Налоги в регионально-воспроизводственном механизме переходной экономики России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шевченко, Александр Анатольевич

Введение.

Глава 1. Налоги в механизме рыночно-трансформационных изменений экономики России и ее регионов.

1.1. Характеристика экономических условий формирования системы социально-рыночного хозяйства в России и ее регионах.

1.2. Потенциал налогового регулирования трансформационных процессов в экономике России.

1.3. Налоги как инструмент макроэкономического регулирования развития региональной экономики.

Глава 2. Налоговая система в воспроизводственном механизме функционирования и развития экономики региона.

2.1. Генезис системы налогообложения в регионе.

2.2. Формирование репродуктивно-эффективной налоговой системы региональной экономики.

2.3. Налоговое стимулирование в регионально-воспроизводственном механизме.

2.4. Методика оценки эффективности действия системы налогообложения в регионе.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Налоги в регионально-воспроизводственном механизме переходной экономики России"

Актуальность темы исследования. Под влиянием радикальных изменений социально-экономической структуры российского общества произошла во многом необратимая трансформация командно-административной системы хозяйствования советского типа в экономику преимущественно рыночного типа. Государственное регулирование современной экономики Российской Федерации уже не может базироваться на директивных предписаниях центра, на фондировании и лимитировании ресурсов общества, на рационировании потребления товаров и услуг. В силу действия объективных экономических законов рыночной организации производства, распределения, обмена и потребления оно должно опираться на рычаги рыночного регулирования и стимулирования экономического и социального развития, среди которых налоги занимают одно из преимущественных направлений регулирования отношений налогоплательщиков с государством и регионом.

Налоговое регулирование экономики федеративного государства предполагает ту или иную степень развития бюджетно-налогового федерализма. Чем выше уровень развития экономики страны, чем больше автономия регионов в составе Федерации, тем существеннее роль региональных налогов в регулировании социально-экономических процессов в субъектах Федерации.

Налоговое регулирование региональной экономики - чрезвычайно тонкий инструмент государственного управления. Его основные элементы в рыночной экономике зарубежных стран складывались столетиями, о чем свидетельствуют труды основоположников политической экономии А. Смита, Д. Рикардо, В. Петти и представителей более поздних школ экономической о мысли, таких как Дж.М. Кейнс, П. Самуэльсон, И. Шумпетер.

Рыночная трансформация российской экономики существенно активизировала поиск отечественных ученых в области налогового регулирования экономических и социальных процессов. Достаточно для этого сослаться на труды таких известных ученых, как Абалкин Л., Высокое В., Гайдар Е., Ба-рухин С., Брызгалин А., Глазьев С., Дмитриева О., Золотарев В., Князев В., Колесников Ю., Лившиц А., Пансков В., Починок А., Петров Ю., Сенчагов В., Тимофеева О., Шаталов С., Черник Д. и другие. Акцентируя внимание на макроэкономическом регулировании социально-экономических процессов, большинство из авторов, к сожалению, не уделили должного внимания научно-прикладным аспектам налогового регулирования региональной экономики. Перенос центра тяжести рыночного реформирования российской экономики в регионы чрезвычайно актуализирует проблему налогового регулирования в регионально-воспроизводственном механизме переходной экономики России.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концептуальной модели и алгоритма формирования ре-продуктивно-эффективного механизма налогового регулирования экономического и социального развития регионов Российской Федерации в условиях переходного периода.

Исходя из цели диссертационного исследования, автором поставлены следующие задачи:

- углубить разработку концептуальных основ модели бюджетно-налогового федерализма экономики рыночного типа;

- исследовать воспроизводственную и трансформационную функцию налогов в условиях экономики переходного периода;

- обобщить практику функционирования региональной системы налогообложения на примере Ростовской области;

- разработать основные элементы регионально-воспроизводственного механизма переходной экономики;

- дать научно-практические рекомендации по усилению стимулирующей функции региональных налогов.

Теоретико-методологическая и эмпирическая основа исследования. >j Теоретико-методологическую базу диссертационного исследования составили фундаментальные труды российских и зарубежных ученых, законодательные и другие нормативные акты, содержащие характеристику и описывающие механизм налогового регулирования экономики рыночного типа. В работе использованы методы логического, графического, экономико-статистического анализа, социологических исследований и экспертных оценок.

Эмпирической базой обеспечения доказательности положений, выводов и рекомендаций диссертационной работы явились данные Госкомстата Российской Федерации, Ростовского областного комитета государственной статистики, статистических органов городов и районов Ростовской области, нормативно-методические и отчетно-аналитические материалы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, Государственной налоговой инспекции по Ростовской области, налоговых инспекций городов и районов Ростовской области, научные отчеты НИИ и вузов Российской Федерации, публикации в научных изданиях, а также оригинальные материалы, собранные автором в период работы в налоговых органах и в процессе проведения исследований и впервые вовлеченные им в научно-информационный оборот.

Предмет и объект исследования. Предметом диссертационного исследования являются налогово-бюджетный механизм регулирования регионального развития в условиях рыночной трансформации российской экономики. Объектом исследования выступает система налогообложения России и ее регионов в их институционально-субъектной определенности, формирующие механизм налогового регулирования региональной экономики. При этом особое внимание уделено изучению налоговой системы Ростовской области. t

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Экономический регионализм в значительной мере реализуется через механизм бюджетно-налогового федерализма, который должен:

- создавать стимулы мобилизации поступлений средств в региональные и местные бюджеты;

- предоставлять большую свободу действий органам власти субъектов Федерации в вопросах использования бюджетных средств;

- обеспечивать бюджетную стабильность и налоговую самостоятельность в регионах;

- делать более открытым («прозрачным») и понятным большинству населения процесс установления размеров налогов, формирования и использования региональных финансов;

- основываться на долговременных, стабильных системах налогообложения и принципах межбюджетных отношений.

В основе модели бюджетно-налогового федерализма заложено такое распределение полномочий между федеральным центром и регионами в сфере налогообложения, при котором региональные потребности в общественных благах удовлетворяются преимущественно за счет региональных и местных бюджетов.

2. Исходя из мирового опыта, децентрализация бюджетно-налоговой системы эффективна при значительной продвинутости рыночных преобразований в регионах. В этой связи была разработана методика оценки степени продвинутости рыночных реформ в регионе, апробированная на примере Ростовской области. Установлены интервальные значения интегрального критерия такой оценки, которые позволяют дать наиболее общую характеристику процесса трансформации командно-административной системы хозяйствования в экономику рыночного типа и определить потенциал налогового регулирования региональной экономики.

3. Комплекс разработанных организационно-экономических мероприятий по повышению регулирующей роли региональных налогов включает:

- распределение между уровнями власти (федеральным и региональным) предметов налогового ведения;

- изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней;

- постепенность модернизации существующей модели бюджетно-налогового федерализма.

4. Сформулированы основополагающие принципы построения региональных налогов (справедливость, определенность, удобность, экономия), которые дополнены концептуальными основами формирования региональной налоговой системы. Адаптированно к уровню региональной подсистемы налогов дополнена трактовка содержания таких их функций, как фискальная, контрольная, распределительная, регулирующая, стимулирующая. Предложена развернутая классификация региональных налогов (по признаку правового статуса, категории плательщиков, источнику налогообложения, объекту налогообложения, налоговым ставкам, интересам налогоплательщиков, видам налогов и характеру взимания), наиболее полно отражающая их свойства.

5. Эффективность функционирования региональной системы налогообложения определяется:

- эффективностью формирования доходной части регионального бюджета, а также социально-экономической целесообразностью распределения и результативностью использования его расходов. Вопросы распределения бюджетных ресурсов и исполнения бюджета, относящиеся к компетенции органов представительной власти субъектов Федерации, в данном исследовании не были предметом специального изучения. Вместе с тем, представляется, что объективную оценку эффективности использования бюджетных средств следует вести с позиций решения стратегических задач экономической политики региона, которая сегодня разрабатывается в Ростовской области;

- действенностью и экономностью налоговых органов. Предложена методика определения эффективности региональной системы налогообложения, которая построена на сравнительной оценке реальных и потенциальных налоговых сборов в региональный бюджет. Для оценки эффективности функционирования налоговых органов предложены следующие показатели: 1) размер налоговых сборов в расчете на одного работника налоговой службы; 2) затратоемкость обслуживания налоговой системы региона; 3) зарпла-тоемкость налоговой системы региона. Разработана система показателей качества выполнения Государственными налоговыми инспекциями своих основных задач и функций, апробированная в деятельности налоговых служб восьми районов г. Ростова-на-Дону.

6. Региональная налоговая политика обнаруживает тенденцию к эволюции ее характера от нейтралистского к интервенционистскому, целью которого является обеспечение стабилизационно-репродуктивного режима функционирования и развития экономики региона. В реализации интервенционистской налоговой политики регионов все активнее используются различные налоговые льготы, которые могут быть систематизированы по четырем группам: вычеты из облагаемого налогом дохода; налоговые кредиты; отсрочки уплаты налогов; частичное или полное освобождение дохода от налогообложения.

7. В контексте концепции предстоящего реформирования налоговой службы России, предполагающего создание региональных налоговых служб в крупных экономических районах, охватывающих территории нескольких сопредельных субъектов Федерации, предложена модель перспективной организационной структуры ГНИ такого района; определены первоочередные меры по перестройке организации работы налоговых органов в условиях постоянно развивающихся рыночных отношений.

8. Источники налогового обеспечения репродуктивного процесса и стимулирования развития региональной экономики дифференцированы в работе на экзогенные и эндогенные. К рекомендуемым методам налогового стимулирования эндогенного характера отнесены: 1) непосредственное уменьшение налогового бремени в регионе; 2) создание «налоговых оазисов» в определенных секторах региональной экономики или на определенных территориях региона; 3) налоговая поддержка развития малого бизнеса; 4) обеспечение действенности мотивационных механизмов инвестиционной активности.

9. Предложенная программа информационно-компьютерного обеспечения деятельности налоговых органов региона включает следующие основные этапы: 1) оснащение современными персональными ЭВМ и программными продуктами ГНИ городов и районов области; 2) создание отделов информатизации в городских и районных ГНИ; 3) разработка и внедрение региональной автоматизированной информационной системы «Налог»; 4) сопряжение региональной АИС «Налог» с информационными системами основных налогоплательщиков, региональных и федеральных органов управления. Эти меры рассматриваются в рамках перехода к единой системе компьютерной идентификации налогоплательщика по пожизненно присвоенному цифровому индексу.

Авторская концепция налогового регулирования региональной экономики в процессе рыночных трансформаций экономической системы Российской Федерации базируется на вышеперечисленных положениях и рекомендациях.

Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в следующем:

- продвинута теоретическая разработка концептуальной модели бюджетно-налогового федерализма для экономики переходного периода, учитывающая перенос центра тяжести экономических реформ в регионы Российской Федерации;

- продолжена (в авторской версии) разработка концепции регионализации системы налогообложения в экономике федеративного государства, предусматривающая изменение ее организационного построения и перераспределение потоков налоговых платежей в пользу регионов;

- разработана методика оценки степени продвинутости рыночных реформ в регионах Российской Федерации по критерию рыночной трансформации региональной экономики;

- с методологических позиций воспроизводственного подхода предложена алгоритмизированная модель определения оптимального уровня общей ставки по региональным налогам;

- предложены методика оценки эффективности региональной системы налогообложения и система показателей качества выполнения ГНИ своих основных задач и функций;

- раскрыты содержательные характеристики и показаны основные организационные формы реализации регулирующей и стимулирующей функций региональных налогов;

- сформулированы предложения по территориальной перестройке организации налоговой службы Российской Федерации и по информационно-компьютерному обеспечению деятельности налоговых органов.

Практическая значимость диссертационной работы заключается в возможности использования научно-практических рекомендаций автора по налоговому регулированию региональной экономики в регионах Российской Федерации. Отдельные авторские разработки внедрены в практику деятельности налоговых органов Ростовской области. Это, в частности, касается разработанной схемы организационной структуры ГНИ района, методики оценки эффективности и качества работы налоговых органов, комплексной программы информатизации и компьютеризации работы ГНИ районов, городов и Ростовской области в целом.

Материалы диссертационного исследования используются автором в учебном процессе при подготовке специалистов в Ростовской государственной экономической академии, а также в системе повышения квалификации работников налоговых органов Ростовской области. Отдельные разделы диссертационной работы могут стать методологической и методической базой для дальнейших исследований проблем формирования налоговой компоненты в регионально-воспроизводственном механизме экономики переходного периода.

Апробация работы. Результаты исследования на различных этапах были представлены автором в научных докладах и методических рекомендациях и получили положительную оценку на международных, региональных, межвузовских и вузовских научно-практических конференциях, совещаниях и семинарах работников налоговых служб Российской Федерации.

Предложения и рекомендации диссертационного исследования нашли свое применение в практике работы Государственной налоговой инспекции Ростовской области, в районных ГНИ по г. Ростову-на-Дону. Отдельные результаты и положения диссертации нашли отражение в учебных планах и программах дисциплин, изучаемых студентами экономических вузов и факультетов.

Публикации. Основные результаты диссертационной работы изложены в 7 научных публикациях общим объемом 2,1 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

Диссертация: заключение по теме "Региональная экономика", Шевченко, Александр Анатольевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основные положения, выводы и рекомендации проведенного диссертационного исследования можно резюмировать так:

1. Теоретико-методологические основы бюджетно-налогового федерализма предполагают, что движущими силами экономического регионализма выступают экономическая либерализация, политическая демократизация и социальная ориентация, под воздействием которых происходит формирование регионально-воспроизводственного механизма рыночного типа. Когда же преобладают тенденции экономического протекционизма, политического монополизма и социального бюрократизма трансформация региональной экономики в экономику рыночного типа существенно замедляется, а в ряде случаев наблюдаются рецидивы командно-административной системы хозяйствования. Используя регионально-воспроизводственный механизм переходной экономики, можно, во-первых, найти оптимальное распределение функций между федеральной и региональной властью; во-вторых, повысить эффективность государственного регулирования за счет конкуренции за властные полномочия между федеральным центром и регионами.

2. Механизм бюджетно-налогового федерализма, адекватный требованиям экономики переходного периода обеспечивает устойчивую тенденцию к поступлению средств в региональные и местные бюджеты; расширяет права органов власти субъектов Федерации в рациональном использовании бюджетных средств; с целью достижения экономического роста в регионах. Стабильные межбюджетные отношения создают условия для устойчивого формирования и рационального использования региональных финансов;

3. Концептуально-теоретический подход к созданию регионально-воспроизводственного механизма переходной экономики базируется на том, что достижение экономической самостоятельности региона требует проведения долговременной региональной экономической политики, которая в современных условиях должна быть нацелена на преодоление общесистемного кризиса, перелом тенденции спада и переход в фазу экономического подъема. Определены основные направления региональной экономической политики, выявлены наиболее существенные факторы, влияющие на содержание и способы ее реализации в условиях переходного периода.

4. Методологической базой регионально-воспроизводственного механизма служат принципы бюджетного федерализма. Определяющим среди основных принципов трансформации региональной налогово-бюджетной политики в рамках общей реформы бюджетного федерализма России становится такое распределение полномочий в сфере налогообложения между федеральным центром и регионами, которое позволяет удовлетворять региональные потребности в финансовых ресурсах в основном за счет региональных и местных бюджетов. Графическая интерпретация наглядно подтверждает преимущества децентрализации налоговых полномочий в федеративном государстве.

5. Инструментом оценки эффективности бюджетно-налоговой децентрализации может служить методика определения степени продвинутости экономических реформ в регионе. На основе апробации ее в Ростовской области установлены интервальные значения интегрального критерия оценки уровня продвинутости рыночных реформ в регионе, что позволяет дать динамическую характеристику процесса трансформации командно-административной системы хозяйствования в экономику рыночного типа.

6. Ретроспективный анализ показал, что налоговая система России, включая и региональные налоги, формируется во многом эмпирически, опираясь на опыт других стран и сравнительно непродолжительную отечественную историю рыночного налогообложения. Дана авторская версия трактовки функциональной роли и экономической природы региональных налогов. Принципы построения региональных налогов (справедливость, определенность, удобство, экономия), дополнены принципами формирования региональной налоговой системы (законопослушность налогоплательщиков, участие в финансировании региона и др.). Обоснована классификация региональных налогов с учетом таких признаков как как правовой статус, категория плательщика, источник налогообложения, объект налогообложения, налоговая ставка, интерес налогоплательщика, вид налога, характер его взимания и направления использования.

7. Основные направления реформирования региональных налогов включают:

1) установление налоговых платежей на уровне минимальной достаточности;

2) выравнивание налогового бремени по регионам и субъектам хозяйствования;

3) уменьшение доли налогов, которые в наибольшей степени препятствуют экономическому росту.

Дан критический анализ таких налоговых нововведений как установление налога с продаж и перенос налогового бремени с юридических на физические лица.

8. С методологических позиций воспроизводственного подхода обоснован алгоритм решения проблемы установления оптимального уровня налоговой ставки по региональным налогам которая может служить научно-практическим инструментарием в процессе формирования регионально-воспроизводственного механизма переходной экономики. С помощью графического анализа потребительских предпочтений при изменении региональных налогов дана оценка возможных потерь регионального бюджета от введения налога с продаж.

9. Исследование генезиса налоговой системы Ростовской области способствовало выявлению основных причин низкой налоговой дисциплины и невыполнения бюджетных назначений по сбору налогов на территории области. Анализ состава и структуры региональных налогов, определение факторов, влияющих на их величину и динамику позволил установить факт положительного сальдо по межбюджетным отношениям, складывающимся между Ростовской областью и федеральным центром. Введение в научный оборот понятия «бюджетно-налоговой автономии» потребовало разработки методики ее оценки. Проанализировано состояние налоговой дисциплины в регионе по важнейшим бюджетоформирующим налогам. Основные направления реформы региональной налоговой системы включают: упорядочение налоговой системы; объединение ряда налогов и платежей; выравнивание условий налогообложения; внесение изменений в механизм амортизации; совершенствование порядка уплаты налогов.

10. Организационно-прикладные рекомендации разработаны на основе исследования региональной налоговой системы, включая организации, специализирующиеся на контроле за платежами в бюджет и других обязательных сборов. Это позволило определить перспективный состав и структуру региональной налоговой службы и очертить сферу ее компетенции. Исходя из положения, согласно которому центральное место в деятельности органов ГНИ занимают фискально-контрольные функции, дана оценка их работы за 1996-1998 года и проведен анализ налоговой недоимки в разрезе основных налогов, собираемых в регионе, и в разрезе основных отраслей-недоимщиков. На этой основе предложен комплекс организационно-экономических мероприятий, направленных на повышение налоговой дисциплины в регионе. Рассмотрение организационной структуры и характера работы ГНИ по г.Ростову-на-Дону позволило раскрыть механизм взаимодействия ГНИ с правоохранительными органами и выработать предложения по повышению результативности такого взаимодействия.

11. Рассмотрены методологические основы и методический инструментарий оценки эффективности налоговой системы, которые использованы для разработки методики оценки региональной системы налогообложения, построенной на сопоставлении реальных и потенциальных налоговых доходов в региональный бюджет. Совокупность локальных и интегральных критериев оценки эффективности функционирования налоговых органов предполагает адекватную оценку как затратоемкости налоговой системы, так и результативности деятельности налоговой службы региона. Она дополнена системой показателей качества выполнения органами ГНИ своих основных функций, которая внедрена в практику работы ГНИ по г.Ростову-на-Дону.

12. Анализ основных элементов механизма государственного регулирования рыночной экономики, позволил описать совокупность средств региональной экономической политики, включая и средства региональной налоговой политики. Сформулированы основополагающие правила, обеспечивающие реализацию активно-регулирующей функции региональных налогов, исходя из дифференциации основных подходов к реализации региональной налоговой политики на: 1) нейтралистский; 2) интервенционистский. При разработке интервенционистской налоговой политики целесообразно широкое использование налоговых льгот, которые могут быть как общие, так и частные, но главным образом ориентирующие товаропроизводителей на рост инвестиционной активности.

13. Использование регулирующей функции региональных налогов рассмотрено в рамках дискреционной бюджетно-налоговой политики. Обоснована идея о передаче значительной части налоговой компетенции от федерального центра субъектам Федерации. Рассмотрен комплекс организационно-экономических мероприятий по повышению регулирующей роли региональных налогов, включая расширение предметов налогового ведения субъектов Федерации; увеличение доли регионов в совокупности налоговых поступлений в бюджеты разных уровней; перестройку существующей модели бюджетно-налогового федерализма с целью укрепления экономической базы органов власти субъектов Федерации.

14. Для более полной реализации регулирующей и стимулирующей функций налогов предложено в перспективе трансформировать современную отечественную систему налоговых органов в модель, аналогичную США. Обоснована необходимость перспективного реформирования налоговой службы России по региональному принципу, т.е. путем создания региональных налоговых служб в крупных экономических районах, охватывающих территорию нескольких субъектов Федерации. Описана модель организации налоговой службы Российской Федерации, построенной по региональному принципу. Определены важнейшие условия, при которых возможна радикальная перестройка организации налоговой службы России, в том числе: перелом тенденции экономического спада на тенденцию экономического роста; глобальная компьютеризация налогового дела; повышение квалификации работников налоговых служб; рост общей правовой и налоговой культуры россиян.

15. Предложена перспективная (типовая) организационная структура Государственной налоговой инспекции района, которая внедрена в практику работы налоговых органов Ростова-на-Дону и может быть успешно использована в процессе организационно-экономической перестройки налоговой системы России. Реализация всего комплекса организационно-правовых и социально-экономических мероприятий по совершенствованию налоговой системы позволит реально усилить не только фискально-контрольную функцию налоговых органов, но и регулирующую и стимулирующую функции федеральных, региональных и муниципальных налогов.

16. На теоретико-методологическом уровне обоснованы экзогенные и эндогенные источники налогового стимулирования в регионально-воспроизводственном механизме. Источниками налогового стимулирования эндогенного характера названы мероприятия, нацеленные на непосредственное уменьшение налогового бремени в регионе, на создание «налоговых оазисов» в определенных секторах региональной экономики или на определенных территориях региона, на налоговое стимулирование развития малого и среднего бизнеса и инвестиционной активности в регионе. Раскрыт эвристический потенциал модели «доходы-расходы» и ее возможности для налогово-бюджетного регулирования процесса преодоления экономического спада в регионе.

17. Основная идея механизма пропорционального налогообложения заключается в том, чтобы изымая в бюджет сверхприбыли не уничтожить стимулы получения доходов. Данная налоговая политика должна сочетаться с политикой поддержки отечественных товаропроизводителей на всем экономическом пространстве Российской Федерации. Определены важнейшие компоненты системы налогового стимулирования инвестиционной активности включая: создание инновационных центров, образование научно-исследовательских парков, стимулирование венчурных фирм, развитие рыночной инфраструктуры региона, образование региональных фондов поддержки предпринимательства. Предложенная модель налогового стимулирования малого бизнеса включает: 1) налоговые льготы для малых предприятий, работающих на приоритетных направлениях; 2) местные налоговые льготы в поддержку малого предпринимательства; 3) льготы для молодежного предпринимательства.

18. Разработана программа последовательной компьютеризации деятельности налоговых органов Ростовской области, которая включает ряд организационно-прикладных итераций, начиная с оснащения персональными ЭВМ и программными продуктами ГНИ городов и районов области и заканчивая сопряжением АИС «Налог» с информационными системами основных налогоплательщиков, региональных и федеральных органов управления. Только за счет компьютеризации и информатизации работы районных ГНИ г.Ростова-на-Дону удалось повысить производительность труда, сократить потери из-за несвоевременной и некачественной обработки налоговой информации.

Таковы основные теоретические выводы и практические рекомендации, полученные в результате проведенного исследования. Их реализация будет способствовать формированию эффективного механизма налогообложения в регионе в интересах его социально-экономического развития.