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также между федеральными бюджетами и местными бюджетами.

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, они недостаточно наделяются материальными и финансовыми ресурсами, необходимыми для осуществления этих полномочий.

Основным инструментом формирования финансовой основы местного самоуправления является право органов муниципального образования самостоятельно формировать, пополнять, утверждать и исполнять местный бюджет, а также контролировать его исполнение.1

В нашей стране длительное время существовала унитарная бюджетная система, при которой каждый нижестоящий бюджет был составной частью вышестоящего, а все вместе они образовывали, единый государственный бюджет. С 1991 г. Россия перешла к принятому в большинстве развитых стран бюджетному устройству, предусматривающему независимость местных бюджетов, что на наш взгляд дает истинную, а не формальную самостоятельность местным органам самоуправления.

Местный бюджет определяется как совокупность организационных бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов страны направляется в распоряжение местных органов власти (муниципальных образований) для решения вопросов местного значения, а также осуществления

См: Конституция РФ - Ст. 132. органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.

В соответствии с уставами муниципальных образований формирование местных бюджетов должно соответствовать требованиям самостоятельности, достоверности, сбалансированности, гласности и единства, которые обеспечиваются: наличием собственных источников доходов; правом определять направления использования и расходование бюджетных средств; правом разрабатывать, рассматривать, утверждать и исполнять бюджет; правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения, и запретом на изъятие органами государственной власти свободных остатков средств местных бюджетов; правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.

Формирование местного бюджета, осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.

Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта РФ.

Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Местный бюджет имеет доходную и расходную части. Доходную часть бюджета формируют четыре основных источника:

1) отчисления от федеральных и региональных налогов в рамках межбюджетных взаимоотношений;

2) перечисления из федеральных и региональных специализированных фондов;

3) местные налоги;

4) местные неналоговые фонды.

К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами, другие собственные доходы местных бюджетов (в частности, доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей, штрафы, подлежащие к перечислению в местный бюджет, подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и т.п.), доли федеральных налогов и доли субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе (например, часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций, часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства, часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия и т.п.).

Нормативы отчислений (в процентах) в местный бюджет от регулирующих федеральных и региональных налогов устанавливаются в соответствии с законодательством РФ.

Расходная часть местных бюджетов включает: а) расходы, связанные с решением вопросов местного значения; б) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; в) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам; г) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа муниципального самоуправления.

У местного самоуправления до сих пор не сформировалась необходимая материальная база в виде целостной системы его финансового обеспечения. Более того, статистические данные свидетельствуют, что имеющаяся база все более размывается. Например, в 1992-1996 гг. наблюдалось сокращение доли бюджетов муниципальных образований в консолидированном бюджете РФ по доходам - с 27,6 до 21,4%. В этот же период происходил рост доли местных бюджетов в расходной части - с 28,6 до 31,6%. Доля бюджетов территорий (т.е. субъектов РФ) в консолидированном бюджете по доходам возросла с 16,5 до 29,1% при одновременном росте удельного веса их и в бюджетных расходах - с 10,1 до 21,8%.

В 1997 г. около половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства были сосредоточены на уровне федерального бюджета, около одной трети - на уровне субъектов федерации, и лишь около одной пятой на уровне муниципальных бюджетов.

В то же время за счет бюджетов муниципальных образований финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85 - на здравоохранение, 60 - на содержание детских садов, 80 - на коммунальные услуги, 60% - на содержание жилья. В настоящее время около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство страны приходится на местные бюджеты.

Большинство бюджетов муниципальных образований в России в настоящее время являются дотационными. Абсолютный и относительный рост их количества в общей совокупности бюджетов муниципальных образований продолжает возрастать. Все более усиливается их зависимость от бюджетов других уровней (в первую очередь от региональных). В 1997-1998 гг. во многих субъектах РФ дотации получили 8-9 местных бюджетов из каждых 10. Существующее положение способствует, следовательно, не развитию местного самоуправления, а консервации иждивенчества, бюрократизации и уравниловки.

Финансовая самостоятельность органов местного самоуправления фактически не обеспечивается вследствие чрезвычайно низкой доли местных налогов и сборов в общем объеме доходов, что вызвано высоким уровнем использования налогооблагаемой базы государственными налогами и страховыми взносами. В результате местные налоги накладываются на ту же самую налогооблагаемую базу, что не позволяет органам местного самоуправления обеспечить приемлемый уровень доходов собственных бюджетов, не оказывая излишнего налогового давления на население муниципальных образований.

Тем самым процесс составления, утверждения и исполнения бюджета муниципального образования почти полностью зависит от ежегодного закрепления федеральными и региональными органами государственной власти за местными бюджетами как федеральных, так и региональных налогов и сборов.

Бюджетный кодекс РФ, первая часть которого была принята в 1998 г., не внес в процесс укрепления финансовой базы местного самоуправления ничего принципиально нового. Он не гарантирует подлинной самостоятельности местного самоуправления. Так, в документе отсутствует законодательное закрепление полномочий по формированию доходов муниципальных образований, не устанавливается перечень налогов (включая постоянные квоты на некоторые из них) и других платежей, закрепленных на постоянной основе за местными бюджетами. Не определяя такого списка, а регламентируя лишь деление налогов на федеральные, региональные и местные, Кодекс в значительной мере теряет свое значение для законодательного закрепления самостоятельности местных бюджетов, поскольку не вводит четкого разграничения конкретных налогов и сборов по уровням бюджетной системы страны.

Дискуссии о будущем бюджетной системы России выявили множество подходов к проведению реформы местных бюджетов. Один из них - возможный переход бюджетной системы страны на принципы бюджетного федерализма, получившего признание в развитых странах.

Теоретически это означает, что, во-первых, государство должно гарантировать населению удовлетворение основных социальных потребностей не ниже государственных минимальных стандартов за счет средств от федерального бюджета. Государственные минимальные социальные стандарты — это установленные законодательством РФ минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы соответственно в денежном или удельном выражении, определяющие единые или групповые удельные показатели бюджета. Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа муниципального самоуправления.

Во-вторых, доходы сверх стандартного уровня наполнения бюджета (положительное сальдо) должны быть результатом экономической активности населения муниципального образования и являться собственностью местного самоуправления. Эти доходы не могут изыматься из местных бюджетов и не должны влиять на размер централизованных отчислений. В-третьих, каждому уровню власти (федеральный, субъектный и местный) следовало бы иметь собственный источник доходов, обеспечивающий выполнение своих полномочий.

Принцип бюджетного федерализма заключается и в том, что не только доходы, но и расходы бюджета должны быть четко разграничены между теми же тремя уровнями управления. Этот вопрос приобрел особую актуальность, когда широкое распространение получила практика передачи расходов из вышестоящего бюджета; на нижестоящий, при этом «забывали» передавать адекватные новым расходам источники финансирования.

Укрепление местных финансов выходит за рамки вопросов местного значения и становится общегосударственной проблемой. Только разграничив доходно-расходные части между бюджетами разных уровней, можно согласовать интересы федерации, регионов и муниципальных образований, разумно распределить функции и соответствующие финансовые ресурсы, сформировать новые межбюджетные отношения. В сложившихся условиях переходного периода нужно иметь несколько форм межбюджетных отношений, а не одну, например трансфертную. Согласно логике трансфертного механизма, разработанного, в частности, в Свердловской области, чем меньше бюджетные доходы того или иного муниципального образования, тем больше у него шансов получения Трансферта. Следовательно, исчезают стимулы увеличения доходной части местных бюджетов. При существующей системе трансфертов резко усиливаются иждивенческие тенденции.

Среди многообразия форм межбюджетных отношений можно выделить процентные отчисления от регулирующих доходов, дотации, субвенции, ссуды, взаиморасчеты, трансферты. Все они необходимы для корректировки сложившихся пропорций распределения доходов между звеньями бюджетной системы, ибо даже в пределах одной области обойтись одной формой абсолютно невозможно. Для того чтобы финансовые ресурсы выполняли не только перераспределительную, но и стимулирующую функцию, нужно применять и совершенствовать все формы бюджетного регулирования, определять границы и сферы действия каждой из них, т.е. субъект РФ определяет, при каких условиях должна использоваться дотация, при каких - субсидия, а при каких - трансферты из фонда финансовой поддержки. Тогда все финансовые взаимоотношения разных уровней власти будут справедливыми, к тому же их можно контролировать.

В частности, согласно Закону «О регулировании взаимоотношений между областным бюджетом и местными бюджетами в Костромской области», регулирование отношений между областным и местным бюджетами основывается на следующих основных принципах: справедливость в распределении финансовых средств между областными и местными бюджетами; единство нормативной базы расчетов муниципальной бюджетной обеспеченности по расходам и доходам; выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований с одинаковыми территориальными условиями; единство механизма финансовой поддержки местных бюджетов; стимулирование бюджетной наполняемости в различных муниципальных образованиях; обеспечение последовательного, относительного и постепенного выравнивания средств, расходуемых на социальные нужды в расчете на одного жителя территории с высокими и низкими налоговыми показателями, разным уровнем социально-экономического развития; введение долговременных унифицированных нормативов отчисления от регулирующих доходов в местные бюджеты, обеспечивающих стабильность, устойчивость и планомерность бюджетного процесса в области.

Дальнейшее развитие местного самоуправления предусматривает решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти РФ с органами местного самоуправления. Администрацией Президента РФ совместно с правительством РФ предписано организовать взаимодействие с союзами и ассоциациями муниципальных образований для обеспечения участия органов местного самоуправления в проведении жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ.

Исходя из нового понимания роли местного самоуправления социально-экономических процессах, местные органы власти стремятся строить и проводить собственную экономическую политику в пределах муниципальных образований. Сегодня органы местного самоуправления не несут прямой ответственности за управление всеми экономическими и коммерческими предприятиями и учреждениями» находящимися на территории муниципального образования. Как способность производить продукцию, так и ответственность за экономическую деятельность, лежат в конечном счете, на самих предприятиях и поэтому находятся вне зоны деятельности органов местного самоуправления. Они больше не могут приказывать (как в недавнее время), что и сколько производить и куда сбывать. Вместе с тем органы местного самоуправления не могут быть пассивными бездействующими лицами в процессе экономического развития соответствующих территорий.

Можно выделить два основных подхода органов местного самоуправления к решению проблемы местного экономического роста. Во-первых, они активно способствуют созданию благоприятного делового климата, подходящих условий для поддержки уже существующих предприятий, для привлечения и удержания инвестиций, содействуют развитию предпринимательской деятельности, становлению собственников, обеспечивают эффективную работу местного хозяйства, гарантируют работу необходимых для бизнеса отраслей и служб (от образования до противопожарной безопасности). Во-вторых, важнейшая задача органов местного самоуправления - расширение экономического потенциала территории, в первую очередь путем развития элементов хозяйственной инфраструктуры: транспорта, связи, земельных участков, производственных помещений, энергоснабжения и т.п. Эти два направления стратегического развития, в том числе и на местном уровне, более уместны в условиях устоявшейся, хорошо отлаженной экономической системы, функционирующей на основе частной собственности. В условиях нынешней России эти направления только начинают просматриваться. В современный период одной из главных функций органов местного самоуправления, особенно в городах, становятся поиск, привлечение и удержание инвестиций. Каждая новая инвестиция означает новые рабочие места, новые деловые возможности для существующих предприятий, а также дополнительные налоги и пошлины, поступающие в казну, в том числе местную. То же самое можно сказать и о тех случаях, когда местным властям удается сохранить то или иное предприятие. Поэтому важнейшая роль принадлежит созданию стимулирующей производство товаров и услуг налогово-правовой среды.

Следует подчеркнуть, что экономической основой местного самоуправления являются мелкие и средние предприятия и фирмы, малое предпринимательство. Формированию экономической основы местного самоуправления способствуют такие новые объективные факторы, как переход промышленности от тяжелого производства, выгодного крупным фирмам, к высокотехнологическим энерго - и материалосберегающим и наукоемким отраслям промышленности, где преобладают малые формы организации производства. Этому процессу способствуют также опережающий рост сектора услуг и информации, компьютеризация, новые подходы к проблемам регионального и городского развития.

Масштабы и уровень развития малого предпринимательства являются, пожалуй, самым ярким индикатором зрелости и активности рыночных отношений. С усилением позиций малых предприятий, «малой экономики», как показывает мировая практика, ослабляются стагнирующие тенденции, оживляется экономическая активность, нормализуются процессы ценообразования, складывается механизм согласования спроса и предложения на рынке товаров, услуг и рабочей силы. Решающая роль органов самоуправления в развитии малого бизнеса делает необходимым привлечение и удержание на своей территории разнообразных предприятий, беспрецедентно подвижных, легких на подъем, оказывающих самые разнообразные услуги населению.

Успешность местной экономической политики в конечном счете означает и успех в формировании местного самоуправления. Таким образом, решение столь масштабной проблемы, как реформа местного самоуправления в России на достаточном уровне компетентности, требует усилий большого количества специалистов в разных сферах знаний, предопределяет необходимость научного обеспечения реформы на всех стадиях ее проведения.

Для эффективного решения многих задач, которые стоят перед муниципальным хозяйством, как системным объектом собственности (например, выход из кризиса, повышение уровня жизни населения и т. п.) важно знать не только состав муниципальной собственности, но и ее структуру по видам и типам, сферам деятельности и отраслям, а также динамику этой структуры, выявлять и прогнозировать тенденции в ее изменении. Учет состава объектов муниципальной собственности и ее совокупной величины позволяет получить более полное представление об экономическом потенциале региона и его составляющих, уровне их использования в тот или иной момент времени и в динамике за определенный период.

Знание размера и структуры муниципальной собственности необходимо и для выработки стратегии ее развития, для прогнозирования поступлений в доходную часть местного бюджета и других целей.

На наш взгляд одной из наиболее важных задач, возникающих сегодня перед муниципальными органами управления экономикой в период преобразования всей системы отношений собственности, стоит проблема полного учета материальных и нематериальных объектов, принадлежащих различным собственникам и находящихся на территории муниципального образования. Эта проблема, на наш взгляд, может быть решена с помощью Единого муниципального реестра объектов собственности (ЕМРОС), расположенных в границах города. Этот реестр должен включать все объекты собственности, находящиеся на территории муниципального образования. Таким образом, можно будет отслеживать и влиять на процессы, происходящие в муниципалитете, как то, следить за движением и использованием муниципальной собственности, определить соотношение частной и муниципальной собственности в городе.

Данные об объектах собственности можно будет получить от организаций связанных с системным учетом вещных прав, объектов недвижимости, реестров ценных бумаг и т.д. Это позволит оперативно реагировать на экономические процессы, происходящие в муниципалитете, влиять на качество и эффективность использования муниципальной собственности и т. д.

Для дальнейшей стабилизации и развития местного самоуправления, на основе отлаженного механизма функционирования муниципальной собственности, как стержневого института местного сообщества, нами предлагается идея организации муниципального банка. Это позволит консолидировать все финансовые потоки, и наиболее эффективно перераспределять их в пределах муниципального образования.

Из всего вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

- процесс разгосударствления осуществляется в трех различных плоскостях. Федеральная, субфедеральная и муниципальная собственность в регионе. Формирование структуры региональной собственности осуществляется по двум направлениям. С одной стороны, «сверху - вниз» (от верхнего уровня управления к нижнему), с другой стороны, «снизу - вверх» (от нижнего уровня к верхнему).

- формирование структуры собственности идет в такой последовательности: федеральная собственность => субфедеральная собственность => муниципальная собственность. При недостаточной величине имущества и других ресурсов, которые перешли в собственность тех или иных муниципальных образований, последним может оказываться поддержка. Эта поддержка осуществляется за счет перераспределения средств находящихся в собственности более высокого уровня. Все это связано с первым подходом к анализу отношений собственности. При этом отметим, что возможно формирование собственности муниципальных образований в объеме достаточном для решения всех экономических, социальных и финансовых задач; через последовательность: муниципальная собственность => субфедеральная собственность => федеральная собственность; а также федеральная => муниципальная => субфедеральная. Соответственно, можно использовать и другие варианты комбинированного подхода.

- на основе отлаженного механизма функционирования муниципальной собственности как института местного сообщества, для стабилизации развития местного самоуправления необходимо организовать муниципальный банк. Организация муниципального банка позволит консолидировать все ресурсы и наиболее эффективно перераспределять их в пределах муниципального образования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление должно опираться на взаимодействие различных форм собственности. Центральным звеном среди многообразия форм собственности на региональном уровне является муниципальная собственность.

Важное значение при характеристике муниципальной собственности имеют такие категории как присвоение, владение, распоряжение и использование. Исходя из этого, обоснована синтетическая конструкция собственности, включающая основные уровни: а) собственность как отношения социально - экономического присвоения; б) собственность как санкционированные поведенческие отношения; в) собственность в виде пучка экономических правомочий.

Исходя из характеристики муниципальной собственности, самоуправление является относительно автономным функционированием экономики на мезоуровне. Поэтому, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, основополагающим принципом организации экономики региона. Оно (местное самоуправление) представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения. В то же время, местное самоуправление является специфичной формой реализации власти местного сообщества.

Субъектом местного самоуправления является население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования и реализующее свое право осуществления местного самоуправления, поэтому общие интересы и запросы местного сообщества субъективируются в самостоятельной деятельности физических и юридических лиц, в том числе, всех предпринимательских структур.

Региональное хозяйство можно рассматривать как единый хозяйственный комплекс, состоящий из отдельных самостоятельных экономических структур разных территориальных образований внутри региона. Поэтому, только в рамках самостоятельности региона обеспечивается комплексность хозяйства, и создаются объективные предпосылки для регулирования экономических процессов. Отсюда следует, что должны быть созданы единые институты, регулирующие взаимоотношения региона и муниципалитетов.

На основе самостоятельности региона должен формироваться и бюджет муниципальных органов. Он должен формироваться не сверху вниз, не как одноканальная система налогообложения, а как многоплановая структура финансирования региона, с дифференцированным распределением по важности экономических программ.

Экономической базой местного самоуправления выступает местное хозяйство. Под местным хозяйством понимается комплекс предприятий, организаций, учреждений, находящихся на территории данного муниципального образования независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности.

Муниципальные органы должны быть самоокупаемы. Для эффективного функционирования муниципальных органов необходимо сформировать оптимальную институциональную среду то есть это означает, что формальные и неформальные институциональные структуры должны комплексно и органически взаимосвязанно функционировать в интересах местного сообщества.

Процесс разгосударствления осуществляется в трех различных плоскостях. Федеральная, субфедеральная и муниципальная собственность в регионе. Формирование структуры региональной собственности осуществляется по двум направлениям. С одной стороны, «сверху - вниз» (от верхнего уровня управления к нижнему), с другой стороны, «снизу - вверх» (от нижнего уровня к верхнему).

Формирование структуры собственности идет в такой последовательности: федеральная собственность => субфедеральная собственность => муниципальная собственность. При недостаточной величине имущества и других ресурсов, которые перешли в собственность тех или иных муниципальных образований, последним может оказываться поддержка. Эта поддержка осуществляется за счет перераспределения средств находящихся в собственности более высокого уровня. Все это связано с первым подходом к анализу отношений собственности. При этом отметим, что возможно формирование собственности муниципальных образований в объеме достаточном для решения всех экономических, социальных и финансовых задач; через последовательность: муниципальная собственность => субфедеральная собственность => федеральная собственность; а также федеральная => муниципальная => субфедеральная. Соответственно, можно использовать и другие варианты комбинированного подхода.

На основе отлаженного механизма функционирования муниципальной собственности как института местного сообщества, для стабилизации развития местного самоуправления необходимо организовать муниципальный банк. Организация муниципального банка позволит консолидировать все ресурсы и наиболее эффективно перераспределять их в пределах муниципального образования.

На основе новых современных методов научного анализа (новой политической экономии, системного, институционального, релятивистского подходов, эмпирических и информационных материалов) проанализированы отношения собственности, которые на современном этапе приобрели транзитивный характер и наполнились новым содержанием.