Налоговое прогнозирование и планирование в системе управления бюджетом тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Налоговое прогнозирование и планирование в системе управления бюджетом"

На правах рукописи

Попков Сергей Юрьевич

Налоговое прогнозирование и планирование в системе управления бюджетом (на примере бюджета города Москвы)

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

003452379

Москва - 2008

003452379

Работа выполнена на кафедре финансов и кредита государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Московского городского университета управления Правительства Москвы

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, доцент

Мигашкина Елизавета Семеновна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор

Кабнр Людмила Сергеевна

доктор экономических наук, доцент

Бондарчук Наталья Витальевна

Ведущая организация:

Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации

Защита состоится «2» декабря 2008 года в « 17 » часов на заседании диссертационного совета Д 226.003.01 при Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации по адресу: 109456, Москва, 4-й Вешняковский проезд, д. 4, ауд.113.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации: 109456, Москва, 4-й Вешняковский проезд, д. 4.

Автореферат разослан 1 ноября 2008 года.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук

В. М. Смирнов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одним из наиболее важных инструментов государственного регулирования, обеспечивающего проведение необходимой социальной и экономической политики, является финансовая система общества и входящий в нее бюджет. Именно через бюджеты различных уровней осуществляется направленное воздействие на формируемую экономическую и социальную структуру общества.

При осуществлении экономических реформ и структурных преобразований в экономике, внедрении среднесрочного финансового планирования на современном этапе, особенно важным является вопрос об адекватной оценке возможностей бюджетов всех уровней по мобилизации налогов и иных платежей в бюджетную систему, а также объективно обусловленных потребностей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в осуществлении расходов.

Цель прогнозирования бюджета заключается в том, чтобы на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению.

Реальность бюджета любого уровня во многом зависит от точности прогноза доходной части бюджета, главным образом налоговых доходов, поскольку именно они занимают наибольший удельный вес в общей структуре бюджета.

Доходная часть бюджета города Москвы формируется преимущественно за счет налоговых доходов. В структуре источников формирования бюджета города в 2005 году доля налоговых платежей составила 82,6 процента, в 2006 - 83,8 процента, в 2007 - 83, 3 %.

Уже много лет органы исполнительной власти города Москвы стоят на позиции объективно осторожного прогнозирования налоговых поступлений. Безусловно, разумнее использовать доходы, дополнительно полученные в ход^ исполнения бюджета для сокращения объема привлечения н^вых

заимствований в следующем году, нежели разрабатывать мероприятия по изысканию дополнительных финансовых ресурсов в случае несостоявшихся прогнозов.

Нереальность прогнозных оценок вызывает в последующем трудности в мобилизации налоговыми органами запланированных объемов доходов в бюджетную систему и проблемы обеспечения принятых обязательств органов государственной власти и муниципального управления. В то же время заниженный объем ожидаемых налоговых поступлений приводит к сдерживанию темпов реализации социальных и экономических программ развития и к неоправданно высокому перевыполнению установленных заданий по мобилизации доходов.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах» одной из главных задач при формировании и реализации бюджетной стратегии является «дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования» и необходимость практического «опыта разработки и использования долгосрочных (на период до 10 -15 лет и более) бюджетных прогнозов».1

При этом прогнозирование налоговых доходов бюджета на очередной финансовый год сталкивается с рядом трудностей: сложность структуры, формирующей налоговую базу; разнообразие налоговых ставок; изменчивость налогового законодательства; влияние внешних факторов; отсутствие единой методики прогнозирования налоговых поступлений, четких требований к входящей информации при составлении прогнозов и слабым организационно-экономическим механизмом налогового прогнозирования и планирования.

При разработке среднесрочного финансового плана и трехлетнего бюджета, не говоря уже о долгосрочном планировании на период до 10-15 лет, сложности на этапе прогнозирования налоговых доходов существенно

1 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах» от 9 марта 2007 года

увеличатся, поскольку средняя точность прогнозов обычно убывает с увеличением горизонта прогнозирования.

Таким образом, решение проблема повышения точности прогнозирования налоговых доходов приобретает особую значимость в связи с дальнейшим реформированием бюджетного процесса и возрастанием роли налогового прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом. Все это предопределяет актуальность избранной темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Исследование теоретических проблем управления государственными финансами нашло отражение в трудах ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области экономической теории, управления экономикой, налогов и налогового администрирования, прогнозирования и планирования. Из числа работ, посвященным вопросам теории и практики управления государственными финансами, следует выделить работы Г. В. Атаманчука, А. Г. Грязнова, А. Г. Игудина, О. М. Роя, Ф. И. Шамхалова, Родионова В. М., Христенко В. Б. А. И. Радченко, Н.И. Глазунова. К зарубежным теоретикам и методологам в этой сфере относятся: Р. Масгрэйв, М. Хольцер.

Методологических проблемам прогнозирования и планирования налоговых доходов посвящены работы A.M. Балтиной, С. В. Барулина, Е. С. Вылковой, Т. А. Козенковой, Л. П. Павловой, В. Г. Князева, Ю. М. Лермонтова, Д. Ю. Мельника, В. Г. Панскова, М. В. Романовского, P.A. Саакяна, Ф. К. Садыгова, В. А. Свищевой., Д. Н. Тихонова, Д. Г. Черника, Т. Ф. Юткиной, Г. А. Парсаданова, В. В. Егорова и др.

Специфике планирования налоговых доходов при формировании федерального, региональных и местных бюджетов большое внимание уделено в работах М.Р. Бобоева, Кудрин А.Л., Д.А. Горшкова, В.А. Кашина, В.И. Мишина, А.Б. Паскачева, Н.Ф. Полякова, М.И. Яндиева.

В настоящее время вопросами прогнозирования и планирования активно занимаются такие ведущие институты как Институт народнохозяйственного прогнозирования Российской Академии Наук, Центральный экономико-математический институт Российской Академии наук, Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, Академии бюджета и казначейства Министерства Финансов Российской Федерации Московский инженерно-физический институт. Вместе с тем, следует отметить недостаточную изученность проблем теории и, главным образом, практики налогового прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом в части организационного и информационного взаимодействия участников процесса прогнозирования и планирования налоговых поступлений.

В то же время вопросы теоретико-методологической базы налогового прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом в части организационного и информационного взаимодействия участников процесса прогнозирования и планирования налоговых поступлений изучены недостаточно.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является разработка алгоритма эффективного механизма налогового прогнозирования и планирования и рекомендаций по совершенствованию управления бюджетом города Москвы.

Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании были поставлены и решены следующие задачи:

1. изучить особенности прогнозирования и планирования налоговых доходов в целях управления бюджетной системой федеративного государства;

2. исследовать международную практику бюджетного планирования;

3. проанализировать существующую систему прогнозирования и планирования налоговых доходов бюджета города Москвы;

4. выявить структуру налоговых и совокупных поступлений в бюджет города Москвы за 2000-2006 годы и оценить влияние крупнейших

налогоплательщиков на динамику и структуру налоговых поступлений бюджета города Москвы;

5. дать оценку существующей методики прогнозирования и планирования налоговых поступлений бюджета города Москвы;

6. конкретизировать требования к источникам входной информации при формировании информационной базы прогнозирования и планирования налоговых доходов;

7. уточнить действующие организационные регламенты взаимодействия участников бюджетного процесса при формировании бюджета;

8. разработать практические рекомендации по совершенствованию методики налогового прогнозирования и планирования в системе управления бюджетом региона.

Объект исследования. Объектом диссертационного исследования является действующая система бюджетного прогнозирования и планирования города Москвы.

Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования выступает совокупность отношений между субъектами планирования в процессе прогнозирования и планирования налоговых доходов, в целях обеспечения адекватной оценки возможностей бюджета города Москвы по мобилизации налогов.

Информационную базу исследования составили статистические данные Госкомстата РФ, Мосгорстата, законодательные акты Российской Федерации и города Москвы, Постановления Правительства РФ и Правительства города Москвы, Программы социально-экономического развития города Москвы, информационные бюллетени Контрольно-счетной палаты Москвы, отчеты об исполнении бюджета и информационно-аналитические материалы Департамента финансов города Москвы, аналитические справки о поступлении налоговых доходов Управления Федеральной налоговой службой по городу Москве, нормативно-правовые документы Департамента экономической политики и развития города Москвы; результаты исследований Института

народнохозяйственного прогнозирования Российской Академии Наук, Центрального экономико-математического института Российской Академии наук, Московского городского университета управления Правительства Москвы.

Методология исследования. Методологической и теоретической основой работы послужили труды отечественных и зарубежных ученых в сфере государственного управления, бюджета и бюджетного процесса, региональных финансов, планирования и прогнозирования налоговых поступлений.

Методологическими принципами исследования являются принципы системности, комплексности, целенаправленности и приоритетности, оптимальности и объективности.

В работе применялись методы экспертных оценок, прогнозирования по образцу, методы прогнозной экстраполяции, методы моделирования, экономико-математические методы и методы экономического анализа.

Логический анализ исследования осуществлен с помощью логических правил дедукции.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в развитии теоретических положений и разработке практических рекомендаций по формированию прогноза и плана налоговых доходов бюджета на основе применения более совершенных методов и модели прогнозирования и планирования налоговых поступлений, способствующих составлению более адекватных прогнозов налоговых доходов и, как следствие, проведению эффективной бюджетной политики.

Основные научные результаты, выносимые на защиту:

1. Продемонстрирована ключевая роль и значение прогнозирования и планирования в системе управления бюджетом, поскольку в результате анализа установлено, что, во-первых, в условиях возрастающей финансовой нестабильности, принятие решений в условиях полной неопределенности о будущих состояниях управляемого объекта - экономики города - может приводить к крайне негативным последствиям, вплоть до потери

управляемости объектом управления. Во-вторых, бюджетное прогнозирование и планирование отличается вероятностным характером и должно осуществляться путем разработки различных вариантов развития бюджета, их анализа и обоснования, оценки возможной степени достижения определенных целей в зависимости от характера действий органов государственной власти и местного самоуправления.

2. Обоснована значительная роль крупнейших налогоплательщиков на основе анализа существующей системы прогнозирования и планирования налоговых поступлений бюджета города Москвы в формировании динамики и структуры налоговых поступлений бюджета города Москвы, произведена оценка методик прогнозирования и планирования, выявлены и сформулированы основные недостатки системы, связанные с организационным и информационным обеспечением прогнозирования и планирования налоговых доходов.

3. Определены требования к источникам входной информации при формировании информационной базы прогнозирования и планирования налоговых доходов, позволяющие повысить качество и достоверность прогнозных показателей доходной части бюджета.

4. Предложено использование автоматизированных информационных систем управления бюджетным процессом при планировании налоговых доходов, позволяющих разработать варианты прогноза налоговых доходов и анализа налоговых поступлений за ряд предшествующих лет с целью выбора экспертами наиболее адекватного прогноза для формирования бюджета на очередной финансовый год и на среднесрочный период, а также оперативного формирования актуальной информации об изменениях структуры и динамики бюджета.

5. Разработана и предложена организационно-экономической модель прогнозирования и планирования налоговых доходов в системе управления государственным бюджетом, позволяющая создавать адекватные прогнозы налоговых доходов на основе организационного и информационного

обеспечения, и с учетом многовариантного прогнозирования на основе детерминистического и эконометрического прогнозирования.

Хронологический период исследования. Хронологические рамки исследования охватывают период с 2000 по 2007 годы. Выбор хронологических рамок исследования обусловлен: 1. началом реформирования налогового законодательства и бюджетного процесса в Российской Федерации; 2. внедрением элементов среднесрочного финансового планирования; 3. переходом от банковской системы исполнения бюджета на казначейскую, в связи с вступлением в силу с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса РФ.

Территориальные рамки исследования. Концепция диссертационного исследования предусматривает исследование темы на документах и материалах федерального и регионального уровней. Особое внимание уделено опыту города Москвы, где автор непосредственно участвовал в разработке механизмов организационно-экономического обеспечения прогнозирования и планирования налоговых доходов бюджета.

Практическая значимость исследования. Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанная модель организационно-экономического механизма прогнозирования и планирования налоговых доходов и сформулированные требования к источникам входной информации могут быть использованы при формировании прогноза налоговых поступлений бюджета города Москвы, а также применяться другими регионами Российской Федерации при прогнозировании налоговых доходов. Материал данной диссертационной работы может быть использован: 1. работниками финансовых органов города Москвы при разработке и формировании бюджета; 2. в качестве методического пособия для преподавателей и студентов высших учебных заведений по экономическим дисциплинам

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в обобщении и развитии теоретических и методологических подходов к построению рациональной системы управления бюджетом, в формулировании требований к информационному обеспечению прогнозирования и

планирования налоговых поступлений, а также в адаптации зарубежного опыта. Разработанная в диссертационном исследовании организационно-экономическая модель является основой на пути к совершенствованию механизма прогнозирования и планирования налоговых доходов.

Апробация исследования. Полученные результаты исследования апробированы в практической деятельности исполнительных органов города Москвы. Научные разработки по совершенствованию планирования и прогнозирования налоговых поступлений предложены к использованию в работе Управления Федеральной налоговой службы России по городу Москве и Контрольно-счетной палаты города Москвы. Материалы исследований используются в учебном процессе: в лекционных, практических и семинарских занятиях по дисциплинам «Государственные и муниципальные финансы» и «Планирование и прогнозирование», при выполнении студентами курсовых и выпускных квалификационных работ по специальности «Государственное и муниципальное управление» в Московском городском университете управления Правительства Москвы.

Основные теоретические выводы, методологические положения и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных научно-практических конференциях.

Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 8 научных работах, в том числе четыре статьи в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссии (ВАК), общим объемом 4,5 печатных листа (в том числе 3,1 п.л. лично автора).

Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического описания использованных литературных источников и приложений. Работа изложена на 156 страницах машинописного текста, содержит 9 таблиц и 19 рисунков.

Логика диссертации обусловлена поставленными в ней задачами и определяет следующую структуру работы:

Введение

Глава 1. Прогнозирование и планирование налоговых поступлений в бюджетную систему страны: теория и мировой опыт

1.1. Сущность и значение прогнозирования и планирования в системе управления бюджетом

1.2. Международная практика бюджетного планирования: методы прогнозирования и планирования при краткосрочном и многолетнем бюджетном планировании

1.3. Оценка налогового потенциала как методическая основа построения информационной системы учета и управления бюджетным процессом

Глава 2. Анализ существующей системы прогнозирования и планирования налоговых поступлений бюджета города Москвы

2.1. Разработка прогнозов и их применение в действующей методике прогнозирования и планирования налоговых доходов бюджета города Москвы

2.2. Анализ структуры налоговых и совокупных поступлений в бюджет города Москвы за 2000-2006 годы

2.3. Расчет прогноза налоговых поступлений на основе макроэкономических показателей

2.4. Оценка методик прогнозирования и планирования налоговых поступлений бюджета города Москвы

Глава 3. Совершенствование налогового прогнозирования и планирования в системе управления бюджетом

3.1. Требования к источникам входной информации при формировании информационной базы прогнозирования и планирования налоговых доходов

3.2. Использование автоматизированных информационных систем управления бюджетным процессом при планировании налоговых доходов

3.3. Разработка организационно-экономической модели прогнозирования и планирования налоговых доходов в системе управления бюджетом

Заключение

Список использованных источников Приложения

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ Продемонстрирована ключевая роль и значение прогнозирования и планирования в системе управления бюджетом. Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания, а в нем - логического продвижения от более абстрактного общего предвидения к конкретному прогнозированию (в разных моделях и вариантах), от него - к программированию с использованием современной математической и иной методологии и методики, а далее и к планированию - выбору надлежащего образа действий и его неуклонному проведению в жизнь.

Экономическая сущность бюджетного планирования заключается в централизованном распределении и перераспределении общественного продукта и национального дохода на основе государственной социально-экономической программы развития страны между звеньями финансовой системы в процессе составления и исполнения бюджета и внебюджетных фондов разных уровней. Таким образом, бюджетное планирование - это важнейшая часть финансового планирования, которая зависит от финансовой политики государства.

Бюджетное прогнозирование ведется путем разработки различных вариантов развития бюджета, их анализа и обоснования, оценки возможной степени достижения определенных целей в зависимости от характера действий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, бюджетное прогнозирование отличается вероятностным характером, поэтому основано на использовании - кроме применяемых в процессе бюджетного планирования - таких методов, как: математическое моделирование, метод экспертных оценок, составление сценариев, эконометрическое прогнозирование, метод тренда.

Основная задача прогнозирования и планирования доходов бюджета -определение на планируемый финансовый год экономически обоснованного размера поступлений налогов и других обязательных платежей.

Методология планирования доходов законодательно не установлена и поэтому нет единых методов, принципов планирования, сформулированных требований к источникам входной информации; имеет место слабая организация взаимодействия органов государственной власти в процессе разработке налоговых прогнозов, то есть, нет четкого организационно-экономического механизма прогнозирования и планирования налоговых доходов в системе управления государственным бюджетом.

Систему управления государственным бюджетом определим как совокупность взаимодействующих между собой органов государственной власти, выполняющих функции по обеспечению формирования бюджетной и финансовой политики, по организации бюджетного процесса, по управлению финансами и координации деятельности в этой сфере.

Указанная система включает в себя:

- людей, объединенных в органы управления и осуществляющих процесс управления с использованием совокупности методов управления;

- организационное и информационное обеспечение, используемое в процессе управления для обработки информации;

- коммуникаций, которые определяются оговоренными способами взаимодействия и установленными потоками управленческой информации;

- документооборота, разрабатываемого для выполнения задач и обязанностей органов управления.

Вся эта совокупность элементов и связей создается для достижения целей организационной системы в целом, то есть для управления государственным бюджетом.

Организационно-экономический механизм налогового прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом представляет собой разноуровневую иерархическую систему основных взаимосвязанных между собой элементов (органов государственной власти) и их типовых групп (субъектов, объектов, принципов, методов и инструментов прогнозирования и планирования налоговых доходов), а также способов их взаимодействия, 14

включая интеграцию и дезинтеграцию, в ходе и под влиянием которых разрабатывается прогноз налоговых доходов.

Исследования международного опыта финансового планирования и анализ сложившейся практики финансового планирования в ряде зарубежных стран доказало, что основой среднесрочных прогнозов являются точные исходные данные. Однако для среднесрочного прогнозирования требования к данным являются еще более жесткими, чем при краткосрочном прогнозировании, поскольку среднесрочные модели должны улавливать эффекты обратной связи, иначе говоря, взаимовлияние между принимаемыми правительством решениями и динамикой различных отраслей экономики. Необходимо также учитывать и возможность того, что структурные экономические зависимости могут в среднесрочной перспективе изменяться.

Анализ практики бюджетного планирования и прогнозирования налоговых доходов в субъектах РФ показывал, что в условиях переходной экономики, экономические переменные при использование временных рядов ведут себя все более нестабильно по мере того, как рынок начинает оказывать все возрастающее влияние на экономические условия, а роль государственного регулирования в экономике, наоборот, уменьшается. В таких нестабильных условиях экспертный метод и детерминистский подход, которые активно применяются в международной практике, действительно могут давать не менее, а иногда и более точные результаты, чем статистический анализ. Однако, их применение не может гарантировать получение несмещенных оценок, поскольку такие прогнозы не защищены от внешнего давления, направленного на то, чтобы привести прогноз в соответствие с желаемыми количественными целями.

Таким образом, исследование международного опыта прогнозирования налоговых доходов, проведенное в первой главе, установило, что к его применения в России необходимо подходить крайне осторожно, учитывая проблемы организационного и информационного обеспечения прогнозирования.

Перечисленные критерии оценки качества моделей говорят только об одном - для адекватной оценки системы городского налогообложения необходим учет множества связей, существующих в экономике города. Скорее всего, ожидания, связанные с применением какого-то одного метода моделирования не являются обоснованными, что делает целесообразным определение моделей прогнозирования налоговых поступлений, которые должны опираться на максимально широкий пласт информации о самых разных сторонах функционирования экономики города Москвы.

Выявленные трудности позволили сформулировать основные направления совершенствования механизма налогового прогнозирования и планирования: необходимость разработки организационно-экономической модели налогового прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом и определения требований к источникам входной информации-при формировании информационной базы прогнозирования.

Обоснована значительная роль крупнейших налогоплательщиков на основе анализа существующей системы прогнозирования^ планирования налоговых поступлений бюджета города Москвы в формировании динамики и структуры налоговых поступлений бюджета города Москвы, произведена оценка методик прогнозирования и планирования, выявлены и сформулированы основные недостатки системы, связанные с организационным и информационным обеспечением прогнозирования и планирования налоговых доходов. В основе существующей системы прогнозирования налоговых доходов бюджета города Москвы лежит расчетное определение объема налогов на очередной финансовый год путем индексации бюджетных показателей базового периода на планируемые макроэкономические индексы-дефляторы социально-экономического развития. Таким образом, основными методами, которые применяются при составлении налоговых прогнозов, являются метод экстраполяции и индексный метод.

В практике аналитической работы особое внимание, как правило, уделяется налогам, занимающим наибольший удельный вес в общем объеме

бюджета: налогу на прибыль, налогу на доходы физических лиц, акцизам и налогу на имущество предприятий. Именно эти налоги обеспечивают основную часть общих поступлений доходов в бюджет. В 2006 году поступления по налогу на прибыль и по налогу на доходы физических лиц составили 49 и 27 процентов общих поступлений доходов в бюджет соответственно. Прогноз поступлений по данным налогам требует более тщательных и детализированных расчетов. Все это усиливается особенностями столичного мегаполиса. Ведь такой концентрации крупнейших налогоплательщиков нет ни у одного региона Российской Федерации. Учитывая тот факт, что основная доля крупнейших налогоплательщиков сосредоточена в нефтяном и газовом секторе (поступления по налогу на прибыль от нефтегазового сектора составили 33,8 % от общих поступлений по указанному источнику в бюджет города Москвы в 2006 году), не трудно предположить, что даже незначительное изменение ситуации на нефтегазовом рынке может привести к значительным изменениям объемов налоговых поступлений.

Формирование показателей среднесрочного финансового плана города Москвы на 2008-2010 гг. проводилось с учетом состоявшихся на федеральном уровне существенных изменений бюджетного законодательства. Соответственно, органам исполнительной власти предстоит проведение аналогичной работы по уточнению правовых актов города Москвы в области регулирования бюджетного процесса.

В первую очередь необходимо будет пересмотреть подходы к определению бюджетных обязательств города на предстоящий трехлетний период, исходя из принципа обеспечения сбалансированности прогнозируемого объема финансовых ресурсов с объемами и направлениями их использования.

В качестве примера, подтверждающего необходимости пересмотра подходов к сбалансированности прогнозируемого объема ресурсов бюджета могут служить дополнительные поступления по налогу на прибыль в 2006 году, главным образом, сложившиеся за счет поступления не учтенных при

планировании платежей из прибыли от первичного размещения ценных бумаг крупных акционерных обществ.

Общая сумма таких «разовых» платежей составила 43,4 млрд. рублей. Решения о размещении ценных бумаг крупнейших акционерных обществ за 1 день или даже за месяц не принимаются. Естественно, что такую информацию также надо учитывать при расчете прогнозных показателей.

Здесь как раз и необходимо сказать о роли Федеральной налоговой службы в процессе прогнозирования налоговых поступлений. В части первой НК РФ статье 102 «Налоговая тайна» говорится, что налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике и налоговая тайна не подлежит разглашению налоговыми органами. Необходимо, чтобы были достаточно точные прогнозы налоговых поступлений и они были обоснованны. Для этого нужен прогноз общей суммы налоговых поступлений и по каждому налогу в отдельности.

На практике же процесс взаимодействия между органами Федеральной налоговой службы и Правительства Москвы реализуется не в полной мере. Речь идет лишь о предоставлении информации по фактическим поступлениям с обоснованием причины тех или иных отклонений от плана по мобилизации налоговых поступлений, предоставляемых финансовым органом города Москвы.

При предоставлении информации по прогнозируемым налоговым поступлениям возникают ряд трудностей.

При получении заданий по оценке ожидаемого исполнения бюджета Москвы или экспертизе прогнозов Правительства Москвы, Управление Федеральной налоговой службы сталкивается с недостатком времени, предлагаемого экономическим блоком Правительства Москвы, что негативно сказывается на достоверности прогноза, поскольку Управлению необходимо получить и проверить обоснованность прогнозов, представляемых Межрегиональными инспекциями.

Для решения этой проблемы необходимо проработать вопрос о создании рабочей группы, состоящей из представителей Департамента финансов города Москвы, Департамента экономической политики и развития города Москвы, Контрольно-счетной палаты города Москвы, Управления ФНС по г. Москве и Межрегиональных инспекций, обеспечивающих высокую долю налогов в бюджет города Москвы, для рассмотрения и обсуждения на совместных совещаниях прогнозных данных, до представления их на рассмотрение в Правительство Москвы.

Кроме того, необходимо отметить, что налоговые органы, обладая более полной информацией, как о фактическом поступлении налогов, так и о финансовом состоянии организаций, могут внести реальный вклад в деятельность совместной рабочей группы с Департаментом экономического блока Правительства Москвы по составлению реальных прогнозов налоговых поступлений в бюджет города.

В диссертационном исследовании было доказано, что уже много лет органы исполнительной власти города Москвы стоят на позиции объективно осторожного прогнозирования налоговых поступлений. Эта позиция, главным образом, поддерживается законодателями, которые с учетом этой концепции утверждают бюджет города.

Безусловно, разумнее использовать доходы, дополнительно полученные в ходе исполнения бюджета для сокращения объема привлечения новых заимствований в следующем году, нежели разрабатывать мероприятия по изысканию дополнительных финансовых ресурсов, в случае несостоявшихся прогнозов.

Вопрос качества бюджетного прогнозирования теснейшим образом связан и с другой проблемой - экономическим обоснованием показателей перспективного финансового плана города, а теперь уже и трехлетнего бюджета.

Определенные сложности при формировании бюджетных показателей на перспективу, даже не очень далекую, вызывает скептическое отношение

специалистов, занимающихся планированием, к его целесообразности, т.к. в последние годы привыкли к постоянным уточнениям и изменениям даже в течение одного года.

Методика прогнозирования налоговых доходов бюджета города Москвы и применяемые инструменты, корректировались с учетом особенностей динамических процессов в экономике России и города Москвы. При этом точность прогноза налоговых поступлений и достоверность применяемых инструментов плановых расчетов может определяться одним и самым объективным критерием - отклонением фактических показателей от утвержденного плана. Вышеизложенные утверждения, показаны на рисунке 1.

Сравнение плановых и фактических налоговых поступлений в бюджет города Москвы за 1995-2006 годы (тыс. рублей)

Рис. 1. График плановых и фактических налоговых поступлений

за 1995-2006 годы (тыс. рублей) Таким образом, были сформулированы основные критерии и дана оценка

методики прогнозирования налоговых поступлений "от достигнутого" (таблица !)■

Таблица 1

Оценка методики планирования и прогнозирования налоговых поступлений

Критерии Оценка Примечание

Количественные характеристики

1, Отклонение фактических показателей налоговых поступлений от утвержденного плана - За исследуемый период (2000-2006 годы) отклонение варьировалось от 1,2 % в 2001 году до 11,9 % в 2005 году, средняя погрешность составила 5,3 %, что составило 115 562 354 тыс рублей суммарных средств за период с 2000 по 2006 годы, не учтенных при прогнозировании В развитых странах, процент расхождения варьируется от 1 до 3 %

Качественные показатели

2 Качество исходной информации, принятых допущений, заданных условий и ограничений при прогнозировании налоговых доходов - При составлении прогнозных показателей используется официальная информация отчетов об исполнении бюджетов, бухгалтерская отчетность, данные налоговых служб и экономических ведомств, что позволяет говорить о достаточно высокой достоверности используемой информации • В то же время отсутствует база данных (хранилище) информации, позволяющая оперативно оценивать изменение ситуации в экономике Нет четкой структурированности в макропоказателях, используемых при расчете налоговых поступлений - Отсутствует агрегированные данные по налоговым поступлениям от крупнейших налогоплательщиков, предоставляемой УФНС по г Москве Это объясняется прежде всего отсутствием специализированного программного продукта для анализа и прогноза налоговых поступлений, а также несогласованность в работе исполнительных органов с УФНС по г Москве

3 Полнота учёта влияния факторов внешней среды (макро-и микроэкономических показателей, изменение конъюнктуры на мировых рынках, изменение финансовой политики крупнейших налогоплательщиков, изменений в законодательстве) Используемые в методике методы прогнозирования индексный, метода экстраполяции и метод экспертных оценок не позволяют в полной мере учитывать конъюнктурные изменения в экономике, оценивать в полной мере воздействие макро показателей - В то же время данная методика позволяют с высокой долей точности учесть факторы такие как изменение в законодательстве, влияние политических решений на поступление дох-ов Экспертная оценка как правило зависит от субъективных ощущений эксперта и не может являться объективным показателем прогнозных данных

4 Устойчивость применяемых моделей и методов к колебаниям в исходной информации - Высокая зависимость от колебаний в исходной информации В основе данной методики заложен индексный метод, что предусматривает зависимость от макропоказателей

5 Учет возможности взаимосвязи или взаимовлияния налоговых баз разных налогов друг на друга В рассмотренной методике данный показатель полностью отсутствует Применяемый метод экстраполяции не предусматривает возможности взаимовлияния налоговых баз разных налогов друг на друга

6 Учет в методике прогнозирования совокупного регионального дохода - Данный показатель не используется при прогнозировании налоговых поступлений Расчет производится ДЭПРьмг Москвы

7 Согласованность между органами государственной власти при формировании прогнозных показателей Недостатком является несогласованность с УФНС по городу Москве и, как следствие, недостаточная информация по показателям по крупнейшим налогоплательщикам, Нет четкого механизма организационного взаимодействия органов государственной власти в процессе прогнозирования показателей по налоговым доходам Порядок взаимодействия с УФНС определен, однако нуждается в корректировки и дополнении

8 Затраты времени и средств на прогнозирование Данная методика не использует дорогостоящие продукты анализа и прогноза налоговых поступлений, а, следовательно, прогноз не требует дополнительных вложений Прогноз осуществляется в штатном режиме с использованием показателей, которые ежегодно направляются в Департамент финансов города Москвы от экономических ведомств Сейчас ведется внедрение программного продукта, направленного на осуществление прогноза налоговых поступлений

В результате было установлено, что техническое, информационное и

правовое обеспечение механизма налогового прогнозирования и планирования существенно устарели и не отвечают современным требованиям, которые предъявляют к ним реалии экономики. Несоответствие системы налогового прогнозирования и планирования целям и задачам современной бюджетной политики, которая направлена на получение «результата», не позволяет полноценно управлять государственным бюджетом и приводит к отсутствию сбалансированности доходов и расходов бюджета на всех стадиях бюджетного процесса.

На основании вышесказанного выдвинуто следующее положение: основной проблемой прогнозирования и планирования на современном этапе является организационное и информационной обеспечение системы прогнозирования и планирования налоговых доходов, поскольку использование даже самых «идеальных» методов и моделей прогнозирования будет давать искаженные результаты, если существует несогласованность в 22

организации процесса прогнозирования и отсутствие качественной входной информации для формирования информационной базы прогнозирования.

Определены требования к источникам входной информации при формировании информационной базы прогнозирования и планирования налоговых доходов. Основными требования к источникам входной информации при формировании информационной базы прогнозирования и планирования налоговых доходов являются:

Достоверность источников информации. В силу этого, используемые при прогнозировании налоговых доходов данные должны обладать статусом официальных, каковой может при поставке данных обеспечить только одна организация - Федеральная налоговая служба (ФНС), которая одновременно является главным администратором налоговых доходов, и подведомственные ей организации. Остальных поставщиков данной информации надо рассматривать не более как поставщиков вспомогательных данных или данных, качество которых обязательно будет подтверждаться официальной статистикой. Необходимость в таком подходе к налоговой информации может диктоваться, например, понятием «налоговой тайны» и тем фактом, что ФНС обладает более полной и достоверной информацией по поступлениям, в частности, налога на доходы физических лиц (декларации).

Достаточность и комплексность входной информации. Под этой характеристикой подразумевается возможность, на основе таких данных, проводить полный и всесторонний анализ налоговых доходов в их взаимосвязи с процессами в экономике города, обусловленные как внутренней динамикой, так и внешними, по отношению к экономике города процессами.

Системность информации. Под этим свойством понимается возможность при прогнозировании взаимоувязать экономические показатели различных блоков городского хозяйства друг с другом и с показателями, характеризующими внешнюю, по отношению к городу, экономическую среду.

В целях достижения непрерывности цикла прогнозирования и планирования налоговых доходов, создания системы финансового обеспечения

для обоснованного и экономически выверенного, преемственного из года в год бюджетного проектирования в качестве материалов входной информации для разработки проекта бюджета на очередной финансовый год и на среднесрочный период целесообразно использование:

- основных параметров и формата прогноза социально-экономического развития;

- входной информации, используемой в рамках бюджетного процесса, которая:

• изначально имеется в динамике за продолжительный ретроспективный период, в полном, обработанном и репрезентативном виде в распоряжении подразделений финансового органа территории, занимающихся разработкой бюджета,

• основывается на постоянно (периодически) уточняемых данных, как плановых или прогнозных, так и отчетных (фиксирующих степень достижения плановых или прогнозных установок),

• может рассматриваться как аналитическая, позволяющая прямо или косвенно, логически или процедурно перейти к разработке доходной части бюджета;

основных принципов и задач разработки среднесрочного финансового плана, которые во многом аналогичны тому, что предопределяет бюджетное проектирование.

Все перечисленное выше соответствует основным требованиям к прогнозированию и выбору параметров для налогового планирования в процессе ввода информации.

Под исходными данными понимаются количественные показатели, используемые финансовым органом города Москвы для расчёта прогнозных показателей налоговых поступлений.

Предложено использование автоматизированных информационных систем управления бюджетным процессом (ЛИС УБП) при планировании налоговых доходов. Использование автоматизированных информационных 24

систем управления бюджетным процессом при планировании налоговых доходов в системе управления бюджетом города Москвы вызвана существенными изменениями методологии планирования и исполнения бюджетов России с внесением изменений и дополнений в Бюджетный кодекс. Целью создания АИС УБП является обеспечение процесса исполнения бюджета по казначейскому принципу и повышение эффективности управления бюджетным процессом за счет автоматизированного решения следующих задач:

1. Поддержка централизованного управления финансовыми ресурсами города с возможностью избирательного анализа движения финансовых средств на любых уровнях детализации:

по целевой направленности в соответствии со статьями бюджетной классификации (доходы и расходы),

по временным интервалам (день, месяц, квартал, полугодие, девять месяцев, год),

по территориям (город, административные округа, районы), по целевой направленности - традиционный бюджет и целевые бюджетные фонды, текущие и капитальные расходы, по ведомственной принадлежности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

2. Формирование оперативной информации о состоянии бюджета с соблюдением требований:

высокого уровня обобщения данных с возможностью быстрого перехода на требуемые уровни детализации;

высокой достоверности предоставляемой информации; использования для поддержки принятия решений современных математических методов анализа и прогнозирования;

наглядного и динамичного представления данных.

3. Повышение достоверности бюджетных показателей и прогнозов.

4. Обеспечение предварительного контроля целевого расходования бюджетных средств и соответствия расходов бюджетным назначениям.

5. Повышение оперативности обработки информации о доходах бюджета, классификации и учета поступающих доходов в режиме реального времени.

6. Обеспечение оперативного формирования бюджетной росписи по доходам и расходам и предоставления актуальной информации об ее изменениях в разрезах ведомственной классификации и кодов бюджетной классификации.

7. Обеспечение оперативного формирования документов установленных форм отчетности и других документов.

Повышение эффективности управления бюджетом будет осуществляться не только за счет автоматизации технологических процессов, но главным образом в результате обеспечения руководства города - лиц, принимающих решения, полной достоверной, оперативной и детализированной информацией обо всех аспектах бюджетного процесса, а также поддержки централизованного управления финансовыми ресурсами города и повышения качества прогнозирования показателей бюджета.

Основная ее цель - разработка вариантов прогноза налоговых доходов и анализа налоговых поступлений за ряд предшествующих лет с целью выбора экспертами наиболее адекватного прогноза для формирования бюджета на очередной финансовый год и на среднесрочный период.

Разработана и предложена организационно-экономической модель прогнозирования и планирования налоговых доходов в системе управления государственным бюджетом. Основу организационно-экономической модели (рис. 2) прогнозирования и планирования налоговых доходов составляют органы исполнительной власти. В совокупности они представляют собой наиболее объемную и сложную часть государственного аппарата, сосредоточивающую в себе практически всю сложную управленческую информацию. Создание организационно-экономической

модели позволит создавать адекватные прогнозы налоговых доходов на основе организационного и информационного обеспечения, и с учетом многовариантного прогнозирования на основе детерминистического и эконометрического прогнозирования. В основу идеологии разработки прогнозов налоговых доходов, в системе управления государственным бюджетом, должен быть заложено, прежде всего, то, что при формировании территориального бюджета на очередной год сначала рассматривается (и уточняется, при необходимости) собственно прогноз налоговых доходов на очередной и последующие годы. Практически необходимые ежегодные корректировки проводятся на основании уточненных показателей среднесрочного прогноза социально-экономического развития территории и фактического исполнения бюджета за прошедший год. Такой подход позволит поместить годовой бюджет в многолетний контекст и при этом избежать сложностей, свойственных другим подходам к среднесрочному бюджетному планированию. Многолетние бюджетные прогнозы используются в качестве обрамления финансовых решений, т.е. для представления их в контексте четко определенных среднесрочных задач. В этом случае эти прогнозы (экстраполяции) служат системой раннего обнаружения бюджетных решений, не соответствующих среднесрочной финансовой политике руководства города. Прогнозы (экстраполяции), созданные с использованием данной модели позволят сделать бюджетный процесс более прозрачным и открыть больше возможностей для обеспечения финансовой дисциплины и адекватности налоговых прогнозов.

Данные о поступлениях налоговых

платежей в бюджет региона и задолженности по ним (УФНС по г __ Мпггпл!

С пае я в я »лушвгтгиторов до-

ист тоговым доходам Оргая.отвстствеяяыЯ за экономическое развитяе регяои» (/1ЭПР г Москвы!

Сценарные условия социа чьно-эко комического развития региона

Прогноз макроэкономических показателей региона

Г

Подвидетевие фяяаясового оргаяа. атветствечме м дргаяизадию исполицяя бюджет» субъеста РФ

Фактические данные об исполнении бюджета для формирования базы данных

Тод]из^е 1сяве фяяаясодоц>|овгав«. ответствуя я ого за ярогяоз

Формирование прогноз доходов

Политические приоритеты РФ

Политические приоритеты Москвы

1

Руководств! Дввавсового

оогаяа города Москвы

>

доходов бюджет« (Отдел бю.тжетяого ирогяозяроваяяв Департачеята Фвваисовгород» Москвы!

Ограничение объемов расходов

бюджета по разделам функциональной классификации

Определение стратегии финансов на срсдиесрочн) ю перспективу

Основные параметры бюджета (доходы, расходы и размер дефицита -—^ ичи профицита)

Стратегия финансов на среднесрочную перспективу (трехлетний бюджет)

Подразленяяе фяя»исового пппи, ответственное з» удвавлевве государстве ввыч донгом

Формирование прогноза по долгу

Я1.1пп

У

Подразлелеввс Фяваясового орг»В1.|птв*тств«ввое за отраслевое Авваясяровавве

Определение направлений ^ развития соответств} ютих ^

У-

Текущие и капитальные расходы по отраслям функциональной классификации

Предложения в адресную программу капитальных втожений на среднесрочный период

Предложения по целевым программам региона с учетом федеральных целевых программ

Отраслевые орг»вы ■спочивтечьвой властв город» Москвы

города Москвы ■вФорч»пвв о бюджете

Информация об утвержденном бюджете

4

Полвапе левве Фжиавсового оргава.итветствеввое з» врогвоз расходов бюджет»

Формирование прогноза расходов бюджета включая расходы на обслуживание долга

Подразделение бввавсового оргав» Дответствевиое за межби»дж«тяые отвонияв»

Формирование прогноза по межбюджетным отношениям

Подразлечевве фввавсового оргав*.|атветствеяяое за Форчвровавве бмлжет»

3»коиолат«льиы8 (дречетавяте львый) оргав государствеввой ичастя рсгвои» 1Москт>всК»я городская духа")

Балансировка доходной и расходной частей бюджета

Правительство Москвы

Варианты бюджетов, рассматриваемые на Выбор

бюджетно-финансовой комиссии единственного варианта -

Правительства Москвы бюджета

Утвержденный бюджет

Рис. 2. Организационно-экономическая модель прогнозирования и планирования налоговых доходов в системе управления бюджетом г. Москвы

Таким образом, в результате проведенного исследования разработан и предложен пакет мер, способствующих повышению эффективности функционирования бюджетной системы Российской Федерации в части совершенствования технологии прогнозирования и планирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации на примере бюджета города Москвы.

СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ

1. Попков С. Ю. Повышение эффективности управления налоговыми доходами бюджета города Москвы// Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты. № 7. - 0,75 п.л.

2. Попков С. Ю. Анализ налоговой базы по налогу на прибыль // Сборник трудов 2-ой Международной научной студенческой конференции Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации по теме: «Тенденции и проблемы экономического роста России». M., 2002. - 0,25 п.л.

3. Попков С.Ю. Администрирование налоговых доходов // Сборник трудов научно-практической конференции Московского городского университета управления Правительства Москвы на тему: «Актуальные проблемы и современные тенденции развития столичного мегаполиса». М., 2006. - 0,2 п.л.

4. Попков С. Ю. Эффективная организация процесса прогнозирования налоговых доходов // Сборник трудов научно-практической конференции Московского городского университета управления Правительства Москвы на тему: «Теория и практика управления городом Москвой: состояние и перспективы развития». М., 2006. — 0,2 п.л.

В том числе статьи в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией:

5. Попков С. Ю. Прогнозирование налоговых доходов // Финансы. № 8. 2007.-0,25 п.л.

6. Попков С.Ю., Парсаданов Г.А. Прогнозирование доходов в системе управления государственным бюджетом (на примере г. Москвы) // Региональная экономика: теория и практика. 22(79). 2008. - 1,1 п.л. (в т.ч. 0,55 п.л. лично авт.).

7. Попков С.Ю., Парсаданов Г.А. Проблемы сопряжения стратегии и прогнозов социально-экономического развития на федеральном и региональном уровнях // Финансы и кредит. 29(317). 2008. - 1 п.л. (в т.ч. 0,5 п.л. лично авт.).

8. Попков С.Ю., Колодин С.Ю. Проблемы перехода на зачисление НДФЛ по месту жительства налогоплательщика // Налоговая политика и практика. № 8. 2008. 0,75 п.л. (в т.ч. 0,4 п.л. лично авт.).

Напечатано с готового оригинал-макета Иддатечьский центр ГОУ ВПО «ВГНА Минфина Йэссии»

Лицензия ИДКОСШОотО! 12 99 г Формат А5 Уст пен л 1Д Тираж 100 экз Заказ №0138 Подписано в печать 31 10 2008г Тел/факс 371-45-66

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Попков, Сергей Юрьевич

Введение.

Глава 1. Прогнозирование и планирование налоговых поступлений в бюджетную систему страны: теория и мировой опыт.

1.1. Сущность и значение прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом.:.

1.2. Международная практика бюджетного планирования: методы прогнозирования и планирования при краткосрочном и многолетнем бюджетном планировании.

1.3. Оценка налогового потенциала как методическая основа построения информационной системы учета и управления бюджетным процессом.

Глава 2. Анализ существующей системы прогнозирования и планирования налоговых поступлений бюджета города Москвы.

2.1. Разработка прогнозов и их применение в действующей методике прогнозирования и планирования налоговых доходов бюджета города Москвы.

2.2. Анализ структуры налоговых и совокупных поступлений в бюджет города Москвы за 2000-2006 годы.

2.3. Расчет прогноза налоговых поступлений на основе макроэкономических показателей.

2.4. Оценка методик прогнозирования и планирования налоговых поступлений бюджета города Москвы.

Глава 3. Совершенствование налогового прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом.

3.1. Требования к источникам входной информации при формировании информационной базы прогнозирования и планирования налоговых доходов.

3.2. Использование автоматизированных информационных систем управления бюджетным процессом при планировании налоговых доходов.

3.3. Разработка организационно-экономической модели прогнозирования и планирования налоговых доходов в системе управления государственным бюджетом.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Налоговое прогнозирование и планирование в системе управления бюджетом"

Актуальность темы исследования. Одним из наиболее важных инструментов государственного регулирования, обеспечивающего проведение необходимой социальной и экономической политики, является финансовая система общества и входящий в нее бюджет. Именно через бюджеты различных уровней осуществляется направленное воздействие на формируемую экономическую и социальную структуру общества.

При осуществлении экономических реформ и структурных преобразований в экономике, внедрении среднесрочного финансового планирования на современном этапе, особенно важным является вопрос об адекватной оценке возможностей бюджетов всех уровней по мобилизации налогов и иных платежей в бюджетную систему, а также объективно обусловленных потребностей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в осуществлении расходов.

Цель прогнозирования бюджета заключается в том, чтобы на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению.

Реальность бюджета любого уровня во многом зависит от точности прогноза доходной части бюджета, главным образом налоговых доходов, поскольку именно они занимают наибольший удельный вес в общей структуре бюджета.

Доходная часть бюджета города Москвы формируется преимущественно за счет налоговых доходов. В структуре источников формирования бюджета города в 2005 году доля налоговых платежей составила 82,6 процента, в 2006 - 83,8 процента, в 2007 - 83, 3 процента.

Уже много лет органы исполнительной власти города Москвы стоят на позиции объективно осторожного прогнозирования налоговых поступлений. Безусловно, разумнее использовать доходы, дополнительно полученные в ходе исполнения бюджета для сокращения объема привлечения новых заимствований в следующем году, нежели разрабатывать мероприятия по изысканию дополнительных финансовых ресурсов в случае несостоявшихся прогнозов.

Нереальность прогнозных оценок вызывает в последующем трудности в мобилизации налоговыми органами запланированных объемов доходов в бюджетную систему и проблемы обеспечения принятых обязательств органов государственной власти и муниципального управления. В то же время заниженный объем ожидаемых налоговых поступлений приводит к сдерживанию темпов реализации социальных и экономических программ развития и к неоправданно высокому перевыполнению установленных заданий по мобилизации доходов.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах» одной из главных задач при формировании и реализации бюджетной стратегии является «дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования» и необходимость практического «опыта разработки и использования долгосрочных (на период до 10 - 15 лет и более) бюджетных прогнозов».1

При этом прогнозирование налоговых доходов бюджета на очередной финансовый год сталкивается с рядом трудностей: сложность структуры, формирующей налоговую базу; разнообразие налоговых ставок; изменчивость налогового законодательства; влияние внешних факторов; отсутствие единой методики прогнозирования налоговых поступлений, четких требований к входящей информации при составлении прогнозов и слабым организационно-экономическим механизмом налогового прогнозирования и планирования.

При разработке среднесрочного финансового плана и трехлетнего бюджета, не говоря уже о долгосрочном планировании на период до 10-15 лет, сложности на этапе прогнозирования налоговых доходов существенно

1 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах» от 9 марта 2007 года увеличатся, поскольку средняя точность прогнозов обычно убывает с увеличением горизонта прогнозирования.

Таким образом, решение проблемы повышения точности прогнозирования налоговых доходов приобретает особую значимость в связи с дальнейшим реформированием бюджетного процесса и возрастанием роли налогового прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом. Все это предопределяет актуальность избранной темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Исследование теоретических проблем управления государственными финансами нашло отражение в трудах ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области экономической теории, управления экономикой, налогов и налогового администрирования, прогнозирования и планирования. Из числа работ, посвященным вопросам теории и практики управления государственными финансами, следует выделить работы Г. В. Атаманчука, А. Г. Грязновой, А. Г. Игудина, О. М. Роя, Ф. И. Шамхалова, Родионова В. М., Христенко В. Б., А. И. Радченко, Н. И. Глазунова. К зарубежным теоретикам и методологам в этой сфере относятся: Р. Масгрэйв, М. Хольцер.

Методологическим проблемам прогнозирования и планирования налоговых доходов посвящены работы А. М. Балтиной, С. В. Барулина, Е. С. Вылковой, Т. А. Козенковой, JI. П. Павловой, В. Г. Князева, Ю. М. Лермонтова, Д. Ю. Мельника, В. Г. Панскова, М. В. Романовского, Р.А. Саакяна, Ф. К. Садыгова, В. А. Свищевой., Д. Н. Тихонова, Д. Г. Черника, Т. Ф. Юткиной, Г. А. Парсаданова, В. В. Егорова и др.

Специфике планирования налоговых доходов при формировании федерального, региональных и местных бюджетов большое внимание уделено в работах М. Р. Бобоева, Кудрина A. JL, Д. А. Горшкова, В. А. Кашина, В. И. Мишина, А. Б. Паскачева, Н.Ф. Полякова, М.И. Яндиева.

В настоящее время вопросами прогнозирования и планирования активно занимаются такие ведущие институты как Институт народнохозяйственного прогнозирования Российской Академии Наук, Центральный экономико-математический институт Российской Академии наук, Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, Академия бюджета и казначейства Министерства Финансов Российской Федерации, Московский инженерно-физический институт. Вместе с тем, следует отметить недостаточную изученность проблем теории и, главным образом, практики налогового прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом в части организационного и информационного взаимодействия участников процесса прогнозирования и планирования налоговых поступлений.

В то же время вопросы теоретико-методологической базы налогового прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом в части организационного и информационного взаимодействия участников процесса прогнозирования и планирования налоговых поступлений изучены недостаточно.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является разработка алгоритма эффективного механизма налогового прогнозирования и планирования и рекомендаций по совершенствованию управления бюджетом города Москвы.

Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании были поставлены и решены следующие задачи:

1. изучить особенности прогнозирования и планирования налоговых доходов в целях управления бюджетной системой федеративного государства;

2. исследовать международную практику бюджетного планирования;

3. проанализировать существующую систему прогнозирования и планирования налоговых доходов бюджета города Москвы;

4. выявить структуру налоговых и совокупных поступлений в бюджет города Москвы за 2000-2006 годы и оценить влияние крупнейших налогоплательщиков на динамику и структуру налоговых поступлений бюджета города Москвы;

5. дать оценку существующей методике прогнозирования и планирования налоговых поступлений бюджета города Москвы;

6. конкретизировать требования к источникам входной информации при формировании информационной базы прогнозирования и планирования налоговых доходов;

7. уточнить действующие организационные регламенты взаимодействия участников бюджетного процесса при формировании бюджета;

8. разработать практические рекомендации по совершенствованию методики налогового прогнозирования и планирования в системе управления бюджетом региона.

Объект исследования. Объектом диссертационного исследования является действующая система бюджетного прогнозирования и планирования города Москвы.

Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования выступает совокупность отношений между субъектами планирования в процессе прогнозирования и планирования налоговых доходов, в целях обеспечения адекватной оценки возможностей бюджета города Москвы по мобилизации налогов.

Информационную базу исследования составили статистические данные Госкомстата РФ, Мосгорстата, законодательные акты Российской Федерации и города Москвы, Постановления Правительства РФ и Правительства города Москвы, Программы социально-экономического* развития города Москвы, информационные бюллетени Контрольно-счетной палаты Москвы, отчеты об исполнении бюджета и информационно-аналитические материалы Департамента финансов города Москвы, аналитические справки о поступлении налоговых доходов Управления Федеральной налоговой службой по городу

Москве, нормативно-правовые документы Департамента экономической политики и развития города Москвы; результаты исследований Института народнохозяйственного прогнозирования Российской Академии Наук, Центрального экономико-математического института Российской Академии наук, Московского городского университета управления Правительства Москвы.

Методология исследования. Методологической и теоретической основой работы послужили труды отечественных и зарубежных ученых в сфере государственного управления, бюджета и бюджетного процесса, региональных финансов, планирования и прогнозирования налоговых поступлений.

Методологическими принципами исследования являются принципы системности, комплексности, целенаправленности и приоритетности, оптимальности и объективности.

В работе применялись методы экспертных оценок, прогнозирования по образцу, методы прогнозной экстраполяции, методы моделирования, экономико-математические методы и методы экономического анализа.

Логический анализ исследования осуществлен с помощью логических правил дедукции.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в развитии теоретических положений и разработке практических рекомендаций по формированию прогноза и плана налоговых доходов бюджета на основе применения более совершенных методов и модели прогнозирования и планирования налоговых поступлений, способствующих составлению более адекватных прогнозов налоговых доходов и, как следствие, проведению эффективной бюджетной политики.

Основные научные результаты, выносимые на защиту:

1. Продемонстрирована ключевая роль и значение прогнозирования и планирования в системе управления бюджетом, поскольку в результате анализа установлено, что, во-первых, в условиях возрастающей финансовой нестабильности, принятие решений в условиях полной неопределенности о будущих состояниях управляемого объекта — экономики города - может приводить к крайне негативным последствиям, вплоть ' до потери управляемости объектом управления. Во-вторых, бюджетное прогнозирование и планирование отличается вероятностным характером и должно осуществляться путем разработки различных вариантов развития бюджета, их анализа и обоснования, оценки возможной степени достижения определенных целей в зависимости от характера действий органов государственной власти и местного самоуправления.

2. Обоснована значительная роль крупнейших налогоплательщиков на основе анализа существующей системы прогнозирования и планирования налоговых поступлений бюджета города Москвы в формировании динамики и структуры налоговых поступлений бюджета города Москвы, произведена оценка методик прогнозирования и планирования, выявлены и сформулированы основные недостатки системы, связанные с организационным и информационным обеспечением прогнозирования и планирования налоговых доходов.

3. Определены требования к источникам входной информации при формировании информационной базы прогнозирования и планирования налоговых доходов, позволяющие повысить качество и достоверность прогнозных показателей доходной части бюджета.

4. Предложено использование автоматизированных информационных систем управления бюджетным процессом при планировании налоговых доходов, позволяющих разработать варианты прогноза налоговых доходов и анализа налоговых поступлений за ряд предшествующих лет с целью выбора экспертами наиболее адекватного прогноза для формирования бюджета на очередной финансовый год и на среднесрочный период, а также оперативного формирования актуальной информации об изменениях структуры и динамики бюджета.

5. Разработана и предложена организационно-экономическая модель прогнозирования и планирования налоговых доходов в системе управления государственным бюджетом, позволяющая создавать адекватные прогнозы налоговых" доходов на основе организационного и информационного обеспечения, и с учетом многовариантного прогнозирования на основе детерминистического и эконометрического прогнозирования.

Хронологический период исследования. Хронологические рамки исследования охватывают период с 2000 по 2007 годы. Выбор хронологических рамок исследования обусловлен: 1. началом реформирования налогового законодательства и бюджетного процесса в Российской Федерации; 2. внедрением элементов среднесрочного финансового планирования; 3. переходом от банковской системы исполнения бюджета на казначейскую, в связи с вступлением в силу с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса РФ.

Территориальные рамки исследования. Концепция диссертационного исследования предусматривает исследование темы на документах и материалах федерального и регионального уровней. Особое внимание уделено опыту города Москвы, где автор непосредственно участвовал в разработке механизмов организационно-экономического обеспечения прогнозирования и планирования налоговых доходов бюджета.

Практическая значимость исследования. Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанная модель организационно-экономического механизма прогнозирования и планирования налоговых доходов и сформулированные требования к источникам входной информации могут быть использованы при формировании прогноза налоговых поступлений бюджета города Москвы, а также применяться другими регионами Российской Федерации при прогнозировании налоговых доходов. Материал данной диссертационной работы может быть использован: 1. работниками финансовых органов города Москвы при разработке и формировании бюджета; 2. в качестве методического пособия для преподавателей и студентов высших учебных заведений по экономическим дисциплинам.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в обобщении и развитии теоретических и методологических подходов к построению рациональной системы управления бюджетом, в формулировании требований к информационному обеспечению прогнозирования и планирования налоговых поступлений, а также в адаптации зарубежного опыта. Разработанная в диссертационном исследовании организационно-экономическая модель является основой на пути к совершенствованию механизма прогнозирования и планирования налоговых доходов.

Апробация исследования. Полученные результаты исследования апробированы в практической деятельности исполнительных органов города Москвы. Научные разработки по совершенствованию планирования и прогнозирования налоговых поступлений предложены к использованию в работе Управления Федеральной налоговой службы России по городу Москве и Контрольно-счетной палаты города Москвы. Материалы исследований используются в учебном процессе: в лекционных, практических и семинарских занятиях по дисциплинам «Государственные и муниципальные финансы» и «Планирование и прогнозирование», при выполнении студентами курсовых и выпускных квалификационных работ по специальности «Государственное и муниципальное управление» в Московском городском университете управления Правительства Москвы.

Основные теоретические выводы, методологические положения и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных научно-практических конференциях.

Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 8 научных работах, в том числе четыре статьи в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссии" (ВАК), общим объемом 4,5 печатных листа (в том числе 3,1 п.л. лично автора).

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Попков, Сергей Юрьевич

Выводы, сделанные на основе проведенного диссертационного исследования и полученные результаты позволили более детально изучить технологию налогового прогнозирования и планирования налоговых доходов, выявить основные проблемы и разработать организационно-экономическую модель налогового прогнозирования и планирования налоговых доходов в системе управления бюджетом. Данная модель позволит составлять более адекватные прогнозы налоговых доходов и, как следствие, проводить эффективную бюджетную политику. г

Заключение

В диссертационной работе была исследована теоретическая база прогнозирования и планирования и рассмотрен международный опыт бюджетного планирования. Было доказано, что прогнозирование и планирование, как основные функции управления, играют ведущую роль в системе управления бюджетом города Москвы.

Практика бюджетного планирования и прогнозирования налоговых доходов в субъектах РФ показывает, что в условиях переходной экономики, экономические переменные при использование временных рядов ведут себя все более нестабильно по мере того, как рынок начинает оказывать все возрастающее влияние на экономические условия, а роль государственного регулирования в экономике, наоборот, уменьшается. В таких нестабильных условиях экспертный метод и детерминистский подход, которые активно применяются в международной практике, действительно могут давать не менее, а иногда и более точные результаты, чем статистический анализ. Однако, их применение не может гарантировать получение несмещенных оценок, поскольку такие прогнозы не защищены от внешнего давления, направленного на то, чтобы привести прогноз в соответствие с желаемыми количественными целями.

Таким образом, к применению международного опыта в части прогнозирования доходов, тем более налоговых, в России необходимо подходить крайне осторожно, учитывая проблемы организационного и информационного обеспечения прогнозирования.

Доходная часть бюджета города Москвы формируется, преимущественно, за счет налоговых поступлений. В структуре источников формирования бюджета города в 2005 году доля налоговых платежей составила 82,6 процента, а в 2006 - 83,8 процента. Адекватный' прогноз этих поступлений позволит более точно планировать доходную часть бюджета города.

В настоящее время методика прогнозирования налоговых поступлений города Москвы законодательно не закреплена, хотя и существуют методические рекомендации и определенный порядок взаимодействия органов власти города и федеральных структур в части прогнозирования налоговых доходов. Следствием чего является отсутствие четкой согласованности в действиях участников бюджетного процесса в ходе планирования доходной части бюджета.

В цикле формирования бюджета финансовым органом исполнительной власти города Москвы Управлению федеральной налоговой службы города Москвы отводится роль лишь поставщика информации о поступлениях налоговых платежей в бюджет региона и задолженности по ним и она практически не привлекается в непосредственный процесс прогнозирования налоговых поступлений. В то время как налоговые органы, обладая более полной информацией, как о фактическом поступлении налогов, так и о финансовом состоянии организаций, могут внести реальный вклад в деятельность совместной рабочей группы с Департаментом экономического блока Правительства Москвы по составлению реальных прогнозов налоговых поступлений в бюджет города.

На рост доходов существенное влияние оказывают факторы, не только экономического, но и политического характера, не поддающиеся объективному прогнозированию. Одними из таких факторов являются «разовые платежи».

Наибольшие отклонения прогнозных данных от фактических поступлений наблюдаются по налогу на прибыль, налогу на доходы физических лиц и акцизам. Относительно устойчивые показатели отклонения плана от факта демонстрирует лишь налог на имущество организаций.

Существует высокая степень зависимости бюджетной обеспеченности города от крупнейших налогоплательщиков.

В основу прогнозирования налоговых поступлений должен быть заложен принцип минимизации потерь и выпадающих доходов бюджетной системы. Неотъемлемой часть прогнозирования налоговых доходов должен стать анализ таких показателей, как налоговая база, использование налогового потенциала, уровень собираемости налогов и сборов, мониторинг налоговых платежей крупнейших и основных налогоплательщиков.

Выдвинуто следующее положение: основной проблемой прогнозирования и планирования на современном этапе является организационное и информационной обеспечение системы прогнозирования и планирования налоговых доходов, поскольку использование даже самых «идеальных» методов и моделей прогнозирования будет давать искаженные результаты, если существует несогласованность в организации процесса прогнозирования и отсутствие качественной входной информации для формирования информационной базы прогнозирования.

Основные требования к источникам входной информации при формировании информационной базы прогнозирования и планирования налоговых доходов: достоверность источников информации, достаточность и комплексность входящей информации и системность информации.

В основе разработанной организационно-экономической модели налогового . прогнозирования и планирования находятся органы государственной власти.