Налоговое перераспределение доходов в бюджетной системе России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Налоговое перераспределение доходов в бюджетной системе России"

На правах рукописи

Захарова Елена Аркадьевна

НАЛОГОВОЕ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДОХОДОВ В БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ

Специальность: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005

Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Пеньков Борис Ефимович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Паскачев Асламбек Боклуевич

кандидат экономических наук Воропаева Ирина Николаевна

Ведущая организация: Всероссийская государственная

налоговая академия

Защита диссертации состоится 31 мая 2005 года в 12.00 на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 в Российской академии государственной службы при Президенте РФ по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд. 3302.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотечном фонде Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (1-й учебный корпус, каб. 914).

Автореферат разослан 29 апреля 2005 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Р.А. Иванов

2,006-11 6717

¿14530$

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Актуальность темы исследования. Развитие новых экономических отношений сопровождается реформированием системы перераспределения финансовых ресурсов. Это прежде всего проявляется через процессы со-вершенс гвования финансовых взаимосвязей структурно-территориальных обраюваний РФ. Изменяется содержание бюджетного устройства, налоговых потоков. Возрастает роль перераспределения налоговых доходов между бюджетами. Этот процесс все в большей мере выступает рычагом дос-I ижения перспективных целей социально-экономического развития.

Объем и качественное содержание финансовых потоков, финансирование социальной политики во многом зависят от эффективности способов рс! улирования межбюджетных отношений, принятой модели перераспределения доходов бюджетов, от развития бюджетно-налогового федерализма.

Реализация содержания теории бюджетно-налогового федерализма связана с эффекшвным перераспределением бюджетных доходов и обеспечением ими расходных обязательств территориальных образований.

Реформирование бюджетного устройства страны осуществляется в условиях, когда нет определенности в его основных характеристиках в связи с продолжающейся работой по разграничению бюджетных полномочий, распределению и перераспределению налоговых доходов и расходных обязательст в между уровнями бюджетной системы РФ. В процессе формирования качественно новой бюджетной системы особое значение имеет управление финансовыми потоками, опосредующими перераспределение доходов бюджетов. Это перераспределение необходимо вследствие различия в финансовых потенциалах регионов и муниципальных образований и частого несоответовия финансовой базы социально-экономическим зада-

чам их развшия.

Оно является предпосылкой финансовой стабильности и создания благоприятных условий для развития экономики как на всей территории России, так и на территориях субъектов РФ и муниципальных образований. Исследоиание проблемы перераспределения налоговых доходов между бюджетами выступает одним из важнейших условий повышения эф-феюивности бюджетного регулирования.

Значимость диссертационного исследования определяется необходимостью выработки научных подходов к формированию эффективной

системы перераспределения доходов в современных условиях трансформации экономики.

Степень разработанности темы Основоположником исследований перераспределительных отношений между уровнями бюджетов в рамках бюджетного федерализма можно считать А. Токвиля. С точки зрения перераспределительных взаимоотношений гипотеза А. Токвиля указывает, что наличие нескольких уровней управления (федеральною, регионального и муниципального) создает в то же время возможность централизованного принятия решений в тех областях экономики, где необходимо наличие общенациональной финансовой политики, а также возможность принятия решений на местном уровне, где это является наиболее эффективным. Цели государственной политики в области перераспределения доходов требуют закрепления этих функций за центральными органами власти.

Основные подходы к формированию принципов перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы нашли свое отражение в трудах зарубежных авторов - Д. Кинга, A.B. Аткинсона, Д. Трейсмана, К. Фукасаку, JI. де Мело, Р. Берда, О. Бланшара и других.

Дальнейшая разработка этой проблемы требует трансформации взглядов и практических действий по организации перераспределительных процессов в современной экономике.

Проблема формирования эффективного процесса перераспределения финансовых ресурсов в бюджетной системе привлекает внимание многих российских исследователей: В. Горегляда, С. Днепровской, А. Лаврова, С. Синельникова, В. Лексина, В. Христенко, Н. Сердюковой, Б. Пенькова, Е. Пономаренко, Ю. Любимцева, И. Горского, 'Г. Грицюк, Л. Якобсона и других.

В то же время, несмотря на многочисленность работ, посвященных проблемам бюджетно-налогового федерализма, реформирования налоговой системы, бюджетного выравнивания, необходимо отметить, что теоретические и практические проблемы налогового перераспределения доходов бюджетов еще не исследованы в полной мере.

Целью диссертационного исследования является научное обобщение и развитие методологических подходов к практической организации налогового перераспределения доходов в бюджетной системе России, а также совершенствование взаимосвязей между уровнем межбюджешых отношений, их налоговой составляющей и экономическим ростом coomei-

ствующих территорий. Для достижения поставленной цели в работе предусматривается решение следующих задач:

- конкретизировать социально-экономическое содержание, выявить проблемы и основные направления развития современной системы перераспределения бюджетных доходов;

обосновать организационно-экономические направления формирования новой модели межбюджетного выравнивания, которая станет основой эффективных бюджетно-налоговых отношений;

- раскрыть влияние изменений налогового администрирования как фактора эффективности налоговой системы на рост доходности бюджетов;

осуществить поиск оптимальных взаимосвязей между экономическим ростом, межбюджетными отношениями и налоговой составляющей перераспределительных процессов при формировании доходов и финансировании расходов бюджетов;

- определить возможности использования экономико-математических методов для поиска эффективных путей перераспределения доходов бюджетов.

Объектом исследования выступает бюджетная система Российской Федерации.

Предметом исследования является система бюджетно-налоговых отношений, возникающих в процессе перераспределения доходов бюджетов.

Методологическая база исследования. Методологическую основу работы составляют общенаучные принципы и методы: диалектический подход, взаимосвязь количественных и качественных изменений, системный подход, структурно-функциональный и сравнительный анализ, экономико-математические и статистические методы.

Теоретической базой явились работы отечественных и зарубежных исследователей в области налогообложения, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма. В работе использованы законодательные и нормативные акты, публикации периодической печати по проблемам налогообложения, межбюджетного регулирования, аналитические и инструктивные материалы российских ведомств, международных организаций.

В качестве информационной базы автор использовал данные Мини-гюргтпя финансов РФ. Фсчератыюй налоговой ст'жбы тою. менты опта-

вочно-правовых систем, информационные данные Государственных комитетов по статистике РФ и Республики Татарстан.

Научная новизна исследования, полученная лично соискателем, т-ключается в следующем:

1. Выявлены взаимосвязи между экономическим развишсм и сюпе-нью децентрализации бюджетно-налоговой системы. Их суть выражаемся в том, что в зависимости от уровня децентрализации изменяется динамика формирования собственных доходов бюджетов административно-территориальных образований и, следовательно, уровень решения социальных задач территорий. Установлена эмпирическая взаимосвял, между степенью децентрализации налоговой системы, уровнем межбюджстного перераспределения налоговых доходов и экономическим ростом герри ю-риальных образований.

2. Обоснована необходимость повышения эффективности системы перераспределения налоговых доходов между бюджетами рашых уровней При наличии дисбаланса обеспечения расходных обязательств доходными источниками межтерриториальное выравнивание достшается гюсредс I пом перераспределения доходов, формирующих Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), Фонд компенсаций и другие фонды, путем взаимодействия бюджетов регионов и муниципальных образований через субвенции, трансферты и другие финансовые институты. Сделан вывод о необходимости перераспределения не только доходов федерального бюджоа, но и доходов региональных и местных бюджетов (отрицательные граисфер-ты) в целях обеспечения финансовыми источниками расходов на содержание объектов, находящихся в федеральной и региональной собственности.

3. На основе анализа результатов проведения реформы межбюдже!-ных отношений предложена методика корректировки вертикальной несбалансированности бюджетной системы России. Даная методика позволяет выравнивать «вертикальные» диспропорции путем устранения несоошег-ствия между расходными функциями региональных бюджетов и 1сми поступлениями, которые закреплены за данным уровнем бюджетом системы, посредством применения перераспределительных процессов.

4. Сформулированы предложения по повышению эффек1ивнос1и перераспределительных процессов между уровнями бюджетной сиисмы на основе увеличения степени децентрализации налоговой сис1емы, суп» которой заключается в усилении полномочий субнациональных влас 1 ей в

сфере мобилизации налоговых доходов, а также в перераспределении поступлений от конкретных видов налогов между уровнями бюджетной системы.

5. Предложена новая методика расчета межбюджетных трансфертов, применением которой опосредуется эффективное перераспределение налоговых доходов. Она основана на том, что для определения величины фансфергов применяется только один коэффициент межбюджетного выравнивания и с его помощью достигается сбалансированность доходов и расходов бюджетов всех уровней.

На защиту выносятся следующие основные положения:

□ Обоснование взаимосвязей между экономическим ростом, межбюджетными отношениями и налоговой нагрузкой посредством эко-• номико-математических методов. Использование этой зависимости в

управлении перераспределительными процессами налоговых доходов между бюджетами позволит более полно реализовать тенденции вертикал ь-с ного и горизонтального выравнивания.

и Методика анализа эффективности перераспределения налоговых доходов в бюджетной системе России с точки зрения её выравнивающих свойств. Системообразующей основой методики выступает раскрытие и оценка уровней зависимости между расходными обязательствами конкретных властных структур и обеспеченностью их доходными источниками.

и Обоснование модели финансовых потоков, образующихся в процессе перераспределения доходов бюджетов разного уровня, принимающих форму межбюджетных трансфертов и обеспечивающих межтерри I ориальмое выравнивание бюджетных доходов (рис. 1).

Теоретическая и практическая значимость работы. Обоснован, ные в исследовании выводы могут быть использованы органами государственного управления при разработке основных положений по корректировке бюджетно-налоговой реформы, формированию системы финансово-ю регулирования социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, формированию стратегии и тактики межбюджет' пых отношений на основе перераспределения бюджетных доходов.

Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы исполь-ювались в учебном процессе при преподавании учебных курсов по государственному регулированию экономики, макро - и микроэкономике, эко-

номической теории, в рамках системы повышения квалификации и переподготовки государственных служащих.

Апробация работы. Предложения и рекомендации автора использованы налоговыми органами Республики Татарстан. Аналитические резучь-таты научного исследования нашли свое отражение в практической рабо I с автора в Управлении ФНС России по Республике Татарстан, а также использовались им в процессе преподавания курсов «Бухгалтерский уче1» и «Инновационный менеджмент» в Казанском государственном энергетическом университете и в Академии управления «Татарский инстшуг содействия бизнесу», а также в трех публикациях автора диссертационного исследования общим объемом 5,9 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, библиографического списка лше-ратуры, включающего 121 наименование. Работа изложена на 159 страницах, содержит 12 таблиц и 2 диаграммы и 1 рисунок.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕ1ШЯ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обоснована актуальность темы, определены степень ее изученности, цель и задачи исследования, раскрыта научная новизна, практическая значимость и апробация полученных результатов, определены методологические подходы к исследованию проблемы.

Первая глава «Процесс перераспределения доходов в системе регулирования бюджетов» посвящена исследованию методологических основ перераспределения доходов в бюджетной системе России В свяш с этим в диссертации приведен ряд новых определений и трактовок основных понятий, используемых при рассмотрении проблемы.

Методологической базой межбюджетного перераспределения доходов бюджетов является теория бюджетного федерализма. Государс г венное регулирование территориального развития и перераспределения доходов бюджетов направлено на обеспечение равноценных условий жизни на территории регионов и муниципалитетов, на сокращение диспропорций в их социально-экономическом развитии.

В настоящее время ключевым требованием к любой налоговой системе является ее способность обеспечивать экономическую эффективное п> и социальную справедливость. Поиск их оптимального сочетания является для каждого государства постоянным процессом. Исходя из того, что в основе используемой в России налоговой системы лежит фискальный принцип налогообложения, в исследовании раскрывается такой ее важнейший

параметр, как оптимальное обеспечение сбалансированности бюджетной сис темы в федеративном государстве. Одним из способов достижения сбалансированное ги бюджетной системы выступает процесс перераспределения доходов между бюджетами разного уровня с точки зрения его выравнивающих свойств в отношении налоговых доходов.

Оценка эффективности налогового перераспределения показала, что одной из целей налогового воздействия является не только обеспечение определенного уровня налоговых поступлений в бюджет, но и способность налоговой системы позитивно влиять на экономические процессы с целью сбалансированности интересов и наилучшего удовлетворения социально-экономических потребностей общества, и в первую очередь, его наиболее активной и дееспособной части - хозяйствующих субъектов. Для оценки взаимосвязи между налоговым бременем и принимаемыми расходными решениями органов власти всех уровней, будь то федеральный, региональный или местный, предложена система распределения и перераспределения налоговых доходов между разными уровнями власти и схема закрепления налог овых доходов и полномочий, а также эффективные формы организации межбюджетных отношений и перераспределения доходов. Предложенная схема отражает основные виды доходов региональных и местных органов власти, которые зависят от налоговых источников.

В работе анализируется эволюция теоретических основ налогового регулирования бюджетов. Нормативные основы долгосрочной политики налогового регулирования бюджетов заложены в Бюджетном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ и в других нормативно-правовых актах. Она должна быть направлена на создание условий для эффективного перераспределения финансовых ресурсов с целью последовательной реализации функций федеральных, региональных органов власти и муниципального самоуправления.

Создание эффекшвной бюджетной системы - ключевая проблема в ор1анизации движения бюджетных средств в процессе реализации социально-экономических задач развивающегося общества. В связи с этим многообразие бюджетных систем можно представить следующими ее формами: централизованная, конфедеративная, децентрализованная. В основе организационной системы управления бюджетным устройством РФ, которое включает в себя структуру бюджетной системы, принципы её построения, взаимосвязи бюджетов и организацию бюджетного процесса, пе/кит оптимальная децентрализация бюджетной системы и начоготюе пе-

тулировапие бюджетов. Такое регулирование обеспечивает устойчивое динамичное равновесие начоговой и бюджетной систем как сосланных частей общей финансовой системы государства

Одной из форм регулирования бюджетов является бюджетное перераспределение финансовых ресурсов, которое выс1упае1 объективно об\-словленной формой финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной сис1смы и прежде всего тем, которые в силу исюрически сложившихся экономических условий не обеспечены средствами дня осущес1влеиия своих полномочий.

Эффективное распределение налоговых полномочий способствует наиболее полному формированию доходов бюджетов. ! 1оэтому в ходе проведения исследования было предложено два основных критерия перераспределения налоговых доходов: эффективноеп, управления процессами 1 перераспределения доходов; уровень соответствия доходных источников расходным полномочиям.

В мировой практике используются три основные модели распреде- ;

ления начоговых полномочий: федеральное распределение и испо 1ыова-ние налоювых источников; разделение источников доходов, полученных федеральным бюджетом; совместное использование одной и той же начоговой базы.

В России в основе решения проблемы распределения налоговых полномочий между уровнями государственной власти лежит совместное использование одной и той же налоговой базы, введение вычета из налоговой базы на одном уровне власти в пользу налога, уплаченного на другом уровне.

В случае установления вычета уже уплаченного налога предельная налоговая ставка, используемая в процессе перераспределения, не може! превышать 100%. Такой порядок приводит к сокращению меж территориальной дифференциации налоговых ставок перераспределения доходов и, следовательно, к сокращению искажений в межтерртпориачьном выборе, так как:

Та*-ТЬ* — (1-Тс)*(Та-ТЬ) меньше (Та- 1Ь) (1),

где Та, ТЬ, и Тс — собственные налоговые ставки в территориальных образованиях А и В, а 1акже центрального правительства С, а Га*, ТЬ* совокупные налоговые ставки для административно-территориальных образований А и В.

При данном меюде opiaHbi управления, реализующие властные полномочия на вышестоящем уровне, вычитают из налоговых обязательств налогоплательщика сумму налога, уплаченную в бюджет нижестоящего уровня Очевидно, что в такой ситуации целесообразно на федеральном уровне законодательно ограничить возможное!и региональных и муниципальных opianoB власти в определении собственных налоговых ставок, и loi да федеральная налшовая ставка будет представлять собой лишь предел увеличения ставки нижестоящими властями. Это условие является важнейшим, 1ак как в результате налогового регулирования бюджетов дочжно обеспечиваться устойчивое динамическое равновесие не только внуфи бюджетной и налоювой систем, но и всей системы конкурентною рыночного равновесия.

Исследования процесса перераспределения финансовых потоков позволяют сформулировать основные подходы, которые используются при распределении отдельных видов налогов между уровнями бюджетной системы Обоснованы направления, в соответствии с которыми осуществляется перераспределение доходов в федеративном государстве, предпола!аю-щие следующую последовательность' полная централизация налотовых полномочий и налоговый доходов; разделение налоговых доходов, централизованное разделение налоговых полномочий; децентрализованное разделение налоговых полномочий; унифицированное децентрализованное разделение налоговых полномочий; налотовая автономия субнапиональныч власiей.

Идеолот ия этой реформы проявляется в эффективном перераспределении между федеральным правительством, региональными администрациями п органами местного самоуправления всех основных полномочий по оказанию публичных услуг, обязательства по которым сопровождаю>ся соо1вегс1вующими доходными источниками.'

Во второй гчаве работы «Формирование эффективной системы перераспределения доходов» рассматривается совершенствование модели перераспределения налоговых доходов бюджетов в системе регулирования межбюджетных отношений.

Перед государствами, которые включают в себя субнациопальные административно-территориальные единицы, не однородные по различным характеристикам, такая дифференциация порождает проблему фор-

1 lh mai И Дохо in ¡я реформа " Мппитнч(чы1й *vpin i ^ОМ NV 41 '' S"1 w

мирования доходов субнациональных бюджетов в целях обеспечения расходных обязательств.

В основе преодоления этого неравенства лежит форма организации межбюджетных отношений, которые определяются как финансовые взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в связи с регулированием бюджетных 01 ношений, организацией и осуществлением бюджетного процесса

Основным принципом, декларируемым федеральными ор1анами власти при осуществлении финансовой поддержки региональных и муниципальных административно-территориальных образований, выступает требование выравнивания доходов с помощью их налогового перераспределения между регионами и муниципальными образованиями. Именно для этих целей используется механизм межбюджетного выравнивания с помощью трансфертов из федерального бюджета.

Межре1 иональное перераспределение доходов осуществляем в погтьзу менее обеспеченных регионов. При этом встречается множество ситуаций, когда в результате несовершенства применяемых методик перераспределения доходов нарушаются принципы выравнивания, т.е. финансовая помощь может и не приводить к прогрессивному перераспределению региональных доходов, а наоборот, усиливать экономическое неравенство регионов.

Перераспределение доходов бюджетов всех уровней позволяет рассматривать формирование этих доходов с точки зрения бюджетной обеспеченности. Параметры бюджетной обеспеченности на душу населения были и остаются основанием для принятия решения о перераспределении доходов бюджетов и осуществления на этой основе налогового выравнивания, отнесения тех или иных регионов к донорам или реципиешам и т.д Для устранения недостатков такого подхода является полезным и вполне реальным переход от оценки бюджетной обеспеченности к анализу принципиально иной, более полной финансовой характеристики территорий всех уровней — их бюджетной зависимости. Речь идет о системном показателе, отражающем в разрезе каждого территориального образования масштабы и результативность сбора налогов и иных платежей в бюдже 1 ы всех уровней и расходования этих средств.

Федеративные страны с развивающейся или переходной экономикой зачастую попадают в ловушки несоответствия налоговой базы, которая на-

ходится в ведении субнациональных властей, их расходным обязательствам. В этих условиях децентрализация, как правило, сопровождается чрезмерным увеличением федеральных трансфертов и нарастанием трудностей при их распределении.

Реалистичная система межбюджетных отношений с четким разграничением бюджетно-налоговой ответственности является для этого необходимым, но не всегда достаточным условием.

В целях обоснования взаимосвязи, отражающей зависимость п динамике изменения основного капитала производственного предприятия - налогоплательщика от объема налоговых поступлений по конкретному виду налога - Т и изменения ставки налога - q, проведено исследование влияния факторов на анализируемую совокупность в конкретном временном периоде с использованием метода детерминированного факторного анализа.

Т = ЧУ(Р,Ь,Ч) (2)

В качестве исследуемого объекта рассмотрен налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), который непосредственно связан со сферой промышленного производства. Анализ проведен с использованием базовых огчегных данных Управления ФНС России по Республике Татарстан, отражающих суммы мобилизованного в доходы федерального бюджета и консолидированного бюджета региона налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) за период 2002, 2003, 2004 годы. Вместе с тем, рассмотрена динамика изменения налоговой ставки по НДПИ в зависимости от базовых и расчетных показателей, используемых для определения величины налога, подлежащего уплате в бюджет.

Полученный результат показал, что динамика изменения стоимости основных производственных фондов находится в прямой зависимости от объема налоговых поступлений по конкретггому виду налога и в обратной зависимости к изменению величины налоговых ставок, т.е. нельзя бессистемно увеличивать и (или) уменьшать ставки налогов без осуществления необходимых расчетов экономического эффекта от проводимых преобразований, влияющих на динамику развития сферы производства.

Наряду с системой финансовой поддержки регионов межрегиональное перераспределение доходов может осущес шляться путем формирования системы собственных доходных источников консолидированных бюджетов регионов и муниципальных образований.

Для бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований предлагался рассмотреть введение на региональном и (или) муниципальном уровнях потреби!ельского налога - одною m просчых в а доинистрировании и обладающего предпосылками к наиболее полной к обилизации платежей в бюджет.

Оценка воздействия налогообложения на благососюяние налою-глательщика с точки зрения социальной справедливое i и показывае i. что f шоговая система может выравнивать не юлько доходы экономических а енюв peí ионов, но и налоювые доходы региональных властей При ном необходимо разфаничивать перераспределительные и стабилизационные с юйства налоговой системы. Если межбюджетные грансферш ииюлы>-кпея для выравнивания доходов регионов в определенный момент време-I и, то стабилизационные функции межбюджетной финансовой поддержки i ыражаются в компенсации peí ионам снижения налоговых доходов, связанною с внешними воздействиями, г.е. в выравнивании доходов peí ионов lo времени. Федеральные opiaHbi власти наделены правом стабилизации региональных бюджетных доходов путем перераспределения налоговых доходов и налоювых полномочий между уровнями бюджешой сие i смы

Межрегиональное перераспределение доходов осущссгвляе1ся с помощью межбюджетных трансфертов, расчет суммы которых включас! ри выравнивающих коэффициента К, S, В. Па основе анализа обоснован-лосш применения этих коэффициентов, в исследовании предла1аегся пересмотреть методику межбюджетного выравнивания, посредством ко юрой i настоящее время достигается равенство между доходными исючниками и бюджетными расходами региональных консолидированных бюджеюв П жаи1ель, определенный как межбюджетный трансфер!, мол-ei бы п. представлен следующей формулой

Тг = 5*((Л:*Е + (1-К)*Еь)- (Я*Т4(1-В)Ть))" (3), i дс Т - налоговые доходы региона (поступления от региональных и местных налогов, а также средства федеральных налогов, зачисляемых is ре[иональный бюджет), Е — расходы бюджета peí иона, Ъ, - налоювый по-";нциал региона, рассчитанный по собственным и регулиругошпм Haj оговым доходам, Еь — нормативы расходных потребностей peí иона

' Коэффициент К является покамге'шм, регулирующим расходные обязательства региона и фактически производимые расходы, а В офажае!

Ч f Л ifim

вшимосвязь между налоговыми доходами региона и его налоговые потенциалом S - коэффициент межбюджетного выравнивания

Для достижения большего эффекта межретионального выравниваш я пред шагается показатели, обеспечивающие выравнивание доходов и расходов peí иональных бюджетов, представить в виде константы, рапной 1 (К-1 и В=1), тогда формула трансферта Тт будет представлять собс й разницу между фактически полученными регионами налоговыми доходами и доходами, соответствующими налоговым обязательства'I, скорректированную на коэффициент межбюджетного выравнивания S.

Тогда формула, отражающая расчет величины трансферта, мож< i иметь следующий вид:

Тт = S*(((F+Rb/2) - ((Т+Ть)/2))) (4) Произведя преобразования, получим единственное ограничение' Тг - S*А (5)

где А = ((Е+Еь)/2) ((Т+Ть)/2)) (6)

Данная формула может быть использована для определения потребности в дополнительных средсгвах, необходимых для обеспечен! я бюджетного выравнивания. Потребность в средствах и сумма расходных обяш1ельств не должна быть переменной величиной, так kik перераспределение налоговых доходов между уровнями бюджетной сисiемы целесообразно ориентировать на жестко установленные cyMN ы доходов и расходов. Если структура расходов изменяется, то это должно происходить в рамках конкретных федеральных программ, под которые должно выделяться финансирование из других источников (федерапьш гй бюджет, стабилизационный фонд и т.п.).

Исходя из вышеизложенного следует, что предлагаемая методик? и соо г ветст вующая ей формула описывают фактические объемы финансовой помощи, которая выделяется субъектам РФ и муниципальным образованиям

Рис 1 Модель финансовых потоков, обрачующихся в процессе перераспределения доходов всех уровней бюджетов Обоснованность приближения двух вышеприведенных коэффициентов К и В к 1 продиктована также специфическими условиями административно-территориального устройства Российской Федерации и пс фебностями межтерриториального выравнивания бюдже юн. В приведенном рисунке (см. рис. 1) 01 ражены финансовые тнаимосия ш ме кду бюджетами, которые выражаю 1ся в форме трансфер) ов

Если доходы регионов и муниципальных образований буду 1 превышать расходные обяэагечммва то коэффициент межбюлжечного

выравнивания Я будет представлен отрицательным числом и определенный таким образом гренсферг будет называться отрицательным.

Важнейшими факторами, определяющими зависимость региональных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, структуры региональных расходов и прямых расходов Федерации на территории субъекта РФ, являются пропорции перераспределения доходов и разделения расходов между федеральным и региональным бюджетами. Поэтому, говоря о сбалансированности бюджетной системы, целесообразно использовать следующий порядок перераспределения финансовых потоков: перераспредление бюджетных доходов между федеральным центром и регионами через механизм налогов; перераспределение бюджетных расходов между федеральным ' центром и регионами по следующим направлениям: прямые

(непрограммные) расходы в регионах за счет средств, выделяемых министерствам и ведомствам; прямые инвестиции из федерального * бюджета посредством финансирования федеральных инвестиционных,

целевых программ; косвенные инвестиции из федерального бюджета на социальное развитие посредством финансирования социальных программ развития регионов и расходования средств целевых бюджетных фондов; долевое участие государства в инвестициях коммерческих структур и предоставление средств в рамках Бюджета развития государственных гарантий под проекты, осуществляемые юридическими лицами; финансовая помощь из вышестоящего бюджета, включающая в себя-прямые трансферты, средства, выделяемые на возвратной основе, целевую ! финансовую помощь и т.п

Пракшческая потребность в перераспределении финансовых потоков и в межрегиональном выравнивании в современных условиях } возросла вследствие того, что существующие тенденции нарастания

горизонтальной дифференциации бюджетной обеспеченности регионов трансформ иру ются.

Предпосылки к решению проблемы построения единой системы бюджетного выравнивания обоснованы еше и тем, что доля валового регионального продукта 10-ти наиболее обеспеченных регионов увеличилась до 48%. Разрыв в уровнях доходов населения в этой деся гке регионов по сравнению с 10-ю наименее обеспеченными регионами увеличился до 3,3 раза (при том, что коэффициент соотношения самых

«богатых» и самых «бедных» регионов с учетом стоимости жизни составил 1:6).

Отсутствие эффективных механизмов управления перераспределительными процессами в бюджетной системе РФ опосредуют целесообразность выработки конкрежых требований к формированию бюджетной политики отдельно взятого государства, которые в общем виде можно сформулировать следующим образом:

- распределение доходного потенциала бюджетной системы должно проводиться в соответствии с ресурсоемкостыо каждого уровня бюджетов и с учетом критериев, характеризующих уровень самодостаточности составляющих элементов бюджетных ресурсов;

- распределение расходных бюджетных полномочий по уровням бюджетной системы следует осуществлять исходя из оценки < затратоёмкости предоставляемых услуч каждым уровнем власти и их потребления.

Таким образом, бюджетную систему можно сбалансировать только (

на основе сопоставимости характеристик ресурсоемкое!и бюджетных услуг и затратоёмкости их потребления на каждом уровне бюджетной системы. Это и есть реальный критерий макроэкономической сбалансированности.

В заключении диссертации представлены основные теоретические положения, практические выводы и рекомендации автора.

По материалам диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1. Захарова Е.А. Оптимизация бюджетных расходов - исючник г ра ¡вития информационных технологий. // Информационные ресурсы Рос

сии. - 2005. - № 2. (3,1 пл.).

2. Захарова Е.А. Две программы: реформирование бюджешою < устройства и монетизация льгот. Цели общие, исполнение разное. // 11ро-блемы экономики. - 2005.- № 2. (2,5 п.л.).

3. Захарова Е.А. Актуальные вопросы перераспределения нало-говь ч полномочий между уровнями бюджетной системы России. - [сшсы Всероссийской научно-практической конференции «Обеспечение усюйчи-вого экономического роста и социального развития России», ВЗФЭИ - М . Изд-во ВЗФЭИ, 2005.(0,3 п.л.). ) ■

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Захаровой Елены Аркадьевны

Тема диссертационного исследования: «Налоговое перераспределение доходов в бюджетной системе России»

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Пеньков Борис Ефимович

Изготовление оригинал-макета Захарова Елена Аркадьевна

Подписано в печать 26 апреля 2005 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,00 п л

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМГ РАГС. Заказ № уУ/ 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

I

1

к

I

£2- 99 24,

РНБ Русский фонд

2006-4 6717

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Захарова, Елена Аркадьевна

Введение

Глава 1. Процесс перераспределения доходов в системе регулирования бюджетов

1.1. Методологические аспекты перераспределения доходов бюджетов

1.2. Эволюция теоретических основ налогового регулирования бюджетов

1.3. Принципы распределения налоговых полномочий между бюджетами всех уровней

Глава 2. Формирование эффективной системы перераспределения доходов

2.1. Новые тенденции развития перераспределительных межбюджетных отношений

2.2. Совершенствование модели регулирования межбюджетных отношений

2.3. Эффективные формы реализации модели перераспределения налоговых доходов Заключение

Диссертация: введение по экономике, на тему "Налоговое перераспределение доходов в бюджетной системе России"

Актуальность темы исследования. Развитие новых экономических отношений сопровождается реформированием системы перераспределения финансовых ресурсов. Это прежде всего проявляется через процессы совершенствования финансовых взаимосвязей структурно-территориальных образований РФ. Изменяется содержание бюджетного устройства, налоговых потоков. Возрастает роль перераспределения налоговых доходов между бюджетами. Этот процесс все в большей мере выступает рычагом достижения перспективных целей социально-экономического развития.

Объем и качественное содержание финансовых потоков, финансирование социальной политики во многом зависят от эффективности способов регулирования межбюджетных отношений, принятой модели перераспределения доходов бюджетов, от развития бюджетно-налогового федерализма.

Реализация содержания теории бюджетно-налогового федерализма связана с эффективным перераспределением бюджетных доходов и обеспечением ими расходных обязательств территориальных образований.

Реформирование бюджетного устройства страны осуществляется в условиях, когда нет определенности в его основных характеристиках в связи с продолжающейся работой по разграничению бюджетных полномочий, распределению и перераспределению налоговых доходов и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ. В процессе формирования качественно новой бюджетной системы особое значение имеет управление финансовыми потоками, опосредующими перераспределение доходов бюджетов. Это перераспределение необходимо вследствие различия в финансовых потенциалах регионов и муниципальных образований и частого несоответствия финансовой базы социально-экономическим задачам их развития.

Оно является предпосылкой финансовой стабильности и создания благоприятных условий для развития экономики, как на всей территории России, так и на территориях субъектов РФ и муниципальных образований. Исследование проблемы перераспределения налоговых доходов между бюджетами выступает одним из важнейших условий повышения эффективности бюджетного регулирования.

Значимость диссертационного исследования определяется необходимостью выработки научных подходов к формированию эффективной системы перераспределения доходов в современных условиях трансформации экономики.

Степень разработанности темы. Основоположником исследований перераспределительных отношений между уровнями бюджетов в рамках бюджетного федерализма можно считать А. Токвиля. С точки зрения перераспределительных взаимоотношений гипотеза А. Токвиля указывает, что наличие нескольких уровней управления (федерального, регионального и муниципального) создает в то же время возможность централизованного принятия решений в тех областях экономики, где необходимо наличие общенациональной финансовой политики, а также возможность принятия решений на местном уровне, где это является наиболее эффективным. Цели государственной политики в области перераспределения доходов требуют закрепления этих функций за центральными органами власти.

Основные подходы к формированию принципов перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы нашли свое отражение в трудах зарубежных авторов — Д. Кинга, А. Аткинсона, Д. Трейсмана, К. Фукасаку, JI. де Мело, Р. Берда, О. Бланшара и других.

Дальнейшая разработка этой проблемы требует трансформации взглядов и практических действий по организации перераспределительных процессов в современной экономике.

Проблема формирования эффективного процесса перераспределения финансовых ресурсов в бюджетной системе привлекает внимание многих российских исследователей: В. Горегляда, С. Днепровской, А. Лаврова, С. Синельникова, В. Лексина, В. Христенко, Н. Сердюковой, Б. Пенькова, Е. Пономаренко, Ю. Любимцева, И. Горского, Т. Грицюк, Л. Якобсона и других.

В то же время, несмотря на многочисленность работ, посвященных проблемам бюджетно-налогового федерализма, реформирования налоговой системы, бюджетного выравнивания, необходимо отметить, что теоретические и практические проблемы налогового перераспределения доходов бюджетов еще не исследованы в полной мере.

Целью диссертационного исследования является научное обобщение и развитие методологических подходов к практической организации налогового перераспределения доходов в бюджетной системе России, а также совершенствование взаимосвязей между уровнем межбюджетных отношений, их налоговой составляющей и экономическим ростом соответствующих территорий. Для достижения поставленной цели в работе предусматривается решение следующих задач: конкретизировать социально-экономическое содержание, выявить проблемы и основные направления развития современной системы перераспределения бюджетных доходов; обосновать организационно-экономические направления формирования новой модели межбюджетного выравнивания, которая станет основой эффективных бюджетно-налоговых отношений; раскрыть влияние изменений налогового администрирования как фактора эффективности налоговой системы на рост доходности бюджетов; осуществить поиск оптимальных взаимосвязей между экономическим ростом, межбюджетными отношениями неналоговой составляющей перераспределительных процессов при формировании доходов и финансировании расходов бюджетов; определить возможности использования экономико-математических методов для поиска эффективных путей перераспределения доходов бюджетов.

Объектом исследования выступает бюджетная система Российской Федерации.

Предметом исследования является система бюджетно-налоговых отношений, возникающих в процессе перераспределения доходов бюджетов.

Методологическая база исследования. Методологическую основу работы составляют общенаучные принципы и методы: диалектический подход, взаимосвязь количественных и качественных изменений, системный подход, структурно-функциональный и сравнительный анализ, экономико-математические и статистические методы.

Теоретической базой явились работы отечественных и зарубежных исследователей в области налогообложения, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма. В работе использованы законодательные и нормативные акты, публикации в периодической печати по проблемам налогообложения, межбюджетного регулирования, аналитические и инструктивные материалы российских ведомств, международных организаций.

В качестве информационной базы автор использовал данные Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы, документы справочно-правовых систем, информационные данные Государственных комитетов по статистике РФ и Республики Татарстан.

Научная новизна исследования, полученная лично соискателем, заключается в следующем:

1. Выявлены взаимосвязи между экономическим развитием и степенью децентрализации бюджетно-налоговой системы. Их суть выражается в том, что в зависимости от уровня децентрализации изменяется динамика формирования собственных доходов бюджетов административно-территориальных образований и, следовательно, уровень решения социальных задач территорий. Установлена эмпирическая взаимосвязь между степенью децентрализации налоговой системы, уровнем межбюджетного перераспределения налоговых доходов и экономическим ростом территориальных образований.

2. Обоснована необходимость повышения эффективности системы перераспределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней. При наличии дисбаланса обеспечения расходных обязательств доходными источниками межтерриториальное выравнивание достигается посредством перераспределения доходов, формирующих Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), Фонд компенсаций и другие фонды, путем взаимодействия бюджетов регионов и муниципальных образований через субвенции, трансферты и другие финансовые институты. Сделан вывод о необходимости перераспределения не только доходов федерального бюджета, но и доходов региональных и местных бюджетов (отрицательные трансферты) в целях обеспечения финансовыми источниками расходов на содержание объектов, находящихся в федеральной и региональной собственности.

3. На основе анализа результатов проведения реформы межбюджетных отношений предложена методика корректировки вертикальной несбалансированности бюджетной системы России. Даная методика позволяет выравнивать «вертикальные» диспропорции путем устранения несоответствия между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным уровнем бюджетной системы посредством применения перераспределительных процессов.

4. Сформулированы предложения по повышению эффективности перераспределительных процессов между уровнями бюджетной системы на основе увеличения степени децентрализации налоговой системы, суть которой заключается в усилении полномочий субнациональных властей в сфере мобилизации налоговых доходов, а также в перераспределении поступлений от конкретных видов налогов между уровнями бюджетной системы.

5. Предложена новая методика расчета межбюджетных трансфертов, применением которой опосредуется эффективное перераспределение налоговых доходов. В основе данной методики лежит применение коэффициента межбюджетного выравнивания в целях сбалансированности доходов и расходов региональных и местных бюджетов.

Теоретическая и практическая значимость работы. Обоснованные в исследовании выводы могут быть использованы органами государственного управления при разработке основных положений по корректировке бюджетно-налоговой реформы, формированию системы финансового регулирования социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, формированию стратегии и тактики межбюджетных отношений на основе перераспределения бюджетных доходов.

Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы использовались в учебном процессе при преподавании учебных курсов по государственному регулированию экономики, макро - и микроэкономике, экономической теории, в рамках системы повышения квалификации и переподготовки государственных служащих.

Апробация работы. Предложения и рекомендации автора использованы налоговыми органами Республики Татарстан. Аналитические результаты научного исследования нашли свое отражение в практической работе автора в Управлении ФНС России по Республике Татарстан. Они также использовались им в процессе преподавания курсов «Бухгалтерский учет» и «Инновационный менеджмент» в Казанском государственном энергетическом университете и в Академии управления «Татарский институт содействия бизнесу», а также в трех публикациях автора диссертационного исследования общим объемом 5,9 пл.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, библиографического списка литературы, включающего 121 наименование. Работа изложена на 158 страницах, содержит 12 таблиц, 2 диаграммы и 1 рисунок.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Захарова, Елена Аркадьевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ проблем налогового перераспределения доходов бюджетов позволил сделать следующие выводы:

1. Для разделения налоговых полномочий (налогов) между уровнями власти целесообразно придерживаться следующих принципов: налоговые полномочия федеральных властей должны быть достаточными для регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического и налогового пространства; доходы, генерируемые национальной экономикой в целом, целесообразно облагать только федеральными налогами; чем выше мобильность и неравномерность территориального размещения налоговой базы — тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом; чем труднее обеспечить уплату налога по месту фактической деятельности — тем «выше» должен быть уровень данного налога; региональные и местные налоги не должны препятствовать перемещению капиталов, рабочей силы, товаров и услуг; региональные и местные налоги не должны позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты).

2. Поступления по федеральным, региональным и местным налогам, получаемые при максимально допустимых (или средних) ставках, должны соответствовать объему собственных (без учета прямых «федеральных мандатов») расходных обязательств каждого уровня бюджетной системы. В случае сокращения или перераспределения этих обязательств должен рассматриваться вопрос о снижении (повышении) ставок по налогам соответствующего уровня. Однако дополнительные финансовые обязательства (прямые «мандаты»), возлагаемые на нижестоящие бюджеты решениями (законами) федерального или регионального уровня, как правило, целесообразно компенсировать в рамках бюджетного выравнивания, а не разграничения налоговых полномочий.

3. В целях реализации одного из ключевых требований реформы — поддержания для субнациональных бюджетов жестких бюджетных ограничений — в течение бюджетного года не должны применяться какие-либо формы финансовых перечислений в региональные бюджеты, не утвержденные в федеральном бюджете с разбивкой по регионам. Соответственно, из бюджетного законодательства, бюджетной классификации и отчетности должны быть исключены «средства, передаваемые в порядке взаимных расчетов» и «бюджетные ссуды». Первые, в случае необходимости, могут быть заменены конкретными видами целевой финансовой помощи в рамках соответствующих фондов, вторые — авансовыми трансфертами Фонда финансовой поддержки регионов или Фонда поддержки муниципальных образований (желательно - с утверждением лимитов на их использование).

4. Наблюдается наличие устойчивых тенденций к совершенствованию перераспределения налоговых доходов в бюджетной системе Российской Федерации. Процесс этот идет хаотично и непоследовательно. Данная ситуация указывает на то, что в основе проводимых преобразований нет четкой программы, составные части которой были бы увязаны посредством строгих математических соотношений. Так как в ней присутствуют такие показатели, как источники и затраты, то, следуя аналогии, зависимость должна быть рассчитана на основе использования балансового метода. Не увязываемые показатели системы регулируются посредством межбюджетного выравнивания с помощью форм трансфертов. Причем предлагаемая программа должна быть разработана на долгосрочную перспективу, что указывало бы на перспективу осуществления стабилизационных преобразований в долгосрочном периоде и от реализации которой был бы виден эффект производимых преобразований.

5. Наличие жесткого контроля, основанного на применении экономико-математического инструментария, позволяющего проследить соотношение параметров системы, анализируемых в составе отдельных совокупностей (бюджетная обеспеченность, налоговая нагрузка, получаемый производственный и фискальный эффект), со стороны законодательных и исполнительных органов власти, позволит избежать перегибов и отступлений от реализации положений данной программы. Для разработки данной программы необходимо ввести отраслевой, применимый только для нее, инструментарий, причем отдельные параметры ее должны быть ориентированны на основные макроэкономические показатели, характеризующие уровень ВВП, экономический рост, уровень жизни населения страны (региона) и другие.

6. Предлагаемый в качестве способа взаимоувязки основных показателей системы перераспределения балансовый метод является достаточно жесткой математической конструкцией, поэму успех его применения будет зависеть от правильного выбора анализируемых показателей. Для этого необходимо рассмотреть потребности регионов в бюджетных ресурсах, требуемых для покрытия бюджетных расходов. При этом исходя из специфики обеспеченности каждого региона бюджетными ресурсами и объемом расходных обязательств. В основу могут быть положены такие показатели, как обеспеченность природными ресурсами, структура промышленного потенциала, численность населения, потребление, расходы на социальные нужды и другие.

7. Целесообразно установить жесткий контроль за расходованием бюджетных средств регионами. Для этого необходимо разработать перечень производимых расходов для всех регионов и муниципалитетов России, а также соотношение каждого составляющего элемента в общей сумме осуществляемых расходов. При этом в рамках реализации бюджетной автономии регионов остальные, не включенные в данный перечень расходы (наименьшую их часть), компенсировать за счет налогов и сборов, мобилизуемых именно в этот уровень бюджета. Это необходимо для того, чтобы регионы оптимально распределяли расходные потребности и средства, необходимые для их обеспечения.

8. Ввести в законодательные и нормативные акты, регулирующие отношения в области межбюджетного выравнивания, порядок обеспечения расходов бюджетов межбюджетными трансфертами как формы перераспределения налоговых доходов бюджетов. Подход к межбюджетному выравниванию должен строится на основе жестких расчетов потребностей регионов и муниципалитетов в бюджетных средствах с использованием предложенного автором расчета показателя размеров межбюджетных трансфертов, в котором отсутствуют коэффициенты, регулирующие нормы доходов и расходов бюджетов отдельных территориальных образований.

9. Совершенствование налогового перераспределения доходов бюджетов должно опираться на такую налоговую систему, которая бы обеспечила потребности бюджетов всех уровней в доходных источниках. Но проводимая налоговая реформа не охватывает всех звеньев налоговой системы, а реформированию подвергаются лишь отдельные ее звенья, и как следует из выводов, сделанных автором, этот процесс не является эффективным с точки зрения рассматриваемой системы показателей (налоговая ставка и налоговая база), лежащих в ее основе. «Выдергивание» из системы отдельных элементов и их трансформация в малой степени влияет на изменение совокупности. Поэтому выстраивание жесткой вертикали в распределении налоговых доходов и обеспечении бюджетных расходов - необходимое требование в условиях реформирования межбюджетных отношений.