Налог на доходы физических лиц как инструмент укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Налог на доходы физических лиц как инструмент укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований"

004Ы0183 На правах рукописи

ПЕРЕКАЛЬСКИЙ Семен Владимирович

НАЛОГ НА ДОХОДЫ ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ

КАК ИНСТРУМЕНТ УКРЕПЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Специальность: 08.00.10 - "Финансы, денежное обращение и кредит"

Автореферат диссертации па соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 4 ОКТ 2010

Саратов - 2010

004610183

Работа выполнена на кафедре финансов Саратовского государственного социально-экономического университета.

Научный руководитель - д-р экон. наук, профессор

Ермакова Елена Алексеевна

Официальные оппоненты - д-р экон. наук, профессор

Придачук Максим Петрович - канд. экон. наук, доцент Кондратьев Алексей Валерьевич

Ведущая организация - Оренбургский государственный университет.

Защита состоится 29 октября 2010 года в 1500 час. на заседании диссертационного совета Д 212.241.03 при Саратовском государственном социально-экономическом университете по адресу:

410003, Саратов, Радищева, 89, Саратовский государственный социально-экономический университет, ауд. 843.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке университета. Автореферат разослан 29 сентября 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного^«--СМБогомолов

совета, д-р экон. наук, профессор^^. J ——2 *—'

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ .

Актуальность темы исследования. Муниципальные бюджеты в бюджетной системе страны составляют ее финансовый фундамент: около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и 40% расходов на народное хозяйство приходится именно на местные бюджеты. Очевидно, что самостоятельность бюджетов муниципальных образований предполагает наличие собственных источников финансовых ресурсов, которыми органы местного самоуправления вправе свободно распоряжаться и нести за их рациональное и эффективное использование полную ответственность.

Решение проблемы финансовой самостоятельности муниципальных образований, расширение их собственной доходной базы сегодня становится особенно актуальным. Налог на доходы физических лиц (НДФЛ) является наиболее значимым из всех налоговых доходов для местных бюджетов. Для муниципальных образований данный налог выполняет первостепенную бюджетообразующую роль. В последние годы он стал достаточно стабильным, но существующие проблемы с его собираемостью серьезно сказываются на местных бюджетах. Ситуация осложняется тем, что у органов местного самоуправления практически отсутствуют действенные рычаги влияния на регулирование данного налога. Кроме того, статус бюджетообразующего налога ставит наполняемость муниципального бюджета в зависимость от деятельности организаций, расположенных на территории муниципалитета. Значимость налога на доходы физических лиц для местных бюджетов определяется и тем, что это единственный налог, дополнительные нормативы отчислений по которому могут заменять дотации, предоставляемые субъектами РФ. Поступление НДФЛ в местные бюджеты определяет финансовую способность исполнения расходных обязательств муниципалитета.

В настоящее время остаются нерешенными многие противоречивые вопросы, в частности оптимизация льгот, которые для местных бюджетов сказываются существенными выпадающими доходами, а также не разработаны реальные пути легализации "теневых" доходов населения для целей налогообложения налогом на доходы, физических лиц и практические механизмы по снижению затрат на администрирование налога. Существующее бюджетное и налоговое законодательство ставит в затруднительное положение муниципалитеты в связи с неотработанным порядком уплаты налога, и в то же время необходимостью создания благоприятных условий для граждан, проживающих в границах конкретного муниципального образования.

Необходимость повышения благосостояния населения и укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований обуславливают необходимость разработки новых подходов в определении налогооблагаемой базы, льгот, ставок и других регулятивных элементов налога на доходы физических лиц, что определило актуальность темы исследования и круг рассматриваемых в ней вопросов.

Степень разработанности проблемы. В экономической литературе рассмотрению теоретических вопросов экономического содержания налога на доходы физических лиц посвящены работы М.М. Алексеенко, С.В. Барулина, Е.С.Вылковой, Г.П. Боголепова, Г.И. Болдырева, А.В. Брызгалина, А.И. Буковецкого, И. Исаева, В.Г. Князева, Ф.А. Менькова, И.Х. Озерова, В.М. Пушкаревой, И.Г. Русаковой, В.В. Степаненко, Н.И. Тургенева, В.Е. Черкасова, Д.Г. Черника и др., а также труды зарубежных авторов А. Вагнера, К. Маркса, А. Лориа, В. Петги, Э. Селигмана, А. Смита, Р. Стурма, Э. Энгеля, К.Т. Ээберга.

Большой вклад в разработку проблем функционирования местных бюджетов внесли О.В. Врублевская, А.Г. Грязнова, Л.И. Дробозина, А.Г. Игудин, Т.М. Ковалёва, Е.В. Маркина, Л.Г. Павлова, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, М.П. Придачук, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Н.М. Сабитова, Г.К. Шеховцов и др. В их научных трудах заложены теоретические и методологические основы решения вопросов формирования местных бюджетов. В последние годы в периодической печати поднимаются вопросы совершенствования бюджетных отношений на муниципальном уровне, связанные с реформированием местного самоуправления. Этим направлением активно занимаются Л. Пронина, Л.Е.Тишкина, С.Г.Ходасевич и другие исследователи.

' Вместе с тем, в научных работах в области налогообложения доходов физиче-!"ских лиц и местных бюджетов можно отметить определенную однобокость рассматриваемых направлений реформирования. Как правило, разрабатываемые при этом предложения противоречат друг другу: совершенствование НДФЛ рассматривается с позиций благосостояния самого налогоплательщика и предусматривает ' шаги в направлении расширения льгот и снижения налоговой нагрузки населения, а предложения по укреплению местных бюджетов преследуют цели пополнения казны и направлены на сокращение льгот и расширение налогооблагаемой базы, в том числе и по НДФЛ. При этом отсутствуют работы, посвященные комплексному решению проблем сбалансированности местных бюджетов и повышения благосостояния населения, которое также зависит от финансовых возможностей муниципалитетов предоставлять качественно и в полном объеме общественные услуги.

Актуальность проблемы, а также недостаточная теоретическая и практическая разработанность многих ее сторон предопределили выбор темы настоящего исследования и повлияли на постановку его целей и задач.

Цель диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является развитие теоретических и практических аспектов функционирования налога на доходы физических лиц с позиции укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований и разработка приоритетных направлений совершенствования инструментария воздействия налога, как на доходы местных бюджетов, так и населения в современной России

В рамках указанной цели в диссертации поставлены следующие основные задачи исследования:

- раскрыть основы и проблемы финансовой самостоятельности муниципальных бюджетов России;

- исследовать эволюционирование подоходного налогообложения в России с позиции наполнения бюджетов;

- проанализировать значение НДФЛ в формировании доходной базы местных бюджетов в современных условиях;

- раскрыть регулятивные элементы налога на доходы физических лиц и механизм их действия;

- исследовать воздействие налоговых вычетов по НДФЛ на доходы местных бюджетов и предложить меры по совершенствованию их механизма;

- разработать методику оценки выпадающих доходов местных бюджетов и предложить способы их компенсации;

- выявить наиболее проблемные стороны механизма уплаты налога на доходы физических лиц и оценить его влияние на состояние местных бюджетов;

- разработать модель организации социально ориентированного подоходного налогообложения физических лиц, в том числе на основе зарубежного опыта семейного налогообложения доходов физических лиц.

Предметом исследования является совокупность денежных отношений, складывающаяся в области формирования и исполнения местных бюджетов, а также в процессе взимания и контроля за поступлением налога на доходы физических лиц в бюджетную систему РФ.

Объектом исследования выступает действующая бюджетная система и практика налоговых отношений на муниципальном уровне в современной России.

Методологической основой исследования послужил диалектический метод познания, раскрывающий возможности изучения экономических явлений в их развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности. Сравнительный подход к объекту исследования реализован при помощи общенаучных методов: научной абстракции, моделирования, анализа и синтеза, группировки и сравнения.

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, экономистов по проблемам бюджета и организации бюджетных отношений, а также раскрывающие теоретические аспекты и проблемы налогообложения доходов физических лиц.

Информационной базой исследования послужили законодательные акты и нормативные документы государственных органов власти Российской Федерации и органов местного самоуправления, данные Федеральной службы государственной статистики (Росстата), отчеты и материалы Министерства финансов РФ и Министерства экономического развития РФ, Федеральной налоговой службы, Министерства финансов Саратовской области, материалы, опубликованные в периодической печати, и размещенные в сети Интернет, а также собственные расчеты автора.

Научная новизна диссертационного исследования в целом заключается в разработке комплексной модели совершенствования функционирования налога на доходы физических лиц как инструмента укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований России.

Наиболее существенные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

- на основе оценки реализации принципа самостоятельности бюджетной системы РФ уточнено понятие финансовой самостоятельности муниципального образования как способности финансировать в полном объеме расходные обязательства муниципального образования за счет местных доходов бюджета (собственных и передаваемых на постоянной основе, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ), независимо от финансовой помощи (дотаций, субсидий) из других бюджетов бюджетной системы РФ;

- дана авторская трактовка собственных доходов бюджетов, в рамках которой предложена классификация доходов местных бюджетов по трем группам (собственные доходы, передаваемые (закрепленные) доходы и доходы в виде межбюджетных трансфертов) и разработан коэффициент финансовой самостоятельности муниципального образования;

- на основе анализа значения НДФЛ в бюджетах муниципальных образований в целях укрепления финансовой самостоятельности обоснована необходимость увеличения доли НДФЛ, закрепленной на постоянной основе соответственно за бюджетами муниципальных районов и городских округов;

-выделены особенности реализации НДФЛ основных налоговых функций; определен механизм действия системы фискально-регулятивных элементов НДФЛ, к которым отнесены: налоговая ставка, налоговые льготы (в т.ч. налоговые вычеты), налоговая база;

- предложены меры по совершенствованию механизма предоставления налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц, предполагающие механизм их автоматического индексирования на показатель инфляции и увеличение стандартного универсального налогового вычета и вычета на детей до величины прожиточного минимума при одновременном повышении порогового значения накопленного дохода, а также отмену социальных налоговых вычетов (за исключением вычета на обучение детей) и имущественного налогового вычета'на строительство или приобретение недвижимости;

- разработана формализованная методика оценки выпадающих доходов местных бюджетов в связи с предоставлением налоговых льгот (вычетов) и обоснована возможность их компенсации за счет введения прогрессивной шкалы налога, учитывающей благосостояние населения и бюджетные интересы, а также направленной на выполнение налогом функции социального регулятора;

- предложен механизм уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства физического лица, учитывающий фискальные интересы муниципального образования, на территории которого зарегистрирован налогоплательщик;

-разработана по основным элементам модель социально ориентированного подоходного налогообложения на основе адаптированного использования в России зарубежного опыта семейного налогообложения доходов физических лиц, которая предполагает выбор налогоплательщиком одной из систем налогообложения: индивидуальной или семейной.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.

Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в приращении новых знаний о развитии бюджетных отношений на муниципальном уровне, в углублении теоретических подходов к определению финансовой самостоятельности муниципальных образований и системы доходов их бюджетов, к обеспечению эффективного функционирования налога на доходы физических лиц в РФ и комплексного согласования бюджетных интересов и интересов налогоплательщиков -физических лиц. Теоретические выводы и положения диссертации составили методологическую базу для практических разработок и рекомендаций.

Практическая значимость результатов исследования заключается в их доведении до конкретных прикладных моделей-, механизмов и рекомендаций, позволяющих при их внедрении обеспечить функциональность и эффективность муниципальной налогово-бюджетной политики и местной бюджетной системы. Это касается практических результатов, связанных с организацией элементов функционирования налога на доходы физических лиц в направлении сокращения налоговой нагрузки на население и нивелирования выпадающих доходов местных бюджетов, созданием условий для финансовой самодостаточности муниципальных образований. Названные и другие прикладные разработки могут быть использованы государственными органами власти и органами местного самоуправления для законотворческой деятельности в целях реформирования НДФЛ и построения эффективной налогово-бюджетной политики на муниципальном уровне.

Апробация работы. Основные положения и результаты исследования были доложены и обсуждены на итоговых научно-практических конференциях в 2008, 2009 и 2010 годах в Саратовском государственном социально-экономическом университете, а также в рамках работы региональных и международных научно-практических конференций в г. Ижевске и г. Саратове.

Важнейшие выводы практического характера нашли применение в деятельности Министерства финансов Саратовской области, что подтверждено справкой о практическом использовании материалов диссертационной работы.

Основные теоретические положения диссертационной работы используются в качестве учебно-методического материала, в процессе преподавания дисциплин "Финансы", "Финансы и кредит", "Бюджетная система РФ", "Налогово-бюджетная система", "Государственные и муниципальные финансы", "Налоги и налогообложение", а также при подготовке муниципальных служащих Саратовской области по специализированным программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки в Саратовском государственном социально-экономическом университете, что также подтверждено справкой о внедрении в учебный процесс.

Наиболее существенные положения и результаты исследования опубликованы в 7 научных трудах общим объёмом 4,55 п.л., из них 2 статьи объемом 1,0 п.л. - в изданиях, рекомендованных ВАК.

Структура работы. Работа имеет следующую структуру, определенную логикой исследования и совокупностью решаемых в нем задач:

Введение

Глава 1. Налог на доходы физических лиц в системе доходов местных бюджетов России

1.1. Финансовая самостоятельность муниципальных образований России

1.2. Эволюция подоходного налогообложения в России

■. 1.3. Значение налога на доходы физических лиц в формировании доходной базы местных бюджетов в современных условиях

1.4. Фискально-регулятивные элементы налога на доходы физических лиц

Глава 2. Совершенствование инструментария воздействия налога на доходы физических лиц на доходы местных бюджетов и населения в современной России

2.1. Воздействие налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц на доходы местных бюджетов

2.2. Методика оценки выпадающих доходов местных бюджетов и способы их компенсации

2.3. Механизм уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика

2.4. Модель организации социально ориентированного подоходного налогообложения физических лиц

Заключение

Список использованной литературы

Приложения

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

• с. ■<■....•

Полученные в диссертационном исследовании научные результаты, основные идеи, положения и выводы нашли отражение в двух группах проблем.

Первая группа проблем посвящена теоретическому анализу роли налога на доходы физических лиц в системе местных бюджетов России.

Исследование начинается с раскрытия и уточнения понятия финансовая самостоятельность муниципального образования.

- С целью реализации принципа самостоятельности бюджетов, закрепленного в Бюджетном кодексе РФ (БК РФ), важно обеспечить максимально возможную степень финансовой самостоятельности бюджета. Это, в свою очередь, может зависеть от уровня налоговой составляющей в доходах бюджета, уровня доходов, закрепленных (полностью или частично) на постоянной основе (без ограничения сроком), сокращения уровня дотационности, наличия в налоговом и бюджетном законодательстве необходимых исходных условий для развития инициативы органов местного самоуправления с целью максимальной мобилизации собственных финансовых ресурсов.

Основываясь на оценке реализации принципа самостоятельности бюджетной системы РФ, финансовая самостоятельность муниципального образования понимается как способность финансировать в полном объеме расходные обязательства муниципального образования за счет местных доходов бюджета (собственных и передаваемых на постоянной основе, закрепленных в БК РФ), независимо от финансовой помощи (дотаций, субсидий) из других бюджетов бюджетной системы РФ.

.•... С целью сохранения главного критерия, характеризующего уровень самостоятельности бюджетов, а также для полноты и четкости понимания и структурной характеристики доходов бюджетов в работе предлагается разделить доходы на три крупные группы:

1) собственные доходы, с выделением в их составе собственных налогов;

2) передаваемые (закрепленные) доходы;

3) доходы в виде межбюджетных трансфертов.

При этом к собственным доходам относятся финансовые средства, получаемые вследствие принятия самостоятельных решений.

Первые две группы доходов условно названы местными доходами, которые в какой-либо мере определяют самостоятельность муниципального образования и зависят исключительно от деятельности органов местного самоуправления.

Совокупность и структура налоговых доходов местных бюджетов представлена в следующей Таблице 1.

Таблица 1. Предлагаемая классификация доходов местных бюджетов

Местные доходы Доходы в виде межбюджетных трансфертов (МБТ)

Собственные доходы передаваемые (закрепленные) доходы

доходы, передаваемые на постоянной основе и закрепленные в БК РФ доходы, передаваемые по решению органов государственной власти субъектов РФ, на ежегодной или среднесрочной основе

дополнительные нормативы отчислений от налогов взамен лотапии дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта РФ

Собственные налоги: Налог на доход ы физических лиц Налог на доходы физических лиц Налог на доходы физических лиц Дотации

Земельный налог Единый сельскохозяйственный налог Налог на прибыль организаций Субвенции

Налог на имущество физических лиц Государственная пошлина Транспортный налог Субсидии

Единый налог на вмененный доход Налог на имущество организаций Иные МБТ

Прочие

Неналоговые доходы Согласно БК РФ <

НДФЛ в местные бюджеты попадает по трем финансовым "каналам": во-первых, в качестве установленного БК РФ стабильного норматива отчисления от федерального налога; во-вторых, в виде устанавливаемого регионами дифференцированного норматива отчисления от региональной доли налога, в качестве средств, замещающих дотацию; в-третьих, в виде единого дополнительного норматива отчисления от региональной доли налога в местные бюджеты.

Налоги выступают не только как источник дохода, но и как мощный ре1улятор хозяйственных отношений. Поэтому принципиально важно не только то, какие

объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и то, какова способность органов власти регулировать налоговые отношения с хозяйствующими субъектами и влиять на формирование налоговой базы территорий. Такие отношения складываются на основе реализации предоставленных властям полномочий по управлению отдельными элементами налога.

Учитывая авторские положения относительно группировки доходов местных бюджетов, а также структурирования местных доходов, в качестве показателя для оценки уровня самостоятельности местных бюджетов определен коэффициент финансовой самостоятельности муниципального образования (Кфсмо):

Кфсмо хШ% ^ Кфат г 30%

гДе: ~£(СД + ПД) - общая сумма местных доходов, в которую входят: собственные доходы (СД) и доходы, передаваемые на постоянной основе и закрепленные в БК РФ (ПД); ДБ - совокупная величина доходов бюджета муниципального образования.

Далее в работе проводится анализ исторического развития налога на доходы физических лиц, в результате которого были выделены этапы развития БДФЛ в России в зависимости от его финансовой значимости в местных бюджетах (см. табл. 2).

Таблица 2. Этапы развития подоходного налогообложения

Название Период Краткая характеристика

Становление подоходного налогообложения 18131923 гг. В целом подоходное обложение имело нерегулярный характер и крайне низкое значение в бюджете

Введение подоходного налога (период НЭПа) 1923 - 1930 гг. Относительно небольшое значение в доходах бюджета, однако можно отметить рост доли налога в доходах бюджета (с 0,9% до 3,4%)

Посленэповский период (снижение доли подходного налога в бюджете) 19311945 гг. Значение в бюджете возрастает, однако на протяжении этого этапа наблюдается снижение доли подоходного налога в доходах бюджета (с 7,5% до 3,5%)

Послевоенный период (рост доли подоходного налогообложения в бюджете) 19451955 гг. Наблюдается рост доли подоходного налогообложения в бюджете (налоги с населения - 41,8%, при этом наибольшая роль для сельских бюджетов)

Советский период развития подоходного налога (снижение доли подоходного налога) 19551991 гг. Происходит снижение доли подоходного налога в доходах бюджета (до 8%)

Развитие подоходного -налога в РФ 19922000 гг. Федеральный налог. Значение в доходах бюджета стабильно 8% -10,5%, в налоговых доходах доля подоходного налога составляла 10,2% - 12,7%

Современный этап развития НДФЛ 2001 г. -по настоящее время Вводится 23 глава Налогового кодекса РФ "Налог на доходы физических лиц", происходит существенное повышенйе значения подоходного налога, в том числе и его доли в налоговых доходах бюджета до 42% (в 2009 г.), возрастает значение в местных бюджетах

НДФЛ является бюджетообразующим налогом - он составляет свыше 30% в объеме собственных доходов и около 70% в объеме налоговых доходов местных бюджетов.

Помимо постоянного норматива отчислений от НДФЛ в местные бюджеты (30% - в бюджеты городских округов, 10%'- в бюджеты поселений и 20% - в бюджеты муниципальных районов), установленного БК РФ, региональным органам власти в качестве дополнительного механизма межбюджетного регулирования предоставляется право замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дифференцированными нормативами. При этом в настоящее время для этих целей можно использовать только НДФЛ.

Учитывая размеры нормативов дополнительного отчисления НДФЛ, взамен дотации предложено увеличить долю налога, закрепленную на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, не менее чем на 15%, то есть с 30% до 45%. Данная мера направлена на сокращение встречных финансовых потоков между бюджетом субъекта РФ и бюджетами муниципальных образований.

В диссертации раскрыт механизм и особенности реализации НДФЛ основных налоговых функций: фискальной, регулирующей (социальной) и контрольной.

В качестве основных фискально-регулятивных элементов налога на доходы физических лиц выделены налоговая ставка, налоговые льготы (в т.ч. налоговые вычеты) и налоговая база, а также определены их взаимосвязи и влияние на бюджеты, в частности, местные (см. рис. 1).

1

Налоговые льготы |

сниженж^дгойдов бюджета, но прв^Предёлетшх tax возможен »атный эффект - сокращение расходов бюджета

Рис.1. Влияние фискально-регулятивных элементов НДФЛ на доходы местных бюджетов

Вторая группа проблем связана с исследованием воздействия налога на доходы физических лиц на финансовое состояние муниципальных образований и

населения и разработкой авторских предложений по совершенствованию его инструментария (налоговых льгот в форме вычетов, системы ставок, порядка уплаты).

Современная российская система льгот в форме налоговых вычетов (образовательных, лечебных и жилищных) является, по сути, механизмом предоставления крупных налоговых льгот наиболее обеспеченным слоям населения. Для усиления значимости регулирующей (социальной) функции налога должны быть использо-• ваны в основном стандартные налоговые вычеты, так как социальные, имущественные и профессиональные налоговые вычеты, как правило, связаны с поощрением (учетом) тех или иных видов расходов, а не с выравниванием доходов налогоплательщиков.

В работе предложены меры по совершенствованию механизма предоставления налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц, предполагающие механизм автоматического индексирования налоговых вычетов на показатель инфляции и увеличение стандартного универсального налогового вычета и вычета на детей до величины прожиточного минимума при одновременном повышении порогового значения накопленного дохода, а также отмену социальных- налоговых вычетов (за исключением вычета на обучение детей) и имущественного налоговсь го вычета на строительство или приобретение недвижимости (см. табл. 3).

Таблица 3. Предлагаемая система налоговых вычетов в сравнении с действующими в России

w Действующая система налоговых вычетов в РФ Предлагаемая (авторская) система налоговых вычетов

1. Стандартные налоговые вычеты

в размере 3000 руб. для категории "чернобыльцев" и некоторых других (подл. 1 п. 1 ст. 218 НК РФ) отсутствует

в размере 500 руб. для категории Героев РФ, участников ВОВ и некоторых других (подл. 2 п. 1 ст. 218 НК РФ) отсутствует

в размере 400 руб. для всех остальных лиц до достижения полученного ими дохода нарастающим итогом 40 ООО руб. (подл. 3 п. 1 ст! 218 НК РФ) в размере 5600 руб.1 для всех налогоплательщиков до достижения полученного ими дохода нарастающим итогом 240 000 руб.2

в размере 1000 руб. на каждого ребенка налогоплательщикам до достижения полученного ими дохода нарастающим итогом 280 000 руб. (подл. 4 п. 1ст. 218 НК РФ) в размере 5000 руб/ на каждого ребенка налогопла-тельпщкам до достижения

*1 Величина прожиточного минимума, рассчитанная для трудоспособного населения, в 2009 году сбсгавила 5572 руб.

2 Средняя номинальная заработная плата в 2010 году прогнозируется на уровне 20 438,1 руб. Значит, за год она составит не менее 240 000 руб.

3 Величина прожиточного минимума, рассчитанная для детей, в 2009 году составила 4930руб.

v;.7'/: ' .. ''".'"/,,. ■ 12

Действующая система налоговых вычетов в РФ Предлагаемая (авторская) система налоговых вычетов

в размере 2000 руб. на каждого ребенка-инвалида, являющегося инвалидом I или П группы, налогоплательщикам до достижения полученного ими дохода нарастающим итогом 280 ООО руб. (подл. 4 п. 1 ст. 218 НК РФ) полученного ими дохода нарастающим итогом 280 000 руб.

в размере 2000 руб. на каждого ребенка единственному родителю при условии отказа второго родителя (приемного родителя) от получения вычета в. отношении этого ребенка, до достижения полученного им дохода нарастающим итогом 280 000 руб. (подл. 4 п. 1 ст. 218 НК РФ)

в размере 4000 руб. на каждого ребенка-инвалида,-являющегося инвалидом I или П группы, единственному родителю (приемному родителю), опекуну, попечителю, а также родителю (приемному родителю) при условии отказа второго родителя (приемного родителя) от получения вычета в отношении этого ребенка, до достижения полученного им дохода нарастающим итогом 280 000 руб. (подп. 4 п. 1 ст. 218 НК РФ)

2. Социальные налоговые вычеты

на благотворительные цели: в размере фактически произведенных расходов, но не более 25% суммы дохода, полученного в налоговом периоде, (подп. 1 п. 1 ст. 219 НК РФ) отсутствует

на обучение: в размере фактически произведенных расходов, но в совокупности с другими ниже перечисленными социальными вычетами не более 120 000 руб. в налоговом периоде, за исключением расходов на обучение детей налогоплательщика (не более 50 000 руб. на каждого ребенка), (подп. 2 п. 1 ст. 219 НК РФ) на обучение детей: в размере фактически произведенных расходов, но не более 120 000 руб. на каждого ребенка в налоговом периоде

на лечение: в размере фактически произведенных расходов, (подп. 3 п. 1 ст. 219 НКРФ) отсутствует

в отношении уплаченных пенсионных взносов по договорам негосударственного пенсионного обеспечения: в размере фактически произведенных расходов (подп. 4 п. 1 ст. 219 НК РФ) отсутствует

в отношении уплаченных дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии: в размере фактически произведенных расходов (подп. 5 п. 1 ст. 219 НК РФ) отсутствует ,Т

3. Имущественные налоговые вычеты

в суммах, полученных в палоговом периоде от продажи недвижимости или иного имущества, находившихся в собственности налогоплательщика менее 3-х лет, но не превышающих в целом 1 млн руб. и 250 Ó00 руб. соответственно (подп. 1 п. 1 ст. 220 НК РФ) без изменений

в сумме, израсходованной на новое строительство либо приобретение на территории РФ жилой недвижимости и земельных участков, но не более 2 млн руб., (подп. 2 п. 1 ст. 220 НК РФ) отсутствует

в сумме, направленной на погашение процентов по целевым займам (кредитам) и фактически израсходованной на новое строительство или приобретение на территории РФ жилой недвижимости, а также земельных участков, (подп. 2 п. 1 ст.220 НК РФ) отсутствует

4. Профессиональные налоговые вычеты (ст. 221 НК РФ) без изменений

^ Поскольку налоговые вычеты по НДФЛ являются выпадающими доходами бюджетов, и в том числе местных, возникает необходимость оценки предлагаемых новых вычетов относительно их влияния на доходы бюджета.

Разработана авторская методика оценки выпадающих доходов местных бюджетов в связи с предоставлением налоговых льгот (вычетов), которые рассчитываются по следующей формуле:

АДБ=2НВп-ЕНВб, где: А ДБ - это изменение доходов бюджета, связанное с предоставлением налоговых льгот (если данный показатель будет со знаком "-", значит это будут выпадающие доходы бюджета, если со знаком "+", это будет означать дополнительные доходы бюджета); ХНВп - сумма предоставленных налоговых вычетов в предыдущем периоде по всем категориям плательщиков; 2НВ6 - сумма предлагаемых налоговых вычетов в будущем периоде по всем категориям плательщиков, рассчитываемая как £НВп, умноженная на коэффициент К, характеризующий увеличение или уменьшение предлагаемого налогового вычета по сравнению с действующим законодательством для конкретной категории плательщиков и представляющий собой отношение величины предлагаемого (нового) налогового вычета для конкретной категории плательщиков к величине действующего налогового вычета.

Одним из инструментов компенсации возможных выпадающих доходов бюджета в связи с предложенной системой налоговых вычетов может стать прогрессивная шкала налогообложения. При этом следует сохранить единую ставку налога, но только по тем видам деятельности, где имеется возможность сокрытия доходов в связи с невозможностью их полного контроля.

В работе предлагается сложная прогрессия налогообложения, при которой облагаемый доход делится на части и каждая последующая часть облагается по повышенной ставке (см. табл. 4). Предлагаемая прогрессивная шкала ставок направлена не только на выполнение фискальной функции НДФЛ, но и на решение проблемы снижения социального неравенства и нищеты значительной части населения. Также разработана самостоятельная прогрессивная шкала налоговых ставок для физических лиц, не являющихся налоговыми резидентами РФ.

Таблица 4. Система налоговых ставок налога на доходы физических лиц как социального регулятора

Налогооблагаемый доход, руб. в мес. Ставка налога

до 50 ООО 13%

от 50 ООО до 100 000 6 500 + 18% с суммы, превышающей 50 000 руб.

от 100 000 до 150000 15 500 + 23% с суммы, превышающей 100 000 руб.

от 150 000 до 200 000 27 000+ 28% с суммы, превышающей 150 000 руб.

от 200 ООО до 250 00Q. 41 000 + 33% с суммы, превышающей 200 000 руб.

от 250 000 до 350 000 57 500 + 38% с суммы, превышающей 250 000 руб.

свыше 350 000 95 500 + 43% с суммы, превышающей 350 000 руб.

В диссертации проведена оценка влияния на доходы бюджета введения авторской прогрессивной шкалы ставок НДФЛ и сделан вывод о том, что сумма дополнительного дохода от введения предложенной прогрессивной шкалы ставок НДФЛ может составить от 8 до 15 млрд руб.

С целью укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований и повышения заинтересованности в расширении налоговой базы в работе предложен механизм уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства физического лица

Согласно БК РФ НДФЛ поступает в основном в местные бюджеты и зачисляется в бюджет того региона, где работает налогоплательщик, а расходы на образование, здравоохранение и другие его социальные потребности производятся по месту его жительства. Кроме того, и налоговые вычеты работник получает по месту своего проживания, а налог уплачивается по месту его работы.

В этих условиях возникает вопрос о необходимости изменения порядка уплаты НДФЛ, т.е. переноса его уплаты по месту жительства.

Решить эту проблему возможно путем возложения обязанности отчитываться в соответствующие налоговые органы и уплачивать НДФЛ в бюджет по месту жительства граждан на налоговых агентов (см. рис. 2).

оказание социальной поддержки

Местный бюджет (по месту жительства I налогоплательщика) [

предоставление налоговой отчетности

Налоговый агент

перечисление сумм НДФЛ

Территориальный орган Федерального казначейства

Рис. 2. Предлагаемый порядок уплаты НДФЛ по месту жительства налогоплательщика

Итогом исследования последней третьей группы проблем стала предложенная модель социально ориентированного подоходного налогообложения, которая предполагает выбор налогоплательщиком одной из систем налогообложения: индивидуальной или семейной (см. табл. 5).

Данная модель адаптирует зарубежный опыт семейного налогообложения доходов физических лиц, а также реализует некоторые из авторских предложений. В рамках данной модели в качестве альтернативы традиционному индивидуальному налогообложению вводится семейное налогообложение, в котором объектом выступает доход всей семьи. Это направлено на защиту семьи и позволит обеспечить справедливое перераспределение налоговой нагрузки между налогоплательщиками с различным составом семей, снижение трудовых и временных затрат на административное обслуживание данного налога.

Таблица 5. Модель социально ориентированного подоходного налогообложения

Элементы налога Индивидуальное налогообложение Семейное налогообложение

Объект обложения доход, полученный налогоплательщиком от источников в РФ и (или) от источников за ее пределами Суммарный совокупный доход, полученный всеми членами семьи от источников в РФ и (или) от источников за ее пределами.

Налоговая база Согласно ст. 210 НК РФ Учитываются все доходы налогоплательщиков (всех членов семьи). Налоговая база определяется отдельно по каждому виду доходов, в отношении которых установлены различные налоговые ставки

Налоговые стает прогрессивная шкала налоговых ставок, дифференцированных в зависимости от суммы превышения налогооблагаемого дохода соответствующей пороговой величины, начинающаяся с 13% и доходящая до 43%; налоговая ставка устанавливается в размере 43% в отношении некоторых видов доходов (выигрыши и призы, материальная выгода); налоговая ставка устанавливается в размере 13% в отношении следующих доходов: полученных от сдачи гражданами внаем жилых н нежилых помещений; полученных автоперевозчиками; полученных в результате индивидуальной трудовой деятельности, не подпадающей под налогообложение на основе патента; прогрессивная шкала ставок для нерезидентов Аналогично индивидуальному налогообложению. Применяется система семейных коэффициентов

Налоговые льготы 4 вида налоговых вычетов: стандартные (5 600 рублей за каждый месяц для всех налогоплательщиков до достижения полученного ими дохода нарастающим итогом с начала налогового периода 240 ООО рублей; 5 ООО рублей за каждый месяц на каждого ребенка до достижения полученного налогоплательщиками дохода нарастающим итогом 280 ООО руб.); i социальные (на обучение детей: в размере фактически произведенных расходов, но не более 120 000 руб. на каждого ребенка в налоговом периоде); имущественные (при продаже); профессиональные Аналогично индивидуальному налогообложению. Налоговые льготы (вычеты) увеличиваются кратно количеству работающих членов семьи

На переходном, адаптационном этапе необходимо применение смешанной системы налогообложения, когда применяется налогообложение и дохода семьи, и

индивидуальных доходов. При этом физическим лицам должно быть предоставлено право выбрать одпу из названных систем налогообложения, которую они предпочтут использовать, что позволит в какой-то мере избежать связанных с налогообложением негативных настроений в обществе.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК:

1. Перекалъский C.B. Совершенствование механизма уплаты налога на доходы физических лиц, как направление укрепления местных бюджетов //Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2009. №3. -0,5 п.л.

2. Перекалъский C.B. Основные направления реформирования налогообложения физических лиц // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2010. №3. - 0,5 п.л.

Статьи и тезисы докладов в других изданиях:

3. Перекалъский C.B. Проблема обеспеченности финансовыми ресурсами бюджетов местного самоуправления / Развитие финансовой системы страны. Материалы всероссийской научно-практической (заочной) конференции. 23-25 октября. 2008 г. - Ижевск: Издательство Института экономики и управления УдГУ, 2008. - 0,2 п.л.

4. Перекалъский C.B. Бюджетное состояние муниципального образования /Экономика и социум: свременные модели развития общества в аспекте глобализации. Материалы второй международной научно-практической конференции. 15 октября 2008 г. / Под ред. Л.А. Тягунова. - Саратов: Издательство "Научная книга", 2008. - 0,2 п.л.

5. Перекалъский C.B. Роль налога на доходы физических лиц в формировании местных бюджетов / Актуальные проблемы модернизации российской экономики в условиях глобализации. Материалы международной научно-практической конференции 28-29 января 2010 г. - Саратов: СГСЭУ, 2010. - 0,2 п.л.

6. Перекалъский C.B. Развитие механизма взимания НДФЛ /Социально-экономическое развитие России: проблемы, поиски, решерия: Сборник научных трудов по итогам научно-исследовательской работы Саратовского государственного социально-экономического университета в 2010 г. Саратов: СГСЭУ, 2010. -0,2 п.л.

7. Перекалъский C.B. Налог на доходы физических лиц в местных бюджетах России. Саратов: Издательство СГСЭУ, 2010.- 2,75 п.л.

ч

Автореферат

Подписано в печать $.%. 09. Zoto г. Формат 60x84

Бумага типогр. №1 Гарнитура "Times"

Печать офсетная Уч.-изд. л. 1,0

Заказа/Я Тираж 100 экз.

Издательский центр Саратовского государственного социально-экономического университета. 410003, Саратов, Радищева, 89.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Перекальский, Семен Владимирович

Введение.

1. Налог на доходы физических лиц в системе доходов местных 12 бюджетов России.

1.1. Финансовая самостоятельность муниципальных образований России.

1.2. Эволюция подоходного налогообложения в России.

1.3. Значение налога на доходы физических лиц в формировании доходной базы местных бюджетов в современных условиях.

1.4. Фискально-регулятивные элементы налога на доходы физических лиц.

2. Совершенствование инструментария воздействия налога на доходы физических лиц на доходы местных бюджетов и населения в современной России.

2.1. Воздействие налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц на доходы местных бюджетов.

2.2. Методика оценки выпадающих доходов местных бюджетов и способы их компенсации.

2.3. Механизм уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика.

2.4. Модель организации социально ориентированного подоходного налогообложения физических лиц.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Налог на доходы физических лиц как инструмент укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований"

Актуальность темы исследования. Муниципальные бюджеты в бюджетной системе страны составляют ее финансовый фундамент: около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и 40% расходов на народное хозяйство приходится именно на местные бюджеты. Очевидно, что самостоятельность бюджетов муниципальных образований предполагает наличие собственных источников финансовых ресурсов, которыми органы местного самоуправления вправе свободно распоряжаться и нести за их рациональное и эффективное использование полную ответственность.

Решение проблемы финансовой самостоятельности муниципальных образований, расширение их собственной доходной базы сегодня становится особенно актуальным. Налог на доходы физических лиц (НДФЛ) является наиболее значимым из всех налоговых доходов для местных бюджетов. Для муниципальных образований данный налог выполняет первостепенную бюджетообразующую роль. В последние годы он стал достаточно стабильным, но существующие проблемы с его собираемостью серьезно сказываются на местных бюджетах. Ситуация осложняется тем, что у органов местного самоуправления практически отсутствуют действенные рычаги влияния на регулирование данного налога. Кроме того, статус бюджетообразующего налога ставит наполняемость муниципального бюджета в зависимость от деятельности организаций, расположенных на территории муниципалитета. Значимость налога на доходы физических лиц для местных бюджетов определяется и тем, что это единственный налог, дополнительные нормативы отчислений по которому могут заменять дотации, предоставляемые субъектами

РФ. Поступление НДФЛ в местные бюджеты* определяет финансовую способность исполнения расходных обязательств муниципалитета.

В настоящее время остаются*нерешенными многие противоречивые вопросы, в частности оптимизация льгот, которые для местных бюджетов сказываются существенными выпадающими доходами, а также не разработаны реальные пути легализации «теневых» доходов населения для целей налогообложения налогом на доходы физических лиц и практические механизмы по снижению затрат на администрирование налога. Существующее бюджетное и налоговое законодательство ставит в затруднительное положение муниципалитеты в связи с неотработанным порядком уплаты налога, и в то же время необходимостью создания благоприятных условий для граждан, проживающих в границах конкретного муниципального образования.

Необходимость повышения благосостояния населения и укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований обуславливают необходимость разработки новых подходов в определении налогооблагаемой базы, льгот, ставок и других регулятивных элементов налога на доходы физических лиц, что определило актуальность темы исследования и круг рассматриваемых в ней вопросов.

Степень разработанности темы диссертационного исследования. Неэкономической* литературе рассмотрению теоретических вопросов1 экономического содержания налога на доходы физических лиц посвящены работы М.М. Алексеенко, C.B. Барулина, Е.С. Вылковой, Г.П. Боголепова, Г.И. Болдырева, A.B. Брызгалина, А.И. Буковецкого, И. Исаева, В.Г. Князева, Ф.А. Менькова, И.Х. Озерова, В.М. Пушкаревой, И.Г. Русаковой, В.В. Сте-паненко, Н.И. Тургенева, В.Е. Черкасова, Д.Г. Черника и др., а также труды зарубежных авторов А. Вагнера, К.Маркса, А. Лориа, В. Петти, Э. Селигма-на, А. Смита, Р.' Стурма, Э. Энгеля, К.Т. Ээберга.

Большой1 вклад в разработку проблем функционирования местных бюджетов^ внесли О.В. Врублевская, А.Г. Грязнова, Л.И. Дробозина, А.Г. Игудин, Т.М; Ковалёва, Е.В. Маркина, Л.Г. Павлова, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, М.П. Придачук, В'.М. Родионова, М.В. Романовский, Н.М1 Сабитова, Г.К. Шеховцов и др. В их научных трудах заложены теоретические и методологические основы решения вопросов формирования местных бюджетов. В последние годы в периодической печати! поднимаются вопросы^ совершенствования бюджетных отношений на муниципальном уровне, связанные с реформированием местного самоуправления. Этим направлением активно занимаются* Л: Пронина, Л.Е. Тишкина, С.Г. Ходасевич и другие исследователи-.

Вместе с тем, в научных работах в области налогообложения доходов физических лиц и местных бюджетов можно отметить определенную однобокость рассматриваемых направлений реформирования. Как правило, разрабатываемые при этом предложения противоречат друг другу: совершенствование НДФЛ рассматривается с позиций благосостояния самого налогоплательщика и предусматривает шаги в направлении расширения льгот и снижения налоговой нагрузки населения, а предложения по укреплению местных бюджетов преследуют цели пополнения казны и направлены на сокращение льгот и расширение налогооблагаемой базы, в том числе и по НДФЛ. При этом отсутствуют работы, посвященные комплексному решению проблем сбалансированности местных бюджетов и повышения благосостояния населения, которое также зависит от финансовых возможностей муниципалитетов предоставлять качественно и в полном объеме общественные услуги.

Актуальность проблемы, а также недостаточная теоретическая и практическая разработанность многих ее сторон предопределили выбор темы настоящего исследования и повлияли на постановку его целей и задач.

Цель диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является развитие теоретических и практических аспектов функционирования налога на доходы физических лиц с позиции укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований и разработка приоритетных направлений совершенствования инструментария воздействия налога, как на доходы местных бюджетов, так и населения в современной России.

В'рамках указанной цели в диссертации поставлены1 следующие основные задачи исследования:

-раскрыть основы и*проблемы финансовой самостоятельности муниципальных бюджетов России;

- исследовать эволюционирование подоходного налогообложения, в России с позиции'наполнения бюджетов;

- проанализировать значение НДФЛ в формировании* доходной базы местных бюджетов в современных условиях;

- раскрыть регулятивные элементы налога на доходы физических лиц и механизм их действия;

- исследовать воздействие налоговых вычетов по НДФЛ на доходы местных бюджетов и предложить меры по совершенствованию их механизма;

- разработать методику оценки выпадающих доходов местных бюджетов и предложить способы их компенсации;

- выявить наиболее проблемные стороны механизма, уплаты налога на доходы физических лиц и оценить его влияние на состояние местных бюджетов;

-разработать модель организации социально ориентированного подоходного налогообложения физических лиц, в том числе на основе зарубежного опыта семейного налогообложения доходов физических лиц.

Предметом исследования является совокупность денежных отношений, складывающаяся в области формирования и исполнения местных бюджетов, а также в процессе взимания и контроля за поступлением налога на доходы физических лиц в бюджетную систему РФ.

Объектом исследования выступает действующая бюджетная система и практика налоговых отношений на муниципальном уровне в современной России.

Методологической основой исследования послужил диалектический метод познания, раскрывающий возможности изучения экономических явлений в их развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности. Сравнительный подход к объекту исследования реализован при помощи общенаучных методов: научной абстракции, моделирования, анализа и синтеза, группировки и сравнения.

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, экономистов по проблемам бюджета и организации бюджетных отношений, а также раскрывающие теоретические аспекты и проблемы налогообложения доходов физических лиц.

Информационной базой исследования послужили законодательные акты и нормативные документы государственных органов власти Российской Федерации и органов местного самоуправления, данные Федеральной службы государственной статистики (Росстата), отчеты и материалы Министерства финансов РФ и Министерства экономического развития РФ, Федеральной налоговой службы, Министерства финансов Саратовской области, материалы, опубликованные в периодической печати, и размещенные в сети Интернет, а также собственные расчеты автора.

Научная новизна диссертационного исследования в целом заключается в разработке комплексной модели совершенствования функционирования налога на доходы физических лиц как инструмента укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований России.

Наиболее существенные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

- на основе оценки реализации принципа самостоятельности бюджетной системы РФ уточнено понятие финансовой самостоятельности муниципального образования как способности финансировать в полном объеме расходные обязательства муниципального образования за счет местных доходов бюджета (собственных и передаваемых на постоянной основе, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ), независимо от финансовой помощи (дотаций, субсидий) из других бюджетов бюджетной системы РФ;

- дана авторская трактовка собственных доходов бюджетов, в рамках которой предложена классификация доходов местных бюджетов по трем группам (собственные доходы, передаваемые (закрепленные) доходы и доходы в виде межбюджетных трансфертов) и разработан коэффициент финансовой самостоятельности муниципального образования;

- на основе анализа значения НДФЛ в бюджетах муниципальных образований в целях укрепления финансовой самостоятельности обоснована необходимость увеличения- доли НДФЛ, закрепленной на< постоянной» основе соответственно за бюджетами муниципальных районов»негородских округов;

- выделены .особенности реализации НДФЛ основных налоговых функций; определен' механизм действия системы фискально-регулятивных элементов НДФЛ, к которым отнесены: налоговая ставка, налоговые льготы (в т.ч. налоговые вычеты), налоговая база;

- предложены меры по совершенствованию механизма предоставления налоговых вычетов! по налогу на доходы физических лиц, предполагающие механизм их автоматического индексирования на показатель инфляции и увеличение стандартного универсального налогового вычета и вычета на детей до величины прожиточного минимума при одновременном повышении порогового значения накопленного дохода, а также отмену социальных налоговых вычетов (за исключением^ вычета на обучение детей) и имущественного налогового вычета на строительство или-приобретение недвижимости;

- разработана формализованная методика*оценки'выпадающих« доходов местных бюджетов в связи с предоставлением налоговых льгот (вычетов) и обоснована возможность их компенсации за счет введения прогрессивной шкалы налога, учитывающей благосостояние населения и бюджетные интересы, а также направленной на выполнение налогом функции социального регулятора;

-предложен механизм уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства физического лица, учитывающий фискальные интересы муниципального образования, на территории которого зарегистрирован налогоплательщик;

- разработана по основным элементам модель социально- ориентированного подоходного налогообложения на основе адаптированного использования в России зарубежного опыта семейного» налогообложения' доходов, физических лиц, которая предполагает выбор налогоплательщиком* одной из систем налогообложения: индивидуальной,или семейной.

Теоретическая! и практическая1 значимость результатов исследования. Теоретическая^ значимость проведенного исследования состоит в приращении новых знаний о развитии бюджетных отношений' на муниципальном уровне, в углублении теоретических подходов к определению финансовой самостоятельности муниципальных образований? и системы доходов их бюджетов, к обеспечению эффективного функционирования налога на доходы, физических лиц в РФ и комплексного согласования бюджетных интересов и интересов налогоплательщиков - физических лиц. Теоретические выводьь и положения диссертации) составили методологическую базу для практических разработок и рекомендаций.

Практическая значимость результатов исследования? заключается в их доведении до конкретных прикладных моделей, механизмов и рекомендаций, позволяющих при их внедрении-обеспечить функциональность и'эффективность муниципальной налогово-бюджетной политики и местной бюджетной системы. Это касается практических результатов, связанных с организацией элементов функционирования налога на доходы физических лиц в направлении сокращения налоговой нагрузки на население и нивелирования выпадающих доходов местных бюджетов, созданием условий для финансовой самодостаточности муниципальных образований. Названные и другие прикладные разработки могут быть использованы государственными органами власти и органами местного самоуправления для законотворческой деятельности в целях реформирования НДФЛ и построения эффективной налогово-бюджетной политики на муниципальном уровне.

Апробация I работы. Основные положениям и результаты исследования были ¡доложены и обсуждены на итоговых научно-практических конференциях в.2008, 2009 и 2010 годах в Саратовском^государственном социально-экономическом университете, а также в рамках .работы, региональных ^международных научно-практических конференций в г. Ижевске и г. Саратове.

Важнейшие выводы практического характера нашли.применение в деятельности Министерства финансов Саратовской области, что подтверждено справкой о практическом использовании материалов диссертационной работы.

Основные теоретические положения диссертационной работы используются в качестве учебно-методического материала, в процессе преподавания дисциплин «Финансы», «Финансы и кредит», «Бюджетная система РФ», «Налогово-бюджетная система», «Государственные и муниципальные финансы», «Налоги и налогообложение», а также при подготовке муниципальных служащих Саратовской области по специализированным* программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки' В1, Саратовском государственном социально-экономическом университете; что также подтверждено справкой о внедрении, в учебный процесс. Наиболее существенные положения и результаты исследования опубликованы в 7 научных трудах общим3объёмом 4,55 п.л., из них 2 статьи объемом 1,0 п.л. - в изданиях, рекомендованных ВАК.

Структура работы. Работа состоит из двух глав, определенных логикой исследования и совокупностью решаемых в нем задач.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Перекальский, Семен Владимирович

Заключение

Полученные в диссертационном исследовании научные результаты, основные идеи, положения и выводы нашли, отражение в двух группах проблем.

Первая группа проблем посвящена теоретическому анализу роли налога на доходы физических лиц в системе местных бюджетов России.

Исследование начинается с раскрытия и уточнения »понятия финансовая самостоятельность муниципального образования.

С целью реализации принципа самостоятельности, бюджетов, закрепленного в Бюджетном кодексе РФ, важно обеспечить максимально возможную степень финансовой самостоятельности бюджета. Это, в свою очередь, может зависеть от уровня налоговой - составляющей в доходах бюджета, уровня доходов, закрепленных (полностью или частично), на постоянной: основе (без ограничения сроком), сокращения- уровня дотационности, наличия в налоговом и<бюджетном законодательстве необходимых исходных условий, для развития инициативы органов местного самоуправления с целью максимальной мобилизации- собственных финансовых ресурсов.

Основываясь на оценке реализации принципа самостоятельности бюджетной системы РФ, финансовая самостоятельность муниципального образования понимается как способность финансировать в полном объеме расходные обязательства муниципального образования за счет местных доходов бюджета (собственных и передаваемых на постоянной основе, закрепленных в БК РФ), независимо от финансовой помощи (дотаций, субсидий) из других бюджетов бюджетной системы РФ.

С целью сохранения главного критерия, характеризующего уровень самостоятельности бюджетов, а также для полноты и четкости понимания и структурной характеристики доходов бюджетов в работе предлагается разделить доходы на три крупные группы:

1) собственные доходы, с выделением в их составе собственных налогов;

2) передаваемые (закрепленные) доходы;'

3) доходы в виде межбюджетных трансфертов.

При этом к собственным доходам- относятся финансовые средства, получаемые вследствие принятия самостоятельных решений.

Первые две группы доходов условно названы местными доходами, которые в какой-либо мере определяют самостоятельность муниципального образования и зависят исключительно от деятельности органов местного самоуправления.

Совокупность и структура налоговых доходов местных бюджетов представлена в таблице 3 (§ 1.1).

НДФЛ в местные бюджеты« попадает по трем финансовым «каналам»: во-первых, в качестве установленного БК РФ стабильного,норматива отчисления от федерального, налога; во-вторых, в виде устанавливаемого регионами дифференцированного норматива отчисления от региональной доли налога, в качестве средств, замещающих дотацию; в-третьих, в виде единого дополнительного норматива отчисления от региональной-доли налога в местные бюджеты.

Налоги выступают не только как источник дохода, но и как мощный регулятор хозяйственных отношений. Поэтому принципиально важно не только то; какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но й то, какова способность органов власти регулировать налоговые отношения с хозяйствующими субъектами и влиять на формирование налоговой базы,территорий. Такие отношения складываются на основе реализации предоставленных властям полномочий по управлению отдельными элементами налога.

Учитывая авторские положения относительно группировки доходов местных бюджетов, а также структурирования местных доходов, в качестве показателя для оценки уровня самостоятельности местных бюджетов определен коэффициент финансовой самостоятельности муниципального образо

163 в?яжя(Кфсмо):

Кфсмо = ^ ^ДБ *100%, КфШ0 > 30%. где: + ИД) " общая сумма местных доходов,- в которую входят: собственные доходы (СД) и доходы, передаваемые на постоянной основе и закрепленные в БК РФ (ПД); ДБ - совокупная величина доходов бюджета муниципального образования.

Далее в работе проводится анализ исторического развития налога на доходы физических лиц, в результате которого были выделены этапы развития НДФЛ в России в зависимости от его финансовой значимости в местных бюджетах (см. табл. 4 § 1.2.).

НДФЛ является бюджетообразующим налогом - он составляет свыше 30% в объеме собственных доходов № около 70% в объеме налоговых доходов местных бюджетов:

Помимо постоянного норматива отчислений от НДФЛ в местные бюджеты (30% - в бюджеты* городских округов, 10% - в бюджеты поселений, и* 20% - в бюджеты муниципальных районов), установленного БК РФ, региональным органам власти» в качестве дополнительного механизма межбюджетного регулирования предоставляется право замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дифференцированными нормативами. При этом в настоящее время для этих целей можно использовать только НДФЛ.

Учитывая размеры нормативов дополнительного отчисления НДФЛ, взамен дотации предложено увеличить долю налога, закрепленную на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, не менее чем на 15%, то есть с 30% до 45%. Данная мера направлена на сокращение встречных финансовых потоков между бюджетом субъекта РФ и бюджетами муниципальных образований.

В диссертации раскрыт механизм и особенности реализации НДФЛ основных налоговых функций: фискальной, регулирующей (социальной) и контрольной.

В качестве основных фискально-регулятивных элементов налога на доходы физических лиц выделены налоговая ставка, налоговые льготы (в т.ч. налоговые вычеты) и налоговая база, а также определены их взаимосвязи и влияние на бюджеты, в частности, местные (см. рис. 13 § 1.4.).

Вторая группа проблем связана с исследованием воздействия налога на доходы физических лиц на финансовое состояние муниципальных образований и населения и разработкой авторских предложений по совершенствованию его инструментария (налоговых льгот в форме вычетов, системы ставок, порядка уплаты).

Современная российская* система льгот в форме налоговых вычетов (образовательных, лечебных и жилищных) является, по сути, механизмом предоставления крупных налоговых льгот наиболее обеспеченным слоям населения.

Основная масса населения нашей страны не может сегодня воспользоваться имущественным налоговым вычетом в размере 2 млн руб., связанным с покупкой дома, квартиры или комнаты. Указанная категория населения не имеет также возможности оплатить расходы на лечение и обучение, и, следовательно, на них не могут быть распространены и социальные налоговые вычеты соответственно в 120 и 50 тыс. руб.

Поэтому для усиления значимости регулирующей (социальной) функции налога должны быть использованы в основном стандартные налоговые вычеты, так как социальные, имущественные и профессиональные налоговые вычеты, как правило, связаны с поощрением (учетом) тех или иных видов расходов, а не с выравниванием доходов налогоплательщиков.

В работе предложены меры по совершенствованию механизма предоставления налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц, предполагающие механизм автоматического индексирования налоговых вычетов на

165 показатель инфляции и увеличение стандартного универсального налогового вычета и вычета на детей до величины прожиточного минимума при одновременном повышении порогового значения накопленного дохода, а также отмену социальных налоговых вычетов (за исключением вычета на обучение детей) и имущественного налогового вычета на строительство1 или-приобретение недвижимости (см. табл. 15 § 2.1.).

Поскольку налоговые вычеты,по НДФЛ являются выпадающими доходами бюджетов, и в том числе местных, возникает необходимость оценки предлагаемых новых вычетов относительно их влияния на доходы бюджета.

Разработана авторская-методика оценки выпадающих доходов местных бюджетов в связи с предоставлением налоговых льгот (вычетов), которые рассчитываются по следующей формуле:

Л ДБ =ЕНВп -ЕИВ6, где: Л ДБ - это изменение доходов бюджета, связанное с предоставлением налоговых льгот (если данный показатель будет со знаком "-", значит это будут выпадающие доходы бюджета, если со знаком "+", это будет означать дополнительные доходы бюджета); ЕНВп - сумма предоставленных налоговых вычетов в предыдущем периоде по всем категориям плательщиков; 2 НВб - сумма предлагаемых налоговых вычетов в будущем периоде по всем категориям плательщиков, рассчитываемая как ЕНВп, умноженная на коэффициент К, характеризующий увеличение или уменьшение предлагаемого налогового вычета по сравнению с действующим законодательством для» конкретной категории плательщиков и представляющий собой отношение величины предлагаемого (нового) налогового вычета для'конкретной категории плательщиков к величине действующего налогового вычета.

Одним из инструментов компенсации возможных выпадающих доходов бюджета в связи с предложенной системой налоговых вычетов может стать прогрессивная шкала налогообложения. При этом следует сохранить единую ставку налога, но только по тем видам деятельности, где имеется возможность сокрытия доходов в связи с невозможностью их полного контроля.

В работе предлагается сложная прогрессия налогообложения, при которой облагаемый доход делится на части и каждая последующая часть облагается по повышенной ставке (см. табл. 17 § 2.2.). Предлагаемая прогрессивная шкала ставок направлена не только на выполнение фискальной функции НДФЛ, но и на решение проблемы снижения социального неравенства и нищеты значительной части населения. Также разработана самостоятельная прогрессивная шкала налоговых ставок для физических лиц, не являющихся налоговыми резидентами РФ.

В диссертации проведена оценка влияния на доходы бюджета введения авторской прогрессивной шкалы ставок НДФЛ и сделан вывод о том, что сумма дополнительного дохода от введения предложенной прогрессивной шкалы ставок НДФЛ может составить от 8 до 15 млрд. руб.

Кроме того, предложено пересмотреть налоговую ставку в отношении дивидендов, полученных физическими лицами. В настоящее время, ставка по доходам, полученным в виде дивидендов, составляет 9% (п. 4 ст. 224 НК РФ), что не совсем справедливо, поскольку это не трудовые доходы, а доходы от вложений. Поэтому для данного вида доходов целесообразно также установить прогрессивную налоговую ставку, начинающуюся с 13%. Учитывая, что налог на доходы физических лиц с полученных дивидендов исчисляется налоговым агентом (организацией, которая является источником получения дивидендов), то вероятность уклонения от уплаты НДФЛ практически равна нулю. В этом случае организация совершенно не заинтересована в занижении налоговой базы, поскольку налоговые санкции применяться будут к ней, а не к налогоплательщику.

В целях стимулирования экономической активности населения необходимо, чтобы налоговое бремя было минимально в отношении трудовых доходов и максимально в отношении немотивированных. Таким образом, вместо ставки 35% предлагается установить максимальную налоговую ставку 43%.

С целью укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований и повышения заинтересованности в расширении налоговой базы в работе предложен механизм уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства физического лица

Согласно БК РФ НДФЛ поступает в основном в местные бюджеты и-зачисляется в бюджет того региона, где работает налогоплательщик, а расходы на образование, здравоохранение и другие его социальные потребности, производятся по месту его жительства. Кроме того, и налоговые вычеты работник получает по месту своего проживания, а налог уплачивается по месту его работы.

В этих условиях возникает вопрос о необходимости изменения порядка уплаты НДФЛ, т.е. переноса его уплаты по месту жительства.

Решить эту проблему возможно путем возложения обязанности отчитываться в,соответствующие налоговые органы и.уплачивать НДФЛ в,бюджет по месту жительства граждан на налоговых агентов (см. рис. 20 § 2.3.).

Порядок зачисления сумм налога в бюджеты по месту жительства плательщиков налога при определенных сложностях его осуществления даст существенные положительные результаты:

1) усилит зависимость между поступающими доходами и производимыми расходами соответствующих бюджетов, так как налог будет поступать в тот же бюджет, из которого налогоплательщики получают основные виды социальной поддержки и безвозмездных услуг;

2) переход на уплату налога по месту жительства станет важным шагом вперед на пути к внедрению в России, в конечном итоге, посемейного обложения доходов налогоплательщика налогом на доходы физических лиц, как это практикуется во многих развитых странах;

3) будет достигнуто единообразие по зачислению данного налога, уплачиваемого индивидуальными предпринимателями и работающими по найму. Сегодня, как известно, индивидуальные предприниматели уплачивают налог в бюджет по месту своего жительства. Кроме того, если в дальнейшем

168 будет осуществлен переход на прогрессивное налогообложение доходов физических лиц, то и доначисления налога по декларации будет осуществляться по месту жительства;

4) упростится порядок и сократятся сроки получения налогоплательщиком предусмотренных законом налоговых вычетов, поскольку они будут производиться из того же бюджета, куда и поступили налоги

5) возрастет уровень собственных доходов местных бюджетов и укрепится их финансовая самостоятельность и независимость.

Необходимо приведение в соответствие расходных обязательств и доходных полномочий местных бюджетов. С точки зрения органов местного самоуправления совершенно очевидно наличие дисбаланса между доходами и расходами. Расходы формируются в зависимости от количества жителей, а доходы - от количества работающих не территории муниципального образования. В случае реализации предлагаемой системы и доходы, и расходы будут определяться количеством жителей. Следует отметить, что введение нового механизма даст возможность более полно обеспечить пакетом социаль1 ных услуг налогоплательщиков по их месту жительства и создаст более благоприятные условия для проживания граждан.

Итогом исследования последней второй группы проблем стала предложенная модель социально ориентированного подоходного налогообложения, которая предполагает выбор налогоплательщиком одной из систем налогообложения: индивидуальной или семейной.

В РФ, как известно, используется в основном система индивидуального налогообложения доходов физических лиц — объектом налогообложения является доход одного физического лица. Однако следует отметить, что такая система в ее нынешнем виде сопряжена с использованием элементов так называемого «семейного» налогообложения в виде налоговых вычетов как способа социальной компенсации произведенных физическим лицом расходов на лечение и приобретение медикаментов и для членов семьи, на содержание и обучение детей. При обращении к практике взимания НДФЛ в зарубежных

169 странах, можно увидеть, что в соответствии с законодательством многих стран субъектом налогообложения НДФЛ является семья. В случае если дети являются льготниками, то их доход присоединятся к одному из родителей и рассматривается в целом с учетом предусмотренных семейных коэффициентов.

Таким образом, учитывая положительный опыт зарубежных стран, в работе были предложены такие пути совершенствования подоходного налогообложения физических лиц в России, как введение прогрессивной шкалы налогообложения и использование семейной декларации, что позволит повысить социальную справедливость при уплате налога разными слоями населения, сократить налоговую нагрузку малоимущих граждан и многодетных семей.

Принципиально важным в создании системы социально ориентированного подоходного налогообложения является изменение самого объекта обложения. Обложению подоходным налогом должен подлежать не доход отдельного физического лица, а доход семьи, поскольку это позволит через налог осуществлять финансовую поддержку семьи, стимулировать ее рост. Подобная налоговая практика существует во Франции, Германии, Великобритании и многих других европейских странах, а также в США и Канаде.

Социально ориентированная система подоходного налогообложения граждан даст возможность сократить объем предоставляемых государством социальных услуг. Одновременно у семьи в качестве налогоплательщика появится возможность более свободно распоряжаться имеющимися доходами, а у главы семьи - стимул к-профессиональному росту и активизации своей предпринимательской деятельности.

Одновременно с этим необходима разработка и введение прогрессии по налогу на доходы физических лиц.

Кроме того, необходимо взять на вооружение опыт зарубежных стран, в частности, при расчете налогооблагаемого дохода необходимо применять систему семейных коэффициентов (см. табл. 25 § 2.4.).

Кроме того, в современных условиях более целесообразным было бы. предоставлять социальные льготы при взимании налога на доходы физических лиц не отдельному физическому лицу, а семье как субъекту налогообложения, что позволило бы адресно оставлять максимальную часть дохода в семьях, имеющих наибольшее число иждивенцев. Семья, таким« образом, получает возможность максимально использовать получаемые ее трудоспособными членами доходы, а не ждать субсидий и дотаций через фонды социального обеспечения. Это будет стимулировать трудоспособных налогоплательщиков к легальному увеличению своих доходов и значительно снизит их стремление к уклонению от налогообложения.

При переходе на посемейное налогообложение в России необходимо решить целый ряд возникающих вопросов. В Семейном кодексе РФ отсутствует определение семьи. По-разному толкуются ее природа и характерные черты в ряде отраслей права (гражданском, жилищном, трудовом* праве): В научной литературе определения семьи не всегда однозначны. Цоэтому, прежде всего, должны быть определены четкие критерии отнесения лиц, совместно ведущих хозяйство и совместно живущих людей, к такой категории как «семья», путем внесения его в Семейный кодекс РФ. Возникает и проблема налогообложения людей, живущих в гражданском» браке. Однако она может быть разрешена просто на путях жесткой приверженности стандартам законного брака, зарегистрированного в соответствии с законодательством РФ. К тому же это позволит стимулировать долговременные семейные отношения. Для поощрения браков,и укрепления семьи необходимо в рассматриваемом деле ввести градацию не только по доходу семей, но и по наличию или отсутствию иждивенцев: маленьких детей, неработающих пенсионеров, находящихся на содержании своих взрослых детей. Таким образом, будет стимулироваться поддержка пенсионеров, рождаемости, более уверенное планирование людьми своих расходов и накоплений.

Таким образом, данная модель адаптирует зарубежный опыт семейного налогообложения доходов физических лиц, а также реализует некоторые из

171 авторских предложений. В рамках данной модели в качестве альтернативы традиционному индивидуальному налогообложению вводится семейное налогообложение, в котором объектом выступает доход всей семьи (см. Приложение 6). Это направлено на защиту семьи и позволит обеспечить справедливое перераспределение налоговой нагрузки между налогоплательщиками с различным составом семей, снижение трудовых и временных затрат на административное обслуживание данного налога.

На переходном, адаптационном этапе необходимо применение смешанной системы налогообложения, когда применяется налогообложение и дохода семьи, и индивидуальных доходов. При этом физическим лицам должно быть предоставлено право выбрать одну из названных систем налогообложения, которую они предпочтут использовать, что позволит в какой-то мере избежать связанных с налогообложением негативных настроений в обществе.