Повышение результативности функционирования налогового администрирования и контроля тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Повышение результативности функционирования налогового администрирования и контроля"

На правах рукописи

МЗдо^»

Басиев Марат Казбекович

ПОВЫШЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ И КОНТРОЛЯ

Специальность: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 4 ИЮЛ 2011

- 7 ИЮДЙШ

Владикавказ 2011

4851520

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Северо-Осетинский государственный университет им. K.JI. Хетагурова»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Токаев Нох Хасанбиевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Шеожев Хасанби Владимирович;

доктор экономических наук, профессор Джурбина Елена Михайловна

Ведущая организация: Всероссийская государственная

налоговая академия

Защита состоится «6» июля 2011 г. в 11.00 часов на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.248.04 по экономическим наукам при ГОУ ВПО «Северо-Осетинский государственный университет им. K.JI. Хетагурова» по адресу: 362025, г. Владикавказ, ул. Ватутина, 46, Зал ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке СевероОсетинского государственного университета им. K.JI. Хетагурова, с авторефератом - на сайте университета: www.nosu.ru.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 362025, г. Владикавказ, ул. Ватутина, 46, ауд. 406. Диссертационный совет ДМ 212.248.04 по экономическим наукам. Ученому секретарю.

Автореферат разослан 4 июня 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

ЧШ^Г М.А. Биганова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Совершенствование налоговой системы России - одно из важнейших направлений экономической политики государства, обусловленное необходимостью ее адаптации к новым реалиям социально-экономического развития. На современном этапе, как никогда прежде, актуально осмысление собственного накопленного опыта ее функционирования. Решение стоящих задач требует глубоких разработок в области теории налогов и организационно-практических аспектов деятельности налоговых органов.

После принятия части первой Налогового кодекса РФ широкое распространение получило такое понятие, как «налоговое администрирование». Начиная с 2000 - 2001 гт. проблемам налогового администрирования посвящено множество статей в периодической печати, монографий и диссертаций. Однако ни в Налоговом кодексе РФ (далее - НК РФ), ни в других законодательных актах, регулирующих налоговые отношения, официального толкования данного понятия, т.е. его определения не дается. Кроме того, в экономической литературе и при обсуждении проблем дальнейшего совершенствования налоговых отношений на конференциях и форумах, участники дискуссии по-разному истолковывают экономическое содержание и организационное наполнение этого понятия. В то же время в условиях реформирования экономики России, когда совершенствованию налогового администрирования придается значение одного из основных направлений развития налоговых отношений, вопрос его толкования, используемый в процессе постановки цели и задач, является одним из приоритетных.

На протяжении нескольких лет в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в качестве основной проблемы, требующей решения в налоговой области, указывается недостаточно динамичная и эффективная перестройка налогового администрирования. Именно по этой причине при проведении реформ, направленных на повышение эффективности налогового администрирования, ежегодно ставятся схожие по своему содержанию задачи. Такой акцент делается в связи со стремлением вывести систему налогового администрирования на качественно новый уровень. Нерешенность многих проблем налогового администрирования свидетельствует об аюуальности дальнейших исследований, особенно усиливающейся в условиях экономического кризиса, когда резко возрастает именно роль налогового администрирования в формировании бюджетных доходов.

Из вышеизложенного следует, что в целях достижения надлежащих результатов регулирования и контроля финансовой системы страны необходимо научное обоснование действенного и эффективного механизма регули-

рования сферы налоговых отношений, причем как в правовом аспекте, так и в экономическом. Необходимость решения теоретических и практических вопросов налогового администрирования и контроля, занимающих одно из центральных мест в понятийном аппарате налоговой науки и практики на современном этапе экономического развития Российской Федерации предопределила актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. К настоящему времени выполнен ряд исследований, посвященных анализу сущности и содержания, а также практическим вопросам налогового администрирования. Эти направления нашли отражение в работах Л.И. Гончаренко, А.З. Дадашева, В.А. Кашина, В.А. Красницкого, Н.П. Мельниковой, М.В. Мишустина, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, И.А. Перонко, А.И. Пономарева, A.C. Гитова, Ф.Ф. Ханафеева, Т.Ф. Юткиной и др.

Вопросам теории, методологии и организации налогового контроля посвящено значительное количество работ отечественных ученых и практиков. Среди них A.B. Брызгалин, Д.Г. Бурцев, В.Г. Князев, Г.Г. Нестеров, В.Г. Пансков, Д.Г. Черник и др.

Теоретическое осмысление перспектив развития российской модели налогового регулирования имеет место в работах А.Т. Измайлова, В.Г. Князева, ЯЛ. Маршавиной, В.Г. Панскова, A.C. Починка, Д.Г. Черника, Т.Ф. Юткиной и др.

Определенным вкладом в создание методологических основ планирования налоговых поступлений в бюджетную систему явились труды П.В. Акинина, О.В. Врублевской, Е.С. Вылковой, М.Р. Дзагоевой, В.В. Кузьменко, М.В. Романовского, Н.Х. Токаева и других авторов.

Вместе с тем, до настоящего времени не достигнуто единство мнений относительно определения сущности механизма обеспечения налогового администрирования, нет четкого понимания его содержания, комплексного формирования и функционирования. В экономических исследованиях малоизученными остаются проблемы повышения эффективности мобилизации налоговых поступлений в бюджеты разного уровня на основе совершенствования действующей налоговой системы и методов налогового администрирования, а также контроля. В последние годы актуализируются исследования организационных аспектов планирования налоговых поступлений в бюджетную систему, место данной функции в системе налогового администрирования.

Особое внимание следует уделить изменениям в механизме государственного налогового администрирования, произошедшим в Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506

(ред. от 08.12.2010) «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе», где сделан акцент на усиление роли региональных органов власти и, соответственно, функционирование территориальных налоговых органов.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является рассмотрение теоретических и методологических основ системы налогового администрирования на современном этапе экономического развития России, разработка и обоснование новых эффективных направлений его дальнейшего совершенствования.

Поставленная цель определила следующие задачи исследования:

- изучить теоретическую основу налогового администрирования и контроля, определить их сущность, значение и взаимосвязь;

- уточнить формы и методы контрольной работы налоговых органов;

- проанализировать практику функционирования системы и субъектов налогового администрирования, определить недостатки и возможные варианты их устранения;

- провести анализ и дать экономическую оценку осуществляемым методам налогового администрирования в сфере налогообложения;

- разработать предложения и рекомендации по повышению результативности функционирования системы налогового администрирования и контроля.

Объектом исследования является механизм формирования и функционирования налогового администрирования в налоговой системе.

Предмет исследования - система отношений, возникающих между участниками в процессе налогового администрирования и контроля на современном этапе экономического развития России.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК РФ (по экономическим наукам). Диссертация соответствует Паспорту специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит (п. 2.9. «Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной российской налоговой системы»).

Теоретико-методологическая основа исследования. При проведении исследования автор опирался на законодательные и нормативные акты Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, инструктивные материалы Министерства финансов Российской Федерации и Федеральной налоговой службы. Источниками информации явились научные работы отечественных ученых, содержащие отдельные аспекты исследуемой проблемы, публикации в периодической печати, аналитические и другие нормативные документы, регулирующие налоговую практику.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили материалы Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой

службы, Федерального казначейства, Арбитражного суда Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов г. Москвы и PCO-Алания 2008-2010 гг., а также другие официальные и открытые доступу источники информации.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1. Налоговое администрирование - определенная часть управления налоговой системой, связанная с использованием совокупности мер и мероприятий уполномоченными органами исполнительной власти с целью обеспечения эффективного функционирования налоговой системы и налогового контроля. Налоговое администрирование уже общего понятия «управление налоговой системой», но вместе с тем шире определения налогового контроля. С одной стороны, налоговый контроль - условие налогового администрирования, а значит, находится вне системы управления налогообложением и является одной из причин возникновения необходимости такого управления. С другой - важнейший метод администрирования, и, следовательно, всецело принадлежит системе управления налогообложением. Контроль есть базовый, основополагающий концепт администрирования, поэтому изучение теоретико-методологических вопросов совершенствования налогового администрирования вызывает необходимость рассмотрения налогового контроля в этом аспекте.

2. В настоящее время в Российской Федерации сформирована система органов государственной власти, осуществляющие функции налогового администрирования. Практика такова, что в составе субъектов налогового администрирования преобладает большое количество органов государственной власти, и в этой связи особую важность приобретает принцип действенности, который предполагает, что деятельность субъектов налогового администрирования должна быть системной, объективно и оперативно решать возникающие задачи. Совершенствование правового регулирования такой деятельности может соответственно обеспечить повышение экономической эффективности и качества процесса налогового администрирования.

3. С экономической точки зрения, достижение необходимой степени эффективности функционирования досудебных процедур рассмотрения налоговых споров является постепенным процессом, основывающимся не только на совершенствовании законодательства, но и на изменении культуры и идеологии отношений между налоговыми органами и налогоплательщиками с учетом определяющих факторов отрицательной динамики проигранных судебных дел налоговыми органами, которые заключаются в сборе слабой

доказательной базы по налоговым правонарушениям, невысоком качестве оформления результатов налоговых проверок и низкой квалификации ее сотрудников.

4. Механизм предоставления налоговых рассрочек, отсрочек, инвестиционного кредита на сегодняшний день является неработоспособным с позиций осуществления эффективного налогового администрирования. Вместе с тем, серьезным рычагом инновационного развития российской экономики должен стать инвестиционный налоговый кредит. Анализ показывает, что причины его слабого применения обусловлены установленными сроками и условиями предоставления, а также пределами уменьшения текущих платежей по соответствующим налогам. В первую очередь необходимо увеличивать перечень оснований для получения инвестиционного налогового кредита. Необходимо, чтобы меры налогового стимулирования носили системный, а не точечный характер. Налоговые новации должны быть направлены на усиление стимулирующей роли налоговой системы в развитии экономики, и в то же время тщательно соотнесены с текущими фискальными потребностями государства.

5. В аспекте совершенствования налогового администрирования необходимо выделить проблематику совершенствования имущественного налогообложения и повышения собираемости имущественных налогов целесообразно активизировать такие направления, как вовлечение в налоговый оборот максимально возможного количества объектов и субъектов обложения имущественными налогами за счет обеспечения качественного информационного обмена между Росреестром, органами технической инвентаризации, органами местного самоуправления, налогоплательщиками; создание единого информационного ресурса, содержащего сведения государственного кадастра недвижимости, государственного реестра прав на недвижимое имущество и технического учета объектов недвижимого имущества; введение единого налогового уведомления по уплате налогов на всё недвижимое имущество, правообладателем которого является конкретный налогоплательщик; следует предусмотреть освобождение от обложения налогом на имущество организаций высокотехнологичное оборудование в целях стимулирования инновационного развития предприятий.

6. Решение проблемы повышения точности планирования и прогнозирования налоговых доходов приобретает особую значимость в связи с дальнейшим реформированием бюджетного процесса и возрастанием роли налогового администрирования в системе управления государственным бюджетом. Следует отметить, что большое значение для качественной оценки уровня планирования налоговых доходов, которая может оказать обратное влияние

на налоговую политику, имеет принцип недопустимости произвольности налогов (или принцип экономической обоснованности). Критерием объема планируемых доходов должны быть потребности государства в финансовых ресурсах для осуществления задач экономического, политического и социального развития страны.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке методологических подходов и научно-практических рекомендаций по формированию и повышению результативности функционирования в Российской Федерации налогового администрирования и контроля.

Конкретное приращение научного знания характеризуется следующими положениями:

- уточнена экономическая сущность налогового администрирования на основе применения системного подхода, который предполагает рассмотрение его, с одной стороны, как функции или элемента государственного управления экономикой и, с другой, как особую деятельность по исполнению налогового законодательства (деятельность сторон, участвующих в налоговом администрировании, находится в неразрывном единстве, что позволяет представить налоговое администрирование, в виде непрерывно развивающейся и совершенствующейся системы);

- предложен и обоснован теоретический подход к упорядочению понятий-нош аппарата налогового администрирования с позиций его действенности, который заключается в исследовании экономической природы «налогового администрирования» и «налогового контроля» в их взаимосвязи и с учетом позитивного влияния на эффективность функционирования налоговых органов и разработку планируемых показателей исчисления и сбора налогов, характеризующих повышение экономической эффективности и качество процесса налогового администрирования;

- обосновано, что налоговое администрирование и экономическую эффективность налогового контроля в их взаимосвязи следует оценивать не только по реально поступившим в бюджетную систему государства доначислениям по выездным и камеральным налоговым проверкам, а также по уровню текущей собираемости налогов, но и полноты, а также своевременности их уплаты, по совокупности установленных налогов (налоговый контроль в эффективном взаимодействии с налоговым администрированием из полностью фискального инструмента переходит в сферу регулятора, наличие которого побуждает (иногда понуждает) налогоплательщиков полностью и своевременно уплачивать налоги и сборы);

- аргументировано возрастающее значение налогового администрирования в системе государственного управления экономикой, определяемое

структурой субъектов налогового администрирования, принципами их действия и взаимодействия (анализ результатов функционирования системы органов налогового администрирования позволяет сделать вывод о том, что одной из основных причин их низкой эффективности и, как следствие, недостаточного уровня собираемости налогов, наряду с несовершенством законодательства, регулирующего налоговые отношения, является отсутствие необходимого качества взаимодействия между налоговыми органами и различными службами в области информационного обмена данными);

- установлена закономерность, что выбор эффективных и обоснованных инструментов налогового регулирования и контроля имеет стратегическое значение для дальнейшего модернизационного развития экономики и общества с позиции налогового стимулирования налогоплательщиков, но на практике не прослеживается в качестве определенной системы в силу преобладания разрозненных налоговых мероприятий, которые не позволяют добиться существенного изменения сложившегося положения в инновационном развитии российской экономики;

- выявлено, что одним из приоритетных направлений работы налоговых органов должны стать меры по увеличению роли имущественных налогов в доходах бюджета как стабильного источника поступлений в бюджеты разных уровней (имущественные налоги значительно в меньшей степени, чем ресурсные платежи или налог на прибыль и НДС, зависят от мировой конъюнктуры цен на углеводородное сырье и от финансового состояния организаций, а потому являются наиболее устойчивым источником доходов для бюджета).

Практическая и теоретическая значимость. Концептуальные положения проведенного исследования, его практические и теоретические результаты могут найти применение в деятельности органов власти субъектов РФ при разработке поправок в законодательство, регулирующее налоговые отношения, а так же в практическом решении задач повышения качества и результатов налогового администрирования. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Бюджетная система РФ», «Доходы бюджета», «Налоги и налогообложение», «Налоговое администрирование».

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях Северо-Осетинского государственного университета имени К.Л. Хетагу-рова (2008-2010 гг.).

Публикации и структура диссертации. По теме диссертации опубликовано 7 научных работ общим объемом 4,3 п.л., в том числе 3 статьи общим

объемом 2,4 п.л. в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертации обосновывается актуальность исследуемой темы, степень ее разработанности, сформулированы цель и задачи исследования. Указана теоретическая и методологическая база исследования, представлены научная новизна, практическая значимость, выделяются основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Сущность, формы, принципы, функции и методы осуществления налогового администрирования и контроля» раскрываются понятия «налоговое администрирование» и «налоговый контроль», показаны формы и методы налогового администрирования, рассмотрена его роль и место в налоговой политике государства.

Проведенный анализ ряда научных работ российских ученых, посвященных вопросам налоговых отношений, позволил выявить новые подходы к определению сущности и содержания налогового администрирования.

В итоге установлено, что, во-первых, анализ работ, посвященных фундаментальному исследованию сущности и содержания налогового администрирования, позволяет утверждать об отсутствии единства в понимании (трактовке) используемого термина; во-вторых, из анализа приведенных определений большинства российских ученых о сущности налогового администрирования, видно стремление дать комплексное определение данного понятия, не подкрепленное теоретико-методологическим обоснованием, соответствующей аргументацией; в-третьих, прослеживается наложение содержания одних терминов, используемых в литературе, на другие без основательного, тем более, научного анализа.

Проведенное исследование позволило найти научный подход к обоснованию сущности и содержания налогового администрирования, основой которого является правильное понимание ключевых слов терминов «налоговое администрирование» и «налоговый контроль», что представляет определенный научный и практический интерес.

Рассмотрев различные аспекты понятий налогового администрирования и контроля, отмечается, что «налоговое администрирование» уже общего понятия «управление налоговой системой», но вместе с тем шире определения налогового контроля. При этом содержание налогового контроля как составной части налогового администрирования отличается от определения налогового контроля, представленного в законодательстве по налогам и сборам.

В диссертации обосновывается, что определяя принципы налогового администрирования, следует, по нашему мнению, отнестись к этому как к вопросу институционального ряда. Не вступая в полемику относительно количества принципов, следует отметить, что принцип справедливости занимает особое место в построении модели налогового администрирования - как наиболее универсальное, базовое правило налогообложения, который означает, что платить налоги обязаны все собственники имущества и доходов.

В диссертации анализ содержания налогового администрирования и контроля проведен через рассмотрение форм и методов осуществления контрольной работы налоговых органов. Нами делается акцент на том положении, что необходимо согласиться с научной концепцией, распространенной в научной литературе, согласно которой форма налогового контроля - способ конкретного выражения и организации контрольных действий. В то же время в диссертационном исследовании обосновывается, что основной и все-таки наиболее эффективной формой контроля налоговых органов за полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов является налоговая проверка. Именно налоговая проверка как важнейший инструмент налогового контроля позволяет наиболее полно и обстоятельно проверить правильность уплаты налогов (сборов) и исполнение налогоплательщиком других обязанностей, возложенных на него законодательством.

На основании анализа мнений ряда специалистов в проведенном нами исследовании отмечено, что под методом налогового контроля понимаются приемы, способы или средства его осуществления. Автор в целом согласен с данным подходом к определению метода налогового контроля, в то же время конкретизирует следующее: метод налогового контроля это совокупность способов, приемов проверки законности хозяйственных операций, используемых налоговыми органами в процессе контрольной работы. С целью повышения эффектности контроля методы налогового контроля целесообразно сгруппировать по определенным признакам, например, по степени однородности применяемых приемов, их трудоемкости, требованиям к квалификации проверяющих, возможностям автоматизации, что позволит получить исчерпывающую информацию для формулирования соответствующих выводов при принятии администрируемых налоговых решений.

Проведенный анализ показал, что во многом эффективность налогового контроля зависит от правильного выбора его форм и методов. Оптимальные их сочетания позволяют с наименьшими усилиями достигать наилучших результатов при осуществлении налогового контроля. Однако нет сомнений, что налоговое администрирование должно решать задачи не только контроля за соблюдением налогового законодательства, но и прогнозирования, плани-

рования налоговых поступлений в бюджет, проведения качественной оценки изменений в ходе налоговой реформы, оценки экономической эффективности предоставления права налогоплательщикам на применение налоговых преференций.

По нашему мнению, для выполнения поставленных целей и задач система налогового администрирования должна включать налоговый контроль, налоговое планирование, налоговое регулирование.

В диссертации сделан вывод о том, что основным методом налогового администрирования является налоговый контроль. Налоговый контроль, обеспечивающий своевременное и полное поступление налоговых доходов в бюджетную систему Российской Федерации, важнейший метод налогового администрирования. Безусловно, данный метод необходимо рассматривать, с одной стороны, как элемент налогового администрирования, с другой - как механизм, состоящий из совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых процессов.

Отмечено, что направление в научной литературе, определяющее цель налогового контроля только как обеспечение соблюдения законодательства о налогах и сборах не является конкретным, поскольку не раскрывает сущности налогового контроля как метода налогового администрирования.

В проведенном нами исследовании обосновывается, что цель налогового контроля необходимо определять как создание субъектам налогового администрирования условий для поддержания на должном уровне налоговой дисциплины (состояние отношений между субъектами экономики и государством, при котором соблюдается налоговое законодательство и обеспечивается неотвратимость привлечения к ответственности лиц, его нарушающих) в стране.

В диссертационном исследовании рассмотрены организационные аспекты налогового планирования, определено место данной функции в системе налогового администрирования. На современном этапе экономического развития Российской Федерации при внедрении среднесрочного финансового планирования актуальной является проблема существенного увеличения доходной базы бюджетов всех уровней, достижения их сбалансированности, обеспечения финансирования федеральных и региональных целевых программ. Исходя из задачи полноты исполнения доходной части бюджета особую значимость приобретает требование научно-методологического обоснования процесса налогового планирования. Исходя из этого, сделан вывод о том, что процесс налогового планирования как элемента налогового администрирования не является механическим определением размера предстоящих поступлений в бюджетную систему. Это процесс нахождения наиболее эф-

фекгивных решений в области налоговых отношений, включая обеспечение четкого взаимодействия элементов системы налогового администрирования.

В диссертации приведена доказательная база, согласно которой возрастание роли налогового регулирования, как метода налогового администрирования, обуславливается стремлением государства к увеличению роли данного механизма и является экономически оправданным.

Анализ трудов российских ученых позволил сделать вывод о том, что независимо от того, рассматривается налоговое регулирование как «...форма целенаправленного управляющего воздействия, ориентированного на поддержание равновесия в налоговых отношениях...», или как один из наиболее мобильных элементов налогового механизма и сферы государственного налогового администрирования, метод налогового администрирования объективно необходим, так как ему присущи свои формы реализации, призванные обеспечить решение определенных задач относительно форм налогового регулирования и дискуссий не должно возникать, если считать предоставление налоговых преференций и меры санкционирования основными из них. Данное утверждение необходимо полнее учитывать, так как целью налогового регулирования, как метода налогового администрирования, является обеспечение решения задач эффективного функционирования налоговой системы путем уравновешивания экономических интересов участников налоговых отношений, а также посредством пресечения налоговых правонарушений.

На основании рассмотренных методов налогового администрирования сформулирована его основная цель - обеспечение запланированных объемов налоговых поступлений в бюджетную систему при оптимальном сочетании методов налогового регулирования и налогового контроля.

В диссертационном исследовании обосновывается важность процесса налогового администрирования, поскольку администрирование является составной частью процесса управления. Для Российской Федерации бесспорна актуальность налогового администрирования в связи с существующей иерархией властных отношений и созданием системы с четко выраженным взаимодействием политической власти с корпорациями. Ведь если развитие экономики построено на конкурентной системе при одновременном активном контроле государства за собственностью, то происходит ослабление механизмов саморегулирования (с обратной связью) и налоговой ответственности. При этом налоговое администрирование следует признать одной из наиболее социально выраженных сфер управленческих действий. Учитывая, что налоговые доходы являются одной из важнейших составляющих доходной части бюджетов, то недостатки налогового администрирования могут привести к резкому снижению поступлений в бюджеты, увеличить вероят-

ность налоговых правонарушений, способствовать нарушению баланса в межбюджетных отношениях. С другой стороны, успешное налоговое администрирование способно обеспечить благоприятные перемены в экономике, например, улучшение инвестиционного климата и, соответственно, активности экономической деятельности.

Во второй главе «Система налогового администрирования, ее организационно-функциональная и экономическая эффективность» проведен анализ современного состояния налогового администрирования.

Значение налогового администрирования в системе государственного управления определяется структурой субъектов налогового администрирования, принципами их действия и взаимодействия. Налоговое администрирование состоит из взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, каждый из которых может быть представлен в виде системы (подсистемы). Соответственно, налоговое администрирование следует отнести к сложным динамическим системам, состоящим из управляющей подсистемы (субъекта управления) и управляемой подсистемы (объекта управления).

Одной из отличительных особенностей системы налогового администрирования является множественность субъектов его осуществляющих. Стремление государства оградить налоговую сферу от противоправных действий посредством наделения соответствующими контрольными полномочиями различных государственных органов привело к ситуации, когда налоговое администрирование осуществляется различными государственными структурами.

Субъекты налогового администрирования, реализуя свои полномочия, обязаны осуществлять правоприменительную практику, которая сопровождается разработкой и принятием управленческих экономических решений, оказывать организующее воздействие на объект управления, причем налоговая правосубъектность ограничивается их компетенцией. В то же время субъекты налогового администрирования должны быть наделены полномочиями в области применения мер административного принуждения и в силу объективной необходимости осуществлять правотворческую деятельность.

В диссертации установлено, что достоверность и полнота сведений, получаемых налоговой службой от иных ведомств напрямую влияет на результаты работы ФНС России. В практической деятельности сведения, направляемые регистрирующими органами, часто являются неполными, неактуальными и некорректными, что приводит к неправильному формированию налоговых уведомлений. В результате возникают споры с налогоплательщиками, а суммы налогов поступают в бюджет в неполном объеме. Из-за некорректности сведений информационных баз данных под налогообложение подпадает только 40 % объектов недвижимого имущества, что негативно сказывается на эффективности работы ФНС России.

Проведенный в исследовании анализ показал, что проблема оценки эффективности системы налогового администрирования и его влияния на уровень развития экономики в содержательном смысле является многоаспектной. В качестве определяющего критерия оценки эффективности системы налогового администрирования нами выделяется показатель «собираемость спланированных налогов», поскольку данный показатель является индикатором качества функционирования налогового администрирования.

Выделяются несколько основных научных подходов к определению сущности и содержания понятия «собираемость налогов».

Первый подход в понимании показателя «собираемость налогов» заключается в эффективности реализации фискальной функции налоговой системы. В этом случае достоверно определять рассматриваемое понятие как степень полноты исполнения налоговых обязательств согласно действующему законодательству и рассчитывать как отношение объема налоговых платежей, поступивших в определенный период к объему налоговых обязательств, которые должны быть исполнены в этот же период в соответствии с законом. Считаем, что при данном подходе полученные результаты не будут достаточно достоверными для анализа ситуации в области совершенствования налогового администрирования, поскольку на результаты исполнения бюджета помимо прочих факторов большое влияние оказывают изменения макроэкономических показателей в стране.

Второй подход к определению сущности собираемости налогов, представленный в экономической литературе, предполагает расчет данного показателя путем отнесения суммы фактических поступлений налоговых платежей к их максимально возможной сумме за рассматриваемый период.1 Рассчитанный таким образом уровень собираемости налогов является корректным показателем качества и эффективности функционирования системы налогового администрирования. Повышением собираемости налогов в таком случае является сокращение совокупной задолженности.

Проведенный в работе анализ динамики налоговых поступлений и уровня собираемости налогов по Российской Федерации показал, что начиная с 2000 года в Российской Федерации наблюдался стабильный рост налоговых поступлений и иных обязательных платежей. Они выросли на 6467 млрд. руб.: с 1 481,9 млрд. руб. - в 2000 г. до 7 948,9 млрд. руб. - в 2008 г. Это можно объяснить существенным ростом цен на нефть в те годы. Положительным моментом является увеличение темпа прироста налогов в 2007 г. (28,0%), что на 10,6% больше аналогичного показателя 2006 г.

Необходимо отметить, что в 2008 г. заметно снизились темпы роста поступлений налогов, оказавшись самыми низкими за последние восемь лет. Так,

1 Данный показатель включает в себя сумму фактических поступлений за тот же период, совокупной задолженности по налоговым платежам, определяемой на основе статистических данных фискальных органов и латентной задолженности.

если в 2005 г. налоговые поступления выросли - на 40,2%, в 2006 г. - на 17,4 %, в 2007 г. - на 28,0 %, то в 2008 г. - только на 14,3 %. Основной причиной замедления роста налоговых поступлений в 2008 г., а также снижения в 2009 г. можно назвать наступивший финансовый кризис, а также чрезвычайно высокий рост этих поступлений в 2007 г., связанный с проведением налоговых проверок в отношении крупных налогоплательщиков. Однако сыграли свою роль и изменения налогового законодательства. Уменьшение налоговых поступлений в 2009 г. в целом, в особенности - в федеральный бюджет, тесно связано со снижением ставки налога на прибыль с 24 % до 20 %. Налоговые поступления по налогу на прибыль, зачисляемые в федеральный бюджет, сократились в 2009 г. на 50 % по сравнению с показателями 2008 г.

В 2010 г., несмотря на сложную ситуацию в экономике, отмечался стабильный рост налоговых поступлений. За 2010 г. налоговые поступления составили 7 695,8 млрд. руб. Это на 1 407,5 млрд. руб. больше, чем в 2009 г. Однако основную долю роста поступлений в бюджет (48%) составила уплата НДПИ. Еще 41 % был обеспечен в результате реальных изменений в экономике и инфляции. По нашим расчетам, налоговое администрирование в копилку доходных поступлений обеспечило 11%.

Одновременно с увеличением налоговых поступлений в 2005-2008 гг. наблюдается увеличение коэффициентов, характеризующих уровень собираемости налоговых платежей, рассчитываемых как отношение суммы фактически поступивших налоговых платежей к сумме налоговой недоимки (коэффициент исполнения налоговых обязательств) и совокупной задолженности по налоговым платежам (коэффициент собираемости налогов).

Таблица 1 - Собираемость налоговых платежей в РФ в 2005 - 2010 гг., млрд. руб.

Показатель 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Налоговые поступления 4 627,2 5 432,4 6 955,2 7 948,9 6 288,3 7 695,8

Задолженность по налоговым платежам 754,2 757,4 574,9 559,1 698,9 703,4

Недоимка по налоговым платежам 246,3 245,2 227,4 223,5 323,4 314,3

Коэффициент исполнения налоговых обязательств, % 94,7 95,5 96,7 97,2 94,8 95,9

Коэффициент собираемости налоговых платежей, % 83,7 86,1 91,7 92,9 88,8 90,8

Источник: составлено авторам по данным официального сайта ФНС России (Ь1цг.:\\ паЬ^. ги).

Из таблицы 1 видно, что за период 2005 - 2008 гг. данные коэффициенты имели тенденцию к повышению. Высокий уровень собираемости налогов необходимо связывать с тем, что в составе фактических налоговых поступлений за отчетный финансовый год отражаются поступления от погашения задолженности прошлых лет. Нами установлено, что уменьшение коэффициентов собираемости в 2008-2010 гг. связано с увеличением задолженности по налогам и сборам за рассматриваемый период, предпосылками которого являются проблемы функционирования каждого отдельного механизма налогового администрирования. Задолженность является важным нереализованным фискальным резервом бюджета, при анализе которого можно реально отразить налоговый потенциал при прогнозировании бюджета региона.

Проведенный в диссертации анализ свидетельствует о том, что до 2009 года прослеживалась положительная тенденция уменьшения удельного веса задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему Российской Федерации. Расчеты показывают, что на 1 января 2009 г. общая задолженность без учета задолженности по уплате пеней и налоговых санкций составила 559,1 млрд. руб., по сравнению с 2005 г. она снизилась на 25,9 %. Это свидетельствует о повышении эффективности используемых методов налогового администрирования в стране. Существенное увеличение задолженности в 2010 г. до 703,4 млрд. руб. является прямым следствием кризисных явлений в экономике, связанным со снижением ликвидности и платежеспособности организаций. Также рост задолженности может говорить о неудовлетворительной налоговой политике государства.

Необходимо отметить, что результатом проводимой налоговой реформы в России явилось заметное снижение налоговой нагрузки на экономику. Анализ показал постепенное снижение налоговой нагрузки на экономику. В свою очередь снижение налоговой нагрузки на экономику сопровождается уменьшением поступлений налоговых доходов в бюджеты разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Здесь срабатывают структурные факторы. Так, например, анализ налоговой нагрузки, проведенный по видам экономической деятельности, показал заметное перераспределение налогового бремени с обрабатывающих и иных приоритетных отраслей в сторону сектора добычи полезных ископаемых. По результатам анализа в 2009 г. самый высокий уровень налогового бремени достигнут в секторе добычи полезных ископаемых и составил 30,8%.2 Самый низкий - в сельском хозяйстве (7,4%).

Результаты итогов административного разрешения налоговых споров показали, что процедура обязательного досудебного порядка урегулирования

2 Показатель рассчитан как отношение общей суммы налоговых поступлений, ад-министрируемых ФНС России, к объему ВВП, произведенному в этих отраслях.

налоговых споров действительно способствовала сокращению количество судебных споров по искам налогоплательщиков и уменьшению количества решений судов, принятых в пользу налогоплательщиков. Соответственно возросло количество оспариваемых требований в возражениях по актам. Однако суммы требований, удовлетворенных налоговыми органами ниже, чем при рассмотрении иска в Арбитражных судах РФ. В то же время доля удовлетворенных дел по искам налогоплательщиков об оспаривании ненормативных актов налоговых органов, рассмотренных Арбитражными судами РФ, по-прежнему велика и составила в 2009 г. 67 %3 из числа рассмотренных.

Анализ судебной практики позволил выявить основные тенденции, выявленные в решениях ВАС РФ за 2009 г. по налоговым спорам, касающимся привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений.

В диссертации раскрыто, что результативность системы налогового контроля выступает в качестве обобщающего критерия действенности налогового администрирования. В условиях кризиса особо возрастает значение налогового контроля как одного из основных механизмов, влияющих на уровень собираемости налогов. Анализ итогов контрольной работы налоговых органов показал, в формировании уровня результативности налоговых проверок4, составляющего 9,9 % в 2009 г. (на 1 руб. начисленных по налоговым декларациям сумм доначисления составили 9,9 коп.), более высока роль выездных налоговых проверок: сумма доначисленных платежей по ним составляет более 70% от общей суммы доначислений по выездным и камеральным проверкам. Важно и то, что, осуществляя проверки, налоговые органы выявили ошибки, допущенные налогоплательщиками в расчетах налоговой базы и сумм налоговых платежей не в свою пользу. Сумма уменьшенных платежей по результатам налоговых проверок составила в 2006 г. 4,3 % от суммы дополнительно начисленных платежей, в 2009 г. - уже 3,9 %.

В последние годы отказ от тотального контроля налогоплательщиков и переход к контролю, основанному на критериях налогового риска, способствовал росту результативности выездных проверок, о чем свидетельствуют следующие показатели (2009 г. по сравнению с 2005 г. в целом по Российской Федерации):

• сократилось количество проверок с 220 до 85 тыс.;

• удельный вес результативных проверок возрос с 90 до 99 %;

' По данным, опубликованным на официальном сайте Высшего арбитражного суда РФ(|1Мр://\уту.агЫ1г.ги).

4 Результативность налоговых проверок—это обобщающий относительный показатель контрольной работы налоговых органов, рассчитываемый делением суммы доначисленных по результатам налоговых проверок платежей к начисленной к уплате в текущем году сумме налогов и сборов.

• сумма доначисленных платежей в расчете на одну выездную проверку возросла с 1602 тыс. руб. до 4185 тыс. руб., или в 2,6 раза.

В качестве позитивной тенденции следует отметить и то, что налогоплательщики, не дожидаясь принятия решения о назначении проверки, добровольно увеличивали свои налоговые обязательства. Так, если в 2006 г. после назначения проверки или направления запроса с просьбой представить пояснения или документы, налогоплательщики сдали более 416 тыс. уточненных налоговых деклараций, в которых увеличили ранее заявленные налоговые обязательства на 18 млрд. руб., то в 2009 г. было представлено уже более 753 тыс. уточненных деклараций, а сумма увеличенных обязательств превысила 87 млрд. руб.

Результаты анализа практики налогового администрирования позволили сделать вывод о том, что в условиях финансового кризиса выбор эффективных и обоснованных инструментов налогового регулирования и стимулирования имеет крайне важное стратегическое значение для дальнейшего развития экономики и общества. Однако механизм предоставления налоговых рассрочек, отсрочек, инвестиционного кредита на сегодняшний день является неработоспособным. Как показывает практика, на протяжении уже нескольких лет ФНС России не было принято ни одного решения о предоставлении налогоплательщикам отсрочек, рассрочек по уплате федеральных налогов и сборов или инвестиционного налогового кредита. В то же время количество обращений от налогоплательщиков, нуждающихся в данной льготе, из года в год увеличивается.

Нами выявлено, что основной причиной отказов в изменении срока уплаты налоговых платежей является непредставление или представление налогоплательщиками неполного комплекта документов, подтверждающих наличие соответствующих оснований.

Мировой опыт свидетельствует о том, что серьезным рычагом инновационного развития российской экономики может и должен стать механизм инвестиционного налогового кредита. Сегодня, как известно, для его получателей установлены определенные экономические стимулы. Между тем, можно констатировать, что этот важнейший инструмент развития экономики практически не работает. Причины слабости механизма инвестиционного налогового кредита кроются в сроках и условиях его предоставления, а также в установленных пределах уменьшения текущих платежей по соответствующим налогам. В первую очередь необходимо увеличить перечень оснований для получения инвестиционного налогового кредита.

Анализ результативности комплексных и тематических проверок, проведенных налоговыми органами страны в 2007-2009 гг., позволил выявить

и сгруппировать типичные нарушения и недостатки в их деятельности. К основным нарушениям относятся нарушения порядка применения мер принудительного взыскания задолженности; недостаточный контроль за организацией работы налоговых органов по регистрации юридических лиц и постановке на учет налогоплательщиков; несоблюдение процедуры проведения камеральных и выездных налоговых проверок; ненадлежащий контроль за правомерностью использования налогоплательщиками льгот по основным бюджетообразующим налогам и правильностью их исчисления; контроль за правильностью и обоснованностью применения налогоплательщиками налоговой ставки 0% и налоговых вычетов по НДС в части реализации товаров (работ, услуг), вывезенных в таможенном режиме экспорта, в том числе контроль за выявлением схем, используемых налогоплательщиками в целях неправомерного возмещения НДС; контроль за организацией работы нижестоящих налоговых органов по вопросу правильности исчисления ресурсных и имущественных платежей; контроль за организацией правовой работы в налоговых органах. Как показал проведенный анализ, все выявленные нарушения свидетельствуют о проблемах в системе налогового администрирования и о необходимости её дальнейшего совершенствования.

В диссертационном исследовании сделан вывод о том, что налоговое планирование прямо влияет на собираемость налогов, т.к. этот показатель рассчитывается как процентное отношение фактических налоговых поступлений к его значению, утвержденному в качестве налогового дохода соответствующего бюджета. В то же время уровень бюджетной собираемости налогов, рассчитанный по данным отчетного финансового года, характеризует точность плановых показателей налоговых поступлений.

Таблица 2 - Сравнительный анализ бюджетной собираемости налогов г. Москвы и PCO - Алания за 2008-2009 гг.

№ п/п Законодательно утвержденные объемы (млн. руб.) Фактические объемы поступлений (млн. руб.) Уровень бюджетной собираемости (%, гр. З/гр.2)

1 2 3 4

2008 год

г. Москва 1 103 996 1 130 977 102,4

РСО-Алания 7 038 5 201 73,8

2009 год

г. Москва 848 168 863 312 101,7

РСО-Алания 6 391 5 423 84,8

Источник: Таблица составлена автором на основе данных Отчетов об исполнении консолидированных бюджетов г.Москвы и РСО-Алания за 2008-2009 гг..

Анализ данных таблицы 2 показывает, что значения уровня бюджетной собираемости налогов в отличие от традиционного показателя могут быть как выше, так и ниже 100 %. В целях объективной оценки точности планирования следовало бы рассчитывать уровень бюджетной собираемости не только к законодательно утвержденному в последней редакции бюджетному назначению, но и по отношению к первоначально утвержденной величине. Благодаря этому появляется возможность дать объективную оценку не только качеству планирования налоговых доходов, но и позициям в этом процессе органов исполнительной власти (прежде всего, финансовым, налоговым) на федеральном и региональном уровнях управления.

В диссертации делается акцент на значимость прогноза доходов бюджетов, в том числе налоговых, которые являются наиболее значимыми по удельному весу в общей их структуре. Низкий уровень обоснованности прогнозных оценок приводит в последующем к дополнительным трудностям в деятельности налоговых органов по обеспечению поступлений запланированных объемов доходов в бюджетную систему и проблемы обеспечения принятых обязательств органов государственной власти и муниципального управления. Кроме того, важно также учитывать, что заниженный объем ожидаемых налоговых поступлений приводит к сдерживанию темпов реализации социальных и экономических программ развития и к неоправданно высокому перевыполнению установленных заданий по мобилизации доходов.

В третьей главе «Совершенствование системы налогового администрирования и контроля» рассматриваются пути повышения эффективности и результативности налогового администрирования и контроля.

Важность и актуальность совершенствования налогового администрирования постоянно подчеркивается в президентских посланиях Федеральному Собранию, в которых среди основных направлений налоговой политики особо отмечена необходимость повышения качества налогового администрирования, включая устранение административных барьеров, препятствующих добросовестному исполнению налоговых обязанностей, а также эффективное использование инструментов, противодействующих уклонению от уплаты налогов.

В работе отмечены недостатки в рамках осуществления мер по совершенствованию налогового администрирования в Российской Федерации на основании Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЭ: во-первых, принятые поправки далеко не всегда достигают целей удешевления и упрощения процедур налогового администрирования; во-вторых, в ряде случаев они создают дополнительную неопределенность в налоговом законодательстве; в-третьих, существенно повышают риски исполнения бюджетов разных уровней как в течение года, так и за год в целом.

В условиях несовершенства налогового законодательства и недостаточно эффективных инструментов налогового контроля создаются ситуации, провоцирующие отдельных налогоплательщиков на налоговые правонарушения.

Отмечено, что важнейшим условием эффективного налогового администрирования выступает законодательное установление процедур по реализации норм взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков. Налоговое законодательство должно обеспечивать, с одной стороны, легкость, понятность и простоту уплаты налога, с точки зрения налогоплательщика, в противовес уклонению от налогообложения и осуществлению незаконной предпринимательской деятельности. С другой стороны, минимизацию затрат государства на содержание налоговых органов и осуществление всех элементов налогового администрирования.

Формулировка задачи и анализ современной практики налогового администрирования позволили выделить основные направления совершенствования налогового администрирования: снижение административных издержек налогоплательщиков, связанных с налоговым администрированием и неопределенностью трактовки налогового законодательства; упрощение налоговых процедур; повышение эффективности обратной связи; создание на современной технологической базе единой службы информирования налогоплательщиков; повышение уровня налоговой культуры.

На сегодняшний день несовершенство налогового администрирования остается серьезной составляющей налогового бремени, и традиционные издержки бизнеса в этой части по-прежнему высоки. Результаты исследования наглядно показывают, что в Российской Федерации преимущества относительно низкой налоговой нагрузки девальвируются высокой административной нагрузкой в налоговой сфере.

Считаем, что одним из приоритетных направлений налоговой политики должно являться повышение качества налогового администрирования как инструмента перераспределения налоговой нагрузки при сохранении ее номинального уровня, необходимого для решения поставленной задачи поддержания сбалансированности бюджетной системы.

Особо следует подчеркнуть роль взаимодействия ФНС России и Федерального Казначейства. Их взаимодействие по учету поступающих налоговых платежей в бюджет, а также осуществление возврата излишне взысканных и уплаченных сумм налогов и других обязательных платежей является существенно влияющим направлением на упрощение налоговых процедур.

В исследовании подчеркивается, что основой обратной связи должны стать не только методика исследования оценки налогоплательщиками качества и доступности предоставляемых услуг, оценки налоговых отношений, но и по-

зиция налогоплательщиков, которая должна учитываться при разработке или внесении изменений в налоговую политику, налоговые процедуры и т.д.

Совершенствование налогового администрирования основывается не только на законодательстве, но и требует изменения культуры и идеологии взаимоотношений между налоговыми органами и налогоплательщиками. Считаем, что налогоплательщик должен проявлять высокую степень ответственности по уплате налогов, ибо они обеспечивают материальную основу демократии, федерализма и самоуправления. Специфика налогов состоит в том, что они как бы выходят из сферы распределительных отношений и становятся важнейшим элементом внутренней структуры общества, ее политической, экономической и социальной сфер. Поэтому налогоплательщик должен четко понимать, что умышленное уклонение от уплаты налогов есть не что иное, как лишение общества особенно необходимых в современных условиях ресурсов. Подобные действия должны жестко пресекаться.

Налоговая культура должна быть присуща как налоговым органам, так и налогоплательщикам. В аппарате органов управления остро стоит проблема коррупционности. А это в свою очередь значительно дискредитирует налоговые органы в глазах населения. Уровень вовлеченности россиян в коррупционные отношения в российских регионах составляет 56-81 %. В 2006 г. Генеральная прокуратура России оценивала потенциальный коррупционный рынок в 240 млрд. долл. (12,7 % ВВП). В 2007 г. число зарегистрированных преступлений в форме взяточничества (11,6 тыс.) увеличилось по сравнению с 2006 г. на 5 %, а число лиц, их совершивших (6 тыс.), выросло на 7,6 %.5 В 2010 г. Счетной палатой России выявлены финансовые нарушения на сумму 580 млрд. руб. (как правило это коррупционные риски), что два раза больше, чем в 2009 г.6

Социальная мотивация в налоговых органах является одним из факторов роста эффективности как самих инспекций, так и налоговой системы в целом. Однако здесь необходимо отметить и тот фактор, что налоговые работники имеют сравнительно низкий уровень жизни. Отсюда и низкая мотивация, и большая текучесть кадров в налоговых органах.

В диссертации аргументируется, что в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию и формирования трехлетнего бюджета, существенно увеличиваются сложности прогнозирования налоговых доходов, поскольку средняя точность прогнозов убывает с увеличением горизонта прогнозирования.

3 Источник: Статистический бюллетень № 4,2008.

6 Источник: Рабочая встреча Председателя Счетной палаты с Президентом РФ о деятельности Счетной палаты по выявлению финансовых нарушений в 2010 г. (Официальный сайт Президента РФ тужпрезидент.рф).

Прогнозные данные показывают, что потенциальный уровень доходов бюджетной системы Российской Федерации к 2020 г. будет снижаться, в первую очередь, в результате сокращения доли нефтегазовых доходов в общих доходах бюджетной системы и в ВВП. Уровень налоговых доходов бюджетной системы РФ в долгосрочной перспективе должен составить, по крайней мере, 32-34% ВВП. Поддержанию этого уровня должно способствовать увеличение собираемости платежей за счет повышения стимулов к уплате налогов и сборов и улучшения их администрирования без увеличения налоговой нагрузки. В этой связи в диссертации подчеркивается, что одной из важнейших основ бюджетного планирования налоговых доходов выступает налоговая политика государства и принципы построения налоговой системы на соответствующем этапе экономического развития, вытекающие из общетеоретических принципов налогообложения.

В результатах проведенного исследования предложены приоритетные направления налоговой политики Российского государства в современных условиях экономического кризиса:

- существенное расширение налоговых прав и полномочий региональных и местных органов власти в части формирования на соответствующей территории благоприятного инновационного климата;

- увеличение роли имущественных налогов в доходах региональных бюджетов как стабильного источника поступлений;

- ужесточение законодательства Российской Федерации о налогах и сборах в части усиления ответственности за противоправное использование фирм, имеющих признаки фиктивности и анонимности;

- расширение оснований для предоставления отсрочки по уплате налогов, а также более активное использование инвестиционного налогового кредита.

Эти приоритетные направления совершенствования налоговой политики приведут к сокращению рисков недопоступления в бюджет значительных сумм, позволят государству не только получать дополнительные финансовые ресурсы, но и стимулировать предпринимательскую активность и высокие темпы экономического роста страны.

В заключении излагаются основные положения, выводы и рекомендации проведенного диссертационного исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы: Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных

ВАК:

1. Басиев М.К. Налоговое администрирование как инструмент антикризисного управления. // Финансы. - 2010. №1, - 0,8 п.л.

2. Басиев М.К. Налоговое планирование и его влияние на результативность налогового администрирования // Вестник Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л.Хетагурова № 4, 2010. - 0,8 п.л.

3. Басиев М.К. Вопросы организации и взаимодействия системы органов налогового администрирования в новых условиях [электронный ресурс]. // Управление экономическими системами. №3 (27), 2011. http://www.uecs. mcnip.ru - 0,8 п.л.

Статьи в других изданиях.

4. Басиев М.К. Налоговое администрирование и налоговые правонарушения // Современные научные исследования: Кисловодский институт экономики и права № 4, 2008. - 0,6 п.л.

5. Басиев М.К. Налоговый контроль и налоговое администрирование: сущность и задачи. // «Современные научные исследования»: Кисловодский институт экономики и права № 4, 2008. - 0,3 п.л. (в соавторстве).

6. Басиев М.К. Налоговый аудит в системе налогового администрирования. Налоговые аспекты экономических отношений: проблемы и перспективы. Сборник научных трудов./Под ред. канд. экон. наук, доц. А.Н. Зангионо-ва. - Владикавказ: Изд-во СОГУ, 2009. - 0,4 п.л.

7. Басиев М.К. Налоговые риски налогоплательщиков и государства: сущность, факторы возникновения и взаимосвязь. Проблемы и приоритеты экономического развития: Сборник научных трудов. / Под ред. докт. экон. наук, проф. Н.Х. Токаева. - Владикавказ: Изд-во СОГУ, 2009. - 0,6 п.л.

Подписано в печать 03.06.2011. Усл. п.-л. 1,4. Тираж 100 экз. Заказ № 119. Издательство Северо-Осетинского государственного университета имени К. Л. Хетагурова, 362025, г. Владикавказ, ул. Ватутина, 46.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Басиев, Марат Казбекович

Введение

Глава 1. Сущность, формы; принципы, функции и методы осуществления, налогового администрирования и контроля;

1.1. Сущность налогового администрирования и контроля, их различие и. взаимосвязь.

Т.2. Принципы налогового администрирования, формы и методы контрольной работы налоговых органов.

1.3. Функции и методы осуществления налогового администрирования и контроля.

1.4. Приоритетность налогового администрирования и контроля: экономическая основа, структурообразующая составляющая.

Глава 2. Система налогового администрирования, ее организационно -функциональная и экономическая эффективность.

2.1. Организационно - экономические характеристики эффективности функционирования российской системы налогового администрирования.

2.2. Система налогового администрирования в разрезе территориальных органов.

2.3. Анализ и оценка результативности осуществляемых методов налогового администрирования в сфере налогообложения. 8L

2.4. Оценка эффективности видов налогового контроля.

2.5. Налоговое планирование и его влияние на результативность налогового администрирования. 98<

Глава 3. Совершенствование системы налогового администрирования и контроля.

3.1. Задачи совершенствования налогового законодательства в аспекте качественного улучшения налогового администрирования и контроля.

3.2. Новые направления совершенствования налогового администрирования-и вопросы упрощения технических процедур взимания налогов.

3.3. Вопросы согласования решений в области налогового администрирования с целями реализации долгосрочных бюджетных планов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Повышение результативности функционирования налогового администрирования и контроля"

Актуальность темы исследования. Совершенствование налоговой системы России - одно из важнейших направлений экономической- политики государства, обусловленное необходимостью ее адаптации к новым реалиям социально-экономического развития. На современном этапе, как никогда прежде; актуально осмысление собственного накопленного опыта ее функционирования. Решение стоящих задач требует глубоких разработок в области теории налогов и организационно-практических аспектов деятельности налоговых органов.

После принятия части первой Налогового кодекса РФ широкое распространение получило такое понятие, как "налоговое администрирование". Начиная с 2000 - 2001 гг. проблемам налогового администрирования посвящено множество статей в периодической печати, монографий и диссертаций. Однако ни в Налоговом Кодексе РФ (далее - НЕС РФ), ни в других законодательных актах, регулирующих налоговые отношения, официального толкования данного понятия, т.е. его определение не дается. Кроме того, в экономической литературе и при обсуждении проблем дальнейшего совершенствования налоговых отношений на конференциях и форумах, участники дискуссии по-разному истолковывают экономическое содержание и организационное наполнение этого понятия. В то же время, в условиях реформирования экономики России, когда совершенствованию налогового администрирования придается значение одного из основных направлений развития налоговых отношений, вопрос его толкования, используемый в процессе постановки цели и задач, является одним из приоритетных.

На протяжении нескольких лет в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в качестве основной проблемы, требующей решения в налоговой области, указывается недостаточно динамичная и эффективная перестройка налогового администрирования. Именно по этой причине при проведении реформ, направленных на повышение эффективности налогового администрирования, ежегодно ставятся схожие по« своему содержанию задачи. Такой акцент делается в связи со стремлением вывести систему налогового администрирования на качественно новый, уровень. Нерешенность многих проблем налогового администрирования свидетельствует об- актуальности дальнейших исследований,, особенно; усиливающейся в условиях экономического» кризиса, когда резко, возрастает именно роль налогового администрирования в. формировании бюджетных

ДОХОДОВ:

Из вышеизложенного следует, что в целях достижения надлежащих результатов регулирования и контроля финансовой системы страны необходимо научное обоснование действенного и эффективного механизма регулирования сферы налоговых отношений, причем как в правовом аспекте, так и в экономическом. Необходимость решения теоретических и практических вопросов налогового администрирования и контроля, занимающих одно из центральных мест в понятийном аппарате налоговой науки и практики, на современном этапе экономического развития Российской Федерации, предопределила актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. К настоящему времени выполнен ряд исследований, посвященных анализу сущности и содержания, а также практическим вопросам налогового администрирования. Эти направления нашли отражение в работах Гончаренко Л.И., Дадашева А.З., Кашина B.Ä., Красницкого В.А., Мельниковой Н.П., Мишустина М.В., Павловой JI.H.,. Панскова В.Г., Перонко И.А., Пономарева А.И., Титова A.C., Ханафеева Ф.Ф:, Юткиной Т.Ф. и др.

Вопросам теории, методологии и организации налогового контроля посвящено значительное количество работ отечественных ученых и практиков. Среди них Брызгалин A.B., Бурцев Д.Г., Князев В.Г., Нестеров Г.Г., Пансков. В.Г., Черник Д.Г.и др.

Теоретическое осмысление перспектив развития российской модели налогового регулирования имеет место в работах Измайлова А.Т., Князева В.Г.,

Маршавиной Л.Я., Панскова В.Г., Починка A.C., Черника Д.Г., Юткиной Т.Ф: и Др.

Определенным вкладом в создание методологических основ планирования налоговых поступлений в бюджетную систему явились труды Акинина П.В., Врублевской О.В., Вылковой Е.С., Дзагоевой М.Р., Кузьменко В.В:, Романовского М.В., Токаева Н.Х. и других авторов.

Вместе с тем до настоящего времени не достигнуто единство мнений относительно определения сущности механизма обеспечения налогового администрирования, нет четкого понимания его содержания, комплексного формирования и функционирования. В экономических исследованиях малоизученными остаются проблемы повышения эффективности мобилизации налоговых поступлений в бюджеты разного уровня на основе совершенствования действующей налоговой системы и методов налогового администрирования, а также контроля. В последние годы актуализируются исследования организационных аспектов планирования налоговых поступлений в бюджетную систему, место данной функции в системе налогового администрирования.

Особое внимание следует уделить изменениям в механизме государственного налогового администрирования, произошедшим в Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской* Федерации от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Постановлением Правительства РФ- от 30.09.2004 № 506 (ред. от 08.12.2010) «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе», где сделан акцент на усиление роли региональных органов власти и, соответственно, функционирование территориальных налоговых органов.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является рассмотрение теоретических и методологических основ системы налогового администрирования на современном этапе экономического развития

России, разработка и обоснование новых эффективных направлений его дальнейшего совершенствования.

Поставленная цель определила следующие задачи исследования:

- изучить теоретическую основу налогового администрирования^ и контроля, определить их сущность, значение и взаимосвязь;

- уточнить формы и методы контрольной работы налоговых органов;

- проанализировать практику функционирования системы и субъектов налогового администрирования, определить недостатки и возможные варианты, их устранения;

- провести анализ и дать экономическую оценку осуществляемым методам налогового администрирования в сфере налогообложения;

- разработать предложения и рекомендации по повышению результативности функционирования системы налогового администрирования и контроля.

Объектом исследования является механизм формирования и функционирования налогового администрирования в налоговой системе.

Предмет исследования — система отношений, возникающие между участниками в процессе налогового администрирования и контроля на современном этапе экономического развития России.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК РФ (по экономическим наукам). Диссертация соответствует Паспорту специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.

Теоретико-методологическая основа исследования. При проведении исследования автор опирался на законодательные и нормативные акты Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, инструктивные материалы Министерства финансов Российской Федерации и Федеральной налоговой службы. Источниками информации явились научные работы отечественных ученых, содержащие отдельные аспекты исследуемой проблемы, публикации в периодической печати, аналитические и другие нормативные документы, регулирующие налоговую практику.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили материалы Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной- налоговой службы, Федерального казначейства, Арбитражного . суда Российской Федерации, Федеральной службы государственной* статистики Российской. Федерации, Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов г. Москвы и PCO-Алания 2008-2010 гг., а также другие официальные и открытые доступу источники информации.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1. Налоговое администрирование - определенная часть управления налоговой системой, связанная с использованием совокупности мер и мероприятий уполномоченными органами исполнительной власти с целью обеспечения эффективного функционирования налоговой системы и налогового контроля. Налоговое администрирование уже общего понятия «управление налоговой системой», но вместе с тем шире определения налогового контроля. С одной стороны, налоговый контроль — условие налогового администрирования, а значит, находится вне системы управления налогообложением и является одной из причин возникновения необходимости такого управления. С другой — важнейший метод администрирования, и, следовательно, всецело принадлежит системе управления налогообложением. Контроль есть базовый, основополагающий концепт администрирования, поэтому изучение теоретико-методологических вопросов совершенствования налогового администрирования вызывает необходимость рассмотрения налогового контроля в этом аспекте.

2. В настоящее время в Российской Федерации сформирована система органов государственной власти, осуществляющие функции налогового администрирования. Практика такова, что в составе субъектов налогового администрирования преобладает большое количество органов государственной власти, и в этой связи особую важность приобретает принцип действенности, который предполагает, что деятельность субъектов налогового администрирования должны быть системной, объективно и оперативно'решать возникающие задачи. Совершенствование правового регулирования такой деятельности может соответственно обеспечить повышение экономической, эффективности и качества процесса налогового администрирования.

3. С экономической точки зрения, достижение необходимой степени эффективности функционирования досудебных процедур рассмотрения налоговых споров является постепенным процессом, основывающимся не только на совершенствовании законодательства, но и на изменении культуры и идеологии отношений между налоговыми органами и налогоплательщиками с учетом определяющих факторов отрицательной динамики проигранных судебных дел налоговыми органами, которые заключаются в сборе слабой доказательной базы по налоговым правонарушениям, невысоком качестве оформления результатов налоговых проверок и низкой квалификации ее сотрудников.

4. Механизм предоставления налоговых рассрочек, отсрочек, инвестиционного кредита на сегодняшний день является неработоспособным с позиций осуществления эффективного налогового администрирования. Вместе с тем, серьезным рычагом инновационного развития российской экономики должен стать инвестиционный налоговый кредит. Анализ показывает, что причины его слабого применения обусловлены установленными сроками и условиями предоставления, а также пределами уменьшения текущих платежей по соответствующим налогам. В первую очередь необходимо увеличивать перечень оснований для получения инвестиционного налогового кредита. Необходимо, чтобы меры налогового стимулирования носили системный, а не точечный характер. Налоговые новации должны быть направлены на усиление стимулирующей роли налоговой системы в развитии экономики, и в то же время, тщательно соотнесены с текущими фискальными потребностями государства.

5. В аспекте совершенствования налогового администрирования? необходимо выделить проблематику совершенствования имущественного-налогообложения и повышения собираемости имущественных налогов целесообразно активизировать такие направления как: вовлечение в налоговый оборот максимально возможного количества объектов и субъектов обложения имущественными налогами за счет обеспечения* качественного информационного обмена между Росреестром, органами, технической, инвентаризации, органами местного самоуправления, налогоплательщиками; создание единого информационного ресурса, содержащего сведения государственного кадастра недвижимости, государственного реестра прав на недвижимое имущество и технического учета объектов недвижимого имущества; введение единого налогового уведомления по уплате налогов на всё недвижимое имущество, правообладателем которого является конкретный налогоплательщик; следует предусмотреть освобождение от обложения налогом на имущество организаций высокотехнологичное оборудование в целях стимулирования инновационного развития предприятий.

6. Решение проблемы повышения точности планирования и прогнозирования налоговых доходов приобретает особую значимость в связи с дальнейшим реформированием бюджетного процесса и возрастанием роли налогового администрирования в системе управления государственным бюджетом. Следует отметить, что большое значение для качественной оценки уровня планирования налоговых доходов, которая может оказать обратное влияние на налоговую политику, имеет принцип недопустимости произвольности налогов (или принцип экономической обоснованности). Критерием объема планируемых доходов должны быть потребности государства в финансовых ресурсах для осуществления задач экономического, политического и социального развития страны.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке методологических подходов и научно-практических рекомендаций по формированию и повышению результативности функционирования; в Российской Федерации налогового администрирования и контроля;

Конкретное приращение научного знания характеризуется следующими положениями:

- уточнена экономическая сущность налогового администрирования на основе применения* системного подхода^ который предполагает рассмотрение его; с одной» стороны, как- функции; или элемента государственного управления экономикой] и, с другой; как особую деятельность по исполнению налогового законодательства (деятельность сторон, участвующих в. налоговом администрировании находится в неразрывном единстве, что позволяет представить налоговое администрирование в виде непрерывно развивающейся и совершенствующейся системы);

- предложен и обоснован теоретический подход к упорядочению понятийного аппарата налогового администрирования с позиций его действенности, который заключается в исследовании экономической природы «налогового администрирования» и «налогового контроля» в их взаимосвязи и с учетом позитивного влияния на эффективность функционирования налоговых органов и разработку планируемых показателей исчисления и сбора налогов; характеризующих повышение экономической эффективности и качество' процесса налогового администрирования;

- обосновано, что налоговое администрирование и экономическую эффективность налогового контроля в их взаимосвязи следует оценивать не только по реально поступившим в бюджетную систему государства доначислениям по выездным и камеральным налоговым проверкам, а также по уровню текущей собираемости налогов, но и полноты^ а также своевременности их уплаты, по совокупности установленных налогов (налоговый контроль в эффективном взаимодействии с налоговым администрированием из полностью фискального инструмента переходит в сферу регулятора, наличие которого побуждает (иногда, понуждает) налогоплательщиков полностью и своевременно уплачивать налоги и сборы);

- аргументировано возрастающее значение налогового администрирования-в системе государственного управления экономикой, определяемое структурой субъектов налогового администрирования, принципами их действия и взаимодействия (анализ результатов функционирования системы органов налогового администрирования позволяет сделать вывод о том, что одной из основных причин их низкой эффективности и, как следствие; недостаточного уровня собираемости налогов, наряду с несовершенством законодательства, регулирующего налоговые отношения, является отсутствие необходимого качества взаимодействия между налоговыми органами и различными службами в области информационного обмена данными);

- установлена закономерность, что выбор эффективных и обоснованных инструментов налогового регулирования и контроля имеет стратегическое значение для дальнейшего модернизационного развития экономики и общества с позиции налогового стимулирования налогоплательщиков, но на практике не прослеживается в качестве определенной системы в силу преобладания разрозненных налоговых мероприятий, которые не позволяют добиться существенного изменения сложившегося положения в инновационном развитии российской экономики;

- выявлено, что одним из приоритетных направлений работы налоговых органов должны стать меры по увеличению роли имущественных налогов в доходах бюджета как стабильного источника поступлений в бюджеты разных уровней (имущественные налоги значительно в меньшей степени, чем ресурсные платежи или налог на прибыль и НДС, зависят от мировой конъюнктуры цен на углеводородное сырье и от финансового состояния организаций, а потому являются наиболее устойчивым источником доходов для бюджета).

Практическая и теоретическая значимость. Концептуальные положения проведенного исследования, его практические и теоретические результаты могут найти применение в деятельности органов власти субъектов РФ при разработке поправок в законодательство, регулирующее налоговые отношения, а так же в практическом решении задач повышения качества и результатов налогового администрирования. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Бюджетная система РФ», «Доходы бюджета», «Налоги и налогообложение», «Налоговое администрирование».

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях Северо-Осетинского государственного университета имени К.Л. Хетагурова (2008-2010 гг.).

Публикации и структура диссертации. По теме диссертации опубликовано 7 научных работ общим объемом 4,3 п.л., в том числе 3 статьи общим объемом 2,4 п.л. в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Басиев, Марат Казбекович

Результаты исследования свидетельствуют о том= что между понятиями, «объем налоговых поступлений» и «собираемость налогов» существует принципиальная разница. Объем налоговых; поступлений — сумма фактически поступивших в бюджет налоговых платежей. Собираемость налогов - отношение суммы фактических поступлений налоговых платежей в бюджет к их максимальной сумме за* рассматриваемый; (отчетный) период. Максимальная; сумма налоговых платежей за рассматриваемый (отчетный) период складывается из фактических поступлений^ за тот же период и,, совокупной задолженности по налоговым платежам, определяемой на, основе статистических данных субъектов налогового администрирования:

Проведенный в работе анализ объема налоговых поступлений и расчет собираемости налогов позволил сделать вывод о том, что в период с 2000 г. по 2008 гг. объем налоговых поступлений возрастал из года в год. Одновременно увеличивался и уровень собираемости налогов.

Учитывая, что за рассматриваемый, период наблюдается увеличение коэффициентов собираемости налогов, собираемость налоговых поступлений остается недостаточной, т.е. низкой. Высокий уровень собираемости необходимо связывать с тем фактом, что в составе фактических налоговых поступлений за отчетный финансовый год отражаются поступления от погашения задолженности прошлых лет. В 2008-2010 гг. отмечается увеличение задолженности по налогам и сборам за рассматриваемый период. Это обстоятельство способствовало уменьшению коэффициентов собираемости налогов, предпосылками которого являются проблемы-функционирования каждого механизма налогового администрирования.

Необходимо отметить, что важнейшим результатом проводимой -налоговой реформы явилось заметное снижение налоговой нагрузки на экономику, что стало одним из главных факторов поддержания,, экономического роста. Анализ показал, постепенное снижение налоговой нагрузки на экономику. В свою очередь, снижение налоговой- нагрузки на экономику сопровождается уменьшением поступлений-налоговых доходов в. бюджет. Восполнить выпадающие налоговые доходы необходимо* за счет дополнительных мер, основными- среди которых является повышение собираемости налогов и совершенствование налогового администрирования.

Установлено, что благодаря введению обязательного порядка обжалования налогоплательщики стали уделять больше внимания подготовке своих возражений на акты налоговых органов по результатам, налоговых проверок и, соответственно, возросло количество оспариваемых требований-в возражениях по актам. Это означает, что налогоплательщики, все чаще стали прибегать к попытке разрешения спора на стадии рассмотрения акта проверки.

В работе выявлены причины проигрыша судебных дел налоговыми органами. Они заключаются в слабой доказательной базе по делам, невысоком качестве оформления результатов налоговых проверок и низкой квалификации ее сотрудников.

Установлено, что результативность системы налогового контроля выступает в качестве обобщающего критерия действенности налогового администрирования. Анализ показал, что в формировании уровня результативности налоговых проверок более высока роль выездных налоговых проверок. Суммы доначисленных платежей по ним составили более 70% общей суммы доначислений по выездным и камеральным проверкам.

Результаты анализа практики, налогового администрирования позволили сделать вывод о том, что В; условиях финансового, кризиса выбор; эффективных и обоснованных инструментов налогового регулирования; и» стимулирования- имеет, крайне важное . стратегическое значение- для; дальнейшего развития экономики и общества:

Отмечено, что* в сегодняшней? практике налогового» стимулирования» налогоплательщиков: не; прослеживается? четко определенной« системы. Налицо^ разрозненные мероприятия; которые не позволяют добиться существенного изменения сложившегося положения*. в инновационном развитии российской экономики. .

На основе полученных результатов исследования» теоретической основы налогового администрирования и проведенного в диссертационной работе анализа его современного состояния, предложены меры и мероприятия^ по совершенствованию- налогового администрирования;, а также определены-, особенности, тенденции и перспективы его развития; что должно способствовать повышению результативности его'функционирования.

Отмечено, что важнейшим условием эффективного налогового администрирования, выступает законодательное установление процедур по реализации норм взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков. Налоговое законодательство должно; обеспечивать, с одной: стороны, легкость, понятность и простоту уплаты? налога, с точки зрения налогоплательщика, в противовес уклонению от налогообложения и осуществлению незаконной предпринимательской деятельности. С другой стороны, минимизацию затрат государства на содержание налоговых органов и осуществление всех элементов налогового администрирования.

Формулировка задачи и анализ современной практики налогового администрирования позволил выделить. основные/" направления совершенствования налогового администрирования.

Как показал анализ практики налогового администрирования и контроля в условиях экономического кризиса налоговая политика государства посредством формируемой налоговой системы должна обеспечивать необходимую для функционирования государства собираемость налогов. Таким образом, в условиях кризиса возрастает значение налогового контроля как одного из основных механизмов, влияющих на уровень собираемости налогов.

Основными ориентирами налоговой политики государства должны стать стимулирование инновационной и инвестиционной деятельности, а также стимулирование отраслей экономики, предполагающих высокую степень переработки товаров.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в ориентации рекомендаций, положений и выводов на широкое теоретическое и практическое использование при совершенствовании налогового администрирования в Российской Федерации.