Механизм распределения налогов между бюджетами регионов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Семенов, Алексей Владимирович

Введение.

Глава 1. Становление налоговой системы и бюджетного федерализма в России

1.1 Экономические условия становления налоговой системы России

1.2 Формирование налоговой системы России в период экономических реформ

1.3 Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в России

Глава 2. Перераспределение налогов между экономическими субъектами

2.1 Налоговая система как метод государственного регулирования экономики

2.2 Распределение налогов между бюджетами одного уровня

Глава 3. Пути совершенствования распределения налогов в России

3.1 Перераспределение налогов между региональными бюджетами

3.2 Методика формирования норматива отчислений части НДС в бюджеты субъектов Федерации

Диссертация: введение по экономике, на тему "Механизм распределения налогов между бюджетами регионов"

Актуальность темы. Перемены в социально-экономическом и политическом устройстве общества, усиление самостоятельности регионального и местного уровня власти делает необходимым совершенствование бюджетно-налоговой системы, в первую очередь, совершенствование распределения налогов между ее отдельными звеньями. В сложившейся практике расчетов бюджетов основное внимание уделяется проблеме распределения налоговых поступлений по вертикали, между бюджетами разных уровней, и недостаточно учитывается распределение налогов по горизонтали (между региональными бюджетами).

Дифференциация доли косвенных налогов в цене продукции и межрегиональная торговля, обусловленная отраслевой специализацией регионов, объективно приводят к такому явлению как экспорт налогов, который означает перемещение налогового бремени за пределы территории и уплату налогов в бюджет территории нерезидентами. Это служит причиной образования существенных различий в условиях формирования доходов бюджетов территорий, для компенсации которых возникает необходимость увеличения перераспределения средств через вышестоящий бюджет. Действующий порядок перераспределения средств через федеральный бюджет (трансферты) основан на выравнивании доходов региональных бюджетов в расчете на душу населения вне зависимости от того, чем вызвана дифференциация этих доходов. Однако, отсутствие в механизме распределения налогов между федеральным и региональными бюджетами учета межрегионального экспорта налогов снижает эффективность функционирования налоговой и бюджетной систем, препятствует созданию единого экономического пространства на территории РФ, служит угрозой единству Федерации.

Данная проблема еще не получила достаточного освещения в работах отечественных экономистов. Однако, без ее решения будет существовать неравенство между субъектами Федерации в условиях сбора налогов, потребность в значительном объеме средств, перераспределяемых через федеральный бюджет. Эти обстоятельства и послужили основанием для выбора темы диссертации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является разработка методологического подхода и конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование механизма распределения налогов между бюджетами субъектов Федерации и федеральным бюджетом, учитывающего экспорт налогов между региональными бюджетами.

Исходя из цели диссертации, автором поставлены следующие задачи:

- исследовать теоретические вопросы построения налоговой системы и бюджетного устройства;

- проанализировать влияние федеральной налоговой политики на перераспределение налогов между бюджетами регионов;

- изучить зарубежный опыт в области взаимодействия бюджетной и налоговой систем и возможности его применения в РФ;

- выявить возможности совершенствования налоговой системы и бюджетного устройства для учета перераспределения налогов между региональными бюджетами.

Степень разработанности темы. Степень разработанности темы неодинакова по отношению к ее отдельным аспектам. В наибольшей степени можно считать разработанной проблему экспорта налогов в экономически развитых странах, в частности в США. Однако вопросы перераспределения налогов между бюджетами регионов в России разработаны недостаточно.

Теоретико-методологической основой работы послужили труды отечественных и зарубежных экономистов по теории государственных финансов, вопросам построения налоговых систем, теории бюджетного федерализма, налоговое и бюджетное законодательство РФ.

Научная новизна исследования.

1. Проведено теоретическое исследование роли налоговой системы в формировании доходов региональных бюджетов, раскрыто влияние социально-экономических условий и процессов, проходящих в стране на реализацию фискальной функции налоговой системы и обеспечение доходов бюджетов различных уровней;

2. Выявлен и проанализирован механизм перераспределения налогов между бюджетами регионов, связаннный с отраслевой специализацией регионов, и уменьшения доходов региональных бюджетов, обусловленный порядком налогообложения продукции, экспортируемой за пределы стран-участников СНГ, осуществлен комплексный анализ экономических факторов, обусловливающих экспорт налогов между бюджетами регионов;

3. Сформулированы и теоретически обоснованы принципы организации бюджетно-налоговой системы, учитывающие перераспределение налогов между бюджетами одного уровня.

4. Предложен вариант изменения механизма распределения налогов между бюджетами субъектов Федерации и федеральным бюджетом, учитывающий перераспределение налогов между бюджетами регионов.

Практическую значимость в диссертационном исследовании имеют:

- предложения об изменении характера и содержания межбюджетных отношений, направленные на повышение эффективности деятельности региональных органов власти и налоговой системы России, за счет уменьшения перераспределения налогов между бюджетами регионов через экспорт налогов и федеральный бюджет;

- методика оценки влияния федеральной налоговой политики России (косвенного налогообложения) и отраслевой специализацией регионов на перераспределение налогов между региональными бюджетами;

- методика расчета норматива отчислений части НДС в бюджеты субъектов Федерации, учитывающая экспорт налогов.

Рекомендации автора по совершенствованию налоговой системы России использованы ЦНИЭИ уголь при разработке мер по оптимизации налогов применительно к регионам с угольной промышленностью. Материалы диссертационного исследования использованы в учебном процессе в РЭА им. Г.В.Плеханова

Содержание работы.

В первой главе - " Становление налоговой системы и бюджетного федерализма в России" - раскрываются проблемы построения налоговой системы и бюджетного федерализма в России, изучаются предпосылки, определившие необходимость создания налоговой системы России, анализируются результаты первых лет функционирования налоговой системы, рассматривается развитие бюджетного федерализма в России и роль налогов в организации бюджетного устройства.

К моменту начала реформ в экономике России сложилась кризисная ситуация, обусловленная, главным образом, нерациональностью системы жесткого централизованного планирования. В целях улучшения экономической ситуации в стране и предотвращения дальнейшего углубления экономического кризиса было принято решение о радикальном реформировании хозяйственного механизма и широком использовании рыночных отношений, что потребовало изменений в методах государственного регулирования экономики.

Налоговая система стала одним из главных инструментов экономического регулирования. При ее построении использовался опыт экономически развитых стран, однако специфика экономических и социальных условий страны не была учтена полностью, что привело к необходимости постоянного изменения налоговой системы. Первые годы работы налоговой системы России выявили ряд проблем, связанных, во-первых, непосредственно с ее построением, и, во-вторых, со сложившимися в Российской Федерации экономическими условиями. К числу проблем построения налоговой системы относятся: определение величины суммы налоговых изъятий и структуры налоговой системы, нестабильность налоговой системы, неприспособленность налоговой системы к высоким темпам инфляции и неплатежам, низкая собираемость налогов, перераспределение налогов между бюджетами регионов и резкая дифференциация по уровню налоговых доходов региональных бюджетов в расчете на душу населения. К факторам, характеризующим условия функционирования налоговой системы России, относятся: высокий уровень инфляции, неплатежи, разрыв прежних хозяйственных связей, рост теневого сектора, бегство капиталов за границу.

Не были учтены в должной мере при создании налоговой системы России вопросы ее взаимодействия с бюджетной и политической системами страны. В рамках налоговой системы выделено три уровня налогов: федеральные, региональные (субъектов Федерации) и местные. Согласно государственному устройству и Конституции страны для органов власти разных уровней установлены определенные полномочия по введению налогов, установлению их ставок, предоставлению дополнительных льгот,. Уменьшение роли государства в экономике, экономический кризис и наличие центробежных тенденций в политической жизни страны привели к тому, что трудность выполнения всех возложенных на региональные власти функций имеющимися финансовыми ресурсами стала причиной стихийной деценрализации. Отдельные субъекты Федерации объявляли о своем отказе от перечисления налогов в федеральный бюджет, используя их на финансирование собственных бюджетных расходов. Объем средств передаваемых из федерального бюджета в региональные зависел во многом от политического статуса субъекта Федерации, появились привелигерованные регионы.

В целях решения проблемы формирования доходной базы региональных бюджетов была предпринята попытка увеличения прав налоговой инициативы региональных и местных органов власти. Однако это не принесло желаемых результатов. За один только 1994 год было введено более 60 дополнительных налогов. Произошла сегментация налогового пространства, но при этом доходы, полученные от введения этих налогов составили незначительную часть и не решили проблему нехватки средств.

В 1994 году в рамках федерального бюджета был создан фонд финансовой поддержки регионов. Хотя он позволил формализовать перераспределение средств между регионами через федеральный бюджет, он не в состоянии обеспечить сокращение объемов подобного перераспределения и не гарантирует эффективность использования средств на уровне региона

В этой связи, в диссертации рассмотрены варианты бюджетного усторойства, и сделан вывод, что в настоящих условиях наиболее предпочтительным является "возможный вариант смешанного бюджетного устройства", который позволяет направить деятельность региональных и местных органов власти прежде всего на формирование структуры бюджетных расходов, наиболее соответствующей запросам населения данных территорий, и определения эффективных путей использования бюджетных средств.

Во второй главе - " Перераспределение налогов между экономическими субъектами " - рассматриваются отдельные аспекты теории и практики государственного регулирования экономики, связанные с использованием налоговой системы, исследуется проблема распределения и перераспределения налогов между бюджетами одного уровня, изучается опыт США и ЕС.

Ретроспективный анализ экономического развития стран с рыночной экономикой показывает, что послевоенный период характеризовался противостоянием двух школ экономической мысли : кейнсианской и неоклассической. Они стали основой двух направлений в решении проблемы о роли государства и, как следствие, роли налогообложения в хозяйственной жизни. Первое направление состоит в усилении активной роли государственого вмешательства в экономику. Второе направление отдает приоритет рыночным формам хозяйствования с ограничением государственого вмешательства.

Государственное регулирование экономики и использование для этого налоговой системы, а также права территориальных органов власти в области налоговой инициативы служат факторами, определяющими масштаб перераспределения налогов между бюджетами территорий.

Функционирование налоговой системы во взаимодействии со структурой государственной власти приводит к перераспределению доходов между жителями различных регионов. С 50-х годов ученые США активно исследуют явление экспорта налогов. Определение масштаба экспорта налогов между штатами США, произведенное экономистами Д.Матти и В.Морганом, показывает значимость данного явления. Существуют штаты, более половины налоговых доходов которых составляют экспортируемые налоги. Исследования экспорта налогов позволили сделать вывод, что один из параметров оптимального налога регионального и местного уровней - его минимальная способность экспортироваться. Проблема перераспределения налогов имеет не только местное, но и международное значение. Так, она стала препятствием на пути дальнейшей интеграции стран ЕС.

В третьей главе -" Пути совершенствования распределения налогов в России " - исследуется механизм экспорта налогов между бюджетами регионов, уменьшение доходов региональных бюджетов, обусловленное порядком косвенного налогообложения продукции, экспортируемой за пределы стран-участников СНГ, анализируются возможности учета данных процессов в рамках бюджетно-налоговой системы, предлагается методика расчета норматива отчислений части НДС в бюджеты субъектов Федерации, учитывающий перераспределение налогов между бюджетами регионов.

Между бюджетами регионов существует экспорт налогов. Одной из главных причин его является взаимодействие федеральной налоговой политики (косвенного налогообложения) со специализацией регионов, обуславливающее различие доли косвенных налогов относительно цен на продукцию отдельных отраслей. Сам факт дифференциации доли косвенных налогов в ценах при одинаковых нормативах отчислений части косвенных налогов в бюджеты субъектов Федерации делает возможным экспорт налогов даже при нулевом торговом сальдо между регионами. В результате мероприятия государства, направленные на поддержку отдельных отраслей в виде льготного режима налогообложения приводят к потерям в доходах бюджетов регионов, специализирующихся на данном производстве. На уровне региона появляется стимул к созданию благоприятных условий для развития налогоемких производств. Таким образом, налоговая политика федеральных органов власти по регулированию отраслевой структуры экономики и поддержанию отдельных отраслей, при существовании перераспределения налогов между бюджетами, регионов, приводит к тому, что приоритеты развития отраслевой структуры на федеральном и региональном уровнях становятся диаметрально противоположными.

Решение проблемы перераспределения налогов между бюджетами регионов теоретически возможно тремя путями: через изменение налоговой системы, через изменение бюджетного устройства или через соединение первого и второго пути. При этом наиболее целесообразным решением является выработка соответствующего механизма распределения налогов, т.е. использование потенциала бюджетного устройства. Автором предложена методика расчета норматива отчислений части НДС в бюджеты регионов, которая позволит учесть влияние налоговой системы на перераспределение налогов между региональными бюджетами.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Семенов, Алексей Владимирович

Заключение

В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1. Влияние налоговой системы России на экономические процессы ограничено воздействием таких факторов как высокие темпы инфляции, высокая процентная ставка, нерациональная структура производства и его низкая эффективность. Различного рода изменения постоянно вносятся в налоговую систему на протяжении всех пяти лет ее функционирования, что препятствует реализации и регулирующей, и фискальной функций налоговой системы. Налоговая система России не приспособлена к функционированию в условиях высоких темпов инфляции, что делает часть налогов (в первую очередь имущественные налоги) неэффективными, а часть налогов усиливает налоговую нагрузку на предприятия. Довольно высокий уровень налогообложения субъектов экономики при нехватке оборотных средств у предприятий, неплатежах и высокой процентной ставке по кредитам служит усилению экономического кризиса и падению производства. Вместе с тем, налоговая система не обеспечивает в требуемом объеме формирование доходов бюджетной системы в целом и отдельных ее уровней.

Представляется целесообразным на данном этапе в первую очередь уделить внимание вопросам улучшения сбора налогов и контроля за их уплатой, т.е. повышение обеспечения налоговых служб кадрами, развитие их материальной базы, выявление и устранение недостатков законодательства, позволяющих избегать налогообложения, отмена индивидуальных льгот. На мой взгляд, обоснованным является стремление к упразднению множества местных налогов и заменой их меньшим числом более значимых по величине поступлений налогов. Решение вопроса о величине налоговых изъятий сейчас осложнено с одной стороны невозможностью радикального снижения налогов, обусловленного значительным бюджетным дефицитом, а с другой стороны, невозможностью их повышения в силу опасности дополнительного толчка свертывания производства.

2. Использование налоговой системы России в качестве механизма распределения ресурсов между разными уровнями власти и предоставление региональным уровням власти прав налоговой инициативы, привело к возникновению перераспределения налогов между бюджетами регионов. Исследование различных видов бюджетного устройства с позиций перераспределения налогов между бюджетами регионов, позволяет сделать вывод, что наиболее рациональной является устройство, в котором перераспределение налогов между бюджетами одного уровня отсутствует или его воздействие нейтрализуется с помощью бюджетных механизмов.

3. Изучение опыта построения бюджетно-налоговых систем развитых капиталистических стран и учета перераспределения налогов между бюджетами регионов показывает, что хотя наибольшее распространение получил учет перераспределения налогов в виде формирования доходов региональных бюджетов за счет налогов, обладающих минимальной возможностью экспортироваться, он не является оптимальным решением и создание механизма распределения налогов между уровнями бюджетной системы, учитывающего экспорт налогов, определено как одно из перспективных направлений совершенствования бюджетного устройства.

4. Распределение налогов между бюджетами регионов (субъектов Федерации) в России представляет собой открытое распределение, причем основой перераспределения налогов служат федеральные налоги и бюджетное устройство РФ.

5. Главными факторами, определяющими перераспределение налогов, являются:

- федеральная налоговая политика;

- отраслевая специализация региона.

Федеральная налоговая политика, в первую очередь принципы косвенного налогообложения, влияют на перераспределение налогов между бюджетами регионов через различное налогообложение разных видов производств и категорий налогоплательщиков. Отраслевая специализация экономики региона, обусловленная различиями в географическом положении и природно-климатических условиях субъектов Федерации, определяет характер налогообложения основного объема совершаемых в регионе хозяйственных операций.

6. Следствием действия вышеперечисленных факторов являются экспорт налогов между бюджетами субъектов Федерации и уменьшение (увеличение) доходов отдельных бюджетов.

Экспортируются как прямые, так и косвенные налоги. Экспорт прямых налогов связан с несовпадением места получения дохода (прибыли) и местом жительства(регистрации) налогоплательщика. Экспорт косвенных налогов обусловлен системой косвенного налогообложения и специализацией регионов. Экспорт косвенных налогов - это перемещение налогового бремени за пределы территории и уплата налогов, содержащихся в цене товара, произведённого в регионе и реализованного за его пределами.

7. Перераспределение налогов является негативным по ряду причин. Во-первых, перераспределение средств происходит в пользу регионов, в которых размещены предприятия отраслей, не являющихся приоритетными с позиций налогового регулирования отраслевой структуры, т.е. не имеющие специальных дополнительных льгот, одновременно с потерей в доходах регионов со значительным числом производств, развитие которых определено как первоочередное и стимулируется налоговыми методами. Следовательно, налоговые льготы, предоставляемые тем или иным отраслям, частично нивелируются за счет перераспределения. Реальная поддержка уменьшается, т.к. вместо планируемого увеличения доходов какой-либо отрасли за счет уменьшения налогового бремени при сохранении уровня обеспечиваемых государством услуг, происходит увеличение доходов данной отрасли за счет снижения доходов в первую очередь регионального бюджета и снижении уровня государственных услуг, обеспечиваемых региональными властями, в регионах, где располагается наибольшее количество предприятий данной отрасли. Фактически происходит в большей степени трансформация структуры доходов предприятий поддерживаемой отрасли, а не их увеличение. Часть дохода предприятий в виде расходов регионального бюджета на народное хозяйство и развитие инфраструктуры превращается в чистую прибыль предприятий.

Во-вторых, перераспределяется доход между населением в зависимости от места проживания. Живущие в регионах-импортерах платят налоги в бюджеты регионов-экспортеров, из которых в дальнейшем финансируются государственные услуги, потребляемые населением регионов-экспортеров. Если определенное перераспределение дохода по имущественному признаку является неотъемлемой частью государственной политики, то территориальный признак никак не может служить основой перераспределения дохода.

В-третьих, искажаются данные о налоговом потенциале территорий. Не зная и не учитывая экспорт налогов между регионами, невозможно определить налоговый потенциал региона и размер реальной помощи необходимой региону. Трансферты исчисляемые без учета экспорта налогов будут сначала компенсировать потери региональных бюджетов от импорта налогов, а остаток будет реальной помощью региону. Кроме того действующая методика расчета не исключает возможности предоставления помощи региону, который является экспортером налогов, и не предоставления помощи региону-импортеру.

В-четвертых, появляется предпосылка на уровне субъекта Федерации к стимулированию создания и развития наиболее налогоемких производств, в частности - подакцизных. Ориентиры развития отраслевой структуры экономики для регионов и центра получаются диаметрально противоположные. Налоговое регулирование отраслевой структуры экономики, осуществляемое федеральными властями, становится неэффективным.

8. Помимо возникновения экспорта налогов действующий порядок исчисления и уплаты косвенных налогов приводит к уменьшению доходов отдельных регионов. Регионы России различаются не только по отраслевой структуре производства, но и по экспортному потенциалу. Даже не учитывая потери бюджетов регионов, связанные с возмещением предприятиям-экспортерам НДС по приобретенным материальным ресурсам, можно сказать, что более 40% регионов теряют свыше 10% поступлений НДС.

9. В таких условиях первостепенное влияние на сумму собираемых налогов начинает оказывать региональная специализация и объем экспортируемой продукции, а не объём валового продукта, создаваемого в нём, и не объем потребления. Создание механизма распределения налогов, учитывающего перераспределение налогов между бюджетами регионов -одно из условий обеспечения равноправия всех субъектов Федерации в получении доходов, что позволит укрепить целостность Федерации и создать условия для повышения эффективности ее экономики.

10. Создание подобного механизма только путем изменения структуры налоговой системы невозможно. Предлагаемый подход заключается в изменении бюджетного устройства и установлении единых для всех нормативов по акцизам и индивидуальный, для каждого региона, расчёт норматива отчислений части НДС на базе единой методики. Это позволит:

• Нейтрализовать перераспределение налогов между бюджетами регионов.

• Убрать стимулы для поддержки на региональном уровне налогоёмких производств и стремления экспортировать налоги. Создать условия для развития наиболее эффективных в каждом конкретном регионе производств вне зависимости от их отраслевой принадлежности.

• Избежать потерь доходов региональных бюджетов, вызванных налоговой политикой центра или её изменением. Освободить центр в области налоговой политики, т.к. создается механизм учёта её влияния на бюджеты субъектов Федерации.

• Выявить реальную картину эффективности функционирования региональных экономик, и бюджетной обеспеченности регионов.Появляется возможность проведения чётко обоснованной региональной политики.

• Сделать реальной возможность установления на длительный период времени базового норматива отчислений.

11. Использование предложенной методики позволит изменить характер взаимоотношений между федеральным и региональными бюджетами. Объем бюджетных средств на уровне региона будет зависеть от объема производства в регионе, объема и структуры потребления в нем. Объем и характер обеспечиваемых на уровне региона государственных услуг будет определятся доходами бюджета и эффективностью их использования.

При этом данный механизм не ограничивает ни возможности федеральных органов власти в проведении налоговой политики, ни возможности изменения соотношения сумм налоговых доходов, зачисляемых в федеральный и региональные бюджеты.

Будет логично уменьшить программы финансового выравнивания, которые сейчас частично компенсируют потери региональных бюджетов от перераспределения налогов и федеральной налоговой политики. Предоставление дополнительной финансовой помощи региону следовало бы осуществлять только, если это служит интересам Федерации в целом.