Регулирование бюджетно-финансовых отношений в регионе агропромышленной специализации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Чертов, Николай Александрович

Введение.

Глава 1. Регулирование бюджетно-финансовых отношений между региональными и местными уровнями управления.

1. Характеристика объекта и основные понятия исследования.

1.1. Особенности социально-экономического развития регионов агропромышленной специализации.

1.2. Общая характеристика и особенности Алтайского края.

1.3. Основные понятия исследования.

2. Нормативная база регулирования межуровневых бюджетно-финансовых отношений в регионе.

2.1. Местное самоуправление в системе управления региональным развитием.

2.2. Организация бюджетного процесса и межбюджетных отношений в регионе.

3. Проблемы развития межуровневых бюджетно-финансовых отношений в регионе.

3.1. Общая оценка.

3.2. Оценка финансового состояния муниципальных образований региона.

3.3. Формирование и использование финансовых ресурсов региона.

3.4. Роль региональных и местных органов управления в совершенствовании межуровневых бюджетно-финансовых отношений в регионе.

Глава 2. Методические основы регулировании межуровневых бюджетно-финансовых отношений в регионе.

1. Характеристика основных методов определения межбюджетных потоков в регионе.

1.1. Исходные посылки.

1.2. Методы определения дотаций муниципальным образованиям из краевого бюджета и объема средств, поступающих в порядке взаимных расчетов.

1.3. Методы определения дотаций и субвенций из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

1.4. Основные подходы к разделению инвестиционных и текущих трансфертов.

2. Методические подходы к распределению финансовой поддержки муниципальных образований из региональных бюджетов.

2.1. Расчет нормативов обеспеченности и минимальных бюджетов.

2.2.Методика многомерных ранжировок территориальных объектов.

2.3.Испопьзование процедуры многомерных ранжировок для расчета текущих трансфертов.

3. Подходы к комплексной оценке последствий реализации инвестиционных проектов в регионе.

3.1.Общие положения:.

3.2 Субъекты сферы действия инвестиционного проекта и их интересы.

З.З.Принципы и показатели комплексной оценки инвестиционного проекта.

Глава 3. Анализ бюджетно-финансовой политики в

Алтайском крае.

1. Направления экономических преобразований в крае.

2. Анализ экспериментальных оценок межбюджетных отношений в регионе.

2.1.Анализ территориальной структуры края на основе методики многомерных ранжировок.

2.2 Рационализация межбюджетных потоков в крае.

3. Экспериментальная оценка эффектов участников инвестиционных проектов.

3.1. Уточнение методики комплексной оценки инвестиционных проектов переработки зерна.

3.2. Сравнение районов и места проектов в их экономике.

3.3. Итоговые замечания.

4. Обобщение предложений по совершенствованию бюджетно-финансовых отношений в регионе.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Регулирование бюджетно-финансовых отношений в регионе агропромышленной специализации"

Актуальность работы. Экономический кризис, стабильно сопровождающий процессы реформирования российской экономики, коснулся всех без исключения субъектов экономических отношений: населения, предприятий, регионов. Существующий разрыв между заложенными Конституцией базовыми принципами государственного, общественного и экономического устройства страны и реальными процессами слишком медленно заполняется "приводными ремнями" необходимых институциональных, законодательных и организационно-экономических преобразований. Не является исключением и срез проблем, связанных с территориальными аспектами этих преобразований. Можно утверждать, что любые реформы в стране имеют региональную составляющую. Самостоятельными и крайне важными вопросами являются федеративные отношения и местное самоуправление. Особую актуальность проблемы бюджетного федерализма, реформирования бюджетно-налоговой системы приобретают в странах с переходной экономикой.1 В их решении Россия находится лишь в начале долгого пути.

В действиях Правительства РФ начинает просматриваться новый виток всплеска активности в развитии нормативной базы и реальной практики отношений федерального Центра с регионами Российской Федерации. Продолжается договорный процесс разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами РФ, шаг за шагом усиливается муниципальный уровень управления, все более значимым "в хоре голосов" высших органов власти становится роль Совета Федерации. Принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ и т.д.

1 См. об этом: Албегова И.М., Емцов Р.Г., Холопов А.В. Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку. М., Изд-во "Дело и Сервис", 1998, с. 115-127.

Достаточно очевидно, что действенность принимаемых шагов Правительства будет различаться в регионах разного типа и, более того, требует учета их особенностей. В настоящее время пришло понимание, что формируемые системы государственного и местного управления разделены существующим законодательством несколько искусственно. На 31 заседании Межрегиональной Ассоциации Сибирского соглашения (г. Кемерово, 15-16 января 1999 г.) прямо говорилось о необходимости более тесного взаимодействия всех уровней власти - федерального, регионального, муниципального, вплоть до создания единой управленческой вертикали.

Становлению федеративных отношений и укреплению местного самоуправления при переходе к рыночным отношениям посвящены работы Ароновой Г.Б., Бандмана М.К., Беловодовой Е.В., Бушмина Е.В., Гранберга А.Г., Горяченко Е.Е., Гузнера С.С., Емельянова Н.А., Жукова А.Д., Игудина AT., Когута А.Е., Крылова Ю.З., Лексина В.Н., Павловой JI.H., Панскова В.Г., Подпориной И.В., Прониной Л.И., Маршаловой А.С., МарчукЕ.А., Митрофанова В.А, Пчелинцева О.С., Пушкарева В.М., ПыховойИЛ., Родионовой В.М., Селиверстова В.Е., Сенчагова А.К., Смирнягина Л.В., Суспицына СА, Улюкаева АВ., Швецова А.Н. и др. В то же время, если отношения федерального цешра и регионов находятся в зоне повышенного внимания государственных органов и науки, то отношениям между субъектами федерации и муниципальными органами уделяется гораздо меньше внимания, хотя вся нагрузка и ответственность за решение вопросов жизнеобеспечения населения региона, города, района лежит на органах власти регионального и муниципального уровней. Сказанное в наибольшей степени относится к регионам агропромышленной специализации, типичным представителем которых является Алтайский край. Специфика социально-экономического развития агропромышленных регионов в силу отсутствия достаточной экономической основы для функционирования органов самоуправления предопределяет более жесткую бюджетно-финансовую зависимость муниципальных образований от региональных органов власти. Это, в свою очередь, диктует необходимость анализа и разработки вопросов бюджетно-финансовых отношений, учитывающих особенности агропромышленных регионов.

Принятые на федеральном уровне законы «Об общих принципах местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», «Бюджетный кодекс» и т.д. исходят из единого подхода ко всем регионам, без учета их специфики и не позволяют муниципальным образованиям агропромышленных регионов без помощи извне решать свои социально-экономические проблемы. Разработка и законодательное закрепление минимальных государственных социальных стандартов, минимальной бюджетной обеспеченности, социальных норм и финансовых нормативов, на наш взгляд, не исчерпывает проблему в силу проблематичности реального выполнения финансовых обязательств государством в период глубокого кризиса экономики. «Применительно к 2000 году, — отмечается в Послании Президента РФ Б.Н. Ельцина "О бюджетной политике на 2000 год", — обсуждать приоритеты придется в основном в терминах дифференцированного отношения к тем направлениям государственной поддержки и социальным гарантиям, которые ныне являются законодательно закрепленными, но не реализуемыми в силу недостатка средств. Сохранять видимость действия таких законов — значит провоцировать безупречные с правовой позиции, но реально невыполнимые претензии населения и региональных властей к Президенту и Правительству Российской Федерации, несущим прямую ответственность за реализацию федеральных законов.»2

2 О бюджетной политике на 2000 год (Послание Президента РФ Б.Н. Ельцина Правительству РФ) // Финансы, 1999. №5, с. 3-5.

Реформа межбюджетных отношений должна носить глубинный характер и существенно реконструировать основные принципы государственной бюджетной политики, что потребует, — с учетом консервативности этой сферы, — достаточно длительного времени.

С учетом вышеназванных обстоятельств поиск новых подходов к распределению средств между муниципальными образованиями региона, базирующихся на объективной оценке и увязке социально-экономического состояния муниципальных образований и объемов оказываемой им помощи исходя из достигнутых позиций и реального бюджетного финансирования, являет собой актуальную задачу.

Цель и задачи исследования. Диссертационная работа посвящена изучению проблемы совершенствования бюджетно-финансовых отношений в регионе агропромышленной специализации и выработке на этой основе рекомендаций по укреплению всей системы регионального и местного управления.

Основные задачи, вытекающие из этой цели:

1) изучить особенности социально-экономического развития Алтайского края как типичного представителя регионов агропромышленной специализации, предопределяющие специфику бюджетно-финансовых отношений региона и муниципальных образований;

2) проанализировать нормативную базу местного самоуправления с позиций достаточности для формирования финансовой основы функционирования муниципальных образований;

3) проанализировать структуру финансовых ресурсов региона, определить основные задачи региональных органов управления по регулированию финансовых потоков в регионе, их роль и место в совершенствовании межуровневых бюджетно-финансовых отношений в целом;

4) обосновать подход к совершенствованию межуровневых бюджетно-финансовых отношений в агропромышленном регионе;

5) разработать методические рекомендации по распределению между муниципальными образованиями средств регионального бюджета на текущее финансирование и инвестиции.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является Алтайский край как регион агропромышленной специализации. Предметом исследования являются межуровневые бюджетно-финансовые отношения в регионе, формы и методы их регулирования.

Методология и методика. В работе использованы принципы системного подхода. При проведении исследования учитывалась законодательная база РФ, задающая федеральные основы государственного строительства в РФ, функционирования бюджетной и налоговой системы страны, местного самоуправления. В конкретных исследованиях учитывалась нормативная база субъекта РФ - Алтайского края.

Научная новизна работы заключается в следующем: для регионов агропромышленной специализации предложен подход к совершенствованию межуровневых бюджетно-финансовых отношений, включающий предложения по: а) систематизации проблем развития муниципальных образований, определению мер и ресурсов по их разрешению;

6) укреплению финансовых ресурсов региона и его территориальных образований; в) рационализации межуровневых бюджетно-финансовых потоков и их регулированию; г) совершенствованию форм и методов финансовой поддержки муниципальных образований. разработаны методики формирования межбюджетных отношений в регионе, направленные на укрепление финансовой и экономической базы местного самоуправления и выравнивание бюджетной обеспеченности дотационных муниципальных образований, а именно: предложена модификация методики многомерных ранжировок территориальных объектов для целей разработки дифференцированных нормативов оказания финансовой помощи дотационным муниципальным образованиям; , предложена методическая схема для комплексной оценки последствий локальных инвестиционных проектов для всех прямых и косвенных участников их реализации.

Научная и практическая значимость работы. Научная значимость работы заключается в выработке концептуальных подходов к совершенствованию межуровневых бюджетно-финансовых отношений в регионах агропромышленной специализации, а также в разработке методики распределения бюджетных средств между муниципальными образованиями в целях выравнивания их развития.

Практическое значение работы состоит в возможности использования предложенных в диссертации подходов и методик при формировании бюджетной и инвестиционной политики региональной администрации. Результаты работы способствуют усилению взаимодействия регионального и местного уровней управления при решении задач социально-экономического развития и укрепления финансовой основы дотационных муниципальных образований регионов агропромышленной специализации.

Результаты работы использованы: при разработке планов социально-экономического развития Алтайского края на 1998-2000 гг. и на период до 2005 года; при формировании и распределении фонда финансовой поддержки муниципальных образований в Алтайском крае в 1999 г.; при разработке приоритетов краевой администрации в выборе инвестиционных проектов, поддерживаемых на краевом уровне.

Апробация работы. Основные результаты работы докладывались и обсуждались на заседании методологического семинара отдела территориальных систем ИЭиОПП СО РАН (г. Новосибирск, 1998), семинаре

Академии государственной службы при Президенте РФ (г. Москва, 1998), научно-практических конференциях по совершенствованию регионального и муниципального управления (г. Барнаул, 1996, 1997), заседаниях Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение" (Красноярск, 1997, Белокуриха, 1998, Новосибирск, 1998; Кемерово, 1999), координационного совета МАСС по бюджетно-финансовой политике (Новосибирск, 1998).

Основные положения выносимые на защиту.

1. Отличительные особенности социально-экономического развития агропромышленных регионов предопределяют специфику межуровневых бюджетно-финансовых отношений. Суть ее состоит в более жесткой бюджетно-финансовой зависимости муниципальных образований от регионального и федерального уровня, обусловленной крайне недостаточной финансовой базой местного самоуправления. С учетом этого, концепция местного самоуправления в агропромышленных регионах должна предусматривать более тесное взаимодействие региональных и местных органов власти, вплоть до воссоздания на период выхода из кризисной ситуации жесткой вертикали исполнительной власти в регионе.

2. Существующая в РФ нормативная база функционирования местного самоуправления не позволяет муниципальным органам большинства регионов РФ и, в особенности, агропромышленных регионов, выполнить в полной мере возложенные на них функции в силу недостаточности собственных доходов местных бюджетов. Налоговое законодательство должно предусматривать максимальную возможность формирования местных бюджетов за счет собственных доходов, в т.ч. путем предоставления права муниципальным образованиям устанавливать ставку налога на имущество физических лиц и налога на землю. Законодательство, регулирующее межбюджетные отношения, должно гарантировать поступления недостающей части из регионального бюджета. и

3. На региональном уровне задача укрепления финансовой базы дотационных муниципальных образований может быть решена лишь в рамках более общего подхода — увеличения финансовых ресурсов региона в целом и рационализации их использования.

В целях укрепления финансовых ресурсов агропромышленных регионов наряду с их реальной государственной поддержкой (посредством выделения субвенций из федерального бюджета), целесообразно:

- установить дифференцированные нормативы отчислений по НДС до

50%;

- предоставить право законодательным органам государственной власти субъектов РФ вводить единый налог на сельскохозяйственных товаропроизводителей путем исчисления соответствующей ставки налога в денежном выражении на единицу площади сельхозугодий, освободив их от основных налогов и сборов;

- зачислять в доходы бюджетов регионов всю сумму акцизов от производства спирта и ликероводочных изделий;

- до нормализации денежного обращения в стране сохранить практику применения зачетных механизмов финансирования. Проведение взаимозачета и реструктуризацию задолженности предприятий осуществлять одновременно с созданием механизма взыскания с должников перед бюджетами всех уровней просроченной задолженности; активизировать инвестиционную политику региона посредством регламентированного использования амортизационных отчислений, а также государственных инвестиций, используемых инвестиционными банками для долгосрочных кредитов;

- на федеральном и региональном уровнях создать условия, способствующие сокращению теневой экономики. Пересмотреть Налоговый кодекс в части отдельных категорий налогоплательщиков, обратив особое внимание на порядок ликвидации и открытия новых предприятий лицами, нарушавшими налоговое законодательство. Усилить положения Уголовного кодекса в части незаконной предпринимательской деятельности.

4. Отсутствие разработанной системы регионально дифференцированных и закрепленных на общероссийском уровне государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм и финансовых нормативов и, главное, недостаточное финансовое обеспечение законодательства, регулирующего межбюджетные отношения ("О финансовых основах местного самоуправления в РФ"; "О бюджетном устройстве, бюджетном процессе с финансовом контроле в Алтайском крае") лишает смысла продекларированное в Законодательстве края положение о гарантировании дотационным муниципальным образованиям поступления недостающей части средств из регионального бюджета.

В этих условиях особую значимость приобретает использование основанной на реальных налогово-бюджетных отношениях системы дифференцированных нормативов оказания финансовой помощи дотационным муниципальным образованиям. Предлагаемая в диссертации методика их расчета, не будучи ориентирована на недостижимые в условиях кризиса экономики установленные сверху финансовые параметры, позволяет:

- обеспечить большую увязку объемов финансовой помощи из регионального бюджета с уровнем социально-экономического развития муниципальных образований;

- поддержать с учетом располагаемых ресурсов наиболее ''продвинутые" муниципальные образования и, вместе с тем, содействовать выравниванию бюджетной обеспеченности всех дотационных муниципальных образований региона.

5. Бюджетная политика региона, направленная на выравнивание уровней социально-экономического развития муниципальных образований, должна базироваться на комплексном подходе, охватывающем наряду с дотациями из регионального бюджета территориальное распределение бюджетных инвестиционных ресурсов. При этом необходимо учитывать интересы всех прямых и косвенных участников инвестиционного проекта, включая местные и региональные органы управления.

Публикации. По теме диссертации опубликовано и находится в печати 13 печатных работ, в т.ч. монография (в соавторстве). Общий объем свыше 20 п.л.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения и Приложений. Содержит 17 таблиц, 9 рисунков, список литературы из 81 наименования.

Краткое содержание работы. Глава 1 посвящена общим вопросам совершенствования межуровневых бюджетно-финансовых отношений в регионах агропромышленной специализации и укрепления на этой основе системы регионального и местного управления, а также их взаимодействия между собой. Рассмотрены отличительные особенности регионов агропромышленной специализации в части развития экономики, инфраструктуры, социальной сферы, структуры расселения и демографического потенциала, действенности налоговой и бюджетной систем, взаимодействия региональных и муниципальных органов управления. Проанализирована нормативная база управления экономическими межуровневыми отношениями в регионе. Рассмотрены основные федеральные законы, определяющие функционирование органов местного самоуправления и их взаимодействие с региональными органами управления. Обобщена практика организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Алтайском крае. Проанализирован опыт построения сводных финансовых балансов на уровне административных районов, изложена комплексная схема описания бюджетно-финансовых взаимосвязей в регионе. Обсуждены направления развития межуровневых бюджетно-финансовых отношений.

В главе 2 даны методические обоснования направлений и подходов к совершенствованию межуровневых бюджетно-финансовых отношений в регионах агропромышленной специализации. На системной основе рассмотрены методы совершенствования межбюджетных отношений в регионе. Последовательно проанализированы схемы образования дотаций, взаиморасчетов, субсидий, разделения текущих и инвестиционных трансфертов. Предложен вариант формирования межбюджетных отношений, основанный на обобщении реальной практики организации бюджетного процесса в Алтайском крае. Сформулированы подходы к построению системы дифференцированных нормативов оказания финансовой помощи дотационным муниципальным образованиям. Дня этих целей предложена и обоснована методика многомерных ранжировок территориальных объектов. На ее основе построена схема расчета текущих бюджетных дотаций из краевого бюджета. Изучены методические вопросы комплексной оценки последствий реализации инвестиционных проектов в регионе. Выделены субъекты сферы действия инвестиционного проекта и их интересы. Сформулированы принципы комплексной оценки таких проектов, примерный перечень необходимых экономических показателей, направления наиболее эффективного применения предлагаемой методики. Показаны изменения мотивации органов регионального управления в расстановке приоритетов между поддерживаемыми ею проектами при переходе от традиционных методик проектного анализа к предлагаемой.

В главе 3 анализируются некоторые прикладные задачи, связанные с решениями исполнительной власти краевого уровня, направленными на укрепление экономической и финансовой базы дотационных муниципальных образований и опирающиеся на теоретические и методические разработки предыдущих глав. Кратко обобщены стратегические направления экономических преобразований в Алтайском крае. С использованием методики многомерных ранжировок проанализирована территориальная структура экономики и социальной сферы Алтайского края. Даны оценки межбюджетных потоков в крае и предложения по их изменению. На примере конкретных проектов переработки зерна в двух районах края продемонстрирована работоспособность предложенной комплексной методики оценки последствий инвестиционных проектов для разных его участников.

В Заключении сформулированы основные выводы выполненного исследования и намечены дальнейшие направления разработки темы.

Диссертация: заключение по теме "Региональная экономика", Чертов, Николай Александрович

Результаты исследования позволили сформировать следующие концептуальные подходы к совершенствованию межуровневых бюджетно-финансовых отношений в регионе.

1. Влияние специфики регионов агропромышленной специализации на задачи, структуру, направления и масштабы межуровневых перераспределений финансовых ресурсов в регионе.

Основными факторами, определяющими необходимость формирования особого механизма регулирования межуровневых бюджетно-финансовых отношений в регионах агропромышленной специализации, являются: структура экономики (с относительно невысоким промышленным потенциалом и высокой долей АПК, неразвитостью инфраструктуры), структура расселения (с высокой долей сельского населения и рассредоточением населения по территории региона), низкая емкость внутреннего рынка (услуг, товаров потребительского и производственного назначения).

В этих условиях создаваемых в регионе финансовых ресурсов, которые можно использовать на конечное потребление и накопление, будет постоянно недоставать, а определяемая этим дотационностъ экономики и бюджетной сферы региона закрепляет сложившиеся диспропорции. В силу сказанного, сельские муниципальные образования необходимо рассматривать как хронические реципиенты межуровневых бюджетно-финансовых отношений, для которых многие положения федеральных законов и нормативных актов, регламентирующие функционирование системы местного самоуправления, неработоспособны.

2. Предложения по совершенствованию межуровневых бюджетно-финансовых отношений в Алтайском крае.

Общая направленность предложений состоит в укреплении взаимодействия регионального и местного управления и повышении регулирующих функций органов управления регионального уровня. Конкретные предложения и задачи регионального управления состоят в следующем.

2.1. Систематизация проблем развития муниципальных образований, мер и ресурсов их преодоления: а) разработка системы регулярного и объективного мониторинга социально-экономического положения сельских муниципальных образований. Построение интегральных шкал их упорядочивания по степени нуждаемости в финансовой и ресурсной поддержке из средств краевого бюджета и других мобилизуемых на краевом уровне источников (последнее можно выполнить на основе предлагаемых в работе процедур многомерных ранжировок); б) выделение, территориального разреза целевых федеральных и краевых программ и расстановка приоритетов их реализации в территориальном разрезе с учетом ранжирования муниципальных образований по уровню социально-экономического развития; в) инициирование и участие в разработке местных целевых программ и отдельных проектов. Создание комплексных методик оценки приоритетности и форм их поддержки за счет ресурсов, мобилизуемых на краевом уровне. Основу таких методик могут составить предложенные в диссертации подходы для оценки эффектов всех прямых и косвенных участников реализации инвестиционных проектов в регионе; г) разработка внепрограммных мер и мероприятий (комплексный прогноз социально-экономического развития края в территориальном разрезе (без учета программного разреза), разработка мер и механизмов мобилизации финансовых ресурсов и т.д.; д) комплексная оценка результативности предлагаемых вариантов действий. Одна из возможных схем ее проведения представлена в табл. 3.6.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ бюджетно-финансовых отношений в Алтайском крае, проведенный в настоящем диссертационном исследовании, позволил сделать следующие основные выводы:

1. Алтайский край является типичным регионом агропромышленной специализации, которому в наибольшей мере присущи особенности и проблемы социально-экономического развития, характерные для регионов этого типа. В числе отличительных особенностей социально-экономического развития Алтайского края, предопределяющих специфику межуровневых финансово-экономических отношений в регионе:

- относительно невысокий валовой региональный продукт на душу населения, вследствие чего создаваемой добавленной стоимости зачастую недостаточно даже для режима простого воспроизводства;

- незначительный налоговый потенциал и сокращение налоговой базы, детерминирующие более низкий по сравнению с Россией в целом удельный вес собственных доходов бюджета, слабость и финансовую необязательность краевого бюджета;

- ограниченное по объему и структуре предложение рабочих мест на сельском рынке труда, влекущее за собой более высокие показатели безработицы в регионе;

- концентрация бедности населения в больших, по сравнению с регионами России, размерах;

- сравнительно невысокая емкость внутреннего рынка потребительских товаров;

- относительно более низкий уровень развития социальной сферы.

2. Анализ нормативной базы местного самоуправления выявил очевидную ее недостаточность для формирования финансовой основы его функционирования: , удельный вес собственных доходов в половине сельских муниципальных образований Алтайского края не превышает 30%. Средств краевого бюджета, необходимых для оказания существенной помощи дотационным муниципальным образованиям, также не хватает. Более того, в результате изменений в 1999 г. нормативов распределения финансовых средств между федеральным и территориальными бюджетами по налогу на добавленную стоимость и подоходному налогу произошло перераспределение средств в пользу федерального бюджета. Так, ежемесячные потери бюджета Алтайского края по этой причине оцениваются в размере около 30 млн. рублей. Нормативы распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы, предусмотренные в проекте «Основных направлений бюджетной и налоговой политики на 2000 год и на период до 2002 года»1, также не способствуют повышению роли консолидированных бюджетов в формировании бюджетной политики государства.

3. Наряду с необходимостью кардинальной перестройки межбюджетных отношений (разделения доходных и расходных полномочий между региональными и муниципальными органами, преодоления индивидуализации межбюджетных отношений, неформализованных каналов перераспределения финансовых средств, совершенствования методов перераспределения дотаций между муниципальными образованиями и т.п.) следует обеспечить организационно-правовую основу бюджета регионов агропромышленной специализации. В этих целях следует:

1 Основные направления бюджетной и налоговой полигики на 2000 год и на период до 2002 года (проект). Письмо Министерства финансов РФ. №01-02-01/02-2455 от 07.06.1999.

- установить дифференцированные нормативы отчислении по НДС до 50%;

- оставлять в регионе всю сумму собранного подоходного налога с физических лиц;

- зачислять в доходы бюджетов регионов всю сумму акцизов от производства спирта и ликеро-водочных изделий. Ускорить принятие закона «Об акцизах на технический спирт»;

- предоставить право законодательным органам субъектов Федерации ввести единый налог на сельхозтоваропроизводителей, освободив их от основных налогов и сборов;

- предоставить право представительным органам муниципальных образований устанавливать ставку налога на имущество физических лиц и налога на землю.

Ориентировочные расчеты показывают, что реализация предлагаемых мер даст прибавку собственных доходов консолидированного бюджета края порядка 25-28 процентов.

Необходимо предусмотреть процедуры обязательного согласования с субъектами федерации исходных данных и учета в нормативных расходах затрат региональных бюджетов на финансирование федеральных законов, а также приостановить действие необеспеченных финансированием социальных льгот, предусмотренных существующим федеральным законодательством; разграничить финансирование льгот между федеральным и региональными бюджетами, датъ право субъектам Федерации вводить их действие на территориях регионов исходя их возможности соответствующих бюджетов.

4. Задачу укрепления бюджета региона и муниципальных образований нельзя решить вне рассмотрения и в отрыве от роста всех финансовых ресурсов региона. В этих целях необходимо:

- разработать государственную программу по борьбе с теневой экономикой;

- ввести изменения в Налоговый кодекс в части определения «крупного налогоплательщика», предусмотреть особый регламент их проверок и исполнения ими обязательств;

- запретить физическим и юридическим лицам открытие новых предприятий в случае грубого нарушения ими налогового законодательства;

- ужесточить ответственность налогоплательщиков и банков за своевременное прохождение налоговых и других обязательных платежей через «проблемные» банки. Произвести инвентаризацию «зависших» платежей и определить меры по их взысканию в бюджеты и государственные внебюджетные фонды;

- открыть широкую сеть инвестиционных банков с участием частного, иностранного и государственного капитала под контролем государства;

- регламентировать использование амортизационных отчислений посредством открытия специальных счетов в инвестиционных (уполномоченных) банках;

5. Совершенствование межбюджетных отношений в агропромышленных регионах и, в частности, механизма поддержки дотационных муниципальных образований целесообразно осуществлять в следующих основных направлениях:

5.1. межбюджетные отношения должны отличаться более тесным взаимодействием между региональными и местными органами управления (особенно в части ужесточения финансового контроля), вплоть до воссоздания на период кризиса в экономике существовавшей ранее вертикали власти. Необходимо поставить бюджетное финансирование расходов местных органов власти в жесткую зависимость от установленных законом, сроков и объемов финансирования, ввести персональную ответственность руководителей за их выполнение, повысить регулирующие функции региональных органов управления;

5.2. система межуровневых финансовых отношений должна основываться на совокупности дифференцированных нормативов оказания помощи муниципальным образованиям, положенных в основу расчета текущих бюджетных дотаций из регионального бюджета. Для их расчета целесообразно использование разработанной в диссертации методики многомерных ранжировок территориальных объектов. Ее применение позволит финансовой системе в регионах и на местах основываться на объективных и не требующих специальной процедуры согласования критериях, опираться на реально имеющиеся в регионе финансовые ресурсы, усилил» заинтересованность органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов;

5.3. выравнивание социально-экономического развития муниципальных образований должно базироваться на комплексном подходе, учитывающем наряду с дотациями из регионального бюджета территориальное перераспределение бюджетных инвестиционных ресурсов. В этом случае целесообразно использование предложенной в диссертации методической схемы расширения проектного анализа в целях комплексной оценки последствий локальных инвестиционных проектов для всех прямых и косвенных участников их реализации, включая местные и региональные органы управления, федеральный центр, население, инфраструктурные и сопряженные производства;

5.4. межуровневые финансовые отношения должны базироваться на объективных оценках финансовых ресурсов получателей дотаций. Оценка финансовых ресурсов одного из муниципальных образований Алтайского края, проведенная в диссертации, свидетельствует о существенных расхождениях по сравнению с аналогичной оценкой на основе бюджетной статистики; система же распределения дотаций местным бюджетам слабо коррелирует с уровнем социально-экономического развития муниципальных образований края и не направлена на нивелирование различий между ними. С учетом сказанного, оценку финансовых ресурсов муниципальных образований следует производить с системных позиций, учитывая финансовые ресурсы всей кредитно-финансовой системы территории, включая корпоративные финансы и средства населения. ГБолыпая увязка объемов финансовой помощи с уровнем социально-экономического развития муниципальных образований может быть обеспечена за счет реализации сформулированных в диссертации предложений по совершенствованию межуровневых бюджетно-финансовых отношений, а именно: а) систематизации проблем развития муниципальных образований, определению мер и ресурсов по их разрешению; б) укреплению бюджетно-финансовых ресурсов региона и его территориальных образований; в) рационализации межуровневых бюджетно-финансовых потоков и их регулированию; г) совершенствованию форм и методов финансовой поддержки дотационных муниципальных образований. /„.

6. Анализ проблем регулирования бюджетно-финансовых отношений в регионе агропромышленной специализации позволил систематизировать основные задачи региональных органов управления в части создания и обеспечения функционирования бюджетно-финансового механизма региона. В их числе: а) разработка системы регулярного и объективного мониторинга социально-экономического положения муниципальных образований; построение интегральных шкал их упорядочивания по степени нуждаемости в финансовой и ресурсной поддержке из средств краевого бюджета и других мобилизуемых на краевом уровне источников; б) выделите, территориального разреза целевых федеральных и краевых программ и расстановка приоритетов их реализации с учетом ранжирования муниципальных образований по уровню социально-экономического развития; в) инициирование и участие региональных органов управления в разработке местных целевых программ и отдельных проектов; создание комплексных методик оценки приоритетности и форм их поддержки за счет ресурсов, мобилизуемых на краевом уровне; г) разработка внепрограммных мер и мероприятий (комплексный прогноз социально-экономического развития края в территориальном разрезе, разработка мер и механизмов мобилизации финансовых ресурсов) и т.д.

Таким образом, основные задачи, поставленные в диссертации, решены. Было бы целесообразно продолжить разработку этой темы в направлении более комплексного анализа бюджетно-финансовых отношений между всеми субъектами экономики региона, охватив исследованием весь комплекс межбюджетных отношений и отношений собственности.