Предпосылки и условия формирования финансовых ресурсов муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Предпосылки и условия формирования финансовых ресурсов муниципальных образований"

На правах рукописи

804604438

ГЕОРГИЕВА ОКСАНА ЮРЬЕВНА

ПРЕДПОСЫЛКИ И УСЛОВИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ставрополь 2010

1 7 ИЮН 2010

004604488

Работа выполнена в НОУ ВПО «Северо-Кавказский гуманитарно-технический институт»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Письменная Наталья Евгеньевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Акинин Петр Викторович

кандидат экономических наук, доцент Ганшина Людмила Николаевна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Кубанский государственный

технологический университет»

Защита состоится 18 июня 2010 года в 9.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.245.07 по экономическим наукам при ГОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет» по адресу: 355028, г. Ставрополь, пр. Кулакова, 2.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет», с авторефератом - на сайте университета: www.ncstu.ru.

Автореферат разослан « /3 » мая 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук, доцент ( И.Н. Маринец

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Последствия масштабных изменений федерального законодательства, направленных на реорганизацию местного самоуправления, включают в себя ряд проблем, связанных с нехваткой на муниципальном уровне финансовых средств для обеспечения важнейших конституционных прав и гарантий гражданам, а в ряде случаев - с неумением или нежеланием органов власти на местах создавать условия для их реализации, рационально используя имеющиеся ресурсы. Это обусловлено в первую очередь тем, что размер финансовых средств, необходимых для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен на уровне ниже их реальных потребностей, а земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые являются местными налогами, пока не смогли стать определяющими в структуре доходов местных бюджетов.

В большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации и около 95% муниципальных образований являются дотационными. Обращает на себя внимание тот факт, что каждый год не только не снимает имеющиеся проблемы, а, наоборот, добавляет новые. Нормой стали закрепления за муниципальными образованиями дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих доходных источников.

В сложившихся условиях органы местного самоуправления поставлены в полную зависимость от решений федеральных и региональных органов власти и отчислений от налогов, дотаций и субвенций, которые они получают сверху. В этой связи целесообразно и своевременно исследование проблемы формирования финансовых ресурсов муниципального образования и разработка направлений укрепления финансовой базы местного самоуправления. Все вышесказанное подтверждает актуальность выбранной темы и обусловило логику построения диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Исследование вопросов формирования финансовых ресурсов муниципального образования и укрепления финансовой базы местного самоуправления многопланово, отечественные

специалисты особое внимание уделяют роли муниципальных бюджетов в бюджетной системе, реформированию местного самоуправления и т. п. Это объясняется тем, что акцент научных изысканий и практического решения данной проблемы сместился на уровень регионов и муниципалитетов в связи с усилением их самостоятельности и ответственности, а также несомненной актуальностью поиска источников финансовых ресурсов для реализации социально-экономических задач административно-территориальных образований.

Теоретические и практические вопросы обеспечения средствами местных органов власти с разной степенью полноты рассматривали в своих трудах С. А. Агапцов, М. М. Алексеева, Б. И. Алехин, А. М. Бабич, В. С. Балабанов, В. А, Белов, М. Б. Бирман, Т. Е. Бондарь, Ю. Я. Вавилов, О. В. Врублев-ская, А. М. Годин, В. П. Горегляд, В. Ф. Городецкий, Ю. А. Данилов,

B. Б. Жалнинский, Е. Ф. Жуков, Б. И. Златкис, Л. Н. Иванова, В. А. Кабаш-кин, Е. И. Карликов, Г. А. Ковалева, А. Н. Козырин, И. В. Костиков, Ю. А. Крохина, В. М. Кузнецов, В. Н. Лексин, А. В. Мартьянов, В. Д. Никифорова, Е. А. Новиков, В. Ю. Островская, Л. Н. Павлова, А. Г. Пауль,

C. Б. Пахомов, Н. В. Подпорина, Е. В. Покачалова, М. В. Романовский, Б. М. Сабанти, А. Б. Серпилин, В. А. Тарачев, А. В. Улюкаев, Б. А. Хейфец, Н. И. Химичева, А. Е. Шадрин, Г. Э. Шахназарян, М. И. Яндиев, Н. И. Яшина и другие ученые.

В научный оборот активно вовлекаются работы зарубежных исследователей, в которых раскрыты различные аспекты теоретических основ укрепления доходной базы муниципальных бюджетов: Г. Д. Александера, Д. В. Бейли, Р. Берда, Г. Бирмана, Л. Брю Стенли, Дж. Быокенена, Л. Дж. Гитмана, Э. Гремлича, Л. Г. Дугласа, Дж. М. Кейнса, Ч. Кибу, Д. Кинга, Дж. Литвах, Р. Макконнелла Кембела, X. Маоркинес, Р. Масгрейва, А. Маршалла, В. Ойкена, В. Отуса, Д. Сазерленда, П. Самуэльсона, Р. Уилсо-на, Ф. Фабоцци, И. Фишера, X. Циммерманна, У. Ф. Шарпа и других.

Несмотря на теоретическую и практическую значимость отмеченных научных трудов, многие вопросы еще недостаточно проработаны и дискуссионны. В частности, требуют научного осмысления определение роли му-

ниципальных бюджетов в бюджетной системе с учетом реформирования местного самоуправления, экономическое обоснование доходов бюджетов муниципальных образований и их значение для формирования финансовых ресурсов местного самоуправления, установление совокупности факторов, определяющих перспективы развития муниципальных финансов, разработка инструментария межбюджетного регулирования, детерминирующего характер бюджетной политики. Эти обстоятельства обусловили целевую направленность и задачи исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является совершенствование методических подходов к решению проблемы формирования финансовых ресурсов муниципального образования на основе объективных предпосылок укрепления финансовой базы местного самоуправления. Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

- исследовать теоретические основы формирования финансовых ресурсов муниципального образования и причины недостаточности финансовой базы местного самоуправления;

- определить роль муниципальных бюджетов в бюджетной системе с учетом реформирования местного самоуправления;

- установить доходные возможности муниципального бюджета и их значение для формирования финансовых ресурсов местного самоуправления;

- проанализировать основные характеристики бюджетной системы Российской Федерации и выявить роль бюджетов субрегионального уровня в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления;

- сформулировать рекомендации по укреплению местных бюджетов, направленные на увеличение собственных доходных источников;

- предложить направления совершенствования механизма внутрирегионального бюджетного выравнивания на основе анализа налогового потенциала муниципальных образований;

- обосновать подходы к укреплению доходной базы бюджетов муниципальных образований с помощью увеличения налоговых доходов;

- усовершенствовать методику оценки финансового состояния муниципального образования и качества управления им.

Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения, возникающие в процессе формирования финансовых ресурсов муниципального образования на современном этапе модернизации бюджетной системы России.

Объектом исследования является бюджетная система Российской Федерации, в том числе подсистема формирования финансовых ресурсов муниципальных образований России.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области государственных и муниципальных финансов, формирования доходов муниципального образования, законодательные акты и постановления Правительств Российской Федерации и Ставропольского края, методические рекомендации по оценке финансового состояния муниципальных образований.

В ходе обработки, изучения и анализа накопленных материалов был использован комплекс методов экономических исследований, объединенных системным подходом к изучению проблемы. На разных этапах работы применялись аналитический, монографический, графический, экономико-статистический, абстрактно-логический, сравнительный методы исследования с их многообразными способами и приемами.

Информационно-эмпирическую базу диссертации составили материалы Государственной Думы Российской Федерации, Государственной Думы Ставропольского края, Правительств Российской Федерации и Ставропольского края, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Ставропольского края, Федеральной налоговой службы России, Управления Федеральной налоговой службы по Ставропольскому краю, Федеральной службы государственной статистики России и ее территориального органа по Ставропольскому краю, а также совещаний, семинаров, научно-практических конференций и периодической экономической печати по данной проблеме.

Научная новизна результатов исследования состоит в разработке предложений по решению проблем формирования доходов бюджетов муниципальных образований, способствующих укреплению финансовой базы местного самоуправления.

Элементами научного вклада являются следующие результаты:

- выявлено экономическое содержание категории «бюджет», который предложено рассматривать как документ, законодательно устанавливающий роспись доходов и расходов государства на федеральном, региональном или местном уровне на определенный период времени (бюджетный план) и как исполнение бюджетного плана, представляющее собой формирование и расходование централизованного фонда финансовых ресурсов, что следует именовать бюджетным фондом;

- структурированы основные проблемы аккумулирования финансовых ресурсов муниципальных образований Ставропольского края, включающие существенную межрайонную, внутрирайонную, межпоселенческую асимметрию по собственным доходам, закрепленным налогам, неналоговым доходам, бюджетной обеспеченности; незначительную роль в формировании бюджетов земельного налога, налога на имущество физических лиц, неналоговых доходов; весомую долю финансовой помощи, что вызывает зависимость местных органов власти от региональных, а также дефицитность бюджетов;

- предложено при анализе доходных источников местных бюджетов под собственными доходами понимать налоговые и неналоговые поступления, закрепленные на постоянной основе за соответствующим бюджетом, так как заложенная в Бюджетном кодексе Российской Федерации концепция собственных доходов искусственно завышает их уровень;

- рекомендовано внутрирегиональное бюджетное выравнивание осуществлять на основе прогноза налогового потенциала муниципальных образований с помощью регрессионного анализа, что позволит повысить точность расчетов, даст возможность использовать данные официальной статистики, снизить трудоемкость работ;

- обоснованы меры по укреплению доходной базы бюджетов муниципальных образований, включающие введение специального налогового режима с регрессионной шкалой в зависимости от типов муниципалитетов по уровню экономического потенциала, направленного на расширение их налоговой базы, перераспределение в их пользу налога на прибыль организаций, на доходы физических лиц, всех доходов от аренды неразграниченных земельных участков;

- усовершенствована методика оценки финансового состояния муниципального образования и качества управления им посредством определения оптимальных значений доли заемных средств в собственных доходах бюджета, финансирования текущих расходов, налоговых и неналоговых поступлений, что позволит выявлять административно-территориальные образования с кризисным финансовым состоянием и низким качеством управления.

Научная новизна подтверждается следующими, полученными автором результатами, выносимыми на защиту:

- доказано, что основным фактором, ограничивающим самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах формирования местного бюджета является высокий уровень концентрации доходного (налогового) потенциала страны на стадии его первичного распределения, обусловленный используемой моделью бюджетно-перераспределительных отношений (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

- посредством анализа проблем бюджетов муниципальных образований Ставропольского края определены направления укрепления финансовой базы местного самоуправления, основными из которых являются повышение заинтересованности муниципальных образований в наращивании доходного потенциала, совершенствование среднесрочного планирования, внедрение прогрессивных форм и методов управления местными финансами (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

- аргументирована необходимость построения бюджетного анализа муниципалитетов на основе подхода, учитывающего уровень дотационности, сбалансированности, налогового, экономического потенциала, базирующегося на расчете итогового показателя бюджетной обеспеченности, интегри-

рующего в себе влияние каждого из анализируемых параметров на ее общий уровень (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

- определены преимущества прогноза налогового потенциала территорий с помощью регрессионного анализа по сравнению с используемым в Ставропольском крае методом репрезентативной налоговой системы, заключающиеся в более низкой трудоемкости и повышении точности оценок (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

- предложен специальный налоговый режим для малых субъектов предпринимательства сферы материального производства, в рамках которого региональные органы власти и органы местного самоуправления смогут самостоятельно определять налогооблагаемую базу и устанавливать ставки по налогам, учитывая типы муниципалитетов (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

- показано, что для обеспечения эффективного использования муниципальной собственности следует оптимизировать управление отдельными ее компонентами: местным бюджетом, объектами нежилого фонда и земельными участками в части арендных отношений, возникающих при их использовании, что будет способствовать увеличению потенциала для формирования достаточного количества финансовых ресурсов местного самоуправления (п, 2.5 Паспорта специальности 08.00.10).

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в разработке конкретных рекомендаций по укреплению финансовой базы местного самоуправления. Проведенная систематизация и уточнение понятийного аппарата, полученные результаты анализа основных характеристик бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований Ставропольского края и предлагаемые пути укрепления доходной базы местных бюджетов способствуют совершенствованию теории бюджетного процесса и межбюджетных отношений, а также развитию методологических основ формирования местных бюджетов.

Практическая значимость результатов исследования заключается в разработке методических положений по оценке бюджетной обеспеченности муниципальных образований, позволяющей учесть разные стороны данной ха-

ракгеристики и принять соответствующие решения по укреплению доходной базы местного самоуправления; усовершенствовании механизма внутрирегионального бюджетного выравнивания по показателю налогового потенциала муниципальных образований с помощью регрессионного анализа; методики оценки финансового состояния муниципального образования и качества управления им; обосновании необходимости внедрения налогового режима, направленного на укрепление доходной базы бюджетов муниципальных образований.

Материалы исследования могут найти применение в системе высшего профессионального образования и повышения квалификации руководителей в процессе преподавания дисциплин «Финансы», «Финансовая система России», «Бюджетная система Российской Федерации», «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Доходы бюджета», «Организация исполнения бюджета», «Муниципальный бюджет», «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации».

Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на международной научной конференции «Наука и технологии: актуальные проблемы» (г. Ставрополь, 2007 г.), межрегиональной научно-практической конференции «Финансово-экономический механизм региона: состояние, проблемы, тенденции, развитие» (г. Ставрополь, 2007 г.), межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы общества, экономики и экологии и пути их решения» (г. Ставрополь, 2007 г.), научно-практической конференции с международным участием «Актуальные проблемы экономики, общества, экологии, образования и пути их решения» (г. Ставрополь, 2008 г.), международной научно-практической конференции «Человеческое измерение кризисного проявления глобализации в полиэтническом регионе» (г. Ставрополь, 2009 г.).

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 12 научных работ общим объемом 19,41 п.л. (авт. - 6,86 п.л.), в том числе 2 - в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

и

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников (140 наименований). Общий объем работы составляет 189 страниц, в ней содержатся 34 таблицы, 19 рисунков и 9 приложений.

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, сформулированы его цель и основные задачи, положения, выносимые на защиту, определены объект, предмет, база и методы исследования, раскрыта научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретические основы формирования финансовых ресурсов муниципального образования» раскрыто и дополнено содержание категорий «бюджет» и «местный бюджет», определена роль муниципальных бюджетов в бюджетной системе с учетом реформирования местного самоуправления, рассмотрены источники доходов муниципального бюджета, а также перспективы развития муниципальных финансов.

Во второй главе «Анализ бюджетов субрегионального уровня и их роли в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления» проведен анализ основных характеристик бюджетной системы Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований Ставропольского края и их бюджетной обеспеченности. Предложено при анализе доходных источников местных бюджетов использовать в качестве собственных доходов налоговые и неналоговые поступления, закрепленные на постоянной основе за соответствующим бюджетом.

В третьей главе «Пути укрепления финансовой базы местного самоуправления» обоснована целесообразность оптимизации механизма внутрирегионального бюджетного выравнивания на основе анализа налогового потенциала муниципальных образований, предложены мероприятия по увеличению налоговых доходов, разработаны рекомендации по совершенствованию методики оценки финансового состояния муниципального образования и качества управления им.

В заключении сформулированы основные выводы и предложения по результатам исследования, обоснована целесообразность использования разработанных положений, приемов и методов в практической деятельности.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1. Доказано, что основным фактором, ограничивающим самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах формирования местного бюджета является высокий уровень концентрации доходного (налогового) потенциала страны на стадии его первичного распределения, обусловленный используемой моделью бюджетно-перераспредели-тельных отношений.

Бюджет представляет собой сложное многогранное явление и важнейшую финансовую категорию. В научной литературе и в законодательстве традиционно используется несколько подходов к ее определению. В результате проведенных теоретических обобщений выявлено понимание бюджета как системы отношений по поводу формирования и использования фонда денежных средств, подчеркивающее его такую важнейшую характеристику, как элемент государственного принуждения. В рамках данного подхода уточнено содержание категории «бюджет», под которым понимается как денежный фонд, находящийся в руках государства, так и документ, определяющий порядок его образования и использования. С терминологической точки зрения, более правильно разделять эти понятия. Документ, законодательно устанавливающий роспись доходов и расходов государства на федеральном, региональном или местном уровне на определенный период времени, целесообразно называть бюджетным планом. Исполнение бюджетного плана - это формирование и расходование централизованного фонда финансовых ресурсов, который следует именовать бюджетным фондом.

Ключевую роль в обеспечении местного самоуправления играет его экономическая база, формируемая в соответствии с законодательством, местными бюджетами и муниципальной собственностью. Значимость последней, безусловно, велика. Однако именно в рамках бюджетного процесса на местах определяется способность органов местного самоуправления удовлетворять потребности населения, участвовать в хозяйственном развитии территорий. В связи с этим доходы местных бюджетов выступают центральным звеном при характеристике финансовой базы местного самоуправления.

В результате проведенных исследований было установлено, что за последнее десятилетие наблюдается усиление значения муниципальных финансов, выражающееся в расширении бюджетных полномочий местных органов власти. Но оно должно сочетаться с полнотой сбора налогов и целесообразностью осуществления расходов. Реальная основа самостоятельности муниципальных бюджетов должна обеспечиваться наличием собственных источников доходов, в отношении которых органы местного самоуправления вправе определять по своему усмотрению направления их использования. Однако нормой стали закрепления за муниципальными образованиями дополнительных вопросов местного значения, без передачи их бюджетам соответствующих доходных источников. Кроме этого, не решена проблема муниципальных бюджетов как финансовой базы местного самоуправления, в связи с чём возникает необходимость дальнейшего их анализа как элемента бюджетной системы и переосмысления значения и роли с учетом административной реформы.

2. Посредством анализа проблем бюджетов муниципальных образований Ставропольского края определены направления укрепления финансовой базы местного самоуправления, основными из которых являются повышение заинтересованности муниципальных образований в наращивании доходного потенциала, совершенствование среднесрочного планирования, внедрение прогрессивных форм и методов управления местными финансами.

Проведенные исследования свидетельствуют о том, что для всех муниципальных образований к наиболее актуальным бюджетным проблемам можно отнести: неустойчивость бюджета; ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов местного самоуправления; сокращение налогооблагаемой базы в связи с проведением налоговой реформы, централизацией налогов на федеральном уровне; перегруженность местного бюджета обязательствами, возложенными федеральным законодательством без предоставления источников финансирования; несбалансированность ресурсов и обязательств консолидированных бюджетов регионов, выборочное финансирование бюджетных расходов. При этом уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований по-прежнему зависит от региональных вла-

стей. В рамках решения обозначенных проблем полагаем, что важнейшим условием, обеспечивающим стабильность, наполняемость местных бюджетов, является не столько размер бюджетных ассигнований, сколько то, каким образом он определяется, а также возможности получения собственных доходов, которые должно обеспечить федеральное бюджетное и налоговое законодательство. Исходя из этого были выявлены направления совершенствования бюджетно-налогового законодательства, межбюджетных отношений, позволяющие увеличить доходы бюджетов муниципальных образований и укрепить финансовую базу местного самоуправления (рисунок 1).

Рисунок 1 - Проблемы местных бюджетов и пути их решения

3. Аргументирована необходимость построения бюджетного анализа муниципалитетов на основе подхода, учитывающего уровень дота-ционности, сбалансированности, налогового, экономического потенциала, базирующегося на расчете итогового показателя бюджетной обеспеченности, интегрирующего в себе влияние каждого из анализируемых параметров на ее общий уровень.

В ходе исследования осуществлена оценка основных характеристик бюджетной системы РФ, которая позволила сделать следующие выводы: в российской бюджетной системе концентрируется значительная часть финансовых ресурсов страны; этот процесс имеет тенденцию к усилению; растет централизация бюджетных средств на федеральном уровне; особенностью является превышение расходов региональных бюджетов над их доходами и доходов федерального бюджета над его расходами.

На основе данных территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Ставропольскому краю проанализированы состав, структура, динамика доходов муниципальных образований региона, разделенных по статусу налогов: в собственные доходы вошли местные налоги; в регулирующие - федеральные налоги, часть которых по нормативам закреплена за местным бюджетом. Определено, что заложенная в Бюджетном кодексе Российской Федерации концепция собственных доходов искусственно завышает их уровень. При этом дотации, субвенции, субсидии, как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов, несовершенны, а сложившаяся практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций.

Анализ показал, что в структуре доходных источников местных бюджетов преобладают поступления от федеральных налогов и специальных налоговых режимов над местными налогами. Эта тенденция свидетельствует о недостаточности собственных налоговых источников на муниципальном уровне и ограниченных реальных налоговых полномочиях органов местного самоуправления (таблица 1).

Таблица 1 - Доходы муниципальных образований

Ставропольского края за 2008 г., млн. руб.

Доходы 2008 г.

БМР БГО БГПиСП

Местные налоги: 526,0 728,5 525,0

1. Налог на имущество физических лиц 81,0 109,8 80,0

2.'Земельный налог 445,0 618,7 445,0

Неналоговые доходы: 1265,5 2014,6 291,7

1. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности 395,1 1134,6 203,7

2. Доходы от предпринимательской и другой, приносящей доход деятельности 870,4 880,0 88,0

Итого собственные доходы 1791,5 2743,1 816,7

.Коэффициент автономии (Ка = (Дс/До), где Дс -собственные доходы; До - общая сумма доходов 0,089 0,178 0,147

Регулирующие налоги: 3094,9 3552,5 630,6

1. Налог на прибыль организаций 4,8 25,1 4.8

2. Налог на доходы физических лиц 3090,1 3527,4 625,8

Налоги на совокупный доход: 353,7 486,8 43,6

3. Единый налог на вменённый доход 270,2 485,6 2,0

4. Единый сельскохозяйственный налог 83,5 U 41,6

5. Государственная пошлина 67,9 148,9 1.9

6. Иные налоги и сборы 655,6 527,5 201,2

Доходы, всего 5963,6 7458,8 1694,0

Финансовая помощь 14082,8 7873,7 3861,5

Прочие поступления - . -

Коэффициент зависимости Кз = (Др+Дфп/До), где Др - доходы регулирующие; Дфп - доходы в виде финансовой помощи 0,857 0,745 0,809

Общая сумма доходов 20046,4 15332,5 5555,5

Устойчивость бюджетов МО (Дс - в соответствии со ст. 47 БК РФ) кризисное состояние кризисное состояние кризисное состояние

Устойчивость бюджетов МО (Дс = Местные налоги + Неналоговые доходы) кризисное состояние кризисное состояние кризисное состояние

Источник: Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Ставропольскому краю; расчеты автора;

БМР - бюджеты муниципальных районов; ЕГО - бюджеты городских округов; БГПиСП - бюджеты городских и сельских поселений

Оценка устойчивости показала, что все бюджеты муниципальных образований Ставропольского края имеют кризисное состояние, даже если значение собственных доходов бюджетов рассчитывать исходя из положений Бюджетного кодекса РФ.

В целом, анализ бюджетов субрегионального уровня и их роли в формировании финансовых ресурсов муниципальных образований свидетельствует, что местные налоги не покрывают большей части расходов, связанных с реализацией вопросов местного значения, бюджеты не располагают ста-

бильными налоговыми источниками, закрепленных за ними налогов всего два, удельный вес безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней растет.

Исследования выявили значительную неоднородность доходных источников на одного жителя как без учета, так и с учетом финансовой помощи по муниципальным образованиям Ставропольского края. С одной стороны, сложившаяся ситуация означает территориальную дифференциацию налогооблагаемых баз и различные возможности аккумулирования доходов муниципальными образованиями. С другой - она может свидетельствовать об унификации функциональных обязательств муниципальных районов и городских округов. Таким образом, прослеживается отсутствие зависимости изменения величины расходов от размеров доходов, что снижает стимулы к наращиванию налогооблагаемой базы.

4. Определены преимущества прогноза налогового потенциала территорий с помощью регрессионного анализа по сравнению с используемым в Ставропольском крае методом репрезентативной налоговой системы, заключающиеся в более низкой трудоемкости и повышении точности оценок.

Основанием для расчета поступлений в бюджет является доходная база, учитывающая налоговый потенциал территории, под которым понимается совокупность объектов налогообложения в рамках действующей налоговой системы, расположенных на территории субъекта. Он определяется для более справедливого распределения налогов и увеличения их отдачи, играет важную роль в совершенствовании межбюджетных отношений и в установлении порядка предоставления трансфертов.

В ходе исследования выявлено, что при наличии различного налогового потенциала установление единых для всех муниципальных образований нормативов отчислений от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов не создает финансовых стимулов для развития местного самоуправления и приводит к высокой централизации бюджетных средств на краевом

уровне и большим встречным финансовым потокам. С целью уменьшения вероятности субъективного подхода к оценке действительной потребности в финансовой помощи, повышения самостоятельности муниципалитетов в использовании своего налогового потенциала предлагается оптимизировать методику его оценки, которая должна быть простой и понятной. Однако в настоящее время это сопряжено с рядом трудностей, и в первую очередь с отсутствием официальной статистики, содержащей необходимые данные для расчетов. В этой связи в работе был проанализирован и обобщен опыт регионов и зарубежная практика, а также работы отечественных ученых, и выделены общие методические подходы к определению налогового потенциала. На основе пяти методов осуществлена его оценка на примере муниципальных образований Ставропольского края (таблица 2).

Таблица 2 - Методы оценки налогового потенциала

Наименование метода Результат расчета

1. Репрезентативной налоговой системы В большинстве муниципалитетов края по всем видам налогов коэффициент налоговой активности ниже 1, недостаточная собираемость налогов, на муниципальный уровень отданы наименее собираемые налоги.

2. Упрощенный метод Применяется в случае недостатка данных для метода 1. Общий налоговый потенциал края с учетом суммы потенциала муниципальных образований 36934,6 млн. рублей. Метод невозможно использовать для муниципальных образований, поскольку в местные бюджеты не попадают такие налоги как налог на прибыль организаций, акцизы, налог на игорный бизнес и др.

3. Фактический метод В среднем по краю в разрезе практически всех налогов фактическая собираемость ниже норматива, рассчитанного фактическим методом. Недостаток - сложность планирования показателей, так как не используется (не предполагается) налоговая база.

4. Метод оценки налогового потенциала через валовой региональный продукт Использование данных налоговых органов может внести неточности из-за того, что добавленная стоимость отражается не там, где она была создана, а там, где предприятие зарегистрировано для уплаты налога на добавленную стоимость, поэтому применение данного метода в России нецелесообразно. Общий налоговый потенциал края по данному методу 221119 млн. рублей.

5. Метод регрессионного анализа Наиболее близкий к практике бюджетного планирования в современных условиях России, особенно актуален при разработке среднесрочных планов. Результаты расчета приведены в таблице 3.

Проведенное исследование позволило выявить отдельные преимущества и недостатки приведенных выше методик оценки налогового потенциала, используемых в мировой практике. Методы репрезентативной налоговой , системы и фактический используются в расчетах индекса налогового потенциала в Российской Федерации, однако наиболее близким к практике бюд-

жетного планирования в современных условиях представляется прогноз налогового потенциала на основе регрессионного анализа. Для доказательства данного предположения проведен расчет налогового потенциала на 2009 год предложенным методом, результаты сопоставлены с показателями расчета, заложенными при планировании бюджета Ставропольского края на соответствующий период (таблица 3).

Таблица 3 - Расчет налоговых поступлений методом регрессионного анализа

по муниципальным образованиям Ставропольского края, млн. рублей

Муниципальное Поступления в 2009 г. Муниципальное Поступления в 2009 г.

образование по расчетам по данным про- образование по расчетам по данным про-

методом гноза Министер- методом -гноза Министер-

регрессион- ства финансов регрессион- ства финансов

ного Ставропольского ного Ставропольского

анализа крал анализа края

Александровский 67,9 61,1 Новоалександровский 56,7 53,9

Андроповский 106,6 136,4 Ноноселицкий 115,4 130,4

Апанасенковский 154,6 196,3 Петровский 59,4 50,5

Арзгирский 181,4 241,3 Предгорный 44,0 54,0

Благодарненский 64,7 53,7 Советский 57,0 57,0

Буденовский 94,9 83,5 Степновский 139,5 145,5

Георгиевский 39,5 24,1 Труновский 100,6 118,7

Грачевекий 90,2 83,9 Туркменский 171,9 221,8

Изобильненский 40,4 32,0 Шпаковский - 43,7 33,7

Ипатовский 96,3 78,0 г. Ставрополь 80,7 100,1

Кировский 42,0 35,3 г. Буденновск 66,1 76,7

Кочубесвский 56,8 46,6 г. Георгиевск 74,5 97,6

Красногвардейский 96,8 113,3 г. Ессентуки 34,2 47,5

Курский 107,3 112,7 г. Железноводск 31,4 44,3

Левокумский 162,0 181,4 г. Кисловодск 22,9 19,7

Минераловодский 67,4 50,6 г. Лермонтов 96,1 173,9

Нефтекумский ■ 84,4 70,9 г. Невинномысск 45,2 56,0

г. Пятигорск 18,7 18,5

Из приведенных материалов следует, что отклонение незначительно, а планируемая сумма практически совпадает с данными Министерства финансов Ставропольского края. Следовательно, метод приемлем для среднесрочного и долгосрочного планирования показателей налогового потенциала, поскольку вместе с точностью не требует больших трудозатрат.

Необходимо отметить, что Министерство финансов Ставропольского края использует метод репрезентативной налоговой системы, который вследствие большого объема данных трудоемок, а налоговая база платежей, зачисляемых в местный бюджет, не учитывает региональных и местных льгот. Причем для каждого налогового компонента определяется его стандартная

налоговая база, нахождение которой часто затруднено. Использование данного метода в России ограничено вследствие отсутствия статистической информации по базам налогов.

Преимущества прогноза налогового потенциала на основе регрессионного анализа, как нам представляется, заключаются в сокращении данных, необходимых для измерения налогового потенциала (требуется лишь информация о совокупных доходах по субъекту и небольшой набор переменных, используемых в качестве косвенных измерителей налоговых баз регионов); отсутствии необходимости в группировке доходных статей по налоговым компонентам и создании собственной налоговой базы для каждого компонента налоговой системы; включении большего количества переменных, а значит, повышении точности за счет более эффективного анализа данных.

Достоинством регрессионного метода является его меньшая трудоемкость, и большая объективность, поскольку регрессионное уравнение само выдает информацию о зависимостях между фактическими поступлениями и налоговыми базами в ходе процедуры статистической оценки. Метод особенно эффективен для целей среднесрочного и долгосрочного прогнозирования, поскольку представляет собой некую модификацию рассмотренных методов для случаев, когда не представляется возможным оценить в полной мере совокупность налоговых ресурсов и баз по каждому из налогов, принимаемых во внимание при расчете потенциала.

5. Предложен специальный налоговый режим для малых субъектов предпринимательства сферы материального производства, е рамках которого региональные органы власти и органы местного самоуправления смогут самостоятельно определять налогооблагаемую базу и устанавливать ставки по налогам, учитывая типы муниципалитетов.

Проведенные исследования свидетельствуют о том, что местным бюджетам не хватает средств на исполнение своих полномочий. Кроме того, из-за антикризисных мер Правительств Российской Федерации и Ставропольского края выпадающие доходы консолидированного бюджета региона в 2009 году составили 148 миллионов рублей (в том числе по местным бюджетам - 82 миллиона рублей). В этой связи нами предлагаются пути увеличения Собственных доходов местных бюджетов (таблица 4).

Таблица 4 - Меры по укреплению собственных доходных источников

местных бюджетов

Направления Мероприятия

1. Наращивание налогового потенциала территорий - закрепление на долгосрочной основе поступлений по налогу на прибыль организаций за консолидированными бюджетами субъектов РФ

- перераспределение в пользу муниципалитетов НДФЛ

- перераспределение в пользу муниципалитетов единого налога, взимаемого в связи с применением упрошенной системы налогообложения

- включение в налоговую базу регионов объектов незавершенного строительства

- ускорение кадастровой оценки земли

- активизация борьбы с «конвертными» зарплатами и занижением прибыли хозяйствующими субъектами

- передача муниципалитетам всех доходов от аренды неразграниченных земельных участков

- доходы от продажи расположенных в границах поселений земельных участков поделить пополам между поселениями и муниципалитетами

- расширение перечня местных налогов

- внедрение механизма «пересекающихся» налогов и совместного использования налогооблагаемой базы на уровне «субъект Федерации - муниципальный район (городской округ) - поселение»

- отнесение к числу совместных региональных и местных налогов налога на недвижимость при его установлении на территории РФ

2. Оптимизация расходных полномочий - передача федеральному бюджету полномочий по пожарной безопасности и профилактике терроризма

- закрепление в федеральном бюджете дотации на: - инвентаризацию имущества муниципалитетов

- проведение капитального ремонта коммунальной инфраструктуры

- составление генеральных планов территории

3. Развитие межбюджетных отношений - закрепление структуры налоговых полномочий, при которой региональным органам власти и органам местного самоуправления было бы предоставлено право определять налогооблагаемую базу и устанавливать ставки по собственным налогам без федеральных ограничений

- обеспечение возможности органов власти соответствующего уровня максимально влиять на собираемость тех источников доходов, которые поступают в подконтрольный этим органам власти бюджет

- обеспечение формирования благоприятных налоговых условий уровнем власти, вводящим налог, для плательщиков налога соответствующего бюджета

- максимальное совмещение групп плательщиков налога в бюджет и получателей средств этого же бюджета

- достижение стабильности поступлений от налогов в бюджет и равномерности распределения налоговой базы между ATO одного уровня, входящими в состав территории административного образования более высокого уровня

- делегирование органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления полномочий органов государственной власти РФ по администрированию, соответственно, региональных и местных налогов или предоставить право в реализации федеральных полномочий по контролю за правильным исчислением и уплатой налогов, для чего внести изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы

4. Совершенствование налогового законодательства - обеспечение его стабильности в целях достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования

- исключение возможности внесения изменений на федеральном уровне в законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы

- совершенствование налоговой отчетности и системы показателей государственной статистики, которые бы отвечали требованиям органов власти муниципальных образований, направленным на повышение качества и достоверности планирования доходов местных бюджетов

Органам местного самоуправления необходимо посредством применения налоговых инструментов активизировать деятельность хозяйствующих субъектов, что должно обеспечить рост поступлений налоговых платежей в бюджетную систему в целом и в местные бюджеты в частности. В работе предложен налоговый инструмент, который можно охарактеризовать как специальный налоговый режим для субъектов малого предпринимательства сферы материального производства в рамках общего налогового режима по типам муниципалитетов. Учитывая особенности экономической среды данных субъектов хозяйствования, в каждом муниципальном образовании может быть разработан подобным образом специальный налоговый режим для формирования равных стартовых условий функционирования малого предпринимательства.

Создание малых предприятий будет способствовать расширению налоговой базы муниципальных образований, а, следовательно, поступлению налоговых платежей в их бюджеты и укреплению финансовой базы местного самоуправления. Параметры предлагаемого специального налогового режима следующие (таблица 5).

Таблица 5 - Специальный налоговый режим для малых субъектов предпри-

нимательства сферы материального производства по типам муниципалитетов

Тип Характеристика налогового режима

1 - муниципалитеты с развитой экономикой - Ставка 20% от прибыли - Может применяться регрессивная шкала ставок. Порош регрессии: до 15 млн, руб. - 20%, 15-20 млн. руб. - 19%, свыше 20 млн. руб. - 18%

2 - муниципалитеты с развитым промышленным сектором - Ставка 18% от прибыли - Может применяться регрессивная шкала ставок. Пороги регрессии: до 15 млн. руб. - 18%, 15-20 млн. руб. -17%, свыше 20 млн. руб. - 16%

3 - муниципалитеты с сужающимся промышленным сектором - Ставка 16% от прибыли - Может применяться регрессивная шкала ставок. Пороги регрессии: до 15 млн. руб. - 16%, 15-20 млн. руб. - 15%, свыше 20 млн. руб. - 14%

4 - муниципалитеты с кризисной экономикой - Ставка 14% от прибыли - Может применяться регрессивная шкала ставок. Пороги регрессии: до 15 млн. руб. - 14%, 15-20 млн. руб. - 13%, свыше 20 млн. руб. - 12%

6. Показано, что для обеспечения эффективного использования муниципальной собственности следует оптимизировать управление отдельными ее компонентами: местным бюджетом, объектами нежилого фонда и земельными участками в части арендных отношений, возникающих при их использовании, что будет способствовать увеличению потенциала для формирования достаточного количества финансовых ресурсов местного самоуправления.

Для того, чтобы собственные источники доходов были сосредоточены в конкретном муниципальном образовании, нужно обеспечить рациональное и эффективное управление муниципалитетом. Поэтому целесообразно анализировать финансовое состояние муниципального образования и качество управления им. В ходе исследования было установлено, что в настоящее время отсутствуют адаптированные методики такого анализа. В этой связи, опираясь на отечественную практику, нами предлагается использовать группы показателей, представленные в таблице 6. Они могут применяться для сравнения финансового состояния и качества управления бюджетами различных муниципальных образований во временном промежутке, а также использоваться в качестве нормативов (критериев) для других методик. Кроме того, дискуссионная проблема, касающаяся оценки муниципальных образований, особенно в условиях их дотационности, логически приводит к необходимости использования методик, направленных на повышение эффективности и результативности работы органов местного самоуправления, укрепление собственной доходной базы, создание условий для экономического роста, улучшение социально-экономической обстановки и инвестиционного климата в муниципалитете.

В работе проведена оценка финансового состояния и качества управления бюджетами муниципальных образований Ставропольского края за 20052008 годы, которая заключается в расчете стандартизованных показателей финансового состояния и качества управления бюджетами административно-территориальных образований и выведении соответствующего интегрированного показателя. Такой подход позволил дать их более точную характеристику с четким распределением по группам. Так, наибольшую долю

Таблица 6 - Показатели оценки финансового состояния

муниципальных образований и качеству управления ими

Показатель | Характеристика

1) Показатели оценки финансового состояния муниципального образования

Доля заемных средств в собственных доходах бюджета П1 - отношение объема долга (ОД) к объему доходов бюджета (без учета финансовой помощи от бюджетов других уровней) (Д): П1 = ОД/Д характеризует долю заемных средств в собственных доходах. Чем меньше эта доля, тем положение с доходами лучше. Нормативное значение, определяемое для этого показателя Минфином России, не больше (или равно) 1; предлагаемое -не больше (или равно) 0,5;

Доля расходов на погашение долгов П2 - отношение расходов на обслуживание долга (РД) к расходам бюджета (Р): П2 = РД/Р. характеризует долю расходов, направленных на погашение долгов. Нормативное значение не больше (или равно) 0,15. Чем данный показатель меньше, тем лучше финансовое положение;

Недостаток собственных бюджетных средств ПЗ - отношение дефицита бюджета (ДФ) к объему его доходов (без финансовой помощи от бюджетов других уровней) (Д): ПЗ = ДФ/Д. отражает ту долю бюджетных средств в собственных доходах бюджета, которых недостаточно для покрытия расходов; чем она меньше, тем лучше. Нормативное значение не больше (или равно) 0,1;

Доля доходов бюджета на финансирование текущих расходов П4 - отношение текущих расходов бюджета (ТР) к обьему доходов бюджета (Дв): 114 = ТР/Дв. показывает, какая доля доходов бюджета направляется на финансирование текущих расходов. Нормативное значение не больше (или равно) 1. Однако, доходы бюджета должны направляться и на капитальные расходы. Принимая это во внимание, по нашему мнению, более верным было бы установить нормативное значение данного показателя не больше (или равным) 0,8;

Доля налоговых и неналоговых доходов в доходах бюджета П5 - отношение суммы налоговых и неналоговых доходов бюджета (ННД) к объему доходов бюджета (Дв): П5-ННД/Дв. характеризует долю налоговых и неналоговых доходов в доходах бюджета; чем она выше, тем лучше. По мнению Минфина России, этот показатель должен быть не ниже 0,6; по нашему мнению-не ниже 0,7;

2) Показатели оценки качества управления бюджетами муниципальных образований

Исполнение бюджета по налоговым доходам Пк1 - отношение суммы налоговых доходов, полученных фактически (НДисп), к сумме налоговых доходов, предусмотренных по плану (НДпл): Пк1 = НДисп/НДпл, характеризует исполнение бюджета по налоговым доходам; чем выше этот показатель, тем лучше. Если данный показатель превышает значение 1,3, значит имеет место занижение доходов на стадии планирования;

Доля задолженности по оплате труда и начислениям ка нее текущего года в расходах бюджета Пк2 - отношение суммы задолженности по оплате труда и начислениям на нее по бюджету административно-территориального образования (КЗо.тр.н.) к сумме расходов его бюджета (Р): Пк2=КЗ о.тр.нУР. показывает удельный вес суммы кредиторской задолженности по оплате труда и начислениям на нее текущего года в расходах бюджета. Нормативное значение должно быть равно 0;

Покрытие текущих расходов налоговыми доходами ПкЗ - отношение суммы налоговых доходов бюджета административно-территориального образования (НД) к его текущим расходам (ТР): ПкЗ = НД/ТР. характеризует способность территории своевременно и в полном объеме отвечать по обязательствам, предусмотренным законодательством на обеспечение текущих расходов; чем данный показатель выше, тем лучше;

Покрытие текущих и капитальных расходов налоговыми доходами Пк4 - отношение суммы налоговых доходов бюджета административно-территориального образования (НД) к расходам бюджета административно-территориального образования (Р): Пк4 = НД/Р. характеризует способность территории своевременно и в полном объеме отвечать по обязательствам, предусмотренным законодательством на обеспечение текущих и капитальных расходов бюджета; чем показатель выше, тем лучше.

составили, образования, относящиеся ко 2-й группе «Территории с устойчивым финансовым состоянием бюджета» (в 2008 г. - 44,4% или 16 территорий). Следующая группа - это территории, финансовое состояние которых оценивается как удовлетворительное (в 2008 г. - 33,3 % или 12 территорий). Что касается доли территорий с высокоустойчивым финансовым состоянием и кризисным состоянием бюджета, то результаты анализа показывают в целом положительную динамику. Аналогичная ситуация сложилась и по итогам оценки качества управления бюджетами. После сравнения рассчитанных показателей с предложенными в работе нормативными значениями, получены более точные характеристики, что позволит принимать максимально правильные решения по улучшению финансового состояния и качества управления местными бюджетами.

Используя данную методику на практике, органы государственной власти и местного самоуправления имеют возможность:

- производить оценку финансового состояния и качества управления муниципальными бюджетами в динамике;

- выявлять муниципалитеты с кризисным финансовым состоянием бюджета и низким качеством управления им;

- принимать обоснованные решения о ходатайстве в арбитражный суд с целью введения временной финансовой администрации в административно-территориальных образованиях с кризисным финансовым состоянием бюджета;

- использовать полученную информацию при построении межбюджетных отношений, при принятии решений о выделении дотаций, субвенций и предоставлении права на получение указанных средств из вышестоящего бюджета;

- при планировании и исполнении бюджета обращать особое внимание на муниципалитеты с умеренным и кризисным финансовым состоянием бюджета.

Таким образом, предложенный комплекс мер, направленных на совершенствование бюджетно-налогового законодательства, межбюджетных отношений, позволит увеличить доходы бюджетов муниципальных образований и укрепить финансовую базу местного самоуправления.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ РАБОТАХ:

Статьи в ведущих научных изданиях, рекомендованных ВАК Российской Федерации для публикации основных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук:

1. Георгиева, О. Ю. Финансовые проблемы местных бюджетов / А. В. Савцова, Н. Е. Письменная, О. Ю. Георгиева // Вестник СевероКавказского государственного технического университета. №2 (19). - Ставрополь: СевКавГТУ, 2009. (0,9/0,3 п. л.)

2. Георгиева, О. Ю. Значение и роль муниципальных бюджетов в бюджетной системе с учетом реформирования местного самоуправления / О. Ю. Георгиева // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. №1. (22). - Ставрополь: СевКавГТУ, 2010. (0,5 п. л.)

Другие публикации:

3.-Георгиева, О. Ю. Финансовые проблемы муниципальных образований / О. Ю. Георгиева II Наука и технологии: актуальные проблемы, 2007. -Материалы международной научной конференции. Том 1. - Ставрополь: СевКавГТИ, 2007. (0,85 пл.)

4. Георгиева, О. Ю. Проблема межбюджетных отношений в региональном аспекте / О. Ю. Георгиева // Финансово-экономический механизм региона: состояние, проблемы, тенденции, развитие. Сборник научных трудов по материалам межрегиональной научно-практической конференции. - Ставрополь: АГРУ С, 2007. (0,21 п. л.)

5. Георгиева, О. Ю. Финансовые основы формирования местных бюджетов / О. 10. Георгиева // Актуальные проблемы общества, экономики и экологии и пути их решения. Межвузовская научно-практическая конференция. Часть II. - Ставрополь: СИЭУ ПТГУ; Сервисшкола, 2007. (0,38 п.л.)

6. Георгиева, О. Ю. Регулирование межбюджетных отношений на муниципальном уровне / О. Ю. Георгиева II Вестник СевКавГТИ: Сборник на-

учных трудов преподавателей и аспирантов. Вып.VII. - Ставрополь: СевКавГТИ, 2007. (0,31 пл.)

7. Георгиева, О. Ю. Проблемы формирования местного бюджета и пути их решения / С. М. Беличенкина, О. А. Воропинова, О. Ю. Георгиева и др. // Исследование финансово-экономических и социальных проблем общества и направления их решения. Монография. - Ставрополь, 2007. (13,95/2,0 п.л.)

8. Георгиева, О. Ю. Основные проблемы формирования доходной части местных бюджетов / О. Ю. Георгиева // Экономика России: XXI век. Международный сборник научных трудов / под общей ред. проф. О. И. Кирикова. Выпуск 12. - Воронеж: ВГПУ, 2008. (0,63 п.л.)

9. Георгиева, О. Ю. Региональные и местные финансы: проблемы их формирования / О. Ю. Георгиева // Вестник ИДНК: сборник научных трудов преподавателей и аспирантов. Вып.З (7). - Ставрополь: ИДНК, 2008. (0,42 п. л.)

10. Георгиева, О. Ю. К вопросу повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами / О. Ю. Георгиева // Актуальные проблемы социально-экономического развития: территориальные и отраслевые аспекты. Материалы VI Международной научно-практической конференции «Татшцевские чтения: актуальные проблемы науки и практики». Часть II. - Тольятти: Волжский университет им. В.Н. Татищева, 2008. (0,5 п.л.)

11. Георгиева, О. Ю. Роль муниципальных бюджетов в бюджетной системе: проблемы их формирования / О. Ю. Георгиева // Возможности и проблемы экономического развития региона. Сборник материалов международной научно-практической конференции. - Невинномысск: НГГТИ, 2009. (0,38 п.л.)

12. Георгиева, О. Ю. К вопросу о доходах бюджетов субрегионального уровня и их роли в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления / О. Ю. Георгиева // Человеческое измерение кризисного проявления глобализации в полиэтническом регионе. Материалы международной научно-практической конференции. - Ставрополь: РИО ИДНК, 2009. (0,38 п.л.)

Формат 60x84 1/16. Гарнитура Times New Roman. Бумага офсетная. Усл. печ. л. 1,7. Тираж 100 экз. Заказ № 104. Отпечатано в ООО «Ставропольбланкиздат» 355035, г. Ставрополь, пр. Октябрьской Революции, 32, тел: 26-70-47

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Георгиева, Оксана Юрьевна

ВВЕДЕНИЕ

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

1.1 Значение и роль муниципальных бюджетов в бюджетной системе с учетом реформирования местного самоуправления

1.2 Доходы муниципального бюджета и их значение для формирования финансовых ресурсов местного самоуправления

1.3 Перспективы развития муниципальных финансов

2 АНАЛИЗ БЮДЖЕТОВ СУБРЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ И ИХ РОЛИ В ФОРМИРОВАНИИ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Анализ основных характеристик бюджетной системы Российской Федерации

2.2 Анализ бюджетов муниципальных образований Ставропольского края

2.3 Анализ бюджетной обеспеченности муниципальных образований

3 ПУТИ УКРЕПЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ БАЗЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1 Совершенствование механизма внутрирегионального бюджетного выравнивания на основе анализа налогового потенциала муниципальных образований

3.2 Укрепление доходной базы бюджетов муниципальных образований с помощью увеличения налоговых доходов

3.3 Совершенствование методики оценки финансового состояния муниципального образования и качества управления им 152 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 174 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 177 ПРИЛОЖЕНИЯ

Диссертация: введение по экономике, на тему "Предпосылки и условия формирования финансовых ресурсов муниципальных образований"

Актуальность темы исследования. Последствия масштабных изменений федерального законодательства, направленных на реорганизацию местного самоуправления, включают в себя ряд проблем, связанных с нехваткой на муниципальном уровне финансовых средств для обеспечения важнейших конституционных прав и гарантий гражданам, а в ряде случаев - с неумением или нежеланием органов власти на местах создавать условия для их реализации, рационально используя имеющиеся ресурсы. Это обусловлено в первую очередь тем, что размер финансовых средств, необходимых для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен на уровне ниже их реальных потребностей, а земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые являются местными налогами, пока не смогли стать определяющими в структуре доходов местных бюджетов.

В большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации и около 95% муниципальных образований являются дотационными. Обращает на себя внимание тот факт, что каждый год не только не снимает имеющиеся проблемы, а, наоборот, добавляет новые. Нормой стали закрепления за муниципальными образованиями дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих доходных источников.

В сложившихся условиях органы местного самоуправления поставлены в полную зависимость от решений федеральных и региональных органов власти и отчислений от налогов, дотаций и субвенций, которые они получают сверху. В этой связи целесообразно и своевременно исследование проблемы формирования финансовых ресурсов муниципального образования и разработка направлений укрепления финансовой базы местного самоуправления. Все вышесказанное подтверждает актуальность выбранной темы и обусловило логику построения диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Исследование вопросов формирования финансовых ресурсов муниципального образования и укрепления финансовой базы местного самоуправления многопланово, отечественные специалисты особое внимание уделяют роли муниципальных бюджетов в бюджетной системе, реформированию местного самоуправления и т. п. Это объясняется тем, что акцент научных изысканий и практического решения данной проблемы сместился на уровень регионов и муниципалитетов в связи с усилением их самостоятельности и ответственности, а также несомненной актуальностью поиска источников финансовых ресурсов для реализации социально-экономических задач административно-территориальных образований.

Теоретические и практические вопросы обеспечения средствами местных органов власти с разной степенью полноты рассматривали в своих трудах С. А. Агапцов, М. М. Алексеева, Б. И. Алехин, А. М. Бабич, В. С. Балабанов, В. А. Белов, М. Б. Бирман, Т. Е. Бондарь, Ю. Я. Вавилов, О. В. Врублевская,

A. М. Годин, В. П. Горегляд, В. Ф. Городецкий, Ю. А. Данилов,

B. Б. Жалнинский, Е. Ф. Жуков, Б. И. Златкис, Л. Н. Иванова, В. А. Кабашкин, Е. И. Карпиков, Г. А. Ковалева, А. Н. Козырин, И. В. Костиков, Ю. А. Крохина, В. М. Кузнецов, В. Н. Лексин, А. В. Мартьянов, В. Д. Никифорова, Е. А. Новиков, В. Ю. Островская, JI. Н. Павлова, А. Г. Пауль, С. Б. Пахомов, Н. В. Подпорина, Е. В. Покачалова, М. В. Романовский, Б. М. Сабанти, А. Б. Серпилин, В. А. Тарачев, А. В. Улюкаев, Б. А. Хейфец, Н. И. Химичева, А. Е. Шадрин, Г. Э. Шахназарян, М. И. Яндиев, Н. И. Яшина и другие ученые.

В научный оборот активно вовлекаются работы зарубежных исследователей, в которых раскрыты различные аспекты теоретических основ укрепления доходной базы муниципальных бюджетов: Г. Д. Александера, Д. В. Бейли, Р. Берда, Г. Бирмана, JI. Брю Стенли, Дж. Бьюкенена, JI. Дж. Гитмана, Э. Гремлича, JI. Г. Дугласа, Дж. М. Кейнса, Ч. Кибу, Д. Кинга, Дж. Литвак, Р. Макконнелла Кембела, X. Маоркинес, Р. Масгрейва, А. Маршалла, В. Ойкена, В. Отуса, Д. Сазерленда, П. Самуэльсона, Р. Уилсона, Ф. Фабоцци, И. Фишера, X. Циммерманна, У. Ф. Шарпа и других.

Несмотря на теоретическую и практическую значимость отмеченных научных трудов, многие вопросы еще недостаточно проработаны и дискуссионны. В частности, требуют научного осмысления определение роли муниципальных бюджетов в бюджетной системе с учетом реформирования местного самоуправления, экономическое обоснование доходов бюджетов муниципальных образований и их значение для формирования финансовых ресурсов местного самоуправления, установление совокупности факторов, определяющих перспективы развития муниципальных финансов, разработка инструментария межбюджетного регулирования, детерминирующего характер бюджетной политики. Эти обстоятельства обусловили целевую направленность и задачи исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является совершенствование методических подходов к решению проблемы формирования финансовых ресурсов муниципального образования на основе объективных предпосылок укрепления финансовой базы местного самоуправления. Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

- исследовать теоретические основы формирования финансовых ресурсов муниципального образования и причины недостаточности финансовой базы местного самоуправления;

- определить роль муниципальных бюджетов в бюджетной системе с учетом реформирования местного самоуправления;

- установить доходные возможности муниципального бюджета и их значение для формирования финансовых ресурсов местного самоуправления;

- проанализировать основные характеристики бюджетной системы Российской Федерации и выявить роль бюджетов субрегионального уровня в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления;

- сформулировать рекомендации по укреплению местных бюджетов, направленные на увеличение собственных доходных источников; предложить направления совершенствования механизма внутрирегионального бюджетного выравнивания на основе анализа налогового потенциала муниципальных образований;

- обосновать подходы к укреплению доходной базы бюджетов муниципальных образований с помощью увеличения налоговых доходов; усовершенствовать методику оценки финансового состояния муниципального образования и качества управления им.

Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения, возникающие в процессе формирования финансовых ресурсов муниципального образования на современном этапе модернизации бюджетной системы России.

Объектом исследования является бюджетная система Российской Федерации, в том числе подсистема формирования финансовых ресурсов муниципальных образований России.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области государственных и муниципальных финансов, формирования доходов муниципального образования, законодательные акты и постановления Правительств Российской Федерации и Ставропольского края, методические I рекомендации по оценке финансового состояния муниципальных образований.

В ходе обработки, изучения и анализа накопленных материалов был использован комплекс методов экономических исследований, объединенных системным подходом к изучению проблемы. На разных этапах работы применялись аналитический, монографический, графический, экономико-статистический, абстрактно-логический, сравнительный методы исследования с их многообразными способами и приемами.

Информационно-эмпирическую базу диссертации составили материалы Государственной Думы Российской Федерации, Государственной Думы Ставропольского края, Правительств Российской Федерации и Ставропольского края, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Ставропольского края, Федеральной налоговой службы России, Управления Федеральной налоговой службы по Ставропольскому краю, Федеральной службы государственной статистики России и ее территориального органа по Ставропольскому краю, а также совещаний, семинаров, научно-практических конференций и периодической экономической печати по данной проблеме.

Научная новизна результатов исследования состоит в разработке предложений по решению проблем формирования доходов бюджетов муниципальных образований, способствующих укреплению финансовой базы местного самоуправления.

Элементами научного вклада являются следующие результаты:

- выявлено экономическое содержание категории «бюджет», который предложено рассматривать как документ, законодательно устанавливающий роспись доходов и расходов государства на федеральном, региональном или местном уровне на определенный период времени (бюджетный план) и как исполнение бюджетного плана, представляющее собой формирование и расходование централизованного фонда финансовых ресурсов, что следует именовать бюджетным фондом;

- структурированы основные проблемы аккумулирования финансовых ресурсов муниципальных образований Ставропольского края, включающие, существенную межрайонную, внутрирайонную, межпоселенческую асимметрию по собственным доходам, закрепленным налогам, неналоговым доходам, бюджетной обеспеченности; незначительную роль в формировании бюджетов земельного налога, налога на имущество физических лиц, неналоговых доходов; весомую долю финансовой помощи, что вызывает зависимость местных органов власти от региональных, а также дефицитность бюджетов;

- предложено при анализе доходных источников местных бюджетов под собственными .доходами понимать налоговые и неналоговые поступления, закрепленные на постоянной основе за соответствующим бюджетом, так как заложенная в Бюджетном кодексе Российской Федерации концепция собственных доходов искусственно завышает их уровень; рекомендовано внутрирегиональное бюджетное выравнивание осуществлять на основе прогноза налогового потенциала муниципальных образований с помощью регрессионного анализа, что позволит повысить точность расчетов, даст возможность использовать данные официальной статистики, снизить трудоемкость работ; обоснованы меры по укреплению доходной базы бюджетов муниципальных образований, включающие введение специального налогового режима с регрессионной шкалой в зависимости от типов муниципалитетов по уровню экономического потенциала, направленного на расширение их налоговой базы, перераспределение в их пользу налога на прибыль организаций, на доходы физических лиц, всех доходов от аренды неразграниченных земельных участков; усовершенствована методика оценки финансового состояния муниципального образования и качества управления им посредством определения оптимальных значений доли заемных средств в собственных доходах бюджета, финансирования текущих расходов, налоговых и неналоговых поступлений, что позволит выявлять административно-территориальные образования с кризисным финансовым состоянием и низким качеством управления.

Научная новизна подтверждается следующими, полученными автором результатами, выносимыми на защиту:

- доказано, что основным фактором, ограничивающим самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах формирования местного бюджета является высокий уровень концентрации доходного (налогового) потенциала страны на стадии его первичного распределения, обусловленный используемой моделью бюджетно-перераспределительных отношений (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

- посредством анализа проблем бюджетов муниципальных образований Ставропольского края определены направления укрепления финансовой базы местного самоуправления, основными из которых являются повышение заинтересованности муниципальных образований в наращивании доходного потенциала, совершенствование среднесрочного планирования, внедрение прогрессивных форм и методов управления местными финансами (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

- аргументирована необходимость построения бюджетного анализа муниципалитетов на основе подхода, учитывающего уровень дотационности, сбалансированности, налогового, экономического потенциала, базирующегося на расчете итогового показателя бюджетной обеспеченности, интегрирующего в себе влияние каждого из анализируемых параметров на ее общий уровень (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

- определены преимущества прогноза налогового потенциала территорий с помощью регрессионного анализа по сравнению с используемым в Ставропольском крае методом репрезентативной налоговой системы, заключающиеся в более низкой трудоемкости и повышении точности оценок (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

- предложен специальный налоговый режим для малых субъектов предпринимательства сферы материального производства, в рамках которого региональные органы власти и органы местного самоуправления смогут самостоятельно определять налогооблагаемую базу и устанавливать ставки по налогам, учитывая типы муниципалитетов (п. 2.5 Паспорта специальности-08.00.10); показано, что для обеспечения эффективного использования муниципальной собственности' следует оптимизировать управление отдельными ее компонентами: местным бюджетом, объектами нежилого фонда и земельными участками в части арендных отношений, возникающих при их использовании, что будет способствовать увеличению потенциала для формирования достаточного количества финансовых ресурсов местного самоуправления (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10).

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в разработке конкретных рекомендаций по укреплению финансовой базы местного самоуправления. Проведенная систематизация и уточнение понятийного аппарата, полученные результаты анализа основных характеристик бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований Ставропольского края и предлагаемые пути укрепления доходной базы местных бюджетов способствуют совершенствованию теории бюджетного процесса и межбюджетных отношений, а также развитию методологических основ формирования местных бюджетов.

Практическая значимость результатов исследования заключается в разработке методических положений по оценке бюджетной обеспеченности муниципальных образований, позволяющей учесть разные стороны данной характеристики и принять соответствующие решения по укреплению доходной базы местного самоуправления; усовершенствовании механизма внутрирегионального бюджетного выравнивания по показателю налогового потенциала муниципальных образований с помощью регрессионного анализа; методики оценки финансового состояния муниципального образования и качества управления им; обосновании необходимости внедрения налогового режима, направленного на укрепление доходной базы бюджетов муниципальных образований.

Материалы исследования могут найти применение в системе высшего профессионального образования и повышения квалификации руководителей в процессе преподавания дисциплин «Финансы», «Финансовая система России», «Бюджетная система Российской Федерации», «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Доходы бюджета», «Организация исполнения бюджета», «Муниципальный бюджет», «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации».

Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на международной научной конференции «Наука и технологии: актуальные проблемы» (г. Ставрополь, 2007 г.), межрегиональной научно-практической конференции «Финансово-экономический механизм региона: состояние, проблемы, тенденции, развитие» (г. Ставрополь, 2007 г.), межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы общества, экономики и экологии и пути их решения» (г. Ставрополь, 2007 г.), научно-практической конференции с международным участием «Актуальные проблемы экономики, общества, экологии, образования и пути их решения» (г. Ставрополь, 2008 г.), международной научно-практической конференции «Человеческое измерение кризисного проявления глобализации в полиэтническом регионе» (г. Ставрополь, 2009 г.).

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 12 научных работ общим объемом 19,41 п.л. (авт. - 6,86 п.л.), в том числе 2 - в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников (140 наименований). Общий объем работы составляет 189 страниц, в ней содержатся 34 таблицы, 19 рисунков и 9 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Георгиева, Оксана Юрьевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенные исследования значения и роли муниципальных бюджетов в бюджетной системе России с учетом реформирования местного самоуправления, позволяют сформулировать следующие выводы и предложения.

1. Практически для всех муниципальных образований Российской Федерации к наиболее актуальным бюджетным проблемам можно отнести: неустойчивость местного бюджета; ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов местного самоуправления; сокращение налогооблагаемой базы для наполнения местного бюджета в связи с проведением налоговой реформы, централизацией налогов на федеральном уровне; перегруженность местного бюджета обязательствами, возложенными федеральным законодательством на органы местного самоуправления без предоставления источников финансирования; несбалансированность ресурсов и обязательств консолидированных бюджетов регионов, проблема выборочного финансирования бюджетных расходов.

2. При раскрытии понятия «бюджет» предлагаем использовать два подхода: 1) документ, законодательно устанавливающий роспись доходов и расходов государства на федеральном, региональном или местном уровне на определенный период времени, целесообразно называть бюджетным планом; 2) исполнение бюджетного плана - это формирование и расходование централизованного фонда финансовых ресурсов, который следует именовать бюджетным фондом. Отмечаем, что данные определения сформулированы в целях настоящего исследования и не носят универсального характера.

3. В соответствии с законодательством бюджет муниципального образования - основной и единственный источник финансовых ресурсов местного самоуправления, он призван обеспечивать финансирование большинства вопросов, связанных с жизнеобеспечением населения территории. Местный бюджет выступает не только как опись доходов и расходов, но и как важнейший инструмент осуществления определенной политики, отражает реальные цели и задачи конкретного муниципального образования. Этим подтверждается важнейшая роль муниципальных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации.

4. Хотя законодательство и закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах формирования местного бюджета, эта самостоятельность имеет определенные ограничения, а на практике отсутствует возможность ее реализации в полном объеме.

5. В ходе реформирования местного самоуправления возникло множество проблем, не позволяющих местным бюджетам получать доходы в таком объеме, который необходим для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Следует отметить, что важнейшим условием, обеспечивающим стабильность, наполняемость местных бюджетов, является не размер бюджетных ассигнований, а то, каким образом определяется их размер, составляется и исполняется бюджет.

6. В бюджетной системе Российской Федерации концентрируется значительная часть финансовых ресурсов страны. Процесс концентрации финансовых ресурсов в бюджетной системе Российской Федерации имеет тенденцию к усилению.

7. Особенностью российской бюджетной системы является превышение расходов бюджетов регионального (субфедерального) уровня над их доходами и превышение доходов федерального бюджета над его расходами.

8. При наличии различного налогового потенциала установление единых для всех муниципальных образований нормативов отчислений от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, не создает финансовых стимулов для развития местного самоуправления, приводит к централизации бюджетных средств на краевом уровне и большим встречным финансовым потокам. Чтобы уменьшить вероятность субъективного подхода к оценке действительной потребности в финансовой помощи, повысить самостоятельность муниципалитетов в использовании своего налогового потенциала необходимо совершенствование механизма внутрирегионального бюджетного выравнивания на основе анализа налогового потенциала муниципальных образований.

9. Принятые в последние годы изменения в бюджетном и налоговом законодательстве не повлекли увеличения собственных доходных источников местных бюджетов. Одним из направлений укрепления местных бюджетов должно стать предоставление им дополнительных собственных налоговых источников. Оптимальным с точки зрения достижения фискальной обеспеченности, является такое закрепление структуры налоговых полномочий, при котором региональным органам власти и органам местного самоуправления было бы предоставлено право определять налогооблагаемую базу и устанавливать ставки по собственным налогам, учитывая типы муниципалитетов, без каких-либо федеральных ограничений.

10. Для формирования финансовых ресурсов местного самоуправления необходимо обеспечить рациональное и эффективное управление муниципалитетом, а, именно, значительной по размерам муниципальной собственностью. В связи с этим предлагается совершенствовать вопросы управления отдельными ее компонентами: местным бюджетом, объектами нежилого фонда и земельными участками в части арендных отношений, возникающих при пользовании этими объектами.

Предложенный комплекс мер, направленных на совершенствование бюджетно-налогового законодательства, межбюджетных отношений, а также ряд организационных мероприятий в сочетании с благоприятным ходом экономических реформ позволит увеличить доходы бюджетов муниципальных образований и укрепить финансовую базу местного самоуправления.