Налоги в формировании бюджетов дотационных регионов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Налоги в формировании бюджетов дотационных регионов"

На правах рукописи

КАЦАШВИЛИ НОННА АЛЕКСАНДРОВНА

НАЛОГИ В ФОРМИРОВАНИИ БЮДЖЕТОВ ДОТАЦИОННЫХ РЕГИОНОВ (на примере Республики Северная Осетия - Алания)

Специальность 08.00.10 — «финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2006

Диссертационная работа выполнена на кафедре «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственного университета управления.

Научный руководитель:

доктор экономических наук, доцент Карп Марина Викторовна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, доцент Галаева Елена Викторовна;

кандидата экономических наук, Алиева Елена Ярагиевна

Ведущая организация:

Министерство финансов Республики Северная Осетия — Алания

Зашита состоится « 18» сентября 2006г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.049.05 при Государственном университете управления по адресу: 109542, г. Москва, Рязанский проспект 99, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления по адресу: г. Москва, Рязанский проспект, 99.

Автореферат разослан « 18» августа 2006г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук, доцент

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. С переходом Российской Федерации от централизованной к рыночной экономике изменились условия формирования и исполнения бюджетов различных уровней и возросла роль территориальных бюджетов. Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы РФ. Бюджет Республики Северная Осетия - Алания, как и ряда других регионов России, является дотационным и зависимым от федеральной поддержки. Поэтому проблема увеличения доходной части бюджета, существенная часть которой приходится на налоговые поступления, является актуальной для республики. Сложившаяся на текущий момент динамика доли налоговых платежей в консолидированном бюджете Республики Северная Осетия - Алания позволяет предположить, что экономическая ситуация в ближайшие годы останется без изменения. В то же время при условии грамотно разработанной региональной политики существует возможность экономического роста и увеличения налоговых платежей в консолидированный бюджет Республики.

В условиях ограниченности ресурсов проблема роста поступлений налоговых платежей связана с уровнем развития РСО-Алания и ее основных отраслей: промышленности, сельского хозяйства, строительства и транспорта.

В рамках сложившейся ситуации особо остро встает проблема оценки потенциальных объемов налоговых поступлений в республиканский бюджет Северной Осетии. Совершенствование методологии статистической оценки собственных ресурсных возможностей региона является одной из ключевых задач, от решения которой зависит разработка программы дальнейшего социально-экономического развития республики.

На федеральном уровне приложено немало усилий для повышения объективности методов оценки регионального налогового потенциала и расходных потребностей. В частности, при распределении из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) такого вида федеральной финансовой помощи, как трансферты, в качестве базы для расчета сумм финансовой помощи уже не используются отчетные данные об исполнении бюджетов субъектов Федерации за предыдущие периоды, а применяется единая для всех регионов методика расчета валовых налоговых ресурсов и индекса бюджетных расходов (аналога регионального налогового потенциала и расходных потребностей), основанная на учете объективных факторов межрегиональной дифференциации как способности к мобилизации налоговых доходов, так и потребности в осуществлении бюджетных расходов.

Каждый регион характеризуется своим уровнем доходов, получаемых на душу населения, что связано, с одной стороны, с различиями в уровне экономического развития, отраслевой структуры, с другой, с фискальными усилиями местных властей. В высокодоходном регионе сбор налогов в

расчете на душу населения может быть значительно ниже, чем в регионе с меньшей налоговой базой за счет разных фискальных усилий властей. В связи с этим возникает необходимость в умении правильно оценить налоговый потенциал регионов и муниципальных образований.

Разработка научно-обоснованного методологического подхода к оценке налогового потенциала территории с целью прогнозирования доходной части местных бюджетов и выработка предложений в области бюджетного регулирования через оценку соответствия доходных источников расходным полномочиям являются основным направлением данного диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Вопросы формирования доходной части бюджета в области оценки величины доходных источников бюджета исследуются в трудах ряда отечественных ученых и специалистов в области финансов: О.В.Врублевской, А.М.Година, Г.В.Гутмана, А. Исаева, А.М.Ковалевой, А.М.Коломиеца, Г.Н.Куцури, О.С.Лугового, А.А.Мироедова, А.С.Нешитого, И. Озерова, В.М.Родионовой, М.В, Романовского, Б.М.Сабанти, Н.Ф.Самсонова, Е.М.Шабалина, И.И.Янжула

Значительный вклад в современную теорию и практику налогообложения внесли отечественные ученые-экономисты: И.М.Александров, А.В.Брызгалин, В.Г.Князев, О.Г.Лапина, В.Г.Пансков, Д.Г.Черник, С.Д.Шаталов, Т.Ф.Юткина.

Многие принципиальные положения, связанные с оценкой налогового потенциала, разработаны зарубежными специалистами, такими как Барро, Стефан М.,Бирд, Ричард М., Энид Слэк, Компсон, Джон Навратил, Куршэн, Смарт.

В то же время многие аспекты исследуемой проблемы рассматриваются в основном на уровне федерального бюджета.

Работы зарубежных авторов, хотя и представляют несомненный интерес, но не учитывают специфику российской экономики, особенности нормативно-правовой базы бюджетных отношений в России, формы государственного регулирования бюджетных отношений.

Цель диссертационного исследования состоит в определении роли налогов в формировании бездотационных бюджетов субъектов РФ и разработке схемы распределения налоговых доходов для формирования бездотационных бюджетов субъектов РФ, а также в разработке предложений по совершенствованию методологии формирования налоговых доходов республиканских бюджетов на основе методов оценки налогового потенциала территорий.

Цель исследования определяет необходимость решения следующих

задач:

- исследовать экономическую сущность и содержание налогов;

-исследовать роль налогов как основного источника формирования доходов бюджетов;

-показать влияние эффективности осуществления налоговой политики на формирование бюджетов дотационных регионов;

-провести детальный анализ системы формирования доходов бюджета Республики Северная Осетия — Алания;

-проанализировать структуру доходных источников и проблем формирования доходов республиканских бюджетов в современных условиях;

-провести анализ формирования объемов налоговых платежей Республики Северная Осетия — Алания, а так же определить зависимость от показателей характеризующих социально-экономическое положение республики;

-классифицировать районы Республики Северная Осетия — Алания по объемам налоговых платежей и показателям, характеризующим уровень социально-экономического развития;

-построить прогноз объемов поступления в консолидированный бюджет РСО-Алания различных видов налоговых платежей;

-сравнить Республику Северная Осетия — Алания по объемам налоговых платежей с другими областями Южного федерального округа;

-провести сравнительный анализ различных методических подходов к оценке налогового потенциала дотационных регионов с точки зрения основных достоинств и недостатков их применения;

-разработать методические подходы к оценке налогового потенциала региона, на основе результатов применения которого определить возможные варианты дальнейшего совершенствования налоговой политики региона.

Предметом исследования в работе является формирование доходной части бюджета дотационного региона (РСО-Алания); совокупность отношений, возникающих между федеральным, региональными и местными бюджетами в области формирования доходных источников; прогнозирование доходов республиканского бюджета на основе количественной оценки налогового потенциала территории.

Объектом исследования являются Республика Северная Осетия -Алания в составе субъектов Федерации, налоговая система PCO - Алания.

Теоретическо-методологической основой исследования послужили труды ведущих отечественных ученых в области экономической теории, финансов, налогообложения, региональной экономики и государственного регулирования экономики, посвященные оценке налогового потенциала, реализующих институциональный подход к проблемам формирования бюджетов субъектов РФ. Законодательные и нормативные акты, инструктивные материалы, а также материалы научных конференций и периодических изданий.

Инструментарно-методнческий аппарат.

Исследования проводились с применением общих методов научного познания: наблюдения, сравнения, системного и логико-смыслового анализа и синтеза, теоретических и эмпирических методов. Статистические данные проанализированы с применением методов корреляции, выборки, группировки, сравнения и обобщения, исследования рядов динамики.

Информационно-эмпирической базой исследования и обоснования основных положений диссертационной работы послужили данные

Государственного комитета Российской Федерации по статистике, отчетно-аналитическая информация Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, Управления Министерства России по налогам и сборам по Республике Северная Осетия - Алания, материалы, собранные автором в процессе практической деятельности.

Рабочая гипотеза состоит в том, что наличие достаточных собственных доходных источников, в отношении которых органы государственной власти обладают реальными полномочиями по установлению и взиманию - необходимое условие функционирования бюджетов субфедерального уровня; основная роль в доходах бюджетов принадлежит налоговой компоненте, использование которой при формировании субфедеральных бюджетов является одним из факторов обеспечения бездотационности бюджетов и повышения ответственности органов государственной власти в бюджетных вопросах.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

• Сформулированы специфические признаки экономической категории «Налоги»: налог в материальном смысле; налог как правовая категория; налоги как финансовый институт.

• Выделены признаки дотационное™ региона и на их основе дано определение дотационности регионального бюджета.

• Проведен анализ налоговых поступлений региона, позволивший выявить основные причины и факторы влияющие на дотационность.

• Предложено основное направление реформирования системы распределения налоговых полномочий между бюджетами различных уровней бюджетной системы РФ - переход от использования дотационного принципа выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ к формированию территориальных бюджетов в основном за счет собственных доходов.

• Уточнено понятие налогового потенциала дотационного региона как показателя, представляющего собой объем максимально возможных налоговых поступлений, с учетом коэффициента собираемости платежей на данной территории (с учетом наличных ресурсов, тенденций экономического развития региона, проводимой налоговой политики в регионе, возможностей механизма налоговых изъятий и динамики теневой экономики). Определена необходимость применения этого показателя при бюджетном планировании.

• Предложен алгоритм определения налогового потенциала региона, наиболее подходящий для дотационных регионов.

• Разработана методика прогнозирования доходной части региональных бюджетов на основе предложенного алгоритма расчета налогового потенциала.

Теоретические положения диссертации могут использоваться в учебном процессе при подготовке по специальности «Финансы и кредит», «Менеджмент организации» специализации «Финансовый менеджмент»

Теоретическая значимость исследования заключается в определении основных проблем и недостатков действующей системы распределения налоговых полномочий между бюджетами различных уровней.

Практическая значимость исследования. Результаты выполненного исследования представляют практический интерес для региональных и местных органов власти, так как позволяют:

-определить направления бюджетной и налоговой политики регионов; -оценить качественное и количественное содержание доходных источников Республики Северная Осетия - Алания;

-урегулировать сбалансированность республиканских бюджетов через оптимальное закрепление доходных источников;

-достоверно прогнозировать поступления доходов в бюджет республики.

Методика прогнозирования доходной части республиканских бюджетов может быть использована как для составления прогноза доходов бюджета, так и для расчета финансовой помощи местному бюджету.

Алгоритм оценки налогового потенциала территории может быть положен в основу разработки программного продукта составления прогноза доходной части республиканских бюджетов, и расчета финансовой помощи.

Выводы и рекомендации могут быть использованы при реформировании налоговой компоненты финансовой политики на макроуровне с целью обеспечения самодостаточности региональных бюджетов и устойчивого развития регионов

Апробация результатов исследования. Предложения автора исследования докладывались и обсуждались на семинарах и научных конференциях по проблемам финансового менеджмента, в частности на: 9-ой Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления — 2004» (Москва. ГУ У, 2004г.), 13-ом Всероссийском студенческом семинаре «Проблемы Управления» (Москва. ГУ У, 2005г.), 19 и 20-ой Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы России и проблемы управления» (Москва. ГУУ, 2004г, 2005г.), а так же на научных конференциях Северо-Кавказкого Государственного технологического университета (г.Владикавказ), и опубликованы в 5 научных публикациях общим объемом 1,3 п.л.

Теоретические выводы диссертационной работы были использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Налоги и налогообложение» у студентов специальности «Финансы и кредит», а также при разработке программ учебных курсов по специальности «Менеджмент организации» в Государственном университете управления.

Практические рекомендации и предложения по оценке доходных возможностей у регионов, были одобрены и приняты к использованию в практической деятельности Министерства Финансов Республики Северная

Осетия — Алания и прошли апробацию при формировании прогноза доходных источников бюджета республики, что отражено в актах и справках о внедрении результатов диссертационного исследования.

Объем и структура диссертации. Структура и содержание диссертации определены целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении изложена актуальность выбранной темы исследования, дана характеристика целей, задач, определены объект и предмет исследования, степень разработанности проблемы, научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе диссертации «Налоги как основная составляющая доходов бюджета» рассмотрены теоретические основы налогообложения, изучена актуальность и содержание налогов, определена роль налогов в формировании доходов бюджета, оценена роль налоговой политики в формировании налоговых доходов дотационного бюджета.

Налоги, являясь рычагом государственного управления оказывают воздействие на наполнение и балансирование бюджетов различных уровней, решение социальных задач, а так же оказывают влияние на воспроизводство усиливая, или ослабляя накопление капитала, расширяя или уменьшая платежеспособный спрос населения

В экономической литературе исследованию сущности налогов придается серьезное значение. Как нам представляется, любая категория должна быть выражена теми специфическими признаками, которые присущи только данной категории, выделяющей ее из массы экономических отношений. Налоги являются платежами, но не все платежи являются налогами. Чтоб платеж был налогом он должен отвечать признакам. К таким требованиям, присущим только налогам в совокупности, мы относим следующие признаки:

1) налог в материальном смысле - это установленный государственной Думой, обязательный, индивидуально безвозмездный, безусловный и безвозвратный нецелевой платеж, формирующий доходную часть бюджетов бюджетной системы государства (а в установленных случаях внебюджетных фондов государства) и используемый государством для собственных (общественных) нужд, уплачиваемый физическими или юридическими лицами из их имущества в случаях и в порядке, предусмотренном таким актом компетентного государственного органа;

2) налог как правовая категория - это установленная законодательно форма отчуждения в пользу государства части имущества плательщика, принадлежащего ему на праве собственности, а также праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

3) налоги как финансовый институт - это совокупность финансово-правовых отношений по формированию доходных частей финансовых

фондов государства и по перераспределению государством части его национального дохода.

Цель нашего исследования потребовала уточнить и некоторые другие понятия необходимые для раскрытия темы. Это прежде всего те параметры которые позволяют говорить о дотационное™ региона, само понятие «дотационный регион» и «дотационный региональный бюджет». При этом мы отмечаем, что в зарубежной экономической литературе проблема дотационности бюджетов, отстающих в своем экономическом развитии, вот уже на протяжении десятилетий является предметом оживленных дискуссий. Однако она не дает единого, общепризнанного ответа на вопрос, какие регионы следует относить к финансируемым из государственного бюджета, а какие нет. В западной литературе понятию "дотационный регион" соответствует термин "бенефициар" (от франц. benefice - прибыль), означающий лицо, которому предназначен платеж, и «реципиент» (от лат. recipiens - получающий, принимающий), то есть лицо, получающее какие-либо выплаты, доходы.

Для отечественной экономической науки понятие бюджетной дотационности является относительно новым; о проблеме дотационности региональных (как, впрочем, и местных) бюджетов в нашей стране заговорили практически лишь с переходом к рыночным отношениям. Дотационность рассматривалась как крайне отрицательное явление, свойственное лишь бюджетам территорий капиталистических государств. В советской экономической литературе утверждалось, что в социалистической экономике с ее планомерным характером развития дотационности быть в принципе не может. Основной причиной отсутствия в отечественной экономической науке в течение долгого времени (начиная с рубежа 20-30-х годов XX века) теоретических и практических разработок по проблеме бюджетной дотационности служила «не объективная реальность (отсутствие дотационных бюджетов как таковых), а субъективная - идеологическая, негативная позиция руководства страны» относительно данного состояния региональных бюджетов.

К основным признакам дотационности бюджета региона, на наш взгляд, относятся:

- недостаточность собственных источников доходов, закрепленных за данной территорией, для обеспечения населения минимальным объемом услуг, гарантированных государством, без установления относительно более высокого уровня налогообложения и других чрезвычайных мер;

- наиболее низкие показатели экономического потенциала по сравнению со средними по стране;

- низкая налогооблагаемая база (вследствие убыточности профилирующих предприятий, низкого уровня доходов граждан, миграции трудоспособного населения, невыгодности вложения капитала из-за чрезвычайно неблагоприятной экономической и политической обстановки в регионе;

- консерватизм региона (слабая восприимчивость к экономическим

реформам, проводимым в стране; отсутствие необходимой рыночной инфраструктуры и т.п.);

Выделив признаки дотационное™ даем определение дотационного региона, это регион, в котором для саморазвития отсутствуют не только достаточные собственные ресурсы, но и необходимые для достижения этой цели условия. В связи с этим, первоочередным условием преодоления дотационности должно стать наращивание регионального экономического потенциала. Дотационность регионального бюджета следует понимать как потребность в финансовых ресурсах, необходимых для регулирования бюджетов регионов после того, как для этой цели были полностью использованы все налоговые и неналоговые доходы, мобилизуемые на данной территории. Следовательно, в качестве главной причины, обуславливающей возникновение состояния дотационности, мы можем обозначить отсутствие собственных возможностей для выполнения региональными и местными органами власти своих конституционно-правовых обязанностей.

Во второй главе «Анализ действующей системы формирования доходов бюджета Республики Северная Осетия - Алания» проведен комплексный анализ формирования доходной части республиканского бюджета, специфика структуры и динамика объема доходов бюджета РСО-Алания, выявлены основные проблемы.

В обеспечении доходной базы бюджетов различных уровней особенно важна роль налогов, хотя они и не являются единственными источниками доходов бюджетов, но наибольший удельный вес в собственных доходах бюджетов всех уровней республики составляют налоговые доходы (Рисунок 1).

Соотношение налоговых и неналоговых доходов

Неналоговые

92%

Рисунок 1. Соотношение налоговых и неналоговых доходов

Основной вывод проведенного системного анализа доходной части источников формирования бюджета следующий: налицо отсутствие какой-либо продуманной политики в формировании доходов бюджета. Проблема заключается в определении источников корректировки доходов бюджета с целью роста доходов на основе сбалансированной структуры, а не в хаотичном порядке. Первым этапом должна стать именно сбалансированность бюджета, отсутствие резких колебаний. Второй этап —

это рост значений показателей, которых можно достичь за счет использования резервов роста по каждой статье и проведения мероприятий по ее наполнению именно в планируемом порядке.

Недостаточность собственной финансовой базы для осуществления законодательно предусмотренных полномочий вынуждает территориальные органы власти прибегать к таким чрезвычайным мерам, как секвестирование расходной части бюджета. Это, в свою очередь, существенно сказывается на уровне жизни проживающего в данных регионах населения и финансовом состоянии находящихся в собственности местных властей предприятий и организаций. Дальнейшее углубление диспропорций в уровне бюджетной обеспеченности ведет к усилению спада производства, росту безработицы, миграции населения и другим негативным последствиям экономической и социальной жизни, приводящим к постепенной деградации всех звеньев региональной, хозяйственной и общественно-политической системы. Регулирование территориальных пропорций происходит путем перераспределения денежных средств между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов.

Объем доходов, поступающих в региональный бюджет, определяется как богатством экономического потенциала территории в целом, так и эффективностью использования этого потенциала, уровнем и качеством организации управления экономическими процессами, развивающимися на данной территории. Отсюда, по нашему мнению, в случае, когда мы имеем дело с дотационным регионом, логичным представляется следующая формулировка совокупности двух основных факторов, влияющих на дотационность регионального бюджета. Этими факторами выступают:

1. Низкий ресурсный потенциал региона. Характеризуется недостаточностью имеющихся ресурсов для удовлетворения всех необходимых потребностей экономики и населения при данном уровне развития территории. Вследствие устойчивой нехватки ресурсов экономика территории не может произвести и, соответственно, потребить в полном объеме столько товаров и услуг, сколько необходимо для возможности удовлетворения всех потребностей граждан и хозяйственных структур данной территории за счет собственных источников;

2. Неэффективность использования имеющихся ресурсных возможностей. Реализация даже имеющихся в наличии на территории региона ресурсов зависит от эффективности их использования; эффективность же использования указанных природных ресурсов, в свою очередь, во многом зависит от структуры экономики региона. При этом основными параметрами данной структуры являются: отраслевая специализация территории, которая на современном этапе развития становится основным фактором, влияющим на финансово экономическое положение территории.

Одно из основных отличий факторов региональной отсталости от региональной дотационности состоит в характере экономической структуры региона. Главная причина отсталости регионов - преобладание в их

экономике сельского хозяйства с устаревшими формами его ведения и низкой степенью переработки сельскохозяйственного сырья, слабое развитие инфраструктуры, неблагоприятные природно-климатические условия, недостаточность капиталовложений в эти районы. Эти процессы могут иметь место и в дотационных районах, но здесь, как правило, они выступают не в роли специфических условий возникновения кризисных ситуаций, а скорее в качестве ее проявлений или сопутствующих неблагоприятных явлений, усиливающих общий отрицательный эффект дотационное™.

Проведенный анализ показал необходимость разработки стратегической программы, направленной на снижение доли безвозмездных перечислений и роста других источников формирования доходной части республиканского бюджета. Данная цель может быть принята как стратегическая, так как решает помимо задачи оптимизации бюджета ряд острейших экономических и социальных проблем. Поскольку основными образующими статьями республиканского бюджета являются безвозмездные перечисления и налоговые доходы, рост, прежде всего, должен происходить за счет значительного роста налоговых доходов в ближайшей перспективе. Для обеспечения поставленной задачи, необходимо оценить возможные масштабы величины налоговых доходов, для разработки политики их достижения, следовательно, практика формирования бюджета РСО-Алания и его налоговых поступлений, в связи с наличием значительных неиспользованных резервов в аккумулировании налоговых доходов, показала необходимость в первую очередь оценивать реальную величину налогового потенциала региона.

Создание реального конкурентоспособного производства товаров и услуг новых рабочих мест, ведет к росту налогооблагаемой базы и, соответственно налоговых поступлений в бюджеты разных уровней. С целью повышения доходов региональных бюджетов, органам управления приходится одновременно решать, как минимум, две задачи: обеспечение полноты и своевременности поступления текущих налоговых платежей и стимулирование инвестиционной активности. Актуальной проблемой для региональных бюджетов является образование недоимки. С целью предотвращения ее дальнейшего роста, по нашему мнению, необходимо решение следующих задач: рассмотрение предприятий-недоимщиков на заседаниях комиссий по мобилизации доходов (в составе руководителей Министерства экономического развития РСО-Алания , Министерство финансов PCO- Алания.) Необходимо проводить анализ причин возникновения недоимки в бюджеты всех уровней и, исходя из них, вырабатывать конкретные мероприятия по ее ликвидации; усиление налогового контроля и налогового администрирования, заключающееся в применении принудительных мер по взысканию недоимки у «неблагоприятных» налогоплательщиков; контроль за составлением расчетов по исполнению обязательств перед бюджетом; проведение реструктуризации задолженности по налоговым платежам; поддержке предприятий, прошедших реструктуризацию и обеспечение текущих платежей.

Полнота и своевременность поступления налогов и сборов во многом зависит также и от состояния налоговой дисциплины на предприятиях, активности налоговых органов по контролю за соблюдением ими налогового законодательства.

Анализ структуры налоговых поступлений представляет важность с точки зрения оценки перспектив изменения объемов сбора налогов в будущем. На перспективы изменения собираемости налогов, кроме экономической ситуации, влияет также структура налоговых поступлений в регионе: чем более она диверсифицирована как по видам налогов, так и по отраслям народного хозяйства, тем выше устойчивость налоговых платежей. Можно сделать вывод, что необходимо разработать стратегическую программу, направленную на снижение доли безвозмездных перечислений и роста других источников формирования доходной части республиканского бюджета. Данная цель может быть принята как стратегическая, так как решает помимо задачи оптимизации бюджета ряд острейших экономических и социальных проблем. Поскольку основными образующими статьями республиканского бюджета являются безвозмездные перечисления и налоговые доходы, рост прежде всего должен происходить за счет значительного увеличения налоговых доходов в ближайшей перспективе. Для обеспечения поставленной задачи, необходимо оценить возможные величины налоговых доходов. Для разработки политики их достижения необходимо в первую очередь оценить реальную величину налогового потенциала региона, так как аккумулирование налоговых доходов происходит с наличием значительных неиспользованных резервов.

Оценка налоговых поступлений производится исходя из перспективных программ социально-экономического развития территории, принятой налоговой политики и методики формирования межбюджетных отношений. Основной задачей этого этапа налогового планирования является: определение объемов налоговых платежей в бюджет на краткосрочную и среднесрочную перспективы, а также распределение общей суммы налоговых доходов по видам платежей. Расчет сумм налоговых поступлений с разбивкой по каждому их виду является заключительной стадией налогового планирования, реализуется в ходе прогнозирования объема доходов по группам, подгруппам и статьям классификации доходов Российской Федерации.

Проблема обоснованного и справедливого разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы для обеспечения их самостоятельности является сегодня одной из наиболее сложных.

Процесс формирования финансовых потоков субъектов РФ предполагает определение принципов построения бюджетно-налоговых отношений в государстве, проведение комплексного анализа финансового потенциала региона.

Совершенствование налоговых отношений между РФ и ее субъектами, а также между органами государственной власти и местного самоуправления должно быть направленно на повышение уровня финансового

самообеспечения субъектов РФ. Для этого необходимо закрепление за субъектами РФ постоянных финансовых, и, прежде всего, налоговых источников доходов для самостоятельного формирования бюджетов. Это позволит уменьшить неоправданные встречные финансовые потоки между бюджетами различных уровней, снизить объемы федеральной финансовой поддержки регионов, способных к самофинансированию. Немаловажным вопросом является распределение доходов по уровням бюджетной системы РФ, которое проводится в целях сбалансирования региональных и местных бюджетов. Мы считаем, что дискуссия по поводу определений «собственные» и «регулирующие» налоги, их состава, противоречит действующему праву, а также осуществляемым бюджетной и налоговой реформе. Не смотря на то, что Налоговый кодекс РФ подразделяет налоги на федеральные, региональные и местные, тем не менее, только федеральные законодательные органы власти обладают полномочиями на введение и отмену налогов, изменение пропорций распределения налоговых поступлений по уровням бюджетной системы РФ, региональные и местные органы власти лишены соответствующих полномочий и проводят налоговую и бюджетную политику в соответствии с федеральной. Поэтому возникает вопрос о правомочности и обоснованности употребления данных терминов для оценки степени подконтрольности налоговых поступлений органами власти субъектов РФ

В распределении финансовых ресурсов между бюджетами различных уровней, кроме регулирующих налогов немаловажное значение, в республиканском бюджете РСО-Алания, имеет такая форма межбюджетного регулирования, как перечисление средств из Фонда федеральной поддержки регионов (ФФПР). Дотации из ФФПР, несмотря на создание других фондов бюджетного регулирования, сохраняют основное значение в финансовой поддержке регионов. Объемы планируемых дотаций устанавливаются законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, фактически полученные суммы указываются в законах об исполнении региональных бюджетов. Основным источником, формирования ФФПР в настоящее время, является налог на добавленную стоимость, мобилизованный в федеральном бюджете. С 2001 года налог на добавленную стоимость полностью перечисляется в доход федерального бюджета. Федеральными органами власти сегодня утверждается, что в настоящее время в бюджетной системе РФ нет централизации налогов (все распределяются между бюджетами различных уровней, за исключением поступлений от внешнеэкономической деятельности). Средства финансовой помощи и иные целевые безвозмездные перечисления из федерального бюджета, предусмотренные к перечислению в бюджеты субъектов РФ, выделяются только субъектам, выполняющим требования бюджетного законодательства РФ и законодательства о налогах и сборах РФ без каких-либо ограничений, дополнений и особых условий. При этом к нарушениям относятся не только решения органов государственной власти субъектов, приводящие к нарушению порядка зачисления в федеральный бюджет

доходов от уплаты федеральных налогов, сборов и иных платежей, но и решения, иным образом нарушающие положения бюджетного и налогового законодательства. В случае принятия указанных решений, Правительство РФ вправе: приостанавливать и уменьшать финансирование из ФФПР и иных форм финансовой помощи, приостанавливать перечисление доходов от уплаты федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ, приостанавливать поставку продукции, поступающей централизованно из государственных ресурсов.

В настоящее время распределение налогов и сборов между бюджетами различных уровней осуществляется на основании ежегодно устанавливаемых федеральным законом о федеральном бюджете нормативов, в соответствии с которым Министерство финансов России издает приказ «О перечне налогов и сборов, подлежащих учету и распределению между уровнями бюджетной системы РФ» на соответствующий финансовый год. Основной недостаток такой системы -невозможность долгосрочного бюджетного планирования субъектами РФ — в текущем году, когда составляется проект бюджета на следующий финансовый год, неизвестно какие нормативы будут установлены, что создает определенные трудности в прогнозировании доходных, и, соответственно расходных статей бюджета.

В третьей главе «Формирование налоговых доходов дотационного региона на основании оценки налогового потенциала» исследованы методические подходы к оценке налогового потенциала дотационных регионов с точки зрения основных достоинств и недостатков их применения, разработана методика оценки налогового потенциала региона, на основе результатов применения которого выдвинуты возможные варианты дальнейшего совершенствования налоговой политики дотационного региона.

Существуют различные определения налогового потенциала. В частности, под налоговым потенциалом региона понимается «максимально возможная сумма поступления налогов и сборов по данной территории на душу населения, которая может быть получена за определенный промежуток времени (обычно финансовый год) в условиях действующего налогового законодательства».

По нашему мнению данное определение недостаточно точно отражает целостность рассматриваемого понятия: -во-первых, упоминание о максимально возможной сумме поступлений налогов звучит как «выжимание» экономических ресурсов региона без учета последствий и возможностей развития последних; -во-вторых, отсутствует ссылка на реальную возможность механизма налогового изъятия; -в-третьих, объем поступления налогов на душу населения скорее характеризует уровень развития экономики региона и налоговой культуры.

Кроме того, особенность понятия налогового потенциала региона заключается и в том, что наличие трехуровневой системы бюджета заставляет взглянуть на проблему с точки зрения реальной необходимости

учета потенциала каждого муниципального образования, имеющего свой бюджет, определяемый законодательством на местном уровне.

Другая особенность определения налогового потенциала региона связана с наличием закрепленных и регулирующих налогов. С одной стороны, можно рассматривать потенциал по всем налогам, собираемым в регионе. Определим его термином «полный». С другой стороны, налоговый потенциал рассматривается только с учетом тех налогов, которые остаются в бюджете этого региона. Данный налоговый потенциал обозначим как усеченный. Такой подход помогает оценить всю пирамидальную структуру налоговых потенциалов.

Исследовав труды ученых нам представляется возможным дать определение налогового потенциала региона, под которым понимается возможный объем налоговых поступлений за определенный период (финансовый год) с учетом наличных ресурсов, тенденций экономического развития региона, проводимой налоговой политики в регионе, возможностей механизма налоговых изъятий и динамики теневой экономики. Под налоговым потенциалом следует понимать сумму потенциалов всех действующих в данном регионе налогов, а под потенциалом конкретного налога — возможную за определенный период сумму поступлений исходя из действующего законодательства.

На общем уровне толкования термина становится ясна роль, которую может сыграть точная оценка налогового потенциала. Если реально будут определены «налоговые возможности» региона, то тем самым повысится самостоятельность регионов в использовании своего налогового потенциала, определении своей налоговой политики. Регион вправе проводить ту или иную налоговую политику, использовать или не использовать предоставляемые ему налоги, изменять ставки, предоставлять льготы в рамках закрепленных за ним прав федеральным законодательством - это его собственный выбор, который и будет определять налоговую составляющую бюджета региона.

При оценке налогового потенциала региона используется его административное свойство - «слагаемость», то есть общий налоговый потенциал складывается из потенциалов отдельных налогов. На практике под налоговым потенциалом следует понимать сумму потенциалов всех действующих в данном регионе налогов, а под потенциалом конкретного налога - возможную за определенный период сумму поступлений исходя из действующего законодательства. Привязка в данном случае к законодательству предельно упрощает понятие налогового потенциала, но вместе с тем ставит исчисление потенциала региона на реальную основу, позволяет провести расчеты (с учетом коэффициента собираемости), обеспечить методическое сопровождение.

В настоящее время в РФ не сформировалась стабильная методика расчетов налоговых доходов дотационного региона, сформированная на базе данных, необходимая для экономико-математического моделирования поступлений налоговых платежей в бюджет республики, и учета влияния

социально-экономических факторов на достоверность расчетов налоговых поступлений. Создание полноценной методики, обеспечивающей достоверность расчетов, является необходимым направлением совершенствования процесса составления бюджета.

Использование метода репрезентативной налоговой системы в российских условиях предполагает проведение дополнительных корректировок. Для этого нами предложен алгоритм определения налогового потенциала дотационного региона (Таблица 1), по которой производится оценка налогового потенциала РСО-Алания.

Таблица 1

Алгоритм применения метода репрезентативной налоговой _системы дотационными субъектами РФ*_

Шаг Рекомендации

1 2

1. Определение перечня налогов (групп налогов), а также состава стандартных налоговых баз Налог на прибьиь, акцизы, налог на доходы с физических лиц, налог на имущество предприятий, налог на имущество физических лиц, налог на вмененный доход, единый налог при упрощенной системе налогообложения, налог на добычу полезных

2. Расчет средней репрезентативной ставки для каждого вида основных налогов о Хл®0 RS = где RS" - средняя репрезентативная налоговая ставка по каждому виду основного налога, NSf - исчисленные налоговые сборы по данному налогу в дотационном регионе, NB NBi" - налоговая база данного налога в регионе.

3. Определение налогового потенциала региона по основным видам налогов NPi =YjNB'°* RSO * ¿so где Kso - коэффициент собираемости налога по каждому виду основных налогов; Kso = NPf/NPi где NPf - фактические поступления по каждому виду основных налогов, NPi - исчисленные налоговые поступления по

4. Определение налогового потенциала региона по прочим налогам NPpr = ONSiprVc), где NP¡ ,,r г - налоговый потенциал региона по прочим налогам, ONS¡ рг) - ожидаемые налоговые сборы по прочим налогам

5. Общий налоговый потенциал легиона NP¡= Y,0NP° + NP'pr

* Расчеты автора

На практике используется несколько методов оценки налогового потенциала территории. Каждый из них имеет свои достоинства и недостатки. Налоговый потенциал характеризует доходные возможности территорий и является базовой основой при расчете налогового ресурса территории. Последний в отличие от налогового потенциала учитывает

погашение части недоимки прошлых лет и размер предоставляемых налоговых льгот в планируемом году.

Таблица 2

Достоинства и недостатки методов оценки налогового __потенциала регионов*_

Методы Достоинства Недостатки

1 2 3

Репрезентативная налоговая система В результате определения налоговой базы по каждому из основных бюджетообразующих налоговых источников с учетом соответствующих особенностей взимания данных налогов и налоговых ставок достигается адекватное отражение налогового потенциала территории. Расчет предполагает наличие большого объема данных: о фактически собранных (прогнозируемых) объемах налогов и сборов; показателей, прямо или косвенно отражающих налоговые баз рассматриваемых налогов в разрезе отдельных территорий. Оценка основывается на анализе законодательно установленной налоговой базы, что не позволяет учесть все источники регионального дохода.

Метод, базирующийся на использовании показателя среднедушевых доходов населения Метод характеризуется низкой трудоемкостью, относительной доступностью данных. Статистика среднедушевых доходов населения не всегда отражает истинное положение дел в регионе, ввиду существования теневого сектора экономики, влияние которого проявляется в том, что в доходах населения не учитываются, например, доходы нерезидентов.

Метод прямого счета Использование дезагрегированных данных позволяет достаточно точно оценить налоговый потенциал территории. Метод отличается наиболее высокой трудоемкостью и предъявляет высокие требования к качеству и сопоставимости информации.

Метод, основанный на использовании показателя валового регионального продукта Использование обобщающего показателя экономической деятельности региона позволяет с высокой точностью учесть совокупный доход региона. Моделирование потенциальных налоговых поступлений осуществляется без учета особенностей налоговых баз и ставок отдельных налогов. Показатель ВРП содержит элементы, которые не являются базой налогообложения, поскольку не все налоги зависят от изменения ВРП.

Регрессионный анализ В ходе анализа выявляется связь между совокупными поступлениями налоговых платежей и показателями, косвенно или непосредственно характеризующими налоговую базу. Метод позволяет применять как агрегированные, так и дезагрегированные данные, характеризующие различные налоговые базы; чем больше число показателей и чем, выше дезагрегация данных, тем выше точность оценки. При выборе различных экономических показателей, характеризующих налоговую базу региона, модель дает различные значения; построение значимой статистической зависимости с устойчивыми значениями коэффициентов связано с количеством точек наблюдения (кол-во территорий); в целях получения надежных оценок число факторов, включаемых в модель, не должно превышать одной трети имеющихся наблюдений..

1 2 3

Метод, основанный на использовании показателя фактически собранных налоговых поступлений Метод характеризуется простотой расчетов, доступностью данных. Метод не учитывает различия налоговых ставок и наличия льгот, а также налоговых усилий властей, то есть результативности работы налоговых органов. Характеризуется значительными различиями в показателях исполнения (собираемости) носящими стихийный характер и не поддающимися рациональному объяснению.

Таким образом, применение той или иной методики оценки - одна из значимых проблем, возникающих при оценке налогового потенциала, разрешение которой требует под собой прочного основания и серьезного подхода к данной проблематике, так как каждая из приведенных методик решает лишь конкретные задачи и не учитывает весь спектр ограничений.

На основе сопоставления достоинств и недостатков различных методов оценки налогового потенциала мы пришли к выводу о необходимости использования в диссертационной работе метода репрезентативной налоговой системы с применением регрессионного анализа, суть которого состоит в использовании косвенных показателей, характеризующих налоговые базы и неналоговые доходы, например доходы населения, объем розничного товарооборота, валовой региональный продукт или объем промышленной продукции, сельского хозяйства на душу населения. Метод позволяет применять как агрегированные, так и дезагрегированные данные, характеризующие различные налоговые базы. При этом, чем больше число показателей, чем выше дезагрегация данных, тем выше точность оценки.

Прогнозирование величины налогового потенциала производится по данным 2003 - 2005 годов. Объем сопоставления избран нами по следующим принципам:

-сопоставимость основных параметров экономического развития (Валового регионального продукта (ВРП), количество населения, налоговое бремя, размер среднедушевого дохода и др.);

-кризисное состояние основных региональных предприятий.

Оценка налогового потенциала PCO - Алании на основе регрессионного анализа (по макроэкономическому параметру ВРП) по такому параметру, как ВРП, предполагает использование показателя средней эффективной налоговой ставки (t), которая определяется как отношение суммарных налоговых обязательств всех регионов РФ к их совокупному продукту (или ВРП). (таблица 3).

Таблица 3

Расчет налогового потенциала PCO — Алания на основе регрессионного анализа (по макроэкономическому параметру ВРП)*_

№ Показатели 2002 г. 2003.г 2004г. 2005.г

1 2 3 4 5 6

1. Валовой региональный продукт, млн. 17930,0 20938,5 24706,8 29944,7

2. Численность населения, чел. 670700 678600 682000 685220

1 2 3 4 5 6

3. Средняя эффективная налоговая ставка, 21,9 23,1 24,3 25,5

4. Налоговый потенциал региона, млн. руб. 3186 3936,9 4910,6 6279,9

*по данным министерства Финансов PCO-Алания (рассчитано соискателем)

Оценку налогового потенциала PCO - Алания проведем на основе метода репрезентативной налоговой системы с учетом предложенного нами алгоритма определения налогового потенциала дотационного региона (таблица 1).

В соответствии с указанным алгоритмом нами определен перечень основных доходообразующих налогов (таблица 4), по которым произведен расчет налогового потенциала.

Таблица 4

Налоги, формирующие налоговый потенциал дотационного региона

Субъект РФ Показатели Степень значимости

Налог на доходы физических лиц 1

Налоги на товары и услуги 2

11алог на прибыль 3

Республика Северная Налоги на имущество 4

Осетия- Алания Платежи за пользование природными ресурсами 5

Налоги на совокупный доход 6

Прочие налоги 7

Средняя репрезентативная налоговая ставка для каждого налога рассчитана как отношение совокупных налоговых сборов региона к соответствующей налоговой базе ( таблица 5).

При определении налогового потенциала по основным видам налогов по каждому из них учтен коэффициент собираемости. Оценка налогового потенциала по прочим налогам произведена исходя из данных о налоговых сборах по прочим налогам и индекса роста потребительских цен.

Таблица 5

Средняя репрезентативная налоговая ставка _по основным видам налогов, %*_

№ п/п Средняя репрезентативная налоговая ставка по основным видам налогов 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005

1. Налог на доходы физических лиц 13,43 38,3 40 34,4

2. Акцизы на алкогольную продукцию 34,17 24,7 23,2 33,4

3. Налог на прибыль организаций 13,22 12,4 10,3 8,2

4. Платежи за пользование природными -6,1 9,4 4,8 0,3

5. Акцизы на нефтепродукты - 8,3 10,3 9,0

6. Налог на имущество организаций 0,4 6,4 4,7 3,4

7. Налоги на совокупный доход - 1,4 3,4 2,8

8. Остальные налоги и сборы - 5,3 3,2 4,1

*рассчитано автором

Оценка общего налогового потенциала представлена в таблице 6

Таблица 6

Расчет налогового потенциала PCO — Алания на основе метода

прппрэрнтдтнпипй ия ТТЛГГЛПГЧЙ гигт^ми (1Л Ч*

№ п/п Показатели 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005

1. Налог на доходы физических лиц 143,3 369,2 535,8 588,4

2. Акцизы на алкогольную продукцию 374,7 233,2 308,1 571,1

3. Налог на прибыль организаций 143,3 116,6 133,9 141,9

4. Платежи за пользование природными -66,1 87,4 66,9 51,9

5. Акцизы на нефтепродукты - 77,7 133,9 155,8

6. Налог на имущество организаций 4,4 58,3 62,9 58,8

7. Налоги на совокупный доход - 97,2 45,5 48,5

8. Остальные налоги и сборы - 48,6 42,8 70,9

9. Общая оценка налогового потенциала региона. - 1000,1 1330,2 6484,7

•рассчитано автором

Различия между оценками налогового потенциала объясняются разными подходами к определению данного показателя, а также неточностью исходной статистической информации.

Таблица 7

Соотношение фактических налоговых поступлений

Показатели 2002 2003 2004 2005

Фактические налоговые доходы млн. руб. 1148,2 1012,04 1633,61 2088,46

Налоговый потенциал на основе регрессионного анализа, млн. руб. 3186 3936,9 4910,6 6279,9

Налоговый потенциал на основе средней репрезентативной налоговой ставки по основным видам налогов 1000,1 1330,2 6484,7

Соотношение фактических налоговых поступлений к налоговому потенциалу, % (на основе регрессионного метода) 36 25 33 33

Соотношение фактических налоговых поступлений к налоговому потенциалу, % (на основе репрезентативного метода) 101,2 12,8 32,2

Нами проведена оценка налогового потенциала на уровне дотационного региона и предложено использование методов регрессионного анализа и репрезентативной налоговой системы, учитывающей предложенный алгоритм расчета. Использование данного метода позволяет наиболее достоверно рассчитать налоговый потенциал региона, что повышает эффективное использование инструментов налогового планирования.

Проведенный анализ показал, что сопоставление фактических налоговых доходов бюджета РСО-Алания и величины налогового

потенциала региона, рассчитанного по регрессионному анализу дает следующие результаты: фактические налоговые доходы составляют лишь 2536 % от имеющегося потенциала, округляя, можно принять среднее значение 30,5%.

Сравнительный анализ результатов оценки налогового потенциала дотационного региона и фактических налоговых поступлений свидетельствует о существующих резервах по увеличению доли налоговых источников в доходах регионального бюджета.

Выдвинутая автором методика расчета величины налогового потенциала в качестве основного итога обозначила ее конкретную величину, которая составляет 25-36% от фактических значений. Численное определение возможных резервов актуально для налогового планирования и прогнозирования, т.к. устанавливает конкретные задачи по наполнению доходной части бюджета, которые необходимо достигнуть. Наличие основной цели, выраженной в обоснованных цифрах обуславливает поиск вариантов ее достижения, что в свою очередь решает основную задачу, разрабатываемую автором - проблему стабилизации и роста источников формирования налогового потенциала бюджетов дотационных регионов.

В заключении диссертации приводятся основные выводы, содержащиеся в работе.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:

1. Кацашвили H.A. Налоговая реформа: состояние и перспективы. // Актуальные проблемы управления — 2005: Материалы международной научно-практической конференции: Выпуск 3 / ГУУ. —М.,2005.-309с., — 0,5 п.л.

2. Кацашвили H.A. Перспективы развития налоговой системы Российской Федерации. // Актуальные проблемы управления — 2005: Материалы 13-го Всероссийского студенческого семинара. Выпуск 2 / ГУУ. -М., 2005. - 204 е.,- 0.2 п.л.

3. Кацашвили H.A. Роль налогов в формировании финансовой системы. // Реформы в России и проблемы управления -2005: Материалы 20-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов. Выпуск 2 / ГУУ. -М.,2005.-313с., - 0,2 п.л

4. Кацашвили H.A. Становление и развитие бюджетного федерализма в России. // Актуальные проблемы управления — 2004: Материалы 12-го Всероссийского студенческого семинара. Выпуск 2 / ГУУ. —М., 2004. — 213 е., с 92-93 - 0,2п.л.

5. Кацашвили H.A. Косвенное налогообложение в реформируемой налоговой системе. -Владикавказ: Олимп, 2006. -54 с. — 0,3 п.л. (подписано в печать).

Подп. в печ. 28.08.2006. Формат 60x90/16. Объем 1 п.л.

Бумага офисная. Печать цифровая. Тираж 50 экз. Заказ № 702

ГОУВПО «Государственный университет управления» Издательский центр ГОУВПО «ГУУ»

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106

Тел./факс: (095) 371-95-10, e-mail: diric@guu.ru

www.guu.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Кацашвили, Нонна Александровна

Введение.

Глава 1. Налоги как основная составляющая доходов бюджета.

1.1 .Экономическая сущность и содержание налогов.

1.2.Налоги как основной источник формирования доходов бюджетов.

1.3. Роль налоговой политики в формировании налоговых доходов дотационного бюджета.

Глава 2. Анализ действующей системы формирования доходов бюджета Республики Северная Осетия - Алания.

2.1.Специфика структуры и динамика доходов бюджета Республики Северная Осетия - Алания.

2.2.Анализ формирования доходной части республиканского бюджета.

Глава 3. Формирование налоговых доходов дотационного региона на основании оценки налогового потенциала.

3.1. Методы и подходы к оценке налогового потенциала дотационных регионов.

3.2. Оценка налогового потенциала Республики Северная Осетия -Алания.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Налоги в формировании бюджетов дотационных регионов"

С переходом Российской Федерации от централизованной к рыночной экономике изменились условия формирования и исполнения бюджетов различных уровней и возросла роль территориальных бюджетов. Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы РФ. Бюджет Республики Северная Осетия- Алания, как и ряда других регионов России, является дотационным и зависимым от федеральной поддержки. Поэтому проблема увеличения доходной части бюджета, существенная часть которой приходится на налоговые поступления, является актуальной для республики. Сложившаяся на текущий момент динамика доли налоговых платежей в консолидированном бюджете Республики Северная Осетия - Алания позволяет предположить, что экономическая ситуация в ближайшие годы останется без изменения. В то же время при условии грамотно разработанной региональной политики существует возможность экономического роста и увеличения налоговых платежей в консолидированный бюджет Республики.

В условиях ограниченности ресурсов проблема роста поступлений налоговых платежей связана с уровнем развития РСО-Алания и ее основных отраслей: промышленности, сельского хозяйства, строительства и транспорта.

В рамках сложившейся ситуации особо остро встает проблема оценки потенциальных объемов налоговых поступлений в республиканский бюджет Северной Осетии. Совершенствование методологии статистической оценки собственных ресурсных возможностей региона является одной из ключевых задач, от решения которой зависит разработка программы дальнейшего социально-экономического развития республики.

На федеральном уровне приложено немало усилий для повышения объективности методов оценки регионального налогового потенциала и расходных потребностей. В частности, при распределении из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) такого вида федеральной финансовой помощи, как трансферты, в качестве базы для расчета сумм финансовой помощи уже не используются отчетные данные об исполнении бюджетов субъектов Федерации за предыдущие периоды, а применяется единая для всех регионов методика расчета валовых налоговых ресурсов и индекса бюджетных расходов (аналога регионального налогового потенциала и расходных потребностей), основанная на учете объективных факторов межрегиональной дифференциации как способности к мобилизации налоговых доходов, так и потребности в осуществлении бюджетных расходов.

Отмечая благоприятный характер реформ, проведенных в области механизма распределения федеральной финансовой помощи, нельзя не отметить тот факт, что этот процесс не дошел до местного уровня: в настоящее время не существует единой общепринятой методики оценки налогового потенциала республик (городов, районов).

Каждый регион характеризуется своим уровнем доходов, получаемых на душу населения, что связано, с одной стороны, с различиями в уровне экономического развития, отраслевой структуры, с другой, с фискальными усилиями местных властей. В высокодоходном регионе сбор налогов в расчете на душу населения может быть значительно ниже, чем в регионе с меньшей налоговой базой за счет разных фискальных усилий властей. В связи с этим возникает необходимость в умении правильно оценить налоговый потенциал регионов и муниципальных образований.

Усиление роли местного самоуправления и необходимость повышения эффективности решения вопросов местного значения требуют совершенствования системы формирования доходов местных бюджетов как с точки зрения бюджетного регулирования, так и с позиций достоверности оценки территориальной доходной базы.

Разработка научно-обоснованного методологического подхода к оценке налогового потенциала территории с целью прогнозирования доходной части местных бюджетов и выработка предложений в области бюджетного регулирования через оценку соответствия доходных источников расходным полномочиям являются основным направлением данного диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в определении роли налогов в формировании бездотационных бюджетов субъектов РФ и разработке схемы распределения налоговых доходных полномочий для формирования бездотационных бюджетов субъектов РФ, а также в разработке предложений по совершенствованию методологии формирования налоговых доходов республиканских бюджетов на основе методов оценки налогового потенциала территорий.

Цель исследования определяет необходимость решения следующих задач:

- исследовать экономическую сущность и содержание налогов; -исследовать роль налогов как основного источника формирования доходов бюджетов;

-показать влияние эффективности осуществления налоговой политики на формирование бюджетов дотационных регионов;

-провести детальный анализ системы формирования доходов бюджета Республики Северная Осетия - Алания;

-проанализировать структуру доходных источников и проблем формирования доходов республиканских бюджетов в современных условиях;

-провести анализ формирования объемов налоговых платежей Республики Северная Осетия - Алания, а так же определить зависимость от показателей характеризующих социально-экономическое положение республики;

-классифицировать районы Республики Северная Осетия - Алания по объемам налоговых платежей и показателям, характеризующим уровень социально-экономического развития;

-построить прогноз объемов поступления в консолидированный бюджет РСО-Алания различных видов налоговых платежей;

-сравнить Республику Северная Осетия - Алания по объемам налоговых платежей с другими областями Южного федерального округа;

-провести сравнительный анализ различных методических подходов к оценке налогового потенциала дотационных регионов с точки зрения основных достоинств и недостатков их применения;

-разработать методические подходы к оценке налогового потенциала региона, на основе результатов применения которого определить возможные варианты дальнейшего совершенствования налоговой политики региона.

Предметом исследования в работе является формирование доходной части бюджета дотационного региона (РСО-Алания); совокупность отношений, возникающих между федеральным, региональными и местными бюджетами в области формирования доходных источников; прогнозирование доходов республиканского бюджета на основе количественной оценки налогового потенциала территории.

Объектом исследования являются Республика Северная Осетия -Алания в составе субъектов Федерации, налоговая система РСО - Алания.

Теоретическо-методологической основой исследования послужили труды ведущих отечественных ученых в области экономической теории, финансов, налогообложения, региональной экономики и государственного регулирования экономики, посвященные оценке налогового потенциала, реализующих институциональный подход к проблемам формирования бюджетов субъектов РФ. Законодательные и нормативные акты, инструктивные материалы, а также материалы научных конференций и периодических изданий.

Разработанность темы исследования. Вопросы формирования доходной части бюджета в области оценки величины доходных источников бюджета исследуются в трудах ряда отечественных ученых и специалистов в области финансов: О.В.Врублевской, А.М.Година, Г.В.Гутмана, А. Исаева, А.М.Ковалевой, А.М.Коломиеца, Г.Н.Куцури, О.С.Лугового, А.А.Мироедова, А.С.Нешитого, И. Озерова, В.М.Родионовой, М.В. Романовского, Б.М.Сабанти, Н.Ф.Самсонова, Е.М.Шабалина, И.И.Янжула

Значительный вклад в современную теорию и практику налогообложения внесли отечественные ученые-экономисты: И.М.Александров, А.В.Брызгалин, В.Г.Князев, О.Г.Лапина, В.Г.Пансков, Д.Г.Черник, С.Д.Шаталов, Т.Ф.Юткина.

Многие принципиальные положения, связанные с оценкой налогового потенциала, разработаны зарубежными специалистами, такими как Барро, Стефан М.,Бирд, Ричард М., Энид Слэк, Компсон, Джон Навратил, Куршэн, Смарт.

В то же время многие аспекты исследуемой проблемы рассматриваются в основном на уровне федерального бюджета.

Работы зарубежных авторов, хотя и представляют несомненный интерес, но не учитывают специфику российской экономики, особенности нормативно-правовой базы бюджетных отношений в России, формы государственного регулирования бюджетных отношений.

Инструментарно-методический аппарат.

Исследования проводились с применением общих методов научного познания: наблюдения, сравнения, системного и логико-смыслового анализа и синтеза, теоретических и эмпирических методов. Статистические данные проанализированы с применением методов корреляции, выборки, группировки, сравнения и обобщения, исследования рядов динамики.

Информационно-эмпирической базой исследования и обоснования основных положений диссертационной работы послужили данные Государственного комитета Российской Федерации по статистике, отчетно-аналитическая информация Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, Управления Министерства России по налогам и сборам по Республике Северная Осетия - Алания, материалы, собранные автором в процессе практической деятельности.

Структура диссертации включает в себя: введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение, список использованной литературы и приложения.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Кацашвили, Нонна Александровна

3. Результаты исследования показывают, что посредством налогов происходит не только аккумуляция денежных средств в государственных финансовых фондах, но и перераспределение национального богатства между территориями России в целях сбалансированности развития всех регионов страны. Насколько эффективно государство использует распределительную функцию налогов зависит от государственной налоговой политики. Налоговая политика, как составная часть общей экономической политики исходит из реальных финансовых ресурсов налогообложения и закономерностей развития налоговых отношений. Налоговая политика современной России определяется двумя основными факторами:

- незавершенность рыночного обустройства экономики страны (суть дела не в политических декларациях о состоявшемся переходе к рыночной экономике, а в функционировании масштабных остатков административной системы хозяйствования, прорывающихся сквозь тонкий слой рыночных отношений);

- характером финансовой системы, централизация которой обусловлена предшествующим развитием и унаследованными проблемами (недостаточность доходных возможностей многих субъектов РФ и неразвитость хозяйственных связей между ними отчасти компенсируются концентрацией основных финансовых ресурсов и инструментов реализации финансовой политики в руках федерального центра).

В такой ситуации экономические интересы субъектов РФ деформированы и искажены. Их налоговая политика исходит из деформированных интересов и в процессе согласования последних получается адекватный результат. Но даже с учетом этих противоречивых проявлений налоговая политика регионов -субъектов РФ продолжает оставаться серьезным фактором развития экономики России. Любая экономическая система (даже если она глубоко деформирована в ходе предшествующего развития) функционирует и продвигается вперед лишь на основе гармонизации и эффективной реализации потенциалов входящих в нее элементов.

4. Для отечественной экономической науки понятие бюджетной дотационности является относительно новым. О проблеме дотационности региональных бюджетов в нашей стране заговорили с переходом к рыночным отношениям. Основываясь на определениях и экономических взглядов ученых и специалистов, в своем исследовании мы придерживаемся следующего определения дотационности.

Дотационность бюджета - это такое состояние нижестоящего бюджета, которое характеризует его финансовую зависимость от средств вышестоящего бюджета, возникающую вследствие нехватки собственных доходов для выполнения возложенных на него обязательств в рамках существующего законодательства.

Дотационный регион - это регион, в котором для саморазвития отсутствуют не только собственные ресурсы, но и необходимые для этой цели условия.

По нашему мнению, под дотационностью регионального (территориального) бюджета следует понимать потребность в финансовых ресурсах, необходимых для регулирования бюджетов регионов (территорий) после того, как для этой цели были полностью использованы все налоговые и неналоговые доходы, мобилизуемые на данной территории. Следовательно, в качестве главной причины, обуславливающей возникновение состояния дотационности, мы можем обозначить отсутствие собственных возможностей для выполнения региональными и местными органами власти своих конституционно-правовых обязанностей.

5. Проанализированные в работе критерии включения тех или иных территорий в перечень претендующих на получение специальной финансовой поддержки из федерального бюджета, позволило выделить характерные черты дотационности региона, необходимые, во-первых, для объективной оценки этой стадии развития региональной бюджетной системы, во-вторых, для выработки эффективных мер, адаптированных к данной конкретной ситуации, по выводу бюджета территории из этого состояния. Так, к основным признакам дотационности бюджета региона, на наш взгляд, относятся:

- недостаточность собственных источников доходов, закрепленных заданной территорией, для обеспечения населения минимальным объемом услуг, гарантированных государством, без установления относительно более высокого уровня налогообложения и других чрезвычайных мер;

- наиболее низкие показатели экономического потенциала в сравнению со средними по стране;

- низкая налогооблагаемая база (вследствие убыточности профилирующих предприятий, преобладания аграрного сектора в экономике, низкого уровня доходов граждан, миграции трудоспособного населения, невыгодности вложения капитала из-за чрезвычайно неблагоприятной экономической, политической обстановки в регионе и т. д.);

- консерватизм региона (слабая восприимчивость к экономическим реформам, проводимым в стране; отсутствие необходимой рыночной инфраструктуры и т. п.);

-необратимость негативных тенденций, угрожающих безопасному развитию страны в случае непринятия мер по государственной финансовой поддержке.

6. Проведенный анализ действующей системы формирования доходов бюджета по РСО-Алания показал, что бюджет региона является дотационным на протяжении нескольких лет.

Основной вывод из проведенного анализа доходной части источников формирования бюджета следующий: налицо отсутствие какой-либо продуманной политики в формировании доходов бюджета. Создается полное впечатление что с каждым годом наполнение источников происходит стихийно, т.к. по одной и той же статье за два последовательных года могут быть совершенно противоположные значения, в то время как налогооблагаемая база за столь короткий период так резко изменится не может. Т.е. изменения прежде всего обусловлены слабой проработкой бюджетного процесса, низкой собираемостью налогов, а также колебаниями безвозмездных перечислений. Кроме того, если брать данные выводы в стратегическом аспекте, то резонно предположить, что отсутствует также и проработанное планирование источников формирования бюджета.

Несмотря на дотационность бюджета в Республике Северная Осетия - Алания имеются резервы реального роста.

Ввиду того, что по различным статьям в определенные периоды собираемость налогов в абсолютном выражении была значительно выше сегодняшних показателей, возможно с учетом роста цен, роста налоговых ставок, налогового потенциала и увеличения деловой активности в целом рассматривать данные факторы, как резервы роста доходности по различным статьям, и соответственно, совокупного роста налоговых доходов в целом в структуре республиканского бюджета РСО-Алания.

7. Основной объем налоговых платежей в бюджеты всех уровней бюджетной системы РСО-А приходится на промышленность - 58%, однако, в то же время и в отраслевой структуре недоимки основная доля приходится на предприятия промышленности - 68%. Общая сумма недоимки составляет почти половину (46%) от суммы налоговых поступлений в бюджетную систему РСО-А, в том числе по предприятиям строительства - 71%, промышленности - 54%, ЖКХ - 50%, транспорта -23%, что свидетельствует об отсутствии налогового администрирования, эффективной деятельности налоговых органов республики. Наибольший уровень недоимки в разрезе отраслей народного хозяйства наблюдается по предприятиям сельского хозяйства, где сумма недоимки превышает сумму поступлений в консолидированный бюджет на 21 млн. руб. или на 104%.

Несмотря на вышеизложенное, следует признать, что промышленность является основным индикатором роста ВРП Республики. Основной задачей руководства Республики должно являться создание благоприятного налогового климата для роста уровня и эффективности производства и инвестиций, для увеличения доходов и занятости населения.

Дополнительным резервом пополнения доходной части республиканского бюджета должна стать мобилизация неналоговых доходов, прежде всего за счет повышения эффективности управления государственным имуществом республики.

Планируется пополнить бюджет за счет поступлений от продажи земель за счет введения механизмов купли-продажи земельных участков. Государственная инвестиционная политика Республики Северная Осетия-Алания будет направлена на привлечение капитала в наиболее значимые для экономики и социальной сферы республики проекты.

8. Для подтверждения выявленных фактов и намечаемых путей решения неблагоприятных тенденций необходимо количественно определить величину реального НП, поскольку ядром формирования налоговых доходов субъектов РФ является их экономический потенциал. Опыт различных регионов, обобщенный во многих эмпирических работах показывает, что существует устойчивая связь между уровнем экономического потенциала той или иной территории и уровнем ее налоговых доходов. При этом существует и обратная связь, суть которой состоит в том, что формирование налоговой базы переходит в процесс реализации экономического потенциала региона. Решение проблемы экономического роста во многом связано с использованием и наращиванием налоговых поступлений в территориальные бюджеты.

На наш взгляд, в качестве основы формирования доходов бюджетов следует рассматривать совокупный объем финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы через действующую систему налогообложения в действующем правовом поле посредством реализации избранной для хозяйственного комплекса данной территории налоговой политики.

Под налоговым потенциалом региона автором понимается возможный объем налоговых поступлений за определенный период (финансовый год) с учетом наличных ресурсов, тенденций экономического развития региона, проводимой налоговой политики в регионе, возможностей механизма налоговых изъятий и динамики теневой экономики.

9. В настоящее время существует несколько методов оценки налогового потенциала территории. Рассмотренные и проанализированные в ходе исследования методы оценки налогового потенциала различаются по степени точности и трудоемкости, у каждого из них имеются свои достоинства и существенные недостатки.

Выбор методов оценки налогового потенциала региона, по мнению соискателя, должен исходить из принципа дополняемости, а не альтернативности. На основе сопоставления достоинств и недостатков различных методов оценки налогового потенциала, мы приходим к выводу о необходимости использования в диссертационной работе комбинации метода репрезентативной налоговой системы и метода регрессионного анализа, примененного к налоговой базе, в качестве показателя которой выбран ВРП, что позволяет, по нашему мнению, достичь определенного компромисса между точностью и достоверностью имеющихся данных.

Проведенный анализ формирования доходной части бюджета показал, что резервы роста существуют, а предложенная в работе методика расчета величины налогового потенциала дала возможность определить его конкретную величину, которая составляет 25-36% от фактических поступлений налоговых доходов.

10. Для решения поставленной в исследовании цели, исходя из анализа структуры налогового потенциала депрессивных регионов, факторов, оказывающих влияние на его формирование, а также требований действующего налогового законодательства, считаем необходимым предложить следующие основные пути увеличения налоговых доходов бюджета региона:

1. Оздоровление экономики предприятий, стабилизация их финансового состояния, которое может быть решено посредством проведения реструктуризации налоговой задолженности, стимулирования инвестиций в обновление и расширение производственной базы, погашения задолженности бюджетов всех уровней перед налогоплательщиками - исполнителями государственного и муниципального заказа

2. Создание условий для расширения малого бизнеса и создание специальных налоговых условий для частного бизнеса, налоги от которого в развитых странах составляют до 40% доходов бюджетов.

3. Усиление стимулирующей функции налогов путем переноса основной налоговой нагрузки с налогов на фонд оплаты труда на налоги, уплачиваемые с чистой прибыли, увеличение целевой функции налогов.

4. Совершенствование действующего налогового законодательства, в части его упрощения, также устранения противоречий между различными законодательными и нормативными актами.

5. Улучшение собираемости налогов, в том числе за счет улучшения работы налоговых органов.

Подводя итоги проделанной работы и проведенного исследования, следует подчеркнуть, что на основе теоретических концепций науки по налогам и налоговым отношениям, удалось провести всесторонний комплексный анализ источников формирования дотационных бюджетов, который позволил установить основные причины собственно дотационности и наметить пути устранения существующей ситуации с целью прогнозирования варианта дальнейшего функционирования системы с учетом возможности корректировки бюджетов в сторону бездотационности.

Заключение

Собственные доходы региональных бюджетов в настоящее время остаются на недопустимо низком уровне и не могут служить достаточной базой для решения возложенных на органы государственной власти задач. В то же время, передача доходов из федерального бюджета по каналам фондов бюджетного регулирования, обладает целым рядом недостатков, среди которых: нестабильность финансовой помощи, ежегодная смена нормативов отчислений от регулирующих налогов, отсутствие заметного выравнивающего эффекта финансовой помощи и перечисление дотаций не в полном объеме. Результатом являются значительные различия между регионами по уровню среднедушевых доходов.

Централизация финансовых средств в федеральном бюджете и дефицит региональных бюджетов лишает органы государственного управления субъекта РФ возможности решать жизненно важные для регионов проблемы и ослабляет стимулы к наращиванию собственных доходов.

По нашему мнению, в обеспечении доходной базы бюджетов регионального уровня ведущую роль необходимо отвести закрепленным налоговым источникам, в силу того, что на их величину и динамику органы государственной власти субъектов Федерации имеют реальные возможности влияния - посредством предоставления налоговых льгот, снижении ставок закрепленных налогов, реализации мероприятий, направленных на повышение инвестиционного и налогового потенциала. В то же время на размер финансовой помощи регионы воздействуют лишь косвенно, а наличие значительных объемов дотаций лишает возможности планирования доходов бюджетов даже на краткосрочную перспективу.

Реализация конституционных гарантий самостоятельности субъектов РФ, прежде всего посредством законодательного закрепления достаточных и стабильных собственных источников доходов региональных бюджетов позволит существенно сократить количество дотационных территорий за счет повышения ответственности органов государственной власти субъектов Федерации в развитии собственного налогового потенциала.

Учитывая доминирующую роль налогов в формировании доходов бюджетной системы вопросы налогообложения постоянно становились предметом исследования философов, экономистов и государственных деятелей различных эпох.

Экономическая сущность налогов проявляется в том, что без них невозможно функционирование государства, так как они представляют собой источник удовлетворения государственных потребностей.

Результаты проведенного исследования позволяют сделать основополагающие выводы и сформулировать научно-практические рекомендации по формированию налоговых доходов бюджета дотационного региона.

1. В соответствии с целью исследования в работе рассмотрены и проанализированы взгляды ученых представляющих различные экономические течения на сущность и содержание налогов, а так же на их роль в обеспечении государства необходимыми источниками финансирования. На основании оценки различных взглядов на сущность экономической категории налогов, мы предлагаем следующую формулировку этого понятия исходя из целей настоящего исследования:

1) налог в материальном смысле - это установленный Государственной Думой, обязательный, индивидуально безвозмездный, безусловный и безвозвратный нецелевой платеж, формирующий доходную часть бюджетов бюджетной системы государства (а в установленных случаях - внебюджетных фондов государства) и используемый государством для собственных (общественных) нужд, уплачиваемый физическими или юридическими липами из их имущества в случаях и в порядке, предусмотренном Законом;

2) налог как правовая категория - это установленная законодательно форма отчуждения в пользу государства части имущества плательщика, принадлежащего ему на праве собственности, а также праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

3) налоги как финансовый институт - это совокупность финансово-правовых отношений по перераспределению государством части его национального дохода и по формированию доходных частей финансовых фондов государства.

2. В настоящее время налоговые доходы обеспечивают более половины доходов бюджетов субъектов РФ. Основной особенностью большинства бюджетов субъектов Федерации является то, что они являются дефицитными. Доходы региональных бюджетов не покрывают в полном объеме сумм необходимых расходов, что приводит к необходимости выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Механизм государственного регулирования межбюджетных отношений, в результате реализации которого финансы аккумулируются централизовано в федеральном бюджете, а затем спускаются вниз, представляется направленным на усиление контроля за финансовой деятельностью регионов России. Бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты попадают в зависимость от усмотрения центральной власти, а, зачастую, конкретных лиц, что не способствует эффективному развитию территориальной экономики и, как следствие, экономики всей России в целом. В целях минимизации дефицитов региональных бюджетов представляется целесообразным более широко применять метод регулирующих федеральных налогов и сборов, сокращая механизм финансовой помощи. Кроме того, следует более четко отрегулировать порядок исчисления и уплаты закрепленных местных и региональных налогов и сборов. Указанные меры позволят нивелировать зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих и сбалансировать бюджетную систему России.