Налоговое администрирование и его значение в повышении собираемости налогов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Налоговое администрирование и его значение в повышении собираемости налогов"

На правах рукописи

ББК: 65.9(2Р)261.3 ИЗ 7

ИЗМАЙЛОВ АЛЕКСЕЙ ТАХИРОВИЧ

НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ И ЕГО ЗНАЧЕНИЕ В ПОВЫШЕНИИ СОБИРАЕМОСТИ НАЛОГОВ

08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 2005

Диссертация выполнена на кафедре «Налоги и налогообложение» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.

Научный руководитель: Доктор экономических наук, профессор

Самсонов Николай Федорович.

Официальные оппоненты: Доктор экономических наук, доцент

Анашкин Алексей Кузьмич Кандидат экономических наук, доцент Комзолов Алексей Алексеевич

Ведущая организация: Академия бюджета и казначейства

Министерства Финансов Российской Федерации.

Защита состоится » С ¿'./'л/У/)у 2005 г. в часов на заседании диссершционно! о совета Д 505.001.02 Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации по адресу 125468, Москва, Ленинградский проспект, д. 49, луд. 306

С диссертацией можно ознакомиться в бибниотекс Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации по адресу 125468, Москва, Ленинградский проспект, д. 49, к. 101а

Автореферат разослан

Ученый секретарь диссертационного совета,

доктор экономических наук, профессор с В С. Рубцов

о2006-4 </0 9-^0

ЯбЧЬН

3

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Переход России к рыночной экономике и интеграция в международное экономическое сообщество определили необходимость радикальной перестройки налоговых отношений путем проведения налоговой реформы. Налоговая реформа, направленная на создание эффективной налоговой системы, развитие экономики и увеличение валового внутреннего продукта находится на завершающем этапе. Основные меры по совершенствованию налоговой системы, которые заключаются в ее упрощении, повышении экономической обоснованности пзимаемости налогов и сборов, снижении налоговой нагрузки на экономику, в настоящее время уже осуществлены.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2005 году» от 12 июля 2004 года в качестве основной проблемы, требующей решения в области налоговой реформы, указывается, что «налоговая реформа пока в малой степени затрагивает вопросы налогового администрирования». При этом подчеркивается, что «работу налоговых инспекций следует оценивать по таким показателям, как строгое выполнение требований налогового законодательства и качество работы с нажм оплателыциком».

Снижение налоговой нагрузки на экономику сопровождается уменьшением поступлений налоговых доходов в бюджет. Восполнить выпадающие налоговые доходы необходимо за счет дополнительных мер, основными среди которых является повышение собираемости налогов и совершенствование налогового администрирования. Уровень собираемости налогов является индикатором качества функционирования системы налогового администрирования. Налоговое администрирование является основой для повышения собираемости налогов.

В период с 1999 по 2004 гг. уровень собираемости налогов составлял не более 70% к максимальной сумме налоговых поступлений1. Данный резульга! позволяет сделать вывод об актуальности исследования системы налогового администрирования, выявления и решения проблем в функционировании данной системы. Нельзя решить проблемы, негативно влияющие па собираемость налогов без создания современной, адаптированной к рыночной экономике системы налогового администрирования, что также подтверждается зарубежным опытом в области налоговых отношений.

Однако в настоящее время, проблемы налогового администрирования существуют, как в области его практического функционирования, так и в области теории.

В России понятие «налоговое администрирование» было внесено в теорию и методологию налоговых отношений с переходом на рыночную экономику. К настоящему времени выполнен круг исследований, посвященных аспектам сущности и содержания, а также практическим вопросам налогового администрирования. Эти направления нашли отражение в работах Анашкина А.К., Бобоева М Р, Груниной Д.К, Дадашева Л.З., Кашина В.А., Князева В.Г., Красницкого В.А., Мишустина М.В., Осп'шова М.Т., Павловой Л.П., Панскова В .Г., Паскачева А.Б., Перонко И.А., Хаяафеева Ф.Ф., Черника Д.Г., Шаталова С.Д., Югкиной Т.Ф. и др. Вместе с тем до настоящего времени не достигнуто единства мнений относительно определения сущности данной проблемы. Недостаточно изучены вопросы содержания, комплексного формирования и функционирования налогового администрирования.

Значительная часть научных работ охьатыиае; юлько правовые и организационные аспекты налогового администрирования Недостаточно

1 Рассчитано автором по методике, которая применялась в практике Управления Министерства Российской Федерации по налслам и сборам по Астраханской области

уделено внимание теоретическому обоснованию налогового администрирования, анализу факторов, влияющих на его формирование, вопросам перспективного развития налогового администрирования в России.

Необходимость решения теоретических и практических вопросов налогового администрирования как основы для повышения собираемости налогов предопределила актуальность темы исследования.

Целью исследования является разработка и научное обоснование комплекса теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию налогового администрирования в России.

Поставленная цель определила задачи исследования:

1. И ¡учить теоретическую основу налогового администрирования, определить его сущность, содержание и значение в повышении собираемости налогов.

2. Проанализировать практику функционирования системы и субъектов налогового администрирования, определить ее недостатки и возможность их устранения.

3. Разработать предложения по совершенствованию налоговой) администрирования, определить особенности, тенденции и перспективы его развития в России.

» Объект ом исследования является налоговое администрирование, как

основа повышения собираемости налогов.

Предмет исследования - сущность, содержание и практика налогового администрирования на современном этапе экономического развития России.

Теоретическую и методологическую основу исследования

составили научные труды российских ученых по вопросам налоговых отношений. В основу были положены материалы научно-исследовательского Финансового института Министерства финансов

Российской Федерации, Государственною научно-исследовательского института развития налоговой системы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, кафедры «Налоги и налогообложение» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, кафедры экономики и управления Всероссийской Государственной Налоговой Академии Микистерс1ва Российской Федерации по налогам и сборам При проведении исследования использовались практические материалы 4

Конституционного Суда Российской Федерации, Государственной Думы Федерального собрания России, Администрации Президента Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов России, Министерства экономического развития и торговли России, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам2, Государственного таможенного комитета Российской Федерации, статистические данные Государственного комитета Российской Федерации по статистике, законодательство Российской Федерации. В работе также были использованы материалы российских средств массовой информации. Методика исследования основана на использовании диалектической логики и системного подхода. В процессе работы применялись общенаучные методы и приемы: моделирование, группировка, прогнозирование, абстрактно-логические и сравнительно-исторические <

методы, что позволило получить достоверные научные знания и наиболее полно организовать научный поиск для достижения поставленной цели и решения исследовательских задач. Для обобщения зарубежной и

2 После вступления в силу Укача П речи дет а РФ № 314 от 09 03 2004 г «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и преобразования Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в Федеральную налоговую спужбу Государственного (аможенною комитета Российской Федерации в Федеральную таможенную службу, Государственного комитета Российской Федерации по статистике в Федеральную службу государственной сыгжлики в рабоге были также испольчованы данные и материалы соответственно Федеральной налоговой службы. Федеральной таможенной службы и Федеральной службы государственной статистики

российской практики налогового регулирования применялись методы статистической обработки данных, методы сопоставления, использовались сравнительный анализ и синтез.

Диссертационная работа выполнена в соответствии с п. 2.9 Паспорта специальностей ВАК (специальность - 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»).

Научная новизна исследования заключается в следующем:

1. Предложен и научно обоснован подход к объяснению сущности и определению содержания налогового администрирования, который заключается в исследовании его природы с субъективной (происхождения) точки зрения. Данный подход позволил определить и классифицировать систему факторов, влияющих на формирование налогового администрирования. В основу классификации положено деление на объективные (политические, социально-экономические) и субъективные (институциональные, правовые) факторы, что способе ¡вует получению более корректных результатов в области исследования теоретической основы налогового администрирования.

2. Разработан и научно обоснован механизм организации взаимодействия субъектов налогового администрирования, налоговых консультантов и налогоплательщиков, основанный на системе критериев, позволяющих разграничить правомерную практику налоговой оптимизации и случаи уклонения ст уплаты налогов.

3. На основе обобщения отечественного и зарубежного опыта в диссертации предложен комплекс систематизированных мероприятий, основой которого является изменение мер санкционного воздействия. направленных на повышение ответственности за совершенные правонарушения в области налоговых отношений.

4. В дополнение к действующей практике создания микроимитационных моделей разработан и научно обоснован вариаш алгоритма построения данных моделей, который включает в себя применение коэффициента лояльности3, обеспечивающего наряду с количественной проведение качественной оценки результатов приняшя решений в области налоговых отношений.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в ориентации рекомендаций, положений и выводов на широкое теоретическое и практическое использование при совершенствовании налогового администрирования в Российской Федерации.

Подход к объяснению сущности и определению содержания на)!01 ового админисгрирования, рекомендации по совершенствованию механизмов налогового администрирования могут быть использованы федеральными законодательными и исполнительными органами власти при разработке поправок в законодательство, регулирующее налоговые отношения, в ходе подготовки программ Правительства Российской Федерации по повышению собираемости налогов.

Результаты анализа современного состояния налогового администрирования могут представлять интерес для научно-исследовательских учреждений и налоговых органов в части повышения достоверноеш результатов планирования и прогнозирования налоговых поступлений.

Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Налоги и налогообложение» и «Налоговое администрирование».

Апробации работы. Основные положения диссертации апробирочаим в Управлении Федеральной налоговой службы России по

3 Данный коэффициент разработан научным коллекчивом кафедры лсономики и управления Всероссийской Государственной Начоговой Академии Министерства Российской Федерации по нало1ам и сборам.

Краснодарскому краю, в практической деятельности Учебно-методологического центра при Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам, а также при преподавании дисциплин «Налоговое администрирование» и «Налоги и налогообложение» в Финансовой академии при Правительстве РФ.

Публикации. По теме диссертации опубликованы 3 научные работы обтцим объемом 3,2 п. л. (весь объем авторский).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Введение

Глава 1 Теоретическая и методологическая основы налогового

администрирования.

1.1 Сущность и содержание налогового администрирования как основы повышения собираемости налогов.

1.2 Факторы, влияющие на формирование налогового администрирования.

Глава 2

Современное состояние налогового администрирования в Российской Федерации.

2.1 Анализ практики системы налогового администрирования за период 1999 - 2004 гг.

2.2 Вопросы взаимодействия субъектов налогового администрирования.

Глава 3

Направления совершенствования налогового

администрирования в Российской Федерации.

3.1 Меры и мероприятия по решению проблем налогового администрирования, как основы повышения собираемости налогов.

3.2 Особенности, тенденции и перспективы развития налогового администрирования в России.

Заключение Список литературы Приложения

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В соответствии с целью и задачами исследования, вопросы, рассматриваемые в диссертации, можно сгруппировать в три основные группы.

Первая группа вопросов связана с необходимостью теоретической разработки сущности и содержания налогового администрирования.

В современной экономической литературе нет единого определения содержания понятия «налоговое администрирование», нет его и в нормативно-правовых документах, призванных определять экономические взаимоотношения в области налогообложения. В условиях реформирования экономики России, когда налоговому администрированию со стороны государства придается значение одного из основных направлений развития налоговых отношений, данная проблема требует решения.

Исследование позволило сделать вывод о том, что причиной отсутствия в российской научной среде единого мнения в вопросах определения сущности и содержания налогового администрирования является отсутствие общей методологии его познания. В основном суждения российских ученых о сущности налогового администрирования не подкреплены теоретико-методологическим обоснованием, соответствующей аргументацией.4 В настоящее время существует несколько подходов к научному обоснованию сущности и содержания налогового администрирования, основным из которых является означивание ключевых слов термина «налоговое администрирование», что безусловно представляет научный и практический интерес. Однако на современном этапе развития налоговых отношений данный подход требует уточнения.

4 Данное положение не раз отмечалось и другими российскими учеными

В этой связи предложен и научно обоснован подход к объяснению сущности и определению содержания налогового администрирования, который заключается в исследовании его природы с субъективной (происхождения) точки зрения. Данный подход позволил определить и классифицировать систему факторов, формирующих налоговое администрирование. В основу классификации положено деление на объективные (политические, социально-экономические) и субъективные (институциональные, правовые) факторы, что способствует получению более корректных результатов в области исследования теоретической основы налогового администрирования.

Выявление и классификация данных факторов является методологической основой в определении сущности и содержания налогового администрирования.

Политические факторы в России определили формирование налоговой системы не только как средства обеспечивающее доходную часть бюджета, но и как элемента системы государственного воздействия на процесс воспроизводства. Однако для выполнения поставленных задач, стоящих перед налоговой системой, возникла необходимость создання соответствующих условий, что и явилось предпосылкой к образованию системы взаимосвязанных и взаимозависимых между собой механизмов, которая получила в научной среде определение «налоговое администрирование» и наделению соответствующими полномочиями органов исполнительной власти (субъектов налогового администрирования).

Выводы в результате исследопзния политических факторов свидетельствуют, что влияние данных факторов на формирование налогового администрирования имеет определяющее зкачеьие.

Так как налоговое администрирование является наиболее социально выраженной сферой управленческих деьствкл государства основччми

объективными факторами, влияющими на его формирование наряду с политическими, являются и социально-экономические факторы. Под влиянием социально-экономических факторов налоговое администрирование призвано решать задачи не только контро тя за соблюдением налогового законодательства, но и прогнозирования результатов изменений законодательства, проведения качественной оцет ; изменений в ходе налоговой реформы.

В работе обосновано, что для выполнения указанных задач система налогового администрирования должна состоять из следующих элементов: налогового контроля, налогового планирования и налогового регулирования.

Установлено, что влияние политических и социально-экономичгских факторов способствуют появлению субъективных факторов (институциональных и правовых), которые в свою очередь также влияют на формирование налогового администрирования.

Результаты влияния данных факторов находят свое выражение в составе и во взаимодействии субъектов налогового администрирования, организационно-функциональной структуре субъектов налогового администрирования, отражают логику объективных факторов и обеспечивают реализацию их стратегии в области налогового администрирования.

Институциональные факторы влияют на формирование технологии налогового администрирования, на баланс взаимодействия участников налоговых отношений, создание эффективной модели системы налогового администрирования, учитывающей особенности налоговых отношений на современном этапе, способствует созданию и оптимизации условий для функционирования каждого из элементов системы налогового адмичистрировани я.

Выявление и обоснование институциональных факторов непосредственно способствует конкрети^^ии сущности налогового администрирования.

Под влиянием политических и социально-экономических факторов формируются правовые факторы, придающие функционированию налогового администрирования заданное законом направление, координируют его действие при изменениях в политической и социально-экономической сферах. Данные фагггоры находят свое выражение в нормативно-правовой базе, регулирующей налоговые отношения.

Определение факторов, формирующих налоговое администрирование, имеет практическое значение, так как данные факторы могут способствовать повышению достоверности принимаемых решений при разработке и реализации программ Правительства Российской Федерации по повышению собираемости налогов.

Результаты исследования теоретической и методологической основ налогового администрирования позволяют сделать следующие выводы.

Налоговое администрирование - это комплекс мер и мероприятий используемый уполномоченными органами исполнительной власти с целью обеспечения функционирования налоговой системы. Для объективной оценки налогового администрирования данное понятие необходимо рассматривать в двух аспектах. В широком понимании - это комплекс мер (правовых, экономических и организационных), обеспечивающих функционирование налоговой системы государства и в более узком понимании - это система, которая состоит т механизмов контроля, планирования и регулирования.

Объектом налогового администрирования является налоювая система. Субъектами налогового администрирование являются: Министерство финансов, финансовые органы субъектов РФ и органов местного самоуправления, иные уполномоченные органы - при решении

вопросов об отсрочке, рассрочке уплаты налогов и сборов, Федералы л налоговая служба, Министерство экономического развития и торговли, Федеральная таможенная служба, правоохранительные органы, государственные внебюджетные фонды.

Целью налогового администрирования является реализация налоговой политики и социально-экономических программ государства посредством обеспечения функционирования налоговой системы. Задачами налогового администрирования являются обеспечение соблюдения налогового законодательства и собираемости налогов.

Вторая группа вопросов посвящена анализу современного состояния налогового администрирования.

В диссертации исследована практика налогового администрирования и взаимодействия субъектов налогового администрирования в период с 1999 по 2004 гг. Данный период характеризуется основными изменениями в налоговой системе и организационно-функциональной структуре субъектов налогового администрирования.

Результаты исследования свидетельствуют о том, что между понятиями «объем налоговых поступлений» и «собираемость налогов» существует принципиальная разница. Объем налоговых поступлений -сумма фактически поступивших в бюджет налоговых платежей. Собираемость налогов - отношение суммы фактических поступлений налоговых платежей в бюджет к их максимальной сумме за рассматриваемый (отчетный) период. Максимальная сумма налоговых платежей за рассматриваемый (отчетный) период складывается из фактических поступлений за тот же период и совокупной задолженности по налоговым платежам, определяемой на основе статистических данных субъектов налогового администрирования.

Проведенный в работе анализ объема налоговых поступлений и расчет собираемости налогов позволил сделать вывод о том, что в период с

1999 по 2004 гг объем налоговых поступлений возрастал из года в год, однако собираемость налогов оставалась на не высоком уровне (рисунок 1),

Рисунок 1. Динамика объема налоговых поступлений и собираемости налогов в период с 1999 по 2004 гг.

X , млрд. 3500 у

1 а £ 3000-• 2500--

о с >х х (О 2000 -

X X Эч в а. 1500 -■

X в с с 1000 --

А ю Г,' 500 -■

о о с 0 4-

1999

2000

2001

2002

2003

2004

а Объем налоговых поступлений, млрд руб

-Собираемость налогов,%

Установлено, что основной причиной низкой собираемости налогов служит фактор роста совокупной задолженности по налоговым платежам, предпосылками которого являются проблемы функционирования каждого механизма налогового администрирования.

В диссертации выявлено, что несмотря на рост основных показателей налогового контроля, например, результативности выездных проверок, доначислений налогов, пеней и предъявленных налоговых санкций, сумм доначисленных и взысканных платежей в расчете на одну выездную проверку налогоплательщика-организации, доначислений в ходе камеральных проверок (без учета пеней), качество налогового контроля и всей системы налогового администрирования в целом оставалось на не достаточно высоком уровне. Установлено, что основными причинами такого положения стали проблемы в функционировании и взаимодействии механизмов налогово! о администрирования, а также проблемы во взаимодействии субъектов налогового администрирования.

IIa основе анализа налогового регулирования определено, что низкий уровень его функционирования был обусловлен пробелами законодательства в части применения налоговых преференций, отсутствием качественного налогового контроля за налогоплательщиками, использующими льготное налогообложение, неправомерной реализацией субъектами налогового администрирования своих полномочий по предоставлению налоговых преференций, а также низкой налоговой культурой, основной причиной которой являлась не достаточно эффективная система мер санкционирования.

В работе раскрыты недостатки налогового планирования, основные из которых заключаются в невозможности определения качественной оценки влияния изменений, вносимых в налоговое законодательство и систему налогового администрирования на финансово-экономическую деятельность налогоплательщика. Данная проблема, как показало исследование, в значительной мере негативно повлияла на уровень собираемости налогов.

В диссертационной работе рассматривается вопрос об эффективности взаимодействия субъектов налогового администрирования. Исследование показало, что одной из основных проблем является вопрос взаимодействия субъектов налогового администрирования с кредитными организациями (банками).

На основе анализа практики налогового администрирования и вопросов взаимодействия субъектов налогового администрирования выявлены и обоснованы недостатки совершенствования налогового администрирования, а также определена возможность их решения.

Третья группа вопросов затрагивает направления совершенствования налогового администрирования в России.

На основе полученных результатов исследования теоретической основы налогового администрирования и проведенного в диссертационной

работе анализа его современного состояния, предложены меры и мероприятия по совершенствованию налогового администрирования, а также определены особенности, тенденции и перспективы его развития, что должно способствовать повышению собираемости налогов.

В работе установлено, что основным механизмом налогового администрирования является налоговый контроль. Проблемы, существующие в области налогового контроля, требуют комплексного подхода для их решения.

В диссертации предложен механизм организации взаимодействия субъектов налогового администрирования, налоговых консультантов и налогоплательщиков основанный на системе критериев, позволяющих разграничить правомерную практику налоговой оптимизации и случаи уклонения от уплаты налогов.

Содержание данного механизма заключается в следующем. Налогоплательщик при проведении в своей организации стратегической налоговой оптимизации или оптимизации налоговых платежей по отдельной хозяйственной сделке в праве обратиться в налоговую консультацию за оказанием консультационных услуг по проверке данных схем на легитимность. При проведении экспертизы налоговые консультанты имеют право обратиться и в установленный законодательством срок получить от Министерства финансов Российской Федерации письменные разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, от финансовых органов в субъектах Российской Федерации и органов местного самоуправления - по вопросам применения соответственно законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах. Налоговые консультанты после проведения соответствующег экспертизы схемы налоговой оптимизации дают свое

заключение. Если но заключению налоговых консультантов схема налоговой оптимизации признается законной, в этом случае налогоплательщик в праве подать заявление в уполномоченный орган исполнительной власти о регистрации данной схемы. Уполномоченный орган исполнительной власти в установленный законодательством срок обязан зарегистрировать данную схему в общем реестре схем оптимизации налоговых платежей. В этом случае обязательной регистрации подлежат участники данной схемы и консультирующий налогоплательщика субъект. Если в течение одного года с момента государственной регистрации в общем реестре схем налоговой оптимизации и применения схемы оптимизации налоговых платежей претензий со стороны субъектов налогового администрирования по данной схеме не возникало, то она признается легитимной. Однако если в течение данного срока со стороны субъектов налогового администрирования возникли претензии и в дальнейшем Судом была доказана незаконность данной схемы, то в этом случае вместе с налогоплательщиком в соответствии с положениями закона о налоговом консультировании понесет ответственность и консультирующий субъект. Для реализации данного подхода необходимо внести комплекс изменений в законодательство, регулирующее налоговые отношения:

1. Разработать Федеральный закон о налоговом консультировании.

2. Внести дополнения и изменения в Налоговый кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ относительно определения меры ответственности налоговых консультантов.

3. Прописать в законе о налоговом консультировании критерии, по которым налоговые консультанты будут определять степень легитимности представленньк налогоплательщиком схем стратегической налоговой оптимизации в своей организации и схем

оптимизации налоговых платежей по отдельной хозяйственной сделке. В частности для определения возможности применения схем оптимизации налоговых платежей но отдельным хозяйственным операциям налоговым консультантам предлагаются следующие критерии: способ инициирования и реализации схемы, форма и содержание схемы, время начала и период реализации схемы, влияние реализации схемы на размер налоговых обязательств, любое изменение финансового положения налогоплательщика, которое было, будет или может быть обусловлено реализацией схемы, любое изменение финансового положения имеющего деловые, семейные или иные отношения с налогоплательщиком лица, которое было, будет или может быть обусловлено реализацией схемы, любые иные последствия инициирования и реализации схемы для налогоплательщика или любого иного лица, указанного выше, характер деловых, семейных или иных отношений между налогоплательщиком и любым иным лицом, указанным выше.

4 Разработать реестр, в котором будут регистрироваться схемы оптимизации налоговых платежей, их участники и консультирующие субъекты. Л также наделить субъекты налогового администрирования соответствующими полномочиями по ведению дан* 010 реестра.

% Результатом внедрения данных предложений станет исключение

возможности произвольной интерпретации условий налогообложения, разграничение правомерной практики налоговой оптимизации от случаев уклонения от уплаты налогов, упрощение налогового контроля, сокращение затрат на налоговое администрирование, и как следствие, повышение собираемости налогов.

В диссертации на основе обобщения российскою и "..'рубежного опыта предложены мероприятия по совершенствование мор санкционирования, без которого, как показал анализ практик.. ,,згоього

администрирования, совершенствование налогового контроля будет малоэффективным.

В работе предлагается внести изменения и дополнения в Уголовный кодекс РФ:

-наряду с основными санкциями за налоговые правонарушения (лишение свободы, штрафы, пени) применять дополнительные санкции (конфискация имущества, приобретенного на средства, сокрытые от налогообложения, запрет на работу в государственных учреждениях, лишение водительских прав и права на ведение коммерческой деятельности);

-использовать опыт коллег из Франции в части сообщения в средствах массовой информации о налоговых преступлениях и их участниках;

-внести изменения в статьи 198, 199, 199.1, 199.2 Уголовного кодекса РФ которые заключаются в отмене дифференциации налогового наказания за налоговые преступления;

-квалифицировать нарушение банком или иной кредитной организацией установленного порядка исполнения поручения налогоплательщика (плательщика сбора) или налогового агента о перечислении налога или сбора, а равно инкассового поручения (распоряжения) налогового органа, таможенного органа или органа государственного внебюджетного фонда о перечислении налога или сбора, соответствующих пеней и (или) штрафов в бюджет (государственный внебюджетный фонд) в крупном и особо крупном размере как уголовное преступление. После внесения соответствующего дополнения в статью 199.1 Уголовного кодекса РФ применять норму данной статьи к этому правонарушению.

В работе установлено, что одним из наиболее перспективных методов налогового планирования является экономико-математическое моделирование, которое заключается в моделировании основных

параметров деятельности типовых налогоплательщиков и их взаимоотношений с бюджетом по уплате налогов. Данный вид моделирования получил название «микроимитационное моделирование»5

Исследование основных алгоритмов построения микроимитационных моделей и области их использования позволяют сделать вывод о том, что результаты применения данных моделей являются количественными показателями изменений в законодательстве, регулирующем налоговые отношения, и системе налогового администрирования.

В диссертации обоснована необходимость наряду с количественной проведение качественной оценки влияния вносимых изменений в области налоговых отношений на финансовое состояние налогоплательщика. Это в значительной степени увеличит экономический эффект от применения данных моделей, позволит улучшить результаты выполнения задач, поставленных перед налоговым планированием, как элементом системы налогового администрирования и повысить уровень собираемостч налогов.

Для этого в дополнение к действующей практике создания микроимитаиионных моделей разработан и научно обоснован вариант алгоритма построения данных моделей, который включает в себя применение коэффициента лояльности, обеспечивающего наряду с количественной проведение качественной оценки результатов принятия решений в области налоговых отношений.

Проведенное исследование показало, что многовариантность направлений совершенствования и развития налогового администрирования, нерешенность многих теоретических и методологических вопросов, необходимость корректировки действующего законодательства, регулирующего налоговые отношения, позволяют повышать уровень и значимость налогового администрирования с целью

5 Введение в экономико-математические модели налогообложения Учеб Пособие/Мод рел ,0 I' Черника. - М Финансы и статистика, 2000 - Г гр 198-200

обеспечения эффективного функционирования налоговой системы и, как следствие, повышения собираемости налогов, с учетом интересов как государства, так и налогоплательщиков.

Публикации. Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях.

1. Измайлов А.Т. Налоговый контроль как функция налогового администрирования. //Научные записки «Налоги их роль в экономическом развитии России». - М.: 0ргсервис-2000, 2004 г. -с.158-168-0,2 п.л.

2. Измайлов А Т. Налоговое администрирование в условиях рыночных отношений. - М.; Оргсервис-2000, 2004. - 1,25 п.л.

3. Измайлов А.Т. Направления развития налогового администрирования в России. - М : Ор1 сервис-2000, 2005 - 1,75 п.л.

Отпечатано в ООО «Оргсервис-2000» Тираж 120 чкз. Заказ №12/8-3 т Подписано в печать 01.08.2005 Москва, 115419, а/я 774, ул. Орджоникидзе,3

РНБ Русский фонд

2006-4 10740

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Измайлов, Алексей Тахирович

Введение

Содержание

Глава 1. Теоретическая и методологическая основы налогового администрирования

1.1. Сущность и содержание налогового 7 администрирования как основы повышения собираемости налогов.

-.' *Т2. Факторыч влияющие на формирование налогового администрирования.

Глава 2. Современное состояние налогового администрирования в Российской Федерации.

2.1. Анализ практики налогового администрирования 29 за период 1999 - 2004 гг.

2.2 Вопросы взаимодействия субъектов налогового 53 администрирования.

Глава 3. Направления совершенствования налогового администрирования в Российской Федерации.

3.1. Меры и мероприятия по решению проблем 70 налогового администрирования, как основы повышения собираемости налогов.

3.2. Особенности, тенденции и перспективы развития 92 налогового администрирования в России.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Налоговое администрирование и его значение в повышении собираемости налогов"

Переход России к рыночной экономике и интеграция в международное экономическое сообщество определили необходимость радикальной перестройки налоговых отношений путем проведения налоговой реформы. Налоговая реформа, направленная на создание эффективной налоговой системы, развитие экономики и увеличение валового внутреннего продукта находится на завершающем этапе. Основные меры по совершенствованию налоговой системы, которые заключаются в ее упрощении, повышении экономической обоснованности взимаемости налогов и сборов, снижении налоговой нагрузки на экономику, в настоящее время уже осуществлены.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2005 году» от 12 июля 2004 года в качестве основной проблемы, требующей решения в области налоговой реформы, указывается, что «налоговая реформа пока в малой степени затрагивает вопросы налогового администрирования». При этом подчеркивается, что «работу налоговых инспекций следует оценивать по таким показателям, как строгое выполнение требований налогового законодательства и качество работы с налогоплательщиком».

Снижение налоговой нагрузки на экономику сопровождается уменьшением поступлений налоговых доходов в бюджет. Восполнить выпадающие налоговые доходы необходимо за счет дополнительных мер, основными среди которых является повышение собираемости налогов и совершенствование налогового администрирования. Уровень собираемости налогов является индикатором качества функционирования системы налогового администрирования. Налоговое администрирование является основой для повышения собираемости налогов. В период с 1999 по 2004 гг. уровень собираемости налогов составлял не более 70% к максимальной сумме налоговых поступлений1. Данный результат позволяет сделать вывод об актуальности исследования системы налогового администрирования,

1 Рассчитано автором по методике, которая применялась в практике Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Астраханской области. Источник: [118]. выявления и решения проблем в функционировании данной системы. Нельзя решить проблемы, негативно влияющие на собираемость налогов без создания современной, адаптированной к рыночной экономике системы налогового администрирования, что также подтверждается зарубежным опытом в области налоговых отношений.

Однако в настоящее время, проблемы налогового администрирования существуют, как в области его практического функционирования, так и в области теории.

В России понятие «налоговое администрирование» было внесено в теорию и методологию налоговых отношений с переходом на рыночную экономику. К настоящему времени выполнен круг исследований, посвященных аспектам сущности и содержания, а также практическим вопросам налогового администрирования. Эти направления нашли отражение в работах Анашкина

A.К., Бобоева М.Р., Груниной Д.К., Дадашева А.З., Кашина В.А., Князева В.Г., Красницкого В.А., Мишустина М.В., Оспанова М.Т., Павловой Л.П., Панскова

B.Г., Паскачева А.Б., Перонко И.А., Ханафеева Ф.Ф., Черника Д.Г., Шаталова

C.Д., Юткиной Т.Ф. и др. Вместе с тем до настоящего времени не достигнуто единства мнений относительно определения сущности данной проблемы. Недостаточно изучены вопросы содержания, комплексного формирования и функционирования налогового администрирования.

Значительная часть научных работ охватывает только правовые и организационные аспекты налогового администрирования. Недостаточно уделено внимание теоретическому обоснованию налогового администрирования, анализу факторов, влияющих на его формирование, вопросам перспективного развития налогового администрирования в России.

Необходимость решения теоретических и практических вопросов налогового администрирования как основы для повышения собираемости налогов предопределила актуальность темы исследования.

Целью исследования является разработка и научное обоснование комплекса теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию налогового администрирования в России.

Поставленная цель определила задачи исследования:

1. Изучить теоретическую основу налогового администрирования, определить его сущность, содержание и значение в повышении собираемости налогов.

2. Проанализировать практику функционирования системы и субъектов налогового администрирования, определить ее недостатки и возможность их устранения.

3. Разработать предложения по совершенствованию налогового администрирования, определить особенности, тенденции и перспективы его развития в России.

Объектом исследования является налоговое администрирование, как основа повышения собираемости налогов.

Предмет исследования - сущность, содержание и практика налогового администрирования на современном этапе экономического развития России.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили научные труды российских ученых по вопросам налоговых отношений. В основу были положены материалы научно-исследовательского Финансового института Министерства финансов Российской Федерации, Государственного научно-исследовательского института развития налоговой системы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, кафедры «Налоги и налогообложение» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, кафедры экономики и управления Всероссийской Государственной Налоговой Академии Министерства Российской Федерации по налогам и сборам. При проведении исследования использовались практические материалы Конституционного Суда Российской Федерации, Государственной Думы Федерального собрания России, Администрации Президента Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов России, Министерства экономического развития и торговли России, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам2, Государственного таможенного комитета Российской Федерации, статистические данные Государственного комитета Российской Федерации по статистике, законодательство Российской Федерации. В работе также были использованы материалы российских средств массовой информации. Методика исследования основана на использовании диалектической логики и системного подхода. В процессе работы применялись общенаучные методы и приемы: моделирование, группировка, прогнозирование, абстрактно-логические и сравнительно-исторические методы, что позволило получить достоверные научные знания и наиболее полно организовать научный поиск для достижения поставленной цели и решения исследовательских задач. Для обобщения зарубежной и российской практики налогового регулирования применялись методы статистической обработки данных, методы сопоставления, использовались сравнительный анализ и синтез.

2 После вступления в силу Указа Президента РФ № 314 от 09.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и преобразования Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в Федеральную налоговую службу России, Государственного таможенного комитета Российской Федерации в Федеральную таможенную службу России, Государственного комитета Российской Федерации по статистике в Федеральную службу государственной статистики в работе были также использованы данные и материалы соответственно Федеральной налоговой службы России, Федеральной таможенной службы России и Федеральной службы государственной статистики.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Измайлов, Алексей Тахирович

Результаты исследования свидетельствуют о том, что между понятиями «объем налоговых поступлений» и «собираемость налогов» существует принципиальная разница. Объем налоговых поступлений — сумма фактически поступивших в бюджет налоговых платежей. Собираемость налогов -отношение суммы фактических поступлений налоговых платежей в бюджет к их максимальной сумме за рассматриваемый (отчетный) период. Максимальная сумма налоговых платежей за рассматриваемый (отчетный) период складывается из фактических поступлений за тот же период и совокупной задолженности по налоговым платежам, определяемой на основе статистических данных субъектов налогового администрирования.

Проведенный в работе анализ объема налоговых поступлений и расчет собираемости налогов позволил сделать вывод о том, что в период с 1999 по 2004 гг. объем налоговых поступлений возрастал из года в год, однако собираемость налогов оставалась на не высоком уровне.

Установлено, что основной причиной низкой собираемости налогов послужил фактор роста совокупной задолженности по налоговым платежам, предпосылками которого являются проблемы функционирования каждого механизма налогового администрирования.

В диссертации выявлено, что, несмотря на рост основных показателей налогового контроля, например, результативности выездных проверок, доначислений налогов, пеней и предъявленных налоговых санкций, сумм доначисленных и взысканных платежей в расчете на одну выездную проверку налогоплательщика-организации, доначислений в ходе камеральных проверок (без учета пеней), качество налогового контроля и всей системы налогового администрирования в целом оставалось на не достаточно высоком уровне. Установлено, что основными причинами такого положения стали проблемы в функционировании и взаимодействии механизмов налогового администрирования, а также проблемы во взаимодействии субъектов налогового администрирования.

На основе анализа налогового регулирования определено, что низкий уровень его функционирования был обусловлен пробелами законодательства в части применения налоговых преференций, отсутствием качественного налогового контроля за налогоплательщиками, использующими льготное налогообложение, неправомерной реализацией субъектами налогового администрирования своих полномочий по предоставлению налоговых преференций, а также низкой налоговой культурой, основной причиной которой являлась не достаточно эффективная система мер санкционирования.

В работе раскрыты недостатки налогового планирования, основные из которых заключаются в невозможности применения данного метода для определения качественной оценки принимаемых решений в области налоговых отношений. Проблема, как показало исследование, в значительной мере негативно повлияла на уровень собираемости налогов.

В диссертационной работе исследован вопрос об эффективности взаимодействия субъектов налогового администрирования. Анализ показал, что одной из основных проблем является вопрос взаимодействия субъектов налогового администрирования с кредитными организациями (банками).

Проведенный анализ практики налогового администрирования и вопросов взаимодействия субъектов налогового администрирования позволил выявить и обосновать недостатки налогового администрирования, а также определить возможность их решения.

На основе полученных результатов исследования теоретической основы налогового администрирования и проведенного в диссертационной работе анализа его современного состояния, предложены меры и мероприятия по совершенствованию налогового администрирования, а также определены особенности, тенденции и перспективы его развития, что должно способствовать повышению собираемости налогов.

Установлено, что основным механизмом налогового администрирования является налоговый контроль. Проблемы, существующие в области налогового контроля, требуют комплексного подхода для их решения.

В диссертации предложен механизм организации взаимодействия субъектов налогового администрирования, налоговых консультантов и налогоплательщиков основанный на системе критериев, позволяющих разграничить правомерную практику налоговой оптимизации и случаи уклонения от уплаты налогов.

Результатом внедрения данных предложений станет исключение возможности произвольной интерпретации условий налогообложения, разграничение правомерной практики налоговой оптимизации от случаев уклонения от уплаты налогов, упрощение налогового контроля, сокращение затрат на налоговое администрирование, и как следствие, повышение собираемости налогов.

В диссертации на основе обобщения российского и зарубежного опыта предложены мероприятия по совершенствованию мер санкционирования, без которого, как показал анализ практики налогового администрирования, совершенствование налогового контроля будет малоэффективным.

В работе установлено, что одним из наиболее перспективных методов налогового планирования является экономико-математическое моделирование, которое заключается в моделировании основных параметров деятельности типовых налогоплательщиков и их взаимоотношений с бюджетом по уплате налогов. Данный вид моделирования получил название «микроимитационное моделирование».

Результаты анализа построения и применения данных моделей позволили выявить их недостатки и предложить меры по их совершенствованию. В частности установлено, что микроимтационная модель, построенная посредством представленных в приложении 5 компонентов, позволяет дать только количественную оценку изменений в законодательстве, регулирующем налоговые отношения, распределения налоговой нагрузки по выборке налогоплательщиков и т.д. Данное обстоятельство в современных условиях развития налоговых отношений и поставленных задач перед налоговым планированием как элементом системы налогового администрирования не приемлемо. С целью повышения эффективности налогового планирования микроимитационные модели необходимо применять как для количественной, так и для качественной оценки принимаемых решений в области налоговых отношений.

Для этого в дополнение к действующей практике создания микроимитационных моделей разработан и научно обоснован вариант алгоритма построения данных моделей, который включает в себя применение коэффициента лояльности, обеспечивающего наряду с количественной проведение качественной оценки результатов принятия решений в области налоговых отношений. Однако, данный коэффициент является новаторским в области экономико-математического моделирования. Анализ функционирования коэффициента лояльности96 позволяет сделать вывод о необходимости корректировки данного коэффициента с учетом задач налогового администрирования, что не уменьшает его практического значения при решении вопросов налогового планирования. Микроимитационные модели, построенные с учетом данного коэффициента, в том числе, должны способствовать повышению качества работы консультирующих субъектов при проведении, как стратегической налоговой оптимизации, так и оптимизации налоговых платежей при проведении отдельных хозяйственных сделок.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в ориентации рекомендаций, положений и выводов на широкое теоретическое и практическое использование при совершенствовании налогового администрирования в Российской Федерации.

Подход к объяснению сущности и определению содержания налогового администрирования, рекомендации по совершенствованию механизмов налогового администрирования могут быть использованы федеральными законодательными и исполнительными органами власти при разработке поправок в законодательство, регулирующее налоговые отношения, в ходе подготовки программ Правительства Российской Федерации по повышению собираемости налогов.

Результаты анализа современного состояния налогового администрирования могут представлять интерес для научно-исследовательских

Заключение

В диссертации на основании комплексного научного подхода осуществлено исследование налогового администрирования как основы повышения собираемости налогов на современном этапе экономического развития России. Изучена теоретическая основа налогового администрирования, определена его сущность, содержание и значение в повышении собираемости налогов. Проанализирована практика функционирования системы и субъектов налогового администрирования, определены ее недостатки и возможность их устранения. Разработаны предложения по совершенствованию налогового администрирования, определены особенности, тенденции и перспективы его развития в России.

Построение диссертации, этапы исследования и полученные научные результаты произведены исходя из логики тех цели и задач, которые были поставлены при написании работы. Завершенность работы и достигнутый результат можно рассматривать по следующим направлениям.

В диссертации уточнена теоретическая основа налогового администрирования как основы повышения собираемости налогов, которая является базой для разработки и обоснования рекомендаций по совершенствованию налогового администрирования.

Доказано, что проблемы в области теории связаны с отсутствием общей методологии познания налогового администрирования. Исследование позволило сделать вывод о том, что суждения российских ученых о сущности данного понятия не подкреплены теоретико-методологическим обоснованием, соответствующей аргументацией.

В этой связи предложен и научно обоснован подход к объяснению сущности и определению содержания налогового администрирования, который заключается в исследовании его природы с субъективной (происхождения) точки зрения. Данный подход позволил определить и классифицировать систему факторов, формирующих налоговое администрирование. В основу классификации положено деление на объективные (политические, социальноэкономические) и субъективные (институциональные, правовые) факторы, что способствует получению более корректных результатов в области исследования теоретической основы налогового администрирования. Выявление и классификация данных факторов является методологической основой в определении сущности и содержания налогового администрирования.

Доказано, что политические факторы в России определили формирование налоговой системы не только как средства обеспечивающее доходную часть бюджета, но и как элемента системы государственного воздействия на процесс воспроизводства. Выявлено, что для выполнения поставленных задач, стоящих перед налоговой системой, возникла необходимость создания соответствующих условий, что и явилось предпосылкой к образованию системы взаимосвязанных и взаимозависимых между собой механизмов, которая получила в научной среде определение «налоговое администрирование» и наделению соответствующими полномочиями органов исполнительной власти (субъектов налогового администрирования).