Налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков"

На правах рукописи

Камалиев Тимур Шамнльевич

НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ КРУПНЕЙШИХ НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ

Специальность 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

□□34 "74339

Москва 2009

003474339

Работа выполнена на кафедре финансового менеджмента и налогового консалтинга AHO ВПО Центросоюза РФ «Российский университет кооперации»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Дорофеева Надежда Андреевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Елагин Владимир Иссакович;

кандидат экономических наук, доцент Войко Александр Вячеславович

Ведущая организация: ФГОУ ВПО «Финансовая академия

при Правительстве РФ»

Защита состоится 29 июня 2009 года в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 513.002.03 при AHO ВПО Центросоюза РФ «Российский университет кооперации» по адресу: 141014, Московская область, г. Мытищи, ул.В.Волошиной, 12/30, зал диссертационных советов.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке AHO ВПО Центросоюза Российской Федерации «Российский университет кооперации».

Автореферат разослан 29 мая 2009 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор экономических наук, профессор

С.К. Егорова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Обеспечение полного и устойчивого сбора налогов и других обязательных платежей является важнейшим условием стабилизации финансовой системы государства. Решение этой задачи требует совершенствования налогового администрирования.

Повышение уровня налогового администрирования в настоящее время определено как важное направление налоговой политики, как потенциальный резерв дальнейшего снижения налогового бремени, обеспечения равенства конкурентного режима для добросовестных налогоплательщиков и снижения издержек, связанных с функционированием налоговой системы.

Совершенствование налоговой системы Российской Федерации направлено на формирование оптимальных отношений между бизнесом и государством. Важнейшим направлением в решении данной проблемы является улучшение качества налогового администрирования налогоплательщиков. В первую очередь это касается крупнейших налогоплательщиков, вклад которых в формирование бюджета Российской Федерации постоянно возрастает и составляет по разным источникам от половины до трех четвертей всех налоговых поступлений. В достижении положительной динамики этого показателя значительную роль сыграло выделение группы крупнейших налогоплательщиков в качестве самостоятельного объекта налогового администрирования. Однако определенное обособление и становление налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков воспринимается и оценивается неоднозначно как со стороны налогоплательщиков, так и с позиции соответствия принятой в стране системе управления.

В настоящее время администрирование крупнейших налогоплательщиков осуществляется на основе общих положений Налогового кодекса РФ, в котором не представлены их специфические особенности. Вся специфика налогового администрирования этой категории налогоплательщиков отражается в подзаконных актах налогового ведомства: приказах, инструкциях методических указаниях, положениях, которые нередко не соответствуют положениям Налогового кодекса РФ. Тем не менее, многие ученые и специалисты отмечают наличие существенных особенностей их администрирования. Нередко высказываются противоположные мнения по оценке положительных и отрицательных сторон складывающейся системы налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков. К дискуссионным вопросам относятся основания и степень участия налоговых администраций различных уровней управления в администрировании крупнейших налогоплательщиков, методы осуществления отдельных этапов налогового администрирования, оценка его эффективности,

учет отраслевой специфики отдельных групп крупнейших налогоплательщиков.

Степень научной разработанности. Общие вопросы теории, практики организации и методов налогового администрирования рассматриваются в работах: Аронова A.B., Арутюнова A.A., Борьяна Ю.Б., Гончаренко Л.И., Груни-ной Д.К., Дадашева А.З., Дорофеевой H.A., Игнатовой Т.В., Кашина В.А., Ки-риной JI.C., Князевой О.В. Красницкого В.А, Мироновой O.A., Непесова К.А., Нешитого A.C., Павловой Л.П., Панского В.Г., Паскачева А.Б., Перонко И.А., Пономарева А. И., Ханафеева Ф.Ф., Черника Д.Г., Шаталова С.Д., Юткиной Т.Ф. и др. Научные исследования налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков развиваются с некоторым отставанием от становления самой системы. Этому вопросу посвящены работы: Адамова H.A., Вахитова Р.Р., Воскресенского С.С., Горулько И.А., Ефимова A.B., Зарипова В.М., Зрелова А.П., Кудряшовой Е.В., Осокиной И.В., Пепеляева С.Г., Разгулина C.B., Шевцовой Т.В., Черника Д.Г. В них дискутируется целесообразность построения обособленной системы налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков, подвергается критике достаточно сложный и несовершенный механизм контроля их деятельности.

Вместе с тем актуальными и недостаточно исследованными остаются вопросы формирования законодательной и нормативной базы, организации и методов налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков с учетом присущих им особенностей, что определило выбор цели и задач исследования.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в теоретическом и методическом обосновании предложений по совершенствованию налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков.

Для реализации поставленной цели решены следующие задачи:

- исследованы теоретические основы, уточнена сущность и выявлены особенности налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков;

- изучен зарубежный опыт налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков;

- проанализирована законодательная и нормативная база, регламентирующая налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков, и обоснованы предложения по ее совершенствованию;

- исследована эффективность деятельности межрегиональных инспекций по администрированию крупнейших налогоплательщиков и выявлены влияющие на нее факторы;

- исследованы результаты контрольной деятельности налоговой инспекции по крупнейшим налогоплательщикам газовой отрасли и выявлены типичные налоговые нарушения и причины их совершения;

- обоснованы предложения и методические рекомендации по совершенствованию налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков.

Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках специальности 08.00.10. «Финансы, денежное обращение и кредит». Исследование соответствует части 1. Финансы: раздел 2.Государственные финансы, пункт 2.3 Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике, пункт 2.9 Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной российской налоговой системы и пункт 2.11 Налоговые расследования паспорта специальностей ВАК Российской Федерации (экономические науки).

Предметом исследования выступают налоговые отношения между крупнейшими налогоплательщиками и государством.

Объект исследования - крупнейшие налогоплательщики в целом и организации газовой отрасли, администрируемые межрегиональной инспекцией ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам №2. Исследования проводились на основе опыта деятельности этой инспекции по налоговому администрированию организаций в сфере разведки, добычи, переработки, транспортировки и реализации природного газа.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической и методологической базой исследования послужили научные труды и методологические разработки отечественных и зарубежных ученых в области налогового администрирования в целом и крупнейших налогоплательщиков в частности.

При проведении исследований по избранной теме применялись следующие методы: абстрактно-логический, статистико-экономический, горизонтальный, вертикальный и трендовый анализ, расчетно-конструктивный, экспериментальный и др.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации по вопросам администрирования крупнейших налогоплательщиков, справочные материалы и рекомендации налоговых органов, арбитражная практика, открытые данные существующих форм отчетности по результатам отдельных этапов налогового администрирования и статистическая отчетность по этому вопросу.

Научная новизна исследования состоит в разработке теоретических и методических положений, а также практических рекомендаций по совершенствованию налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков, с

учетом их специфики, позволивших предложить систему мер по совершенствованию практики налогового администрирования.

Наиболее существенные результаты, полученные в ходе исследования и представляющие научную новизну:

• уточнена сущность понятия «налоговое администрирование», положенного в основу данного исследования;

• определены и систематизированы специфические особенности крупнейших налогоплательщиков, предложены меры по их использованию в практике налогового администрирования, что обеспечило целенаправленный системный подход к обоснованию рекомендаций по совершенствованию организации и методов их налогового администрирования;

• дана оценка результатов налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли, при которой выявлена тенденция ухудшения количественных и качественных показателей контрольной деятельности межрегиональной инспекции;

• выявлены наиболее распространенные налоговые нарушения по основным налогам, взимаемым с крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли, вскрыты причины их возникновения и предложены пути их предупреждения, что позволяет сконцентрировать контрольную деятельность и повысить ее эффективность;

• обоснованы предложения по совершенствованию организации и методов налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли, включающие разработанную и апробированную методику предпрове-рочного анализа, применение которой повысит результативность выездных налоговых проверок;

• выявлены недостатки существующей законодательной базы налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков и обоснованы предложения по ее совершенствованию, позволяющие обеспечить эффективность их налогового администрирования.

Теоретическая значимость научных результатов заключается в уточнении положенного в основу исследования понятия «налоговое администрирование»; в выявлении и систематизации общих и отраслевых особенностей крупнейших налогоплательщиков, влияющих на организацию и методы их налогового администрирования; в совершенствовании методов налогового расследования при проведении налоговых проверок.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные предложения и рекомендации по совершенствованию практики налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков с учетом особенностей их деятельности позволят повысить эффективность налоговой системы страны.

Применение рекомендуемой автором методики предпроверочного анализа крупнейших налогоплательщиков позволит сконцентрировать контрольную деятельность налоговых органов на выявленных «точках контроля», т.е. статьях доходов и/или расходов крупнейшего налогоплательщика, где возможно осуществлено занижение налоговой базы и налоговых платежей, и повысить ее результативность.

Разработанные и апробированные методы выявления и расследования распространенных налоговых нарушений по основным налогам могут использоваться в практике налогового администрирования.

Предложения автора по совершенствованию налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков могут быть использованы при внесении изменений в нормативно-правовые акты по этому вопросу.

Апробация п внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы, полученные в результате исследования, докладывались на научных конференциях «Российского университета кооперации» в 2007-2008 годах, на семинаре по обучению сотрудников территориальных налоговых органов управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации формам и методам проведения выездных налоговых проверок крупнейших налогоплательщиков с учетом их отраслевой специфики - газовая отрасль (сентябрь 2008 года), на Всероссийском совещание - семинаре с работниками налоговых органов по вопросам методологии и организации контрольной работы налоговых органов (ноябрь 2008 года), используются в учебном процессе по курсу «Налоговое администрирование».

Полученные практические результаты исследований по выявлению особенностей администрирования крупнейших налогоплательщиков и предложенная методика предпроверочного анализа используются в практической деятельности межрайонных инспекций ФНС России: № 9 по Московской области (справка от 30.12.08 №01-22/0364) и по крупнейшим налогоплательщикам по Московской области (справка от 30.12.2008 №01-60/00536).

Предложения по совершенствованию законодательства по вопросам налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков приняты к рассмотрению комитетом по бюджету и финансам Государственной думы РФ (справка от 22.01.2009 № 341).

Публикации. Основное содержание диссертации опубликовано в 8 научных работах (в том числе три в журналах, входящих в список ВАК РФ) общим объемом 2,96 печатных листа, в том числе 2,8 печатных листа авторские.

Объем и структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы по теме исследования и

приложений. Она имеет объём основного текста 153 страницы, содержит 14 таблиц и 5 рисунков. Библиографический список включает 150 наименований.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформулированы его цели и задачи, отражена степень научной разработанности проблемы, раскрыты теоретические и методологические основы исследования, определены объект и предмет исследования, показаны научная новизна и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

В первой главе «Теория, методология, законодательная и нормативная база налогового администрирования» рассмотрены сущность и методы налогового администрирования, его законодательная и нормативная база, особенности налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков.

Во второй главе «Анализ организации и эффективности налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли» исследована организация налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков. Дана оценка эффективности налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли и выявлены проблемы, возникающие в процессе налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков в результате несовершенства законодательной и нормативной базы.

В третьей главе «Направления совершенствования налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков» рассмотрены вопросы планирования выездных налоговых проверок, изложена предлагаемая методика пред-проверочного анализа крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли, приведены результаты ее апробации в практике контрольной работы, обоснованы предложения по уточнению и изменению отдельных положений нормативно-правовых актов по этому вопросу.

В заключении сформулированы основные выводы и предложения по результатам диссертационного исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Определение сущности понятия «налоговое администрирование», положенного в основу исследования.

В научной литературе и нормативно-правовых актах понятие «налоговое администрирование» трактуется в разных вариантах: осуществление налоговой администрацией в пределах ее компетенции функций и полномочий; организация и осуществление эффективной деятельности субъектов налогового контроля; повседневная деятельность налоговых органов и их должностных лиц, обеспечивающая своевременную уплату налогов и сборов; основа обеспечения по-

ступлений налоговых платежей, потенциальный резерв снижения налоговой нагрузки.

Исходя из роли налогов в системе функционирования государства, налоговое администрирование нами рассматривается как система управления налоговыми отношениями между государством и бизнесом. Оно является объективно необходимым процессом управления перераспределительными отношениями, складывающимися при обобществлении части созданного в производстве национального дохода. Целью налогового администрирования является достижение оптимального соотношения фискальной и распределительной функций налогов в экономике страны при оптимальных затратах на его осуществление. В процессе его осуществления должен гармонично сочетаться весь спектр методов управления: налоговое планирование, учет и отчетность, налоговый контроль, налоговое регулирование. Те же составляющие налогового механизма должны использоваться и при администрировании крупнейших налогоплательщиков с учетом их специфических особенностей.

Определены н систематизированы специфические особенности крупнейших налогоплательщиков, предложены меры по нх использованию в практике налогового администрирования.

Для повышения эффективности налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков должна учитываться их специфика, которая, как показало исследование, представлена их общими и отраслевыми особенностями организаций, принадлежащих к определенной отрасли (рис. 1).

Рисунок 1 - Особенности крупнейших налогоплательщиков

Наличием каждой из особенностей обусловлена специфика применяемых методов и приемов налогового администрирования этой категории налогоплательщиков.

Одним из общих отличительных признаков, присущих крупнейшим налогоплательщикам, является сложная организационная и управленческая структура организаций с наличием филиалов, отделений, дочерних организаций. Типичной организационно-правовой формой таких крупных интегрированных формирований становятся холдинги, в которых головные (материнские) организации наделяются контрольными пакетами акций входящих в состав холдингов предприятий. С учетом этой особенности при их налоговом администрировании важно учитывать характер финансовых взаимоотношений головной и дочерних организаций внутри интегрированных формирований. Необходимо выяснять, какая из возможных схем финансовых отношений принята в холдинге:

- всеми финансовыми потоками управляет головная организация;

- каждое юридическое лицо в составе холдинга самостоятельно управляет финансами, а через головную организацию происходит лишь перераспределение на определенных условиях излишка финансовых средств одних организаций, входящих в холдинг, с целью компенсации их недостатка в других;

- головная организация управляет финансовыми потоками части организаций, входящих в холдинг, и осуществляет перераспределение излишних финансовых средств одних организаций, с целью компенсации их недостатка в других.

Для выяснения этого вопроса необходим анализ учредительных документов организации в целом, договорных отношений между ее структурными единицами, полномочий руководителей головной организации и входящих в ее состав структурных единиц. Эта информация позволит с учетом существующего законодательства выявить и подтвердить факты отношений взаимозависимости внутри холдинга и прогнозировать возможные схемы незаконной минимизации налогообложения.

Следующая важная особенность крупнейших налогоплательщиков - это ведение деятельности организацией на территориях, относящихся к различным субъектам Федерации, районам и городам без районного деления. Это предполагает при осуществлении контрольных мероприятий необходимость учета особенностей регионального и местного налогообложения каждой территории, на которой функционируют производственные объекты крупнейшего налогоплательщика. Необходимо принимать во внимание по каждой территории, по какой ставке уплачивается налог на прибыль в региональный бюджет, а также принятые ставки, льготы и другие условия взимания налога на имущество ор-

ганизаций, налога на землю, транспортного налога. Для компетентного решения этих вопросов с наименьшими затратами необходима координация деятельности межрегиональных инспекций с налоговыми инспекциями ФНС по районам и городам и управлениями ФНС по субъектам федерации.

Исходя из этой особенности крупнейших налогоплательщиков, специфическим вопросом их налогового администрирования является определение места постановки их на учет организаций и взаимодействие при осуществлении мероприятий налогового контроля налоговых органов местного, регионального и межрегионального уровней.

Крупнейшим налогоплательщикам присуще широкое участие в процессах международных интеграции и кооперации в сфере производства и реализации товаров и услуг. Диапазон форм этих отношений достаточно широк, начиная с торговли и оказания услуг и заканчивая участием в совместных предприятиях, создаваемых в России и других странах, созданием дочерних фирм за рубежом. Исходя из этого, налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков должно базироваться на глубоком анализе форм международных экономических отношений, используемых каждым из них. Необходимо учитывать международные соглашения по вопросам налогообложения, национальное налоговое законодательство и широко распространенные формы и способы незаконного уклонения от уплаты налогов стран, с организациями и предпринимателями которых крупнейшие налогоплательщики РФ имеют совместные предприятия, в которых имеются дочерние организации, филиалы. Особое внимание следует уделять применению в сделках трансфертных цен, использованию взаимозависимых структур для управления доходами и расходами с целью минимизации объема уплачиваемых налогов, налоговой нагрузки и увеличения суммы чистой прибыли. При торговых сделках подлежит глубокому анализу выполнение таможенного законодательства, применяемой системы налоговых платежей, льгот и освобождений.

К отраслевым особенностям крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли относятся

- характер и территориальное размещение материально- технической базы отрасли;

- методы учета и контроля объемов производства и реализации готовой продукции;

- методы контроля и учета затрат на производство, создание и обновление материально - технической базы.

Все эти особенности необходимо учитывать при выборе методов оценки налогового потенциала организаций и контроле правильности исчисления и своевременности уплаты налогов.

Оценка результатов налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли

Исследованиями установлено, что эффективность налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков может быть оценена по степени приближения объема фактически собранных налогов и сборов к налоговому потенциалу администрируемых конкретной инспекцией налогоплательщиков или путем оценки объемов и динамики дополнительно мобилизованных в бюджетную систему налоговых и других обязательных платежей. В настоящее время, когда налогоплательщиками в значительных масштабах практикуется незаконное уклонение от уплаты налогов и сборов, предпочтение отдается второму методу. Эффективность контрольной деятельности оценивается по динамике дополнительно начисленных и взысканных сумм налогов и сборов по результатам проверок, по динамике этих сумм, в расчете на одного сотрудника инспекции.

Перед налоговыми инспекциями стоит задача сотрудничества с налогоплательщиками, с целью воспитания у них дисциплины по исполнению обязанности по уплате налогов. Как показывает зарубежный и отечественный опыт, результатом такой разъяснительной и информационной работы становится относительный рост добровольно задекларированных и уплаченных налогоплательщиками сумм налогов и сборов и соответственно снижения сумм, взыскиваемых по результатам контрольных мероприятий. Такая ситуация при применении второго метода оценки может быть истолкована как снижение эффективности налогового администрирования. Поэтому, по мнению соискателя, перспектива за первым методом оценки, который и следует развивать и совершенствовать.

Общая характеристика результативности контрольной деятельности межрегиональной инспекции по крупнейшим налогоплательщикам газовой отрасли представлена в табл. 1.

Приведенные в ней данные свидетельствуют о том, что в анализируемом периоде снижается количество выездных налоговых проверок и результативных камеральных проверок, а также объемы доначисленных налоговых платежей. Степень взыскания доначисленных по результатам контрольной деятельности платежей за последние три года также имела тенденцию к снижению и упала в шесть раз. В результате снизилась эффективность контрольной работы инспекции, определяемая как соотношение суммы платежей, доначисленной в ходе контрольной работы, и суммы поступлений в бюджет за отчетный период. Она составляла в 2006 году 3,52 %; в 2007 году 1,5 %; за 9 месяцев 2008 года 2,36 %.

Таблица 1 - Результативность контрольной деятельности межрегиональной

инспекции по крупнейшим налогоплательщикам газовой отрасли

Наименование 2006г. 2007г. 9 мес. В % к 2006 г.

показателей 2008г. 2007г. 2008г.

Среднесписочная численность сотрудников выездных отделов, чел. 52 63 52 - -

Количество результативных выездных налоговых проверок 44* 36 22 81,8 50,0

Среднесписочная численность сотрудников камеральных отделов, чел. 54 50 50 - -

Количество результативных камеральных налоговых проверок 242 17 29 7,0 12,0

Сумма доначислений в расчете на одну результативную выездную проверку, млн. руб. 208,9 134,5 353,6 64,4 169,3

Сумма доначислений в расчете на одну результативную камеральную проверку, млн. руб. 12,3 1,97 5,95 16,0 48,4

том числе 3 тематические выездные налоговые проверки.

Реальная эффективность контрольной работы инспекции, как соотношение суммы платежей фактически поступившей в бюджет в результате контрольной работы и суммы поступлений в бюджет за отчетный период также снизилась более чем в шесть раз и составила: в 2006 году -1,97%; в 2007 году -0,42%; за 9 мес. 2008 г. - 0,35%.

Уменьшение доначисленных сумм по результатам налогового контроля за 2007 год объясняется уменьшением доначислений по результатам камеральных налоговых проверок в связи с изменением налогового законодательства. Так существенно изменилась процедура камеральной проверки. Произошло значительное ограничение права истребования у налогоплательщиков дополнительных сведений, получения объяснений и документов, подтверждающих правильность исчисления и своевременность уплаты налогов. Увеличены сроки представления налогоплательщиками по требованию налоговых органов документов, служащих основанием для начисления и уплаты налогов.

Существенное влияние на образование такой тенденции оказало применение Арбитражным судом обеспечительных мер в форме запрета к взысканию сумм, начисленных по результатам налогового контроля, по которым в соответствии с п.9 ст.101 НК РФ не вступили в законную силу решения (в основном не принятые по причине апелляционного обжалования).

Кроме того, сложившаяся арбитражная практика не всегда складывается в пользу инспекции по следующим причинам. Судебные органы принимают к рассмотрению документы, представляемые налогоплательщиками непосредственно на заседании суда, которые не предоставлялись ни в ходе выездной нало-

13

говой проверки, ни при рассмотрении возражений, представленных по акту выездной налоговой проверки. В ходе судебного разбирательства налогоплательщик представляет в доказательство обоснованности своей позиции письменные разъяснения норм законодательства различных министерств и служб, являющихся адресными и не доведенными до налогового органа. Нередко встречается разночтение норм законодательных актов судебньми и налоговыми органами.

Таким образом, исследование позволило сделать вывод, что по традиционным показателям оценки деятельности налоговой инспекции по налоговому администрированию очень сложно дать оценку качества ее контрольной работы, так как на протяжении всего рассматриваемого периода менялась законодательная и нормативная база, составляющая основу контрольной работы. Эти постоянные изменения сказываются и на дисциплине налогоплательщиков, несмотря на все усилия по ее обеспечению, прилагаемые работниками инспекции. Поэтому выявленная по этому периоду динамика показателей, характеризующих результаты контрольной деятельности инспекции, не может служить основанием для объективной оценки эффективности контрольной деятельности инспекции.

Выявлены наиболее распространенные налоговые нарушения по основным налогам, взимаемым с крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли.

При определении доходов крупнейших налогоплательщиков, учитываемых при исчислении налоговой базы по налогу на прибыль, часто встречается неправомерное занижение цены реализации добытого полезного ископаемого. Налогоплательщик применяет и отражает в декларации по налогу на добычу полезных ископаемых цену реализации одного полезного ископаемого (нестабильный газовый конденсат), а фактически реализует другой вид добытого полезного ископаемого (стабильный газовый конденсат).

Возникают спорные ситуации между налогоплательщиками и налоговым органом, связанные с порядком определения рыночных цен, при определении и признании рыночной цены товара, работ и услуг налоговым органом, как правило, используются официальные источники информации о рыночных ценах на товары, работы или услуги и биржевые котировки.

Однако судебная практика не всегда признает информацию из Федеральной службы государственной статистики как информацию о рыночных ценах. Исходя из этого, налоговому органу целесообразно для формирования максимально полной доказательственной базы для подтверждения рыночных цен запрашивать информацию о сделках с идентичными товарами в сопоставимых

рыночных условиях у иных лиц, совершающих продажи аналогичных товаров, работ и услуг. При этом принимать во внимание только сделки между лицами, не являющимися взаимозависимыми. Сделки между взаимозависимыми лицами могут приниматься во внимание только в тех случаях, когда взаимозависимость этих лиц не повлияла на результаты таких сделок.

К выявленным в процессе исследования отраслевым особенностям исчисления налога на прибыль предприятий газовой отрасли относится в первую очередь формирование завышенных расходов, связанных с производством и реализацией.

Особому учету предприятиями добывающей промышленности подлежат расходы, связанные с проведением подготовительных и эксплуатационных работ, а также использованием в процессе деятельности специального имущества: магистральных газопроводов и газовых скважин.

Наиболее дорогостоящей является прокладка параллельной «нитки» линейной части газовой магистрали под видом капитального ремонта, затраты на такие работы зачастую многократно превышают балансовую стоимость ремонтируемого объекта. В результате несоответствий ведомственных документов газовой отрасли положениям Налогового кодекса РФ, возникает спорная ситуация по порядку учета этих затрат в целях налогообложения: включать их в расходы по капитальному ремонту, уменьшающие налоговую базу по налогу на прибыль, или - в расходы на достройку, дооборудование, реконструкцию и модернизацию объектов, увеличивающие стоимость амортизируемого имущества.

Для урегулирования этого вопроса, нуждаются в уточнении с учетом отраслевой специфики газовой отрасли признаки разделения отдельных видов основных средств на самостоятельные объекты амортизации. Газопровод может быть разделен на отдельные объекты амортизации, исходя из срока службы конкретных его участков в зависимости от влияния условий внешней среды в местах их прокладки, технических характеристик и особенностей эксплуатации. Это позволит исключить замену на новые под видом капитального ремонта участков газопровода, имеющих более короткие сроки службы вследствие объективных причин, обеспечит их своевременное списание и включение стоимости вновь проложенных взамен списанных участков в состав амортизируемых основных средств.

Наиболее дорогостоящей частью основных средств газодобывающих организаций являются скважины. Характерным нарушением, в данном случае, является то, что налогоплательщики разделяют комплекс мероприятий связанный с реконструкцией скважины. Так, при потере давления на скважине и как следствие снижении объемов добычи, к реконструкции скважин налогопла-

телыцики относят стоимость новой эксплуатационной колонны обсадных труб, затраты по ее спуску и по подъему старой эксплуатационной колонны обсадных труб. При этом затраты по подготовке скважины, установке оборудования, заменяемого при реконструкции, по проведению дополнительных работ, сопровождающих подъем и спуск эксплуатационной колонны обсадных труб, а также на заключительные работы, проводимые в один временной период, отражаются в учете как затраты на капитальный ремонт и относятся на расходы при исчислении налога на прибыль.

Такое разделение работ считаем неправомерным, так как указанные работы технологически входят в общий комплекс работ и сами по себе не имеют практического смысла и экономической целесообразности, а реконструкция скважины не может быть осуществлена без их выполнения. Поэтому весь комплекс работ при учете затрат в целях налогообложения должен рассматриваться как работы по реконструкции и перевооружению, а затраты учитываться как капитальные вложения и относиться на увеличение стоимости основных средств. Подобные спорные ситуации возникают с квалификацией и порядком учета затрат на замену измерительной аппаратуры, приборов, обеспечивающих пожарную сигнализацию и другого специального оборудования газовых скважин и газопроводов.

Кроме того, на практике к расходам, уменьшающим налоговую базу по налогу на прибыль в нарушение п.1 ст. 252 Ж РФ относятся затраты по содержанию автодорог, не используемых на нужды предприятия; арендная плата по скважинам, состоящим в бездействующем фонде, затраты по содержанию месторождений, не приносящих доход.

Нарушения налогового законодательства при исчислении и уплате НДС по организациям газовой отрасли в основном сводятся к неправомерному заявлению сумм вычетов и права на возмещение НДС по налоговой ставке 0 процентов. Характерными причинами отказа в признании правомерности налоговых вычетов и права на возмещение НДС по налоговой ставке 0 процентов являются:

- установление фактов не отражения счетов-фактур в книгах продаж поставщиков, отсутствие фактов реализации товаров и услуг, выявленных, в ходе проведения мероприятий налогового контроля в соответствии со ст. 93.1 «Истребование документов (информации) о налогоплательщике, плательщике сборов и налоговом агенте или информации о конкретной сделке» НК РФ;

- неправомерное предъявление к возмещению из бюджета НДС по причине включения в расходы текущего периода затрат, ранее исчисленных в другом налоговом периоде;

- несоответствие объемов газа, указанного в методике расчета налогового вычета с товарными балансами организации;

- неправомерное предъявление к возмещению сумм НДС по услугам транспортировки на экспорт по налоговой ставке 18 процентов.

Наиболее значимым нарушением порядка исчисления и уплаты НДС по организациям газовой отрасли является незаконное предъявление транспортными организациями в счетах на оплату услуг по транспортировке газа, помещенного под режим международного таможенного транзита, НДС по ставке 18% и включение его в суммы налоговых вычетов газодобывающими организациями. Реализация указанных услуг подлежит налогообложению по налоговой ставке 0 процентов, установленной подпунктом 3 пункта 1 ст. 164 НК РФ, как работ (услуг), непосредственно связанных с транспортировкой через таможенную территорию Российской Федерации товаров, помещенных под таможенный режим транзита через указанную территорию. Как показало исследование, за счет этого нарушения занижена сумма НДС, подлежащая к уплате, и завышена сумма НДС, заявленная к возмещению в 1,5-4 раза в сравнении с суммой НДС, подлежащей к уплате в соответствии с представленными декларациями.

Ситуация осложняется наличием большого количества уточненных деклараций по НДС, так за 2007 г. налогоплательщиками, администрируемыми инспекцией, представлено 154 уточненных налоговых деклараций (за 9 месяцев 2008 г. - 270), и сложной методикой расчета экспортных вычетов.

Основное внимание при налоговом администрировании НДС организаций газовой отрасли, должно быть сконцентрировано на правильности отражения в бухгалтерском учете экспортных операций и сопровождающем их документообороте. При администрировании НДС по экспортным операциям, важно отслеживать соответствие между счетами-фактурами, представленными налогоплательщиками-экспортерами и их контрагентами. Кроме того, необходимо контролировать процесс распределения сумм НДС, выделенных по счетам-фактурам на экспортные отгрузки, а также анализировать суммы налога, которые они заявляют к возмещению в последующих налоговых периодах при подтверждении экспорта документами в соответствии с требованиями Налогового кодекса РФ.

В диссертации предложены методы налогового расследования описанных выше нарушений.

Предложения по совершенствованию организации и методов налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли, включающие методику предпроверочного анализа.

Основополагающим принципом планирования выездных налоговых проверок должен стать обоснованный отбор кандидатов на проверку. Необходимо одновременно проверять зависимые компании и наиболее значимых контрагентов. При реализации стратегии планирования проверок предполагается выделить три уровня:

1- проверки по заданиям межрегиональных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам;

2 - проверки крупнейших налогоплательщиков регионального уровня;

3 - проверки организаций, отобранных территориальными налоговыми органами по критериям риска.

Для формирования информационных ресурсов о налогоплательщике для предпроверочного анализа могут служить внутренние и внешние источники. К информации из внутренних источников относится информация о налогоплательщиках, полученная налоговыми органами самостоятельно в процессе выполнения ими контрольных функций.

Информации из внешних источников - это сведения о налогоплательщиках, полученные налоговыми органами в соответствии с действующим законодательством или на основании соглашений по обмену информацией с контролирующими и правоохранительными органами, органами государственной власти и местного самоуправления, а также иная информация, полученная на основании запросов налоговых органов.

Основные источники внешней информации, которые следует использовать при предпроверочном анализе крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли, приведены на рис. 2.

Рисунок 2 - Источники поступающей в ФНС РФ внешней информации, для предпроверочного анализа крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли

Предпроверочный анализ, на взгляд соискателя, представляет собой комплекс мероприятий, проводимых с целью выбора обоснованного направления выездной налоговой проверки и определения «точек контроля» для обеспечения её результативности.

Содержание и методика предпроверочного анализа включают в себя два блока: изучение и анализ производственно-экономических показателей организации и анализ величины, структуры и динамики налоговой нагрузки организаций, факторов определяющих ее формирование (рис. 3).

Рисунок 3 - Содержание и последовательность предпроверочного анализа

В диссертационной работе излагаются порядок и методы по каждому этапу предпроверочного анализа.

На основании результатов проведенного предпроверочного анализа необходимо сформировать выводы, включающие оценку влияния на финансовые результаты обнаруженных ошибок и искажений. С учетом результатов предпроверочного анализа составляется программа выездной проверки организации.

Эффективность изложенной выше схемы и предложенных для ее реализации методик предпроверочного анализа по конкретным налогам подтверждается приводимыми в работе результатами, их апробации в практике налогового администрирования на примере НДПИ, НДС и налога на прибыль организации.

При планировании выездных налоговых проверок, кроме учета результатов предпроверочного анализа, следует предусмотреть целесообразную последовательность проверки правильности исчисления и уплаты налогов с учетом более полного и максимально эффективного использования информации и экономии затрат времени проверяющих. Специфическая для газовой отрасли информация, необходимая для определения объема и стоимости, добытых и реализованных природного газа и продуктов его переработки, наиболее полно должна быть проанализирована при проверке правильности исчисления НДПИ, а с учетом ее формируется налоговая база по НДС и налогу на прибыль. Потому желательно, чтобы комплексной выездной налоговой проверке предшествовала тематическая проверка по НДПИ.

Предложения по совершенствованию законодательной базы налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков.

Как показали результаты исследования, практически все особенности налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков представлены в рекомендациях и указаниях Минфина РФ и ФНС РФ, которые часто не соответствуют положениям Налогового кодекса РФ и постоянно подвергаются изменениям.

Исходя из этого, с целью преодоления накопившихся проблем, считаем необходимым, внести дополнения в Налоговый кодекс РФ по этому вопросу. В частности, в статье 11 «Институты, понятия и термины...» Налогового кодекса РФ дать определение понятия «крупнейший налогоплательщик», определить систему и значение критериев (показателей) отнесения к этой категории налогоплательщиков, узаконить основания, периодичность, порядок их изменений и форму нормативно - правового акта, утверждающего эти изменения.

Определить в соответствующих статьях Налогового кодекса РФ место постановки на учет крупнейших налогоплательщиков, место подачи ими нало-

говых деклараций и место уплаты налогов; порядок реализации полномочий межрегиональными инспекция по крупнейшим налогоплательщикам в увязке с полномочиями территориальных налоговых органов.

В практической деятельности по налоговому администрированию налоговые инспекции сталкиваются с нечеткостью положений Налогового кодекса РФ в части учета в целях налогообложения последствий применения трансфертного ценообразования крупными интегрированными формированиями. Исходя из этого, необходимо внести изменения и дополнения в статьи 20 и 40 Налогового кодекса РФ, направленные на упорядочение контроля правильности исчисления и полноты уплаты налогов при применении трансфертного ценообразования, принципов образования рыночных цен товаров (работ, услуг) и уточнение перечня взаимозависимых лиц для целей налогообложения. В частности:

- уточнить и расширить определение, признаки и критерии взаимозависимости лиц с целью признания их в качестве крупнейших налогоплательщиков;

- конкретизировать порядок определения доли участия одной организации в другой организации или физического лица в организации;

- уточнить перечень контролируемых сделок и источников информации и методов определения соответствия цены контролируемой сделки регулируемым или рыночным ценам.

В настоящее время периодически поднимается вопрос о соотношении налоговых изъятий и необходимых инвестиций в обновление и развитие материально-технической базы добывающих отраслей.

Таблица 2 - Налоговая нагрузка по организациям холдинга ОАО «Газпром»

Показатели Налоговая нагрузка, копеек на 1 рубль доходов В % от нагрузки по холдингу ОАО «Газпром»

2006г. 2007г. 2008г. (ожидаемая)* 2006г. 2007г. 2008г. (ожидаемая)*

Холдинг ОАО «Газпром» 10,74 9,46 10,69 100 100 100

в том числе: добывающие организации 46,85 42,48 37,81 436 449 354

транспортирующие организации 7,96 7,40 7.84 74 78 73

реализующие организации 7,40 6,13 8.83 69 65 83

региональные реализующие организации 0,91 1,63 - 8 17 -

♦Рассчитана с учетом тенденций изменения за 9 месяцев 2008 года

Налоговая нагрузка по организациям газовой отрасли (табл. 2) имеет большие колебания в зависимости от вида их деятельности. Наиболее высокая налоговая нагрузка приходится на газодобывающие организации, а наименьшая - на организации реализующие газ и занимающиеся прочими видами деятельности.

Причина таких отклонений в том, что именно газодобывающие организации являются плательщиками НДПИ, который и составляет основную долю их налоговой нагрузки. В результате газодобывающие организации имеют долю прибыли в выручке от реализации в среднем в два раза ниже, чем по организациям, реализующими газ, и в четыре раза ниже, чем средние показатели по газовой отрасли и ОАО «Газпром».

Налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли могло бы значительно упроститься и стать более экономичным для государства и эффективным для налогоплательщиков с введением в налоговое законодательство категорий «консолидированный налогоплательщик» и «консолидированное налогообложение». Интегрированные группы крупнейших налогоплательщиков, выступая в качестве единого объекта налогообложении, смогут в этом случае более оперативно и рационально использовать свои внутренние финансовые источники для развития свих дочерних компаний.

Основные положения диссертации опубликованы:

В изданиях, рекомендованных ВАК РФ:

1. Камалиев Т.Ш., Зверяева С.Н. Специфика мероприятий налогового контроля газодобывающих организаций // Вестник ГУУ.- 2008.- № 15 (25) -0,5п.л./0,45 п.л.

2. Камалиев Т.Ш. Квалификация затрат на создание и ремонт охранно-пожарных сигнализаций в газовой сфере // Вестник ГУУ.- 2008.- № 15 (25) - 0,5 п.л.

3. Камалиев Т.Ш. К вопросу о капитальном ремонте основных средств организаций нефтегазового сектора // Налоговая политика и практика, 2008. -№12- 0,38 п. л.

В других журналах и изданиях:

4. Камалиев Т.Ш. Особенности налогообложения расходов на ремонт и модернизацию магистральных трубопроводов // Сборник научных статей «Финансовый менеджмент: теория и практика» - Информационно-внедренческий центр «Маркетинг» М., 2007. - 0,37 п.л.

5. Адамов Н.А., Камалиев Т.Ш. Особенности налогообложения расходов на ремонт и модернизацию магистральных трубопроводов // Строительство: налогообложение, бухучет, М., ЗАО «Издательство «Современная экономика и право».- 2007,- № 4 - 0,25 пл. /0,18 п.л.

6. Дорофеева H.A., Камалиев Т.Ш. Особенности налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков // Финансовый менеджмент: теория и практика. Выпуск № 3 AHO ВПО ЦС РФ «Российский университет кооперации» М„ 2008 -0,18 п.л. / 0,14 п.л.

7. Камалиев Т.Ш. Квалификация затрат на создание и ремонт охранно-пожарных сигнализаций в газовой сфере // Все о налогах 2008.- № 5 - 0,29 п.л.

8. Камалиев Т.Ш. Особенности учета расходов по ликвидации, реконструкции и техническому перевооружению скважин // Бухучет в строительных организациях, М, 2009.- № 2 - 0,49 п.л.

Подписано в печать 26.05.2009 г. Формат 60x84 1/16. Печать офсетная. Объем 1,0 п.л. Заказ Тираж 100 экз.

Издательство ФГОУ ВПО РГАЗУ 143900, Балашиха 8 Московской области

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Камалиев, Тимур Шамильевич

Введение.

1. Теория, методология, законодательная и нормативная база налогового администрирования.

1.1. Сущность и методы налогового администрирования.

1.2. Законодательная и нормативная база налогового администрирования.

1.3. Особенности налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков.

2. Анализ организации и эффективности налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли.

2.1. Организация налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков.

2.2. Эффективность налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли.

2.3. Анализ проблем, связанных с несовершенством законодательной и нормативной базы налогового администрирования.

3. Направления совершенствования налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков.

3.1. Планирование выездных налоговых проверок, содержание и методы предпроверочных мероприятий налогового контроля.

3.2. Методика и результативность предпроверочного анализа.

3.3. Предложения по уточнению и изменению отдельных положений

Налогового кодекса РФ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков"

Актуальность темы исследования. Обеспечение полного и устойчивого сбора налогов и других обязательных платежей является важнейшим условием стабилизации финансовой системы государства. Решение этой задачи связывается в настоящее время с налоговым администрированием.

Повышение уровня налогового администрирования в настоящее время определено как важное направление налоговой политики, как потенциальный резерв дальнейшего снижения налогового бремени, обеспечения равенства конкурентного режима для добросовестных налогоплательщиков и снижения издержек, связанных с функционированием налоговой системы.

Совершенствование налоговой системы Российской Федерации направлено на формирование оптимальных отношений между бизнесом и государством. Важнейшим направлением этой работы является улучшение качества налогового администрирования налогоплательщиков. В первую очередь это касается крупнейших налогоплательщиков, вклад которых в формирование бюджета Российской Федерации постоянно возрастает и составляет по разным источникам от половины до трех четвертей всех налоговых поступлений. В достижении положительной динамики этого показателя значительную роль сыграло выделение группы крупнейших налогоплательщиков в качестве самостоятельного объекта налогового администрирования. Однако определенное обособление и становление налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков воспринимается и оценивается неоднозначно как со стороны налогоплательщиков, так и с позиции ее соответствия принятой в стране структуры государственного устройства и системы управления.

В настоящее время администрирование крупнейших налогоплательщиков осуществляется на основе общих положений Налогового кодекса РФ (далее НК РФ), в котором нет соответствующего отражения их специфических особенностей. Вся специфика налогового администрирования этой категории налогоплательщиков отражается в подзаконных актах налогового ведомства: приказах, инструкциях, методических указаниях, положениях, которые нередко не соответствуют положениям НК РФ. Тем не менее, многие ученые и специалисты отмечают наличие существенных особенностей их администрирования. Нередко высказываются противоположные мнения по оценке положительных и отрицательных сторон складывающейся системы налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков. К дискуссионным вопросам относятся основания и степень участия налоговых администраций различных уровней управления в администрировании крупнейших налогоплательщиков, методы осуществления отдельных этапов налогового администрирования, оценка эффективности налогового администрирования, учет отраслевой специфики отдельных групп крупнейших налогоплательщиков.

Степень научной разработанности. Общие вопросы теории, практики организации и методов налогового администрирования рассматриваются в работах: Аронова A.B., Арутюнова A.A., Борьяна Ю.Б., Гончаренко Л.И., Груни-ной Д.К., Дадашева А.З., Дорофеевой H.A., Игнатовой Т.В., Кашина В.А., Ки-риной JI.C., Князева В.Г., Князевой О.В., Красницкого В.А, Мироновой O.A., Непесова К.А., Павловой Л.П., Панского В.Г., Паскачева А.Б., Перонко И.А., Пономарева А. И., Ханафеева Ф.Ф., Черника Д.Г., Шаталова С.Д., Юткиной Т.Ф. и др. Научные исследования налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков развиваются с некоторым отставанием от становления самой системы. Этому вопросу посвящены работы: Адамова H.A., Брызгалина A.B., Вахитова P.P., Воскресенского С.С., Горулько И.А., Ефимова A.B., Зре-лова А.П., Кудряшовой Е.В., Осокиной И.В., Пепеляева С.Г., Разгулина C.B., Шевцовой Т.В., Черника Д.Г. В них дискуссируется целесообразность построения обособленной системы налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков, формы участия в ней налоговых органов различных уровней управления. Анализируется зарубежный опыт, оценивается эффективность налогового администрирования, обосновываются отдельные предложения по необходимости совершенствования законодательной базы, подвергается критике достаточно сложный и не вполне совершенный механизм контроля за деятельностью крупнейших налогоплательщиков.

Вместе с тем актуальными и недостаточно исследованными остаются вопросы формирования законодательной и нормативной базы, организации и методов налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков с учетом присущих им особенностей, что определило выбор цели и задач исследования.

Цель и задачи исследования заключается в теоретическом обосновании и выработке предложений по развитию и совершенствованию налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков.

Для реализации поставленной цели решены следующие задачи:

- исследованы теоретические основы, уточнена сущность и выявлены особенности налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков;

- изучен зарубежный опыт налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков;

- проанализирована законодательная и нормативная база, регламентирующая налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков и обоснованы предложения по ее совершенствованию;

- исследована эффективность деятельности межрегиональной инспекции по администрированию крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли и выявлены влияющие на нее факторы;

- исследованы результаты контрольной деятельности межрегиональной инспекции по крупнейшим налогоплательщикам и выявлены типичные налоговые нарушения и причины их совершения;

- обоснованы предложения и методические рекомендации по совершенствованию налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков.

Предметом исследования выступают налоговые отношения между крупнейшими налогоплательщиками и государством.

Объект исследования — крупнейшие налогоплательщики газовой отрасли, администрируемые межрегиональной инспекцией ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам №2. Исследования проводились на основе опыта деятельности указанной инспекции по налоговому администрированию организаций в сфере разведки, добычи, переработки, транспортировки и реализации природного газа.

Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды и методологические разработки отечественных и зарубежных ученых в области налогового администрирования в целом и крупнейших налогоплательщиков в частности.

При проведении исследований по избранной теме применялись следующие методы: абстрактно-логический, статистико-экономический, горизонтальный, вертикальный и трендовый анализ, расчетно-конструктивный, экспериментальный и др.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации по вопросам администрирования крупнейших налогоплательщиков, справочные материалы и рекомендации налоговых органов, арбитражная практика, открытые данные существующих форм отчетности по результатам отдельных этапов налогового администрирования и статистическая отчетность по этому вопросу.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации по вопросам администрирования крупнейших налогоплательщиков, справочные материалы и рекомендации налоговых органов; научная литература по отечественному и зарубежному опыту администрирования крупнейших налогоплательщиков, открытые данные существующих форм отчетности по результатам отдельных этапов налогового администрирования и статистическая отчетность по этому вопросу.

Основные научные результаты исследования, полученные автором. Научная новизна исследования состоит в разработке теоретических, методических положений и практических рекомендаций по совершенствованию налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков, позволивших выявить его специфику, предложить систему мер по ее учету в практике налогового администрирования.

Наиболее существенные результаты, полученные в ходе исследования и представляющие научную новизну:

• уточнена сущность понятия «налоговое администрирование», положенного в основу данного исследования;

• определены и систематизированы специфические особенности крупнейших налогоплательщиков, предложены меры по их учету в практике налогового администрирования, что обеспечило целенаправленный системный подход к обоснованию рекомендаций по совершенствованию организации и методов их налогового администрирования;

• дана оценка результатов налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли, при которой выявлена тенденция ухудшения количественных и качественных показателей контрольной деятельности межрегиональной инспекции;

• выявлены наиболее распространенные налоговые нарушения по основным налогам, взимаемым с крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли, вскрыты их причины: занижение цен реализации, необоснованное завышение расходов, связанных с производством и реализацией продукции, неправомерное предъявление к возмещению суммы налога на добавленную стоимость по услугам транспортировки на экспорт и предложены пути их предупреждения, что позволяет сконцентрировать контрольную деятельность и повысить ее эффективность;

• обоснованы предложения по совершенствованию организации и методов налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли, включающие разработанную и апробированную методику предпрове-рочного анализа, применение которой повысит результативность выездных налоговых проверок;

• выявлены недостатки существующей законодательной базы налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков и обоснованы предложения по ее совершенствованию, включая внесение дополнений в НК РФ, что позволит обеспечить четкость и стабильность отношений налоговых органов с крупнейшими налогоплательщиками, и повысит эффективность их налогового администрирования.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные предложения и рекомендации по систематизации теории и практики налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков с учетом особенностей их деятельности позволят повысить эффективность налоговой системы страны. Применение рекомендуемой автором методики предпрове-рочного анализа крупнейших налогоплательщиков позволит сконцентрировать контрольную деятельность налоговых органов на наиболее значимых моментах и повысить ее результативность. Разработанные и апробированные методы выявления и расследования распространенных налоговых нарушений по основным налогам могут использоваться в практике налогового администрирования. Предложения автора по совершенствованию законодательной базы налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков могут быть использованы при внесении изменений в Налоговый кодекс РФ по этому вопросу.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы, полученные в результате исследования, докладывались на научных конференциях «Российского университета кооперации» в 2007-2008 годах, на семинаре по обучению сотрудников территориальных налоговых органов управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации формам и методам проведения выездных налоговых проверок крупнейших налогоплательщиков с учетом их отраслевой специфики — газовая отрасль (сентябрь 2008 года), на Всероссийском совещании - семинаре с работниками налоговых органов по вопросам методологии и организации контрольной работы налоговых органов (ноябрь 2008 года), используются в учебном процессе по курсу «Налоговое администрирование».

Полученные практические результаты исследований по выявлению особенностей администрирования крупнейших налогоплательщиков и предложенная методика предпроверочного анализа используются в практической деятельности межрайонных инспекций ФНС России: № 9 по Московской области (справка от 30.12.08 №01-22/0364) и по крупнейшим налогоплательщикам по Московской области (справка от 30.12.2008 №01-60/00536).

Предложения по совершенствованию законодательства по вопросам налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков приняты к рассмотрению комитетом по бюджету и финансам Государственной думы РФ (справка от 22.01.2009 № 341).

Основные содержание диссертации опубликовано в 8 научных работах (в том числе три в журналах, входящем в список ВАК РФ) общим объемом 2,96 печатных листа, в том числе 2,8 печатных листа авторские.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы, приложений. Она содержит 14 таблиц, 5 рисунков и 5 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Камалиев, Тимур Шамильевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результаты выполненного исследования позволяют сделать следующие научные выводы, заключения и практические предложения.

1. Роль крупнейших налогоплательщиков в формировании бюджета Российской Федерации постоянно возрастает. Их доля в налоговых доходах государства по разным источникам составляет от половины до трех четвертей. В достижении положительной динамики этого показателя значительную роль сыграло выделение этой группы налогоплательщиков в качестве самостоятельного объекта налогового администрирования. Однако определенное обособление и становление налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков воспринимается и оценивается неоднозначно как со стороны налогоплательщиков, так и с позиции ее соответствия принятой в стране структуры государственного устройства и системы управления.

2. Исходя из роли налогов в системе функционирования государства, налоговое администрирование нами рассматривается как система управления налоговыми отношениями между государством и бизнесом. Оно является объективно необходимым процессом управления перераспределительными отношениями, складывающимися при обобществлении части созданного в производстве национального дохода. Целью налогового администрирования является достижение оптимального соотношения фискальной и распределительной функций налогов в экономике страны при оптимальных затратах на его осуществление. В процессе его осуществления должен гармонично сочетаться весь спектр методов управления: налоговое планирование, учет и отчетность, налоговый контроль, налоговое регулирование. Те же составляющие налогового механизма должны использоваться и при администрировании крупнейших налогоплательщиков с учетом их специфических особенностей.

3. Особенностями, присущими крупнейшим налогоплательщикам, которые необходимо учитывать в практике налогового администрирования являются:

• достаточно сложная организационная и управленческая структура организаций. Функционирование и развитие их бизнеса связано с усложнением организационных структур - формированием филиалов, отделений, дочерних организаций;

• ведение деятельности организацией на больших территориях, относящихся к различным субъектам федерации и находящихся на территориях большого количества районов и городов без районного деления;

• широкое участие в процессах международных интеграции и кооперации в сфере производства и реализации товаров и услуг. Диапазон форм этих отношений достаточно широк, начиная с торговли и оказания услуг и кончая участием в совместных предприятиях, создаваемых в России и других странах, созданием дочерних фирм за рубежом.

4. Перечисленные выше особенности обуславливают определенную специфику организации и методов налогового администрирования этой категории налогоплательщиков, в частности:

• учет характера финансовых взаимоотношений головной и дочерних организаций внутри интегрированных формирований;

• значимость и сложность выявления и учета наличия взаимозависимости между организациями;

• учет особенностей регионального и местного налогообложения каждой территории, на которой функционируют производственные объекты крупнейшего налогоплательщика;

• необходимость формирования основанной на сборе внешней и внутренней информации о налогоплательщиках методики выбора объектов выездных налоговых проверок при их планировании с целью повышения эффективности контрольных мероприятий;

• определение места постановки их на учет налогоплательщиков, организация взаимодействия при осуществлении мероприятий налогового контроля налоговых органов местного, регионального и межрегионального уровней;

• анализ форм международных экономических отношений, используемых каждым из них;

• учет международных соглашений и национального налогового законодательства стран, в которых крупнейшие налогоплательщики РФ имеют совместные предприятия, дочерние организации, филиалы;

• знание сущности и признаков распространенных форм и способов уклонения от уплаты налогов.

5. Кроме того, как показали результаты исследования, крупнейшим налогоплательщикам присущи и отраслевые особенности, влияющие на организацию и методы налогового администрирования. К общим отраслевым особенностям крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли относятся:

• характер и территориальное размещение материально- технической базы отрасли;

• методы учета и контроля производства и реализации продукции;

• методы контроля и учета затрат на производство и создание и обновление материально — технической базы.

Эти особенности должны учитываться при выборе методов оценки налогового потенциала организаций и контроле правильности исчисления и уплаты налогов.

6. Комплексную выездную налоговую проверку, крупнейшего налогоплательщика, осуществляющего добычу полезных ископаемых, как показали результаты нашего исследования, необходимо начинать с тематической выездной налоговой проверки по НДПИ. Очевидными преимуществами в таком случае будет получение уже на стадии подготовки к комплексной проверке крупнейшего налогоплательщика информации: об учетной политике, применяемой для целей налогообложения; о производственных мощностях, в том числе о фонде скважин и его динамике; о реализации добытых полезных ископаемых, в том числе вид добытого полезного ископаемого, цена его реализации, контрагенты; о стоимости добытого полезного ископаемого. В результате, налоговый орган к моменту проведения комплексной выездной налоговой проверки будет располагать необходимыми данными для проверки по налогу на прибыль и НДС.

7. Наиболее значимым нарушением порядка исчисления и уплаты НДС по организациям газовой отрасли является незаконное предъявление транспортными организациями в счетах на оплату услуг по транспортировке газа, помещенного под режим международного таможенного транзита, НДС по ставке 18% и включение его в суммы налоговых вычетов газодобывающими организациями. Реализация указанных услуг подлежит налогообложению по налоговой ставке 0 процентов, установленной пп. 3 п. 1 ст. 164 НК РФ, как работ (услуг), непосредственно связанных с перевозкой (транспортировкой) через таможенную территорию Российской Федерации товаров, помещенных под таможенный режим транзита через указанную территорию. За счет этого, по результатам наших исследований общая сумма неправомерно предъявленного к возмещению налога в результате выявленных нарушений за 2006 и 2007 годы превысила суммы, уплаченные в бюджет в соответствии с декларациями соответственно: в 4 и 1,5 раза.

8. К выявленным в процессе исследования отраслевым особенностям исчисления налога на прибыль предприятий газовой отрасли относится в первую очередь формирование расходов, относимых на уменьшение полученных доходов, связанных с производством и функционированием предприятий газовой отрасли. Особому учету предприятиями добывающей промышленности подлежат расходы, связанные с проведением подготовительных и эксплуатационных работ, а также использованием в процессе деятельности специального имущества (газовых скважин и т.д.).

В результате отсутствия в НК РФ определения понятия «капитальный ремонт» существует возможность произвольного его толкования отраслевыми нормативными актами.

Между налогоплательщиками и налоговыми службами возникают споры отнесения затрат на восстановление и поддержание работоспособности газовых скважин и газопроводов к затратам на капитальный ремонт или к затратам на реконструкцию и модернизацию.

В результате несоответствий ведомственных документов газовой отрасли положениям НК РФ, возникает спорная ситуация по порядку учета в целях налогообложения затрат на прокладку параллельной «нитки» газопровода: в составе расходов по капитальному ремонту, уменьшающих налоговую базу по налогу на прибыль, или как расходов на достройку, дооборудование, реконструкцию и модернизацию объектов, увеличивающих стоимость амортизируемого имущества.

Подобные спорные ситуации возникают с квалификацией и порядком учета затрат при модернизации скважин, на замену измерительной аппаратуры, приборов, обеспечивающих пожарную сигнализацию и другого специального оборудования газовых скважин и газопроводов.

Для урегулирования этих вопросов, на наш взгляд, необходимо внести в НК РФ понятие «капитальный ремонт», а также уточнить с учетом отраслевой специфики газовой отрасли признаки разделения отдельных видов основных средств (газопровода и газовых скважин) на самостоятельные объекты амортизации, исходя из срока службы конкретных участков в зависимости от влияния условий внешней среды в местах их прокладки, их технических характеристик и особенностей эксплуатации. Это позволит исключить замену на новые под видом капитального ремонта участков газопровода, имеющих более короткие сроки службы вследствие объективных причин, обеспечит их своевременное списание и включение в состав амортизируемых основных средств стоимости вновь проложенных в замен списанных участков

9. Наличие вышеперечисленных особенностей крупнейших налогоплательщиков и обусловленных ими специфических требований к организации и методам налогового администрирования должно быть учтено в налоговом законодательстве и обеспечено методически. Однако специфика администрирования этой категории налогоплательщиков, как показал наш анализ, слабо представлена в федеральном налоговом законодательстве, в том числе в НК

РФ. Практически все особенности налогового администрирование^^ крупнейших налогоплательщиков представлены в рекомендациях и указани^^х Минфина РФ и ФНС РФ, которые часто не соответствуют положениям РФ и постоянно подвергаются изменениям. Для урегулирования этого воеег—ооса необходимо внести в НК РФ следующие дополнения и изменения:

• дать определение понятия «крупнейший налогоплательщик», <ии>пределить систему и значение критериев (показателей) отнесения к этой катег—-<эрии налогоплательщиков, узаконить основания, периодичность, порядок их: ^изменений и форму нормативно — правового акта, утверждающего эти изменещ^зл;

• определить для крупнейших налогоплательщиков место пос^-ц-ановки на учет, место подачи налоговых деклараций и место уплаты налогов;

• определить в соответствующих статьях порядок реализации пгэолномочий межрегиональными инспекция по крупнейшим налогоплательщика^?^; в увязке с полномочиями территориальных налоговых органов.

10. Практическая деятельность по налоговому администрирование^ сталкивается с нечеткостью положений НК РФ в части учета в целях налоге^» обложения последствий применения трансфертного ценообразования крупны^ч^^щ интегрированными формированиями. Поэтому необходимо в статьи 20 рп 40 НК'РФ внести изменения и дополнения, направленные на упорядочение г&сонтроля за правильностью исчисления и полнотой уплаты налогов при 1гхрименении трансфертного ценообразования, принципов образования рыночньгызх цен товаров (работ, услуг) и уточнение перечня взаимозависимых лиц для: гщелей налогообложения. В частности:

• уточнить и расширить определение, признаки и критерии взаимозависимости лиц с целью признания их в качестве крупнейших налогопл&п-елыциков;

• конкретизировать порядок определения доли участия одной «организации в другой организации или физического лица в организации;

• уточнить перечень контролируемых сделок и источников ив:«формации и методов для использования при определении соответствия цены ьс<оытролируе-мой сделки регулируемым или рыночным ценам;

• четко определить порядок взимания налогов, исходя из оценки результатов контролируемых сделок на основе регулируемых или рыночных цен.

11. Собираемость налогов по крупнейшим налогоплательщикам в настоящее время близка к полному исчерпанию сложившегося налогового потенциала. Настало время в рамках механизма налогового администрирования предусмотреть и реализовать меры, стимулирующие рост их налогового потенциала, то есть базы налогообложения за счет роста объемов добычи и реализации газа. Для этого необходимо создание новых мощностей, реконструкция и модернизация уже существующих. Исходя из этого, приоритетным направлением совершенствования законодательной базы налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков должно стать создание системы льгот для инвестирования в собственное производство.

12. В настоящее время периодически поднимается вопрос о соотношении налоговых изъятий и необходимых инвестиций в обновление и развитие материально-технической базы этих отраслей. Налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли могло бы значительно упроститься и стать более экономичным для государства и эффективным для налогоплательщиков с введением в налоговое законодательство категорий: «консолидированный налогоплательщик» и «консолидированное налогообложение».

Под режимом консолидированного налогообложения понимается возможность уплачивать один или несколько налогов материнской компаний от имени группы взаимосвязанных предприятий, такая группа взаимосвязанных предприятий рассматривается как единый (консолидированный) налогоплательщик по этому налогу.

Крупнейшие налогоплательщики, выступая в качестве единого объекта налогообложении, смогут более оперативно и рационально использовать свои внутренние финансовые источники для развития свих дочерних компаний.

Для введения режима консолидированного налогообложения необходимо внести дополнения в часть 1 и главы части 2 НК РФ по соответствующим налогам.

13. На стадии планирования выездных налоговых проверок с целью повышения их результативности, предложена методика предпроверочных обследований, в которой определены круг анализируемых вопросов, методы анализа и внутренние и внешние источники формирования необходимой для этого информации о налогоплательщике. Предлагаемая методика предпроверочного обследования включают в себя два блока: изучение и анализ производственно-экономических показателей организации и анализ величины, структуры и динамики налоговой нагрузки организаций, факторов определяющих ее формирование. Результаты предпроверочного обследования позволяют обоснованно подойти к выбору организаций, подлежащих включению в план выездных налоговых проверок, выявить и рекомендовать «точки контроля», на которые следует обратить внимание при проведении выездной налоговой проверки. Эффективность предпроверочного обследования по предложенной методике подтверждена путем сопоставления его результатов с результатами последующей выездной налоговой проверки на примере НДС, налога на прибыль и НДПИ.