Организационно-экономические аспекты государственного управления сферой похоронных услуг тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организационно-экономические аспекты государственного управления сферой похоронных услуг"

Г Г о ОД

I 2 С 1:1 ЕЗОЗ

На правах рукописи

Уланов Павел Евгеньевич

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ПОХОРОННЫХ УСЛУГ

08.00.05 - Экономика н управление народным хозяйством

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученей степени кандидата экономических наук

МОСКВА 2000

т

Диссертация выполнена на кафедре «Менеджмент в социально-культурной сфере» Московского государственного университета сервиса.

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор

Платонова Наталья Алексеевна

Официальные оппоненты - доктор экономических наук, профессор

Магомедов Шамиль Магомедович

- кандидат экономических наук, доцент Морозова Любовь Семеновна

Ведущая организация - кафедра «Экономика и менеджмент в

городском хозяйстве» Санкт-Петербургской государственной инженерно-экономической академии

Защита состоится 9 июня 2000 г. в 13.00 часов на заседании диссертационного совета Д 053.40.02 в Московском государственном университете сервиса по адресу: 141220, Московская область, Пушкинский район, ст. Тарасовская, пос Черкизово, ул. Главная, д.99.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке университета.

Автореферат разослан 7 мая 2000 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат

экономических наук, доцент Новикова Н.Г.

I I

Общая характеристика работы Актуальность исследования. Активное реформирование российской социально-экономической системы сегодня сопряжено со сложными и противоречивыми процессами в области государственного управления народным хозяйством. Непоследовательность в процессе достижения основных приоритетов экономического развития негативно сказывается на функционировании системы государственного и регионального управления, что не позволяет российскому рынку гармонично и сбалансировано преодолевать кризисные тенденции.

Поспешный и категоричный уход от системы централизованного управления, государственного планирования, реализации широкого перечня социальных гарантий и стандартов на рубеже 90-х годов не принес в полной мере ожидаемых результатов. Формирующаяся принципиально новая система регионального регулирования еще не обладает достаточной базой для всестороннего развития и совершенствования.

В значительной степени это сказалось на развитии социального комплекса России, в частности, сферы социально-значимых услуг, во многом определяющей общий уровень жизни граждан. Более того, ситуация усложняется в связи с противоречиями между качественным и количественным ростом потребностей в услугах данной сферы и снижением платежеспособного спроса населения, значительной дифференциацией в соотношениях форм собственности на рынках социально-значимых услуг по регионам Российской Федерации, недостаточностью нормативно-правовой базы, быстрым ростом доли частного предпринимательства на рынке услуг, более гибко реагирующего на постоянные изменения.

Особенно важно на данном этапе выработать четкую политику развития и совершенствования тех сфер социально-значимой деятельности, которые долгое время были лишены должного внимания и поддержки государства и находятся в критическом состоянии.

Одним из таких направлений является похоронное дело, развитие которого не получило желаемых масштабов даже после принятия в 1996 году Федерального Закона «О погребении и похоронном деле».

В ходе качественного преобразования сферы похоронного обслуживания населения необходимо решить широкий спектр проблем, таких как отсутствие единой политики развития похоронного дела, неэффективная организация работы предприятий похоронных услуг, неразвитость нормативно-правового регулирования, отсутствие необходимой научно-теоретической и практической базы для полномасштабного развития, невладение специалистами государственного управления спецификой организации похоронного дела, активность криминальных структур в похоронной отрасли, отсутствие системы подготовки, переподготовки и аттестации работников похоронного обслуживания, несоблюдение правовых, технологических, санитарных, зтико-моральных, экологических и иных норм и правил, неудовлетворительное содержание территорий похоронного назначения в России.

Этим обусловлена актуальность выбора данной темы в качестве предмета диссертационного исследования и необходимость ее детальной проработки.

Постановка проблемы. Глубокое рассмотрение вопросов государственного управления и регулирования в научной экономической литературе связано, прежде всего, с именем выдающегося английского экономиста Дж. М. Кейнса. Среди российских и зарубежных исследователей конца XX столетия, посвятивших свои труды изучению сферы услуг, роли государственного сектора, механизму и степени его участия в ее развитии, можно назвать следующих: E.H. Жильцов, A.M. Бабич, Е.В. Егоров, Л.И. Якобсон, A.B. Шаронов, В.Н. Казаков, Р.В. Бодвей, C.B. Браун, П.М. Джексон. Подробным изучением теоретических и практических аспектов управления в области бытового обслуживания занимались многие

отечественные ученые, такие как Л.И. Ерохина, Т.И. Корягина, В.Ю. Морозов, А.Г. Новицкий, H.A. Платонова, Л.Б. Сульповар, В.М. Рутгайзер, В.Ф. Уколов, Я.С. Ядгаров.

Вопросы государственного регулирования в сфере похоронных услуг впервые были затронуты коллективом российских авторов в работе «Теоретические основы похоронного дела», опубликованной в 1995 году, где был сформулирован ряд наиболее важных проблем развития данной сферы и предложены основные направления ее реформирования и совершенствования. Вопросам развития негосударственного сектора в сфере похоронных услуг и организации комплексного похоронного обслуживания посвящено исследование A.B. Сулоева.

Однако, несмотря на огромную социальную значимость похоронного дела, многие вопросы его развития до сих пор не изучались на должном уровне. Наметившиеся в последние годы позитивные тенденции в развитии данного вида деятельности, разнообразие и специфика ее организации в многочисленных российских регионах и городах требуют постоянной работы, связанной с научным и практическим анализом сферы похоронных услуг, изучением внутренних и внешних взаимоотношений в похоронной отрасли, определением приоритетных направлений деятельности государства в данной области, совершенствованием нормативно-правового регулирования, поиском эффективных путей достижения высокого качественного уровня работы похоронной службы.

Цель н задачи исследования. Целью данного диссертационного исследования является разработка научно-методических и практических рекомендаций по формированию системы государственного управления сферой похоронных услуг на федеральном и региональном уровнях, направленной на совершенствование похоронного дела как одного из важнейших видов социально-культурной деятельности.

В соответствии с данной целью основными задачами диссертационного исследования являются:

изучение вариантов сочетания инструментов государственного и рыночного регулирования экономики в решении вопросов социального обслуживания;

выявление особенностей реализации основных задач органов государственной власти в сфере услуг в современных общественно-экономических условиях на федеральном и региональном уровнях;

исследование современного состояния похоронного дела в России, определение основных проблем развития и главных направлений его совершенствования;

структурный анализ сферы похоронного обслуживания

населения;

разработка структурно-функциональной схемы работы похоронной отрасли;

определение роли и степени участия, а также основных направлений деятельности органов государственного управления в современной организации похоронного обслуживания населения;

формулировка основных принципов государственной политики в вопросах развития похоронного обслуживания населения;

разработка комплекса мероприятий по развитию и совершенствованию похоронного дела на федеральном и региональном, уровнях.

В качестве объекта исследования выступают государственные и региональные органы управления, структура похоронной отрасли, предприятия похоронного обслуживания различных форм собственности, общественные организации, потребности в похоронных услугах.

Предметом исследования являются социальные, • правовые и организационно-экономические основы функционирования системы

государственного управления похоронным делом, а также потенциал совершенствования регулирования данной сферы на федеральном и региональном уровнях.

Теоретической основой исследования послужили труды ведущих российских и зарубежных ученых, посвященные вопросам государственного регулирования экономики, научные работы по организации государственного и регионального управления сферой социально-значимых услуг, проблемам развития региональных рынков услуг, законодательные акты Российской Федерации и ее субъектов, относящиеся к предмету исследования.

Методической основой исследования является диалектический метод познания, метод экономико-статистического, финансового и социального анализа, методы сравнения и группировок, экспертных оценок, научной экстраполяции, а также логического и статистического анализа.

Информационную базу исследования составили данные государственной статистики Российской Федерации, материалы Министерства экономики и Министерства строительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, отчеты и социологические обследования различных научных и учебных организаций, учреждений, данные государственных и негосударственных предприятий похоронной службы различных регионов, результаты собственных исследований автора.

Научная новизна выводов и результатов диссертационного исследования состоит в разработке организационно-экономических, основ и принципов организации государственного управления похоронным делом в России на федеральном и региональном уровнях.

Диссертация содержит следующие основные результаты, которые выносятся на защиту:

- определен понятийный аппарат в сфере похоронного обслуживания населения;

- предложен ряд новых классификационных признаков, учитывающих специфику похоронного обслуживания; уточнена и расширена классификация похоронных услуг;

- на основе анализа современной ситуации определены роль и степень участия государственных органов управления в организации похоронного обслуживания населения в России;

- разработана структурно-функциональная схема работы похоронной службы на региональном уровне;

- предложена методика организации похоронного обслуживания населения в регионе с учетом территориальных особенностей;

- сформулированы принципы, цели и задачи системы государственного управления похоронным делом как основа единой политики развития и совершенствования данной сферы.

Практическая значимость работы состоит в том, что ее основные методические положения и выводы сформулированы в виде конкретных рекомендаций и могут быть использованы на федеральном и региональном уровнях как основа формирования системы государственного управления похоронным делом, направленной на всестороннее развитие и совершенствование данной сферы деятельности. Результаты диссертационного исследования могут использоваться в дальнейшем для разработки глубокой научно-теоретической и практической базы развития похоронного дела в России.

Апробация результатов исследования. Отдельные разработки автора диссертационного исследования были представлены на научно-практической конференции, проведенной в рамках седьмой международной выставки похоронного искусства «Некрополь-99». Основные положения диссертации докладывались, обсуждались и получили положительную оценку на научно-практических конференциях • Московского

государственного университета сервиса (ранее Государственная академия сферы быта и услуг) в 1999 году.

Ряд методических и практических рекомендаций автора исследования использовался в городе Москве и ряде других регионов Российской Федерации при разработке пакета нормативно-правовых документов в области похоронного дела, совершенствовании системы управления предприятиями похоронной службы, реализации различных проектов развития в сфере похоронного обслуживания населения, организации подготовки, переподготовки и аттестации кадров.

Публикации: по содержанию исследования были опубликованы три печатные работы общим объемом 2,6 печатных листа.

Структура работы. В соответствии с целями, задачами, логикой и специфическими особенностями исследования структуру диссертации составили: введение, три главы, заключение, библиографический список и приложения.

Введение содержит обоснование темы диссертации, формулировку целей и задач исследования, определение объекта, предмета и методологии изучения, указание на теоретическую базу исследования и данные об апробации его результатов.

Первая глава «Подходы к государственному регулированию социальной сферы в мировой практике» посвящена изучению вопросов сочетания государственных и рыночных инструментов регулирования экономики, современной концепции государственного регулирования и регионального управления сферой услуг.

Во второй главе «Особенности организации похоронного дела в России» рассматриваются современные проблемы развития сферы похоронного обслуживания населения, определяются подходы к понятийному аппарату и классификации услуг в сфере похоронного дела, анализируются различные варианты формирования региональных рынков

похоронных услуг и предлагается методика организации похоронного обслуживания с учетом территориальных особенностей регионов.

В третьей главе «Организационно-экономические аспекты государственного управления похоронным делом» формулируются принципы и определяются основные направления деятельности государства в сфере похоронного обслуживания населения, обосновывается необходимость применения программно-целевого метода в развитии данного вида деятельности в России.

В заключении излагаются основные результаты диссертационного исследования и предложения по совершенствованию государственного управления похоронным делом.

В приложении приведены статистические данные, характеризующие организацию похоронного обслуживания населения в России, классификация похоронных услуг по видам.

Основные результаты исследования и их краткое содержание

В XX столетии роль государственного управления похоронным делом в России колоссально возросла. В виду специфики организации похоронного обслуживания и огромной социальной и моральной ответственности, возникающей в связи с погребением, количественный и качественный рост сферы похоронных услуг невозможен без значительного участия государственного сектора, реализации определенной политики в данной области и жесткого контроля со стороны органов власти.

1. Для рассмотрения похоронного обслуживания населения как одного из важнейших объектов государственного управления и регулирования необходимо рассмотреть эту область с точки зрения методологии подходов к понятиям и определениям, структурному составу сферы, классификации услуг, анализу различных факторов, прямо и косвенно влияющих на похоронное дело.

Говоря о современном понятийном аппарате данной сферы, необходимо отметить существующую в нем неточность - использование понятия «ритуальный», относительно услуг и обслуживания. Понятие ритуала подразумевает исключительно порядок проведения обряда, а обряды не всегда связаны с погребением. На наш взгляд, необходимо использование более точной терминологии.

Используя классическое определение услуги, похоронную услугу можно определить как труд, воплощающийся в той или иной потребительной стоимости, удовлетворяющей потребности (каждого человека в отдельности, организации или общества в целом), возникающие в процессах организации и проведения похорон, а также потребности, связанные с содержанием мест захоронений и сохранением памяти об умерших.

Похоронное обслуживание населения (ПОИ) - это деятельность, направленная на оказание похоронных услуг населению.

Отрасль ПОН - это совокупность предприятий различных форм собственности, специализирующихся на оказании похоронных услуг населению и производстве похоронных принадлежностей.

Признаком, указывающим на принадлежность к данной отрасли, на наш взгляд, может служить удельный вес похоронных услуг в общем объеме услуг, оказываемых предприятием - от 50 %.

Таким образом, деятельность по оказанию похоронных услуг населению не ограничивается рамками отрасли ПОН и включает в себя деятельность индивидуальных предпринимателей и предприятий, . оказывающих данные услуги наряду с профилирующими.

Термин «похоронное дело», используемый в законодательных актах Российской Федерации, на наш взгляд, является не совсем определенным по смысловому содержанию, что требует уточнения на законодательном уровне. Человеческая деятельность, связанная с погребением, весьма обширна и выходит за рамки предпринимательства и правового регулирования. Поэтому похоронное дело представляется целесообразным рассматривать как ту ее часть, которая находится в зоне государственного управления и контроля.

Сфера ПОН - это среда, в которой происходит похоронное обслуживание и с которой оно непосредственно связано. Эта система сочетает множество неоднородных видов коммерческой и некоммерческой деятельности и включает в себя различные процессы, понятия, объекты и субъекты, структуры, инфраструктуру. Среди составляющих данной сферы можно назвать следующие: предприятия, похоронные принадлежности и надмогильные сооружения, рабочая сила (работники отрасли, индивидуальные предприниматели, служащие госструктур, ученые, медработники), некоммерческие организации, материально-техническая база, религиозные сооружения, инфраструктура, ■ капитал, рынок как совокупность потребителей и исполнителей, носители информации, услуги,

процесс обслуживания, потребности, профессиональный статус, профессиональные навыки и деловая этика, культурный и моральный факторы, религиозные отношения, нормативно-правовое регулирование, гарантии, ответственность, интеллектуальные процессы и информационно-научная база, объективная необходимость совершенствования.

Таким образом, сферу ПОН составляют как материальные, так и нематериальные составляющие, которые в той или иной степени являются объектами государственного управления и регулирования.

Некоторые теоретические аспекты классификации похоронных услуг были рассмотрены A.B. Сулоевым, который использовал четыре признака для анализа похоронных услуг. Однако, учитывая специфику оказания и потребления данных услуг, можно предложить более широкую классификацию, используя как существующие классификационные признаю^ так и принципиально новые (Таблица 1).

Среди специфических особенностей ПОН можно назвать следующие: область обслуживания (действия направлены не только на заказчика обслуживания, но и на тело покойного, участников траурной церемонии); некоторые действия в процессе подготовки и проведения похорон выполняются родными и близкими умершего; оказание некоторых видов услуг связано с большой моральной нагрузкой как на исполнителей, так и на потребителей (Таблица 2); сильное влияние религиозного фактора на обряд прощания и погребения. Степень моральной нагрузки (СМН) можно условно измерить в баллах по шкале от 1 до 5 путем экспертной оценки.

2. На протяжении последних десятилетий похоронные услуги в нашей стране оказывались так называемыми предприятиями специализированного обслуживания, спецкомбинатами или комбинатами комплексного бытового обслуживания, часть которых относилась к БОН, другая - к ЖКХ. О деятельности этих служб, организация работы которых являлась прерогативой государства, население было информировано крайне

незначительно, несмотря на неизбежную необходимость каждой семьи пользоваться их услугами.

Таблица 1

Классификация похоронных услуг

¡ Признак ; Группа услуг; 1 ; Пг', : ,

по видам группы похоронных услуг по видам см. в Приложении к диссертации

по социальной значимости жизненно необходимые (не имеющие аналогов, невыполнимые в порядке самообслуживания); жизненно необходимые (выполнимые в порядке самообслуживания); услуги периодического спроса; услуги роскоши

по потребностям направленные на удовлетворение физиологических потребностей; духовных потребностей

по функциональной направленности сектора ориентированные на общество (социальнснсультурнь <е, гуманитарный сервис); непроизводственные; производственного характера (производство предметов ритуала, не носящее характера серийного производства)

по материально-технической базе услуги кладбища; услуги крематория; услуги траурных залов (помещений траурных обрядов); услуги моргов и трупохранипищ; услуги автобазы; услуги салонов-магазинов (торговых павильонов) ритуальных принадлежностей; услуги похоронных организаций (требующие в незначительной степени или нетребующие МТБ - например, услуги агента}

по технологической (функциональной) направленности услуг услуги, направленные на заказчика (лицо, взявшее на себя ответственность по организации похорон); услуги, направленные на тело покойного; услуги, направленные на группу сопровождающих лиц (участников траурной церемонии)

по степени участия государственного сектора лицензируемые; нелицензируемые; стандартизируемые; нестандартизируемьв; производимые с участием государственных средств; производимые без участия государственных средств; регламентированные; нерегламентированнью

по степени участия клиента в процессе производства услуга неучастие в производстве услуги; частичное участие; полное участие

по степени моральной нагрузки по группам услуг в баллах (см. Таблицу 2)

по источникам оплаты оплачиваемье из одного источника (частного, государственного); из нескольких (частных, государственных); смешанные

по отнесению к плат, или бесплатным платные; оказываемые на льготной основе; бесплатные

конфессиональный (религиозный) признак оказываемые по канонам той или иной религиозной конфессии (в зависимости от вероисповедания покойного, его родных и близких); оказываемые без влияния тех или иных религиозных канонов (гражданский траурный обряд)

по степени воздействия на окружающую среду неменяющие облик окружающей среды; меняющие частично; полностью меняющие; экологшески безопасные; экологически опасные; негативно влияющие на психоэмоциональное состояние человека; позитивно влияющие на психоэмоциональное состояние человека

Таблица 2

Дифференциация похоронных услуг по степени моральной нагрузки

; СМН исполнителя Услуги СМН -* потребителя

Услуги агента (прием заказа) 3-5 Услуги агента (прием заказа) 3

Организация ритуала прощания 3-4 Организация ритуала прощания 3-5

Бальзамирование 34 Катафальные перевозки 1

Санитарная и косметическая обработка тел 2

Услуги по реставрации тел 3-5

Трупоперевозка 2

Катафальные перевозки ■ 1

Услуги по кремации 2

Услуги кладбища 1-2

В виду утраты многовековых похоронных традиций, отсутствия должного внимания со стороны органов государственного управления, недостаточного финансирования и отсутствия рыночной свободы уровень похоронного обслуживания населения был критически низким. Выбор похоронных услуг и принадлежностей предусматривал минимальный необходимый набор.

Крайне неэффективно развивались услуги по кремации. В стране было построено всего несколько крематориев (Москва, Ленинград, Екатеринбург). По Постановлению Совмина РСФСР от 07.09.76 «О дальнейшем улучшении похоронного обслуживания в РСФСР» предполагалось строительство крематориев в 12 городах. В результате был введен в эксплуатацию лишь один крематорий в Свердловске в 1983 году. Федеральная целевая программа улучшения ритуального обслуживания населения на 1993-2000 годы пополнила этот список. В результате значительные ресурсные затраты не принесли никакой отдачи.

Неэффективное ведение кладбищенского хозяйствования наряду с быстрым ростом городского населения привело к ряду серьезных проблем в развитии крупных городов и мегаполисов, где появились кладбища-гиганты,

занимающие сотни гектаров. Например, в Москве ежегодная потребность в площадях под захоронения (без учета потребностей в колумбарных нишах) составляет более 10 Га (формула расчета ежегодной потребности региона в площадях под захоронения приведена в диссертации).

Со сменой в России политических и экономических приоритетов развития и бурным ростом сферы услуг как важнейшей ее части похоронное дело вступило в новую стадию развития.

Частное предпринимательство в сфере похоронного обслуживания развивалось непоследовательно и пережило значительные проблемы в ходе своего становления в конце 80-х - начале 90-х годов, связанные с отсутствием государственного регулирования на рынке похоронных услуг, правовыми нарушениями, завышением цен, применением широкого спектра некорректных приемов, негативным отношением со стороны общества. В этой ситуации государственные и муниципальные предприятия похоронного обслуживания, в чьем хозяйственном ведении находились кладбища и крематории, выглядели более привлекательно для заказчиков. Но они также не обеспечивали высокого уровня обслуживания и удовлетворения потребностей в разнообразных похоронных услугах. Отсутствие механизма взаимодействия с коммерческими структурами и отсутствие координирующих органов еще более дестабилизировало рынок.

К середине 90-х годов ситуация на рынке похоронных услуг России достигла кризисного состояния, связанного с колоссальным увеличением коммерческого сектора, неудовлетворительным качеством обслуживания, низким профессиональным уровнем работников сферы, бесправием граждан в данной области. Поток жалоб от населения ежегодно увеличивался. Правительство было вынуждено обратить внимание на проблемы в области организации работы похоронной службы.

Ряд принятых на федеральном уровне законодательных актов заложил основные принципы организации похоронного дела на территории

Российской Федерации, определил требования к организациям, оказывающим похоронные услуги, социальные права и гарантии граждан, связанные с погребением. На наш взгляд, было бы целесообразно согласиться с предложением ряда специалистов о внесении в Конституцию РФ статьи, регламентирующей вопросы в данной области.

Лицензирование деятельности по оказанию похоронных услуг, сокращение объемов недобросовестного предпринимательства и растущие тенденции к развитию прогрессивных форм обслуживания во второй половине 90-х годов позволили зародиться стабилизационным процессам на рынке похоронных услуг. Однако, с развитием коммерческого сектора рынка, со временем показавшего свою состоятельность и ставшего в конце 90-х годов в ряде регионов областью применения передового опыта в сфере похоронного дела, слабые стороны системы государственных предприятий обнаружили себя с особой остротой.

Современные проблемы развития похоронной службы связаны с отсутствием механизма взаимодействия государственных и коммерческих предприятий, сложной организационно-управленческой структурой ГУП и МУП и их прямой зависимостью от распределения бюджетных средств, большим объемом затрат по содержанию муниципальных кладбищ, недостаточной адаптивностью похоронной службы к нововведениям, отсутствием стимулов к совершенствованию хозяйственной деятельности при монопольном положении предприятий и т.д.

В диссертации приведены данные о доле индивидуального предпринимательства в сфере похоронного обслуживания по регионам России, удельном весе похоронных услуг в бьгговом обслуживании, динамике объема похоронных услуг.

3. Несмотря на несовершенство зарождающейся законодательной базы похоронного дела, она определила возможности для развития предприятий похоронной службы и разработки пакета нормативно-правовых

документов на уровне органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Сегодня почти все элементы, составляющие ПОН, находятся в зоне государственного управления и регулирования (Таблица 3). Формы и степень участия государственных органов в сфере ПОН представлены в Таблице 4.

Таблица 3

Объекты государственного регулирования в сфере ПОН

Объекты ? »Су^ность государственного управления и регулирования . ; •

Кладбища Отвод территорий, вьщелевиэ средств на строительство и реконструкцию; определение порядка землеотвода под захоронения; определение кладбищенского периода; контроль за соблюдением норм технической, экологической, санитарной и моральной безопасности; нормирование и определение порядка работы и содержания; обеспечение условий для рациональной и оперативной работы

Крематории Отвод участков, выделение средств на строительство и реконструкцию; нормирование и определение поредка работы; контроль за соблюдением норм технической, санитарной и экологической безопасности; обеспечение условий для рациональной и оперативной работы

Услуги Лицензирование, нормирование, контроль качества обслуживания; контроль за соблюдением технических, экологических, санитарных, моральных норм; обеспечение оперативности выполнения

Производство похорон, принадл., надмогильных сооружений Лицензирование, стандартизация, нормирование; контроль качества продукции

Торговля похорон, принадлежностями Контроль за соблюдением установленных правил торговли; создание условий, удобных для граждан

Деятельность предприятий ПОН, в том числе спбцпалпзпрсвоппыл служб Контроль за соблюдение правил ведения хозяйственной деятельности и отчетности; налогообложение; финансирование; контроль за соблюдением технических, экологических, санитарных норм и правил; обеспечение чистоплотной конкуренции; определение порядка работы; организация своевременного и оперативного обслуживания населения; определение льгот определенным категориям граждан; определение статуса

Транспорт Определение порвдка регистрации; разработка требований

Рабочая сила Защита интересов работников; охрана труда; разработка профессиональных требований и контроль за их соблюдением; подготовка, переподготовка и аттестация кадров

Погребение Определение прав и гарантий граждан; погребение на безвозмездной основе, предоставление льгот по погребению

Регистрация смерти Статистический учет и контроль; выдача документов

Таблица 4

Формы н степень участия государства в ПОИ

Элементы ПОН ' Форма участия Степень участия

Уставной капитал предприятий похоронной службы ГУЛ, МУП иные предприятия Специализированные службы в г. Москве: АО; иных ОПФ. 100% различная не менее 15% не менее 50%

Оформление документов Регистрация акта смерти и выдача: медицинского свидетельства о смерти; свидетельства о смерти органов ЗАГС; справки о прописке 38-Ю; протокола досмотра трупа сотрудником милиции. Выдача документов при транспортировке покойного в другой город или государство прерогатива государственных структур

Агентская служба Аттестация и переаттестация Выдача личных жетонов Разработка проф. требований и инструкции прерогатива государственных структур

Кладбища Собственность на землю Выделение средств на строительство и реконструкцию Находятся в хоз. ведении ГУП и МУП 100% бюджетн. ср-ва все за исключением единиц

Услуги Лицензирование Гарантированный перечень 7 ведов услуг 4 вида услуг

Похоронные принадлежности ГОСТ фобы, в т.ч. цинковые

Трупоперевозка Гос. служба труполеревозки Скорая медицинская помощь §8

Сохранение тел умерших ПАОиморгиЛПУ Трупохранилища похоронной службы 100% строятся

Крематории Выделение средств на строительство и реконструкцию Находятся в хоз. ведении ГУП и МУП бюджетн. средства все кроме одного

Погребение Бесплатное предоставление земельного участка Погребение на безвозмездной основе ш утвержденной государственной смете (на сумму в размере 10 МРОТ) Доплаты всем гражданам гос. бюджет регион, и местн. бюджеты

Из таблиц 3 и 4 можно сделать вывод - эффективная работа ПОН предполагает высокую активность субъектов управления, особенно на региональном уровне. Однако, органы региональной власти в основном ограничиваются только контролем и периодическим участием в случае серьезных проблем в похоронной отрасли, оставляя инициативу по совершенствованию данной сферы отдельным специалистам или энтузиастам из научно-исследовательских и образовательных учреждений.

В настоящее время нормативно-правовая база оказания похоронных услуг на местном уровне почти отсутствует. Из всех субъектов РФ лишь города Москва и Санкт-Петербург имеют свои законы о погребении и похоронном деле. Не проводится работа по разработке механизма создания в России сети специализированных служб, предусмотренной Федеральным Законом. Исключением стал лишь Московский регион. На наш взгляд, опыт правового регулирования похоронного дела в городе Москве имеет множество позитивных сторон, которые можно успешно применять и в других регионах России.

4. Для изучения формирования региональных рынков похоронных услуг, анализа их состояния и оценки потенциала территории с точки зрения совершенствования похоронного дела необходимо разработать структурно-функциональную схему ПОН в регионе. Данную схему целесообразно представить, учитывая максимально возможное количество элементов, которое будет варьироваться в зависимости от региона (рис. 1).

На ее основе, а также, учитывая дифференциацию регионов по ряду признаков, становится возможной разработка методики организации похоронного обслуживания населения в регионе с учетом территориальных особенностей. Предлагаемая методика состоит из пяти основных этапов.

Этап ]. Оценка организационной структуры и МТБ похоронного дела в регионе. При оценке организационной структуры рассматриваются: степень развитости нормативно-правовой базы оказания похоронных услуг, являющейся основой развития взаимоотношений б похоронном деле; организационная структура управления похоронным делом (отраслевая и региональная): степень ее развитости, выполняемые функции, уровень активности субъектов управления; степень участия рыночных структур в управлении похоронной отраслью; профессиональный уровень работников органов управления и кадров похоронной отрасли.

Рис 1. Структурно-функциональная схема организации ПОН и регионе

Оценка материально-технической базы развития похоронного дела в регионе производится по элементам ПОН (Таблица 5).

На этом этапе рассматриваются связи с поставщиками сырья и готовой продукции, отношения с религиозными и общественными организациями.

Этап 2. Оценка региона по социально-экономическим, демографическим, историко-культурным и иным критериям. На развитие похоронного дела влияет ряд специфических территориальных и институциональных факторов, что обуславливает значительную дифференциацию регионов по характеру организации, степени и возможностям развития ПОН (Таблица 6).

Сопоставив данные критерии с соответствующими элементами ПОН, можно сделать ряд выводов о целесообразности или нецелесообразности наличия каждого элемента обслуживания в конкретном регионе и состоянии развития похоронного дела на анализируемой территории (Таблица 7).

Таблица 5

Критерии оценки МТБ похороиного дела в регионе

обслуживания Критерии оценки МТБ . Щ^'р.-:-!

Кладбища площади и помещения, техническая оснащенность, наличие колумбария (открытого, закрытого типа, количество ниш), количество захоронений за сутки, за год (урновых, гробом)

Крематории техническая оснащенность, наличие траурного зала, пропускная способность

Предприятия количество и площадь помещений, территориальный разброс, техническая оснащенность, количество и размещение приемных пунктов

Транспорт количество и техническая оснащенность автобаз, количество единиц специализированного и катафального транспорта, виды и модели транспорта

Морж, трупохранипища техническая оснащенность, вместимость

Траурные залы техническая оснащенность, площади, пропускная способность

Справочная служба техническая оснащенность, территориальный охват, количество звонков в сутки

Инфраструктура развитость транспортных сетей, состояние дорог, коммуникационных систем

Таблица 6

Влияние специфических особенностей региона на развитие ПОН

Критерий ч Показатели •. Элементы обслуживания, -¡подверженные влиянию критерия

демографический численность, уровень концентрации населения, смертность агентская сеть, ЦЦС, кладбища, крематорий, служба трупоперевозки, трупохранилища

территориальный общая площадь, землеотвод под территории похоронного назначения, доступность объектов похоронного назначения кладбища и иные объекты похоронного назначения, способы ведения кладбищенского хозяйствования

НТП уровень урбанизации и технической развитости, степень развитости инфраструктуры, градостроительные решения технологии и формы похоронного обслуживания

природно-клим. условия погодные условия, климат, почвенный состав технология и способы похоронного обслуживания

экономический инвестиционная привлекательность, уровень доходов населения уровень оказания похоронных услуг, развитость элементов, межрегиональные связи

конфессиональный преобладающее вероисповедание способ и обряд прощания и погребения, организация поминальных трапез

историко- культурные особенности обычаи и традиции в сфере похоронного дела

политический уровень стабильности общее состояние развития похоронного дела, система информирования

отношение общества уровень культуры погребения и сохранения памяти

По итогам данного этапа разрабатывается структурно-функциональная схема организации похоронного обслуживания для исследуемого региона с указанием как существующих элементов, так и элементов, внедрение которых позволит усовершенствовать работу похоронной службы. Построение такой модели позволит наглядно продемонстрировать предполагаемую схему работы похоронной службы региона, оценить ее положительные и отрицательные стороны.

По результатам первого и второго этапов можно сделать выводы о характере потребления и уровне спроса на похоронные услуги в конкретном регионе.

Таблица 7

Влияние конкретных показателей на целесообразность развития элементов ПОН

Показатель ■:: Элементы * формы ПОН ; Условия И кормы.:; ;

Демографический Внедрение кремации Отвод площадей под строительство кладбищ Развитие агентской сети Развитие диспетчерской службы, организация службы трулоперевозки, строительство трупохранилищ в городах от 500 тыс. жителей 0,01 Га на 1000 чел. (СНиПП) кол-во заказов/ сут., времен, нормативы обслуживания в крупных городах при разделении функций медицины и ПОН

Землепользование Строительство объектов похоронного назначения, выбор способов захоронения при нехватке территорий используются экономичные способы погребения

Природно-клим. условия Выбор форм и способов обслуживания тип фунтов, степень промерзания

Конфессиональный и соц.-культурный Выбор обряда прощания и погребения в зависимости от религии некоторые услуги неприемлемы

Отношение общества Организации системы подготовки кадров выпуск печатных изданий, выступления и публикации в СМИ, издание Книг Памяти, мемориальных буклетов и т.п., внедрение услуг по публикации некрологов при активности общества

Этап 3._Определение основных направлений развития и

совершенствования похоронного дела в регионе. На основе анализа современного состояния сферы похоронных услуг и специфических особенностей региона, проведенного на первом и втором этапе, можно сформулировать следующие основные направления развития и совершенствования похоронного дела в регионе:

• модернизация существующей материально-технической базы;

• разработка и совершенствование нормативно-правовых документов, регулирующих развитие похоронного дела в регионе;

• разработка квалификационных требований и инструкций для работников похоронной службы;

• внедрение новых элементов в структурно-функциональную схему оказания похоронных услуг в регионе;

• совершенствование применяемых форм обслуживания;

• внедрение новых форм обслуживания;

• совершенствование существующей системы управления похоронным делом на отраслевом и региональном уровнях;

• совершенствование системы взаимодействия между элементами структурно-функциональной схемы оказания похоронных услуг в регионе;

• внедрение новых технологий в области похоронного дела;

• изменение существующей структуры организации похоронного дела, направленное на совершенствование обслуживания (развитие, сокращение, структурная перестановка или исключение того или иного элемента обслуживания);

• внедрение системы подготовки, переподготовки и аттестации кадров для похоронной службы;

• развитие и совершенствование системы информирования в сфере похоронного дела.

Этап 4. Выявление возможностей (потенциала) региона в области

реализации направлений развития похоронного дела. Реализация

определенных на третьем этапе направлений развития похоронного дела

базируется на потенциале региона в следующих областях:

• наличие потребностей в тех или иных видах, формах похоронного обслуживания;

• предрасположенность региона к внедрению достижений научно-технического прогресса;

• наличие профессионального кадрового состава в отрасли и органах управления;

• активность и эффективность системы государственного управления;

• наличие тенденций к увеличению доходов населения;

• отсутствие нормативно-правового регулирования в принципиально важных сферах организации похоронного дела в регионе;

• наличие финансовых ресурсов и механизма их привлечения;

• готовность предпринимателей и общественных организаций к сотрудничеству;

• наличие территорий, которые можно использовать в целях развития похоронного дела;

• наличие программ профессионального образования и аттестации в сфере похоронного обслуживания;

• способность системы информирования рассматривать вопросы, связанные с похоронным делом и погребальной культурой.

По результатам определения имеющегося потенциала, рассматриваемого на данном этапе, разрабатывается конкретный механизм действий, включающий организационные, временные, финансовые, технологические и иные моменты.

Этап 5. Определение вариантов развития похоронного дела в регионе. Развитие похоронного дела в регионе предполагает три основных момента: проявление инициативы по развитию и совершенствованию похоронного дела, разработку и реализацию конкретных мероприятий, поиск источников финансирования.

Инициатива может быть: внутренняя - местных органов управления, предприятий похоронной службы, общественных организаций, научно-исследовательских и образовательных учреждений, частная; внешняя -органов управления других регионов или более высоких уровней, предприятий, общественных организаций, научно-исследовательских и образовательных учреждений из других регионов, межрегиональных и международных ассоциаций и т.д.

Соотношение этих инициатив зависит от институциональных особенностей регионов, сложившейся практики принятия управленческих решений, распределения ресурсного потенциала! и т.д.

« *

Разработка и реализация конкретных мероприятий будет зависеть от поставленных задач, которые могут быть направлены на полное комплексное развитие похоронного дела в регионе либо на развитие и совершенствование отдельных элементов похоронного обслуживания. Такие мероприятия могут разрабатываться в рамках:

• федеральных целевых программ развития похоронного дела;

• региональных целевых программ развития похоронного дела;

• локальных проектов развития разных уровней;

• реализации отдельных мероприятий.

Источники финансирования могут быть следующие: федеральный бюджет; региональный бюджет; частный капитал; смешанные.

В диссертации также рассмотрены основные варианты организации ПОН в регионе с позиций собственности и применения контракции.

5. Решение проблем в сфере ПОН должно базироваться на единой государственной политике развития и совершенствования похоронного дела, которая должна строиться на принципах, представленных в Таблице 8.

На основе этих принципов, анализа современного состояния ПОН, оценки потенциала его развития и совершенствования можно определить цели и задачи органов регионального управления, основные направления их деятельности в данной сфере.

В данном случае целью является эффективная организации ПОН, для достижения которой органами региональной власти должны выполняться следующие задачи: сбор информации и анализ существующей ситуации в сфере ПОН, определение проблем развития ПОН, определение основных направлений совершенствования, определение формы реализации этих направлений и разработка комплекса мероприятий, расчет эффективности и сроков, реализация мероприятий и контроль.

Деятельность органов власти в сфере ПОН осуществляется в следующих областях: социальная защита и работа с населением, управление

и планирование, организация обслуживания и производства, торговля, транспорт, строительство и развитие инфраструктуры, нормативно-правовое регулирование, подготовка кадров, здравоохранение, экология, культура.

Таблица 8

Принципы построения системы государственного управления похоронным делом в Российской Федерации

1.В области социальной защиты граждан: законодательное обеспечение прав граждан на достойное погребение и достойное отношение к их телам после смерти и местам захоронения как основополагающие в области похоронного дела; четкое соблюдение всех прав и социальных гарантий граждан, связанных с лофебением, вне зависимости от социального положения и материального благосостояния; обеспечение достойного содержания мест захоронения, в том числе мест захоронения российских граждан за рубежом и [раждан иных государств на территории Российской Федерации; широкое информирование населения по вопросам организации похоронного дела; обеспечение высокого уровня культуры пофебения и культуры сохранения памяти об умерших.

2. В области государственного управления похоронным делом: определение похоронного дела как вида деятельности, имеющего важнейшее социальное значение и требующего постоянного внимания со стороны государства; активное участие в решении проблем и вопросах совершенствования похоронного дела в России; разработка эффективной многоуровневой системы управления похоронной отраслью; постоянное совершенствование нормативно-правовой базы в области похоронного дела; организация четкой работы системы сбора и анализа информации, связанной с развитием похоронного дела; выработка единой политики развития похоронного дела на территории Российской Федерации с учетом настоящих принципов; широкое привлечение к деятельности го развитию и совершенствованию похоронного дела специалистов из научной, общественной, предпринимательской, религиозной и социально-культурной среды.

3. В области развития похоронного обслуживания ' населения: соблюдение прав предпринимателей и потребителей на рынке похоронных услуг; обеспечение нормального и эффективного взаимодействия похоронной службы со смежными областями (здравоохранение, работа органов ЗАГС, деятельность конфессий, охрана правопорядка, транспорт и т.д.); создание благоприятной среды для развития похоронной отрасли и внедрения прогрессивных технологий и форм похоронного обслуживания с учетом особенностей различных регионов; организация эффективной системы государственной поддержки предприятий похоронной службы и контроля за средствами, выделяемыми из государственного бюджета на развитие похоронного дела; обеспечение высокого качество похоронного обслуживания и похоронных принадлежностей; обеспечение высокого профессионализма работников похоронной службы на основе разработки и внедрения квалификационных требований, инструкций, системы аттестации.

4. В области образовательно-информационной деятельности: обеспечение развития системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров для похоронной службы; содействие в проведении научно-исследовательских работ в области похоронного дела с целью формирования качественной научной и практической базы для его развития; участие в организации и проведении научно-практических конференций, семинаров, встреч по обмену опытом и т.д.; формирование правильного отношения к вопросам похоронного дела в обществе и создание позитивного общественного мнения о похоронной службе; участие в организации внутренних и международных выставок похоронного искусства; содействие в организации мероприятий, связанных с сохранением памяти об умерших.

Реализация предложенных в диссертации рекомендаций и предложений позволит сформировать эффективную систему управления и регулирования в сфере похоронного дела в России, развивать и совершенствовать региональные рынки похоронных услуг с учетом территориальных особенностей, расширить научно-теоретическую базу похоронкою обслуживания населения, защитить интересы граждан в данной области.

Основные положения диссертации опубликованы в

следующих работах аспиранта:

1. Ритуальное обслуживание. М.: Изд-во «Триада», 1999 - 2,0 пл. (в соавторстве).

2. Меры по совершенствованию сервиса в сфере похоронных услуг. В сб. научных статей кафедры «Менеджмент в социальной сфере» №5, 1999 - 0,3 пл. (в соавторстве).

3. Основные направления по организации и совершенствованию похоронного обслуживания в городе Москве. В сб. научных статей кафедры «Менеджмент в социальной сфере» №6, 1999 - 0,3 пл. (в соавторстве).

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Уланов, Павел Евгеньевич

Введение.

Глава 1. Подходы к государственному регулированию экономики в мировой практике.

1.1 Государственное регулирование экономики в мировой практике.

1.2 Некоммерческий сектор в сфере социально-значимых услуг.

1.3 Региональное управление развитием социально-значимых услуг.

Глава 2. Особенности организации похоронного дела в России.

2.1 Современные проблемы развития похоронного дела в России.

2.2 Понятийный аппарат и особенности классификации услуг в сфере похоронного дела.

2.3 Организация региональных рынков похоронных услуг.

Глава 3. Организационно-экономические аспекты государственного управления похоронным делом.

3.1 Основные принципы и организационная структура управления похоронным делом.

3.2 Основные направления совершенствования сферы похоронного обслуживания населения в регионе.

3.3 Методологические подходы к разработке и реализации программ развития похоронного дела.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организационно-экономические аспекты государственного управления сферой похоронных услуг"

Актуальность исследования. Активное реформирование российской социально-экономической системы сегодня сопряжено со сложными и противоречивыми процессами в области государственного управления народным хозяйством. Непоследовательность в процессе достижения основных приоритетов экономического развития негативно сказывается на функционировании системы государственного и регионального управления, что не позволяет российскому рынку гармонично и сбалансировано преодолевать кризисные тенденции.

Поспешный и категоричный уход от системы централизованного управления, государственного планирования, реализации широкого перечня социальных гарантий и стандартов на рубеже 90-х годов не принес в полной мере ожидаемых результатов. Формирующаяся принципиально новая система регионального регулирования еще не обладает достаточной базой для всестороннего развития и совершенствования.

В значительной степени это сказалось на развитии социального комплекса России, в частности, сферы социально-значимых услуг, во многом определяющей общий уровень жизни граждан. Более того, ситуация усложняется в связи с противоречиями между качественным и количественным ростом потребностей в услугах данной сферы и снижением платежеспособного спроса населения, значительной дифференциацией в соотношениях форм собственности на рынках социально-значимых услуг по регионам Российской Федерации, недостаточностью нормативно-правовой базы, быстрым ростом доли частного предпринимательства на рынке услуг, более гибко реагирующего на постоянные изменения.

Особенно важно на данном этапе выработать четкую политику развития и совершенствования тех сфер социально-значимой деятельности, которые долгое время были лишены должного внимания и поддержки государства и находятся в критическом состоянии.

Одним из таких направлений является похоронное дело, развитие которого не получило желаемых масштабов даже после принятия в 1996 году Федерального Закона «О погребении и похоронном деле».

В ходе качественного преобразования сферы похоронного обслуживания населения необходимо решить широкий спектр проблем, таких как отсутствие единой политики развития похоронного дела, неэффективная организация работы предприятий похоронных услуг, неразвитость нормативно-правового регулирования, отсутствие необходимой научно-теоретической и практической базы для полномасштабного развития, невладение специалистами государственного управления спецификой организации похоронного дела, активность криминальных структур в похоронной отрасли, отсутствие системы подготовки, переподготовки и аттестации работников похоронного обслуживания, несоблюдение правовых, технологических, санитарных, этико-моральных, экологических и иных норм и правил, неудовлетворительное содержание территорий похоронного назначения в России.

Этим обусловлена актуальность выбора данной темы в качестве предмета диссертационного исследования и необходимость ее детальной проработки.

Постановка проблемы. Глубокое рассмотрение вопросов государственного управления и регулирования в научной экономической литературе связано, прежде всего, с именем выдающегося английского экономиста Дж. М. Кейнса. Среди российских и зарубежных исследователей конца XX столетия, посвятивших свои труды изучению сферы услуг, роли государственного сектора, механизму и степени его участия в ее развитии, можно назвать следующих: Е.Н. Жильцов, A.M. Бабич, Е.В. Егоров, Л.И. Якобсон, А.В. Шаронов, В.Н. Казаков, Р.В. Бодвей, С.В. Браун, П.М. Джексон. Подробным изучением теоретических и практических аспектов управления в области бытового обслуживания занимались многие отечественные ученые, такие как Л.И. Ерохина, Т.И. Корягина, В.Ю. Морозов, А.Г. Новицкий, Н.А. Платонова, Л.Б. Сульповар, В.М. Рутгайзер, В.Ф. Уколов, Я.С. Ядгаров.

Вопросы государственного регулирования в сфере похоронных услуг впервые были затронуты коллективом российских авторов в работе «Теоретические основы похоронного дела», опубликованной в 1995 году, где был сформулирован ряд наиболее важных проблем развития похоронного дела и предложены основные направления реформирования и совершенствования данной сферы. Вопросам развития негосударственного сектора в сфере похоронных услуг и организации комплексного похоронного обслуживания посвящено исследование А.В. Сулоева.

Однако, несмотря на огромную социальную значимость данной сферы, многие вопросы ее развития до сих пор не изучались на должном уровне. Наметившиеся в последние годы позитивные тенденции в развитии похоронного дела, разнообразие и специфика ее организации в многочисленных российских регионах и городах требуют постоянной работы, связанной с научным и практическим анализом сферы похоронных услуг, изучением внутренних и внешних взаимоотношений в похоронной отрасли, определением приоритетных направлений деятельности государства в данной области, совершенствованием нормативно-правового регулирования, поиском эффективных путей достижения высокого качественного уровня работы похоронной службы.

Цель и задачи исследования. Целью данного диссертационного исследования является разработка научно-методических и практических рекомендаций по формированию системы государственного управления сферой похоронных услуг на федеральном и региональном уровнях, направленной на совершенствование похоронного дела как одного из важнейших видов социально-культурной деятельности.

В соответствии с данной целью основными задачами диссертационного исследования являются: изучение вариантов сочетания инструментов государственного и рыночного регулирования экономики в решении вопросов социального обслуживания; выявление особенностей реализации основных задач органов государственной власти в сфере услуг в современных общественно-экономических условиях на федеральном и региональном уровнях; исследование современного состояния похоронного дела в России, определение основных проблем развития и главных направлений его совершенствования; структурный анализ сферы похоронного обслуживания населения; разработка структурно-функциональной схемы работы похоронной отрасли в регионе; определение роли и степени участия, а также основных направлений деятельности органов государственного управления в современной организации похоронного обслуживания населения; формулировка основных принципов государственной политики в вопросах развития похоронного обслуживания населения; разработка комплекса мероприятий по развитию и совершенствованию похоронного дела на федеральном и региональном уровнях.

В качестве объекта исследования выступают государственные и региональные органы управления, структура похоронной отрасли, предприятия похоронного обслуживания различных форм собственности, общественные организации и потребности в похоронных услугах.

Предметом исследования являются социальные, правовые и организационно-экономические основы функционирования системы государственного управления похоронным делом, а также потенциал совершенствования регулирования данной сферы на федеральном и региональном уровнях.

Теоретической основой исследования послужили труды ведущих российских и зарубежных ученых, посвященные вопросам государственного регулирования экономики, научные работы по организации государственного и регионального управления сферой социально-значимых услуг, проблемам развития региональных рынков услуг, законодательные акты Российской Федерации и ее субъектов, относящиеся к предмету исследования.

Методической основой исследования является диалектический метод познания, метод экономико-статистического, финансового и социального анализа, методы сравнения и группировок, экспертных оценок, научной экстраполяции, а также логического и статистического анализа.

Информационную базу исследования составили данные государственной статистики Российской Федерации, материалы Министерства экономики и Министерства строительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, отчеты и социологические обследования различных научных и учебных организаций и учреждений, данные государственных и негосударственных предприятий похоронной службы различных регионов, результаты собственных исследований автора.

Научная новизна выводов и результатов диссертационного исследования состоит в разработке организационно-экономических основ и принципов организации государственного управления похоронным делом в России на федеральном и региональном уровнях.

Диссертация содержит следующие основные результаты, которые выносятся на защиту:

- определен понятийный аппарат в сфере похоронного обслуживания населения;

- предложен ряд новых классификационных признаков, учитывающих специфику похоронного обслуживания; уточнена и расширена классификация похоронных услуг;

- на основе анализа современной ситуации определены роль и степень участия государственных органов управления в организации похоронного обслуживания населения в России;

- разработана структурно-функциональная схема работы похоронной службы на региональном уровне;

- предложена методика организации похоронного обслуживания населения в регионе с учетом территориальных особенностей;

- сформулированы принципы, цели и задачи системы государственного управления похоронным делом как основа единой политики развития и совершенствования данной сферы.

Практическая значимость работы состоит в том, что ее основные методические положения и выводы сформулированы в виде конкретных рекомендаций и могут быть использованы на федеральном и региональном уровнях как основа формирования системы государственного управления похоронным делом, направленной на всестороннее развитие и совершенствование данной сферы деятельности. Основные положения диссертационного исследования могут использоваться в дальнейшем для разработки глубокой научно-теоретической и практической базы развития похоронного дела в России.

Апробация результатов исследования. Отдельные разработки автора диссертационного исследования были представлены на научно-практической конференции, проведенной в рамках седьмой международной выставки похоронного искусства «Некрополь-99». Основные положения диссертации докладывались, обсуждались и получили положительную оценку на научно-практических конференциях Московского государственного университета сервиса (ранее Государственная академия сферы быта и услуг) в 1999 году.

Ряд методических и практических рекомендаций автора исследования использовался в городе Москве и ряде других регионов Российской Федерации при разработке пакета нормативно-правовых документов в области похоронного дела, совершенствовании системы управления предприятиями похоронной службы, реализации различных проектов развития в сфере похоронного обслуживания населения, организации подготовки, переподготовки и аттестации кадров.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Уланов, Павел Евгеньевич

Выводы. Постановка проблем, из которых следуют цели и задачи программы, направленные на совершенствование деятельности предприятий, повышение качества предоставляемых услуг и создание единой системы контроля качества, внедрение новых форм обслуживания, разработку системы реконструкции и строительства зданий и сооружений похоронного назначения, формирование обобщенной информационной базы, разработку маркетинговой концепции производства предметов ритуала и оказания услуг, прогнозирование потребностей в площадях под места захоронения, услугах, транспорте, кадрах и т.д.

2. Нормативно-правовой блок.

2.1 Определение необходимого перечня нормативно-правовых документов и разработка дополнительной пакета документов, необходимых для улучшения работы похоронной службы и повышения качества обслуживания.

2.2 Принятие этих документов.

3. Методический блок (прогнозирование).

3.1 Разработка методик прогнозирования социально-демографических изменений, изменений потребностей в услугах, площадях под места захоронения и т.д.

3.2 Выработка механизма адаптации предприятий похоронной службы к изменениям на рынке похоронных услуг и совершенствования системы бизнес-планирования на предприятиях.

3.3 Разработка методики расчета потребностей в финансировании похоронного дела.

3.4 Разработка методики расчета бюджетных средств, необходимых для осуществления льготных захоронения определенных категорий граждан и организации похорон на безвозмездной основе.

4. Проектный блок.

Мероприятия по решению конкретных проблем, направленные на совершенствование похоронного дела, образуют комплексную систему мер по различным направлениям. Эти мероприятия направлены на: совершенствование законодательной базы сферы похоронного обслуживания; повышение качества обслуживания; разработку системы технического переоснащения кладбищ и крематориев, реконструкции и строительства объектов похоронного назначения; разработку системы финансирования объектов похоронного назначения; расширение ассортимента услуг и продукции предприятий похоронной службы; внедрение прогрессивных видов и форм обслуживания; улучшение экологической обстановки в отрасли; совершенствование системы контроля за работой предприятий; совершенствование системы управления; совершенствование системы социальной защиты граждан; повышение профессионального уровня работников сферы; совершенствование системы планирования в области оказания, похоронных услуг; совершенствование системы взаимодействия между предприятиями; разработку маркетинговой концепции для предприятий похоронной службы; разработку системы прогнозирования потребностей в услугах, площадях, кадрах, транспорте и т.д.; создание единой информационной системы по отрасли и т.д.

5. Организационный блок.

5.1 Определение механизма разработки и реализации программы.

5.2 Определение исполнителей по различным направлениям, распределение ответственности, контроль, координация деятельности исполнителей

6. Финансовый блок.

Определение объемов и источников финансирования, пути привлечения средств, расчет эффективности реализации программы.

Деятельность по развитию ПОН с помощью программно-целевого метода представлена на рис. 3.3.

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПОН

Объективная необходимость постоянного совершенствования ПОН

Принятие решений по реформированию ПОН

Принятие решения о применении программно-целевого метода

Организационная подготовка, формирование рабочей группы, определение основных исполнителей и соисполнителей

1сслед| 'рганизаций бщественмых рганиэаций

Управление разработкой программы и контроль на всех этапах

Источники информации

Предприятия Эксперты Органы статистики Органы управления Органы лицензирования Потребители

Сбор информации по следующим направлениям

Социально-демографический блок Нормативно-правовой блок Экономический блок Технологический блок Социально-культурный блок Административно-организационный блок Экологический блок

Определение потенциала развития похоронного дела

Определение ресурсов Определение потребностей

Постановка проблем по информационным блокам

Разработка мероприятий по блокам

SZ

Организационно-экономический Технический Нормативно-правовой

Экологический Социально-культурный Информационно-образовательный

Определение сроков и ответственности Определение источников финансирования

Рис 3.1 Применение программно-целевого метода в развитии ПОН

В качестве примера можно еще рассмотреть проект развития, разработанный Ассоциацией работников похоронных организаций России (АРПОР) и екатиринбургсокй фирмой «Консалтинг. Маркетинг. Коммуникации».

Предложение на разработку и внедрение Проекта развития сферы ритуальных услуг в административно-территориальной единице.

Исходная информация. Исполнительная дирекция Ассоциации Работников Похоронных Организаций России (АРПОР), обеспокоенная состоянием дел в области похоронного дела и ритуальных услуг в нашей стране, и, решая ключевые задачи создания Ассоциации, рассмотрела варианты возможного участия своих членов в конкретной деятельности по улучшению бытового обслуживания населения в сфере ритуальных услуг и совершенствованию всей системы управления отраслью. Данная работа, по мнению руководства Ассоциации, будет иметь наибольшую эффективность в случае проведения ее на конкретной территории с развитой инфраструктурой похоронного дела и сильным, профессионально компетентным органом местного самоуправления.

Для проведения подобной работы и получения заметного и желаемого экономического и социально-политического результата на уровне территории необходимо: во-первых, иметь грамотную, детально разработанную Программу управленческой деятельности по развитию ритуальных услуг на территории муниципального образования;

- во-вторых, добрую волю и желание сотрудничества во имя общего дела со стороны администрации территории как управляющей структуры и общественной организации (АРПОР) как сообщества специалистов высокого класса в данной профессиональной сфере.

В этой связи Президиум Ассоциации выступает с предложением к главам муниципальных образований: оценить степень актуальности решения вопросов, связанных с бытовым обслуживанием, населения на управляемой территории, и использовать опыт города Екатеринбурга, где в течение полугода консалтинговой фирмой «Консалтинг. Маркетинг. Коммуникации.» совместно с городской Администрацией проводится деятельность по реформированию сферы ритуального обслуживания горожан.

Планируемым результатом данной работы явится осуществление на качественно новом уровне обслуживания заказчика по международным стандартам социального сервиса.

Социальная значимость Проекта. Социальная значимость Проекта для Вашего города и прилегающих к нему населенных пунктов достаточно очевидна. Осуществление деятельности по:

S повышению качества обслуживания населения в сфере ритуальных услуг; S приведению деятельности фирм ритуальных услуг в соответствие с действующим законодательством РФ и законодательством субъекта Федерации;

S разработке механизмов и налаживанию системы административного контроля над функционированием предприятий ритуальных услуг может иметь для Вас первостепенное значение. Для всех участников осуществления проекта данная деятельность будет удачной возможностью для внесения реального вклада в решение социальных проблем города. Учитывая также: потребность россиян в восстановлении национальных и этнических традиций и ценностей в отношении ритуала Памяти; потребность в обеспечении социальной стабильности.

Разработка и внедрение предлагаемого Проекта имеет своими целями:

1. Обеспечить динамику уровня развития и качества обслуживания населения в сфере ритуальных услуг • Вашего муниципального образования.

2. Консолидировать силы города в деятельности по реализации Программы развития сферы ритуальных услуг.

3. Внедрить систему эффективного административного контроля социальной ответственности фирм и предприятий ритуальных услуг (права потребителей, честная конкуренция, поступления в бюджет, антимонополизм, насыщение рынка ритуальной продукцией).

Для реализации данного Проекта мы предлагаем разработать

Комплексную Программу развития рынка ритуальных услуг в Вашем городе.

Срок разработки Программы и внедрения механизмов ее реализации б месяцев.

Участники Программы:

1. Администрация города.

2. Консультанты фирмы «КМК».

3. Члены АРПОР.

4. Муниципальные предприятия ритуального обслуживания.

5. Частные фирмы ритуальных услуг.

Задачи Программы:

1. Определение круга приоритетных направлений развития сферы ритуальных услуг в конкретной территории.

2. Разработка комплекса мероприятий, позволяющих обеспечить развитие сферы ритуальных услуг в городе.

3. Определение субъектов деятельности по развитию и зон их ответственности за качество проводимых мероприятий.

В ходе работы по Проекту:

У будет проведена диагностика деятельности всей сферы ритуального обслуживания населения и отдельных предприятий отрасли: муниципальных, коммерческих структур. будут разработаны концептуальные основы и конкретная Программа деятельности по реформированию отрасли на кратко- и среднесрочный период.

Преимущества Проекта.

1. Комплексность подхода.

2. Учет реальных запросов потребителей на основании изучения рынка.

3. Независимость экспертов «КМК» в оценке сильных и слабых сторон деятельности фирм и предприятий, действующих на рынке, а также профессионализм и компетентность в вопросах управления социальными проектами регионального уровня.

4. Построение конструктивных отношений взаимодействующих субъектов: представителей бизнеса, муниципальных предприятий и органов власти.

5. Возможность использования опыта альтернативных схем инвестирования.

Планируемый результат для Заказчика Проекта:

S Повышение рейтинга и укрепление имиджа Администрации города в глазах общественности и политических кругов.

V Повышение управляемости сферой ритуального обслуживания населения в муниципальном образовании.

S Рост поступлений в бюджет (собираемость налогов).

Заключение

Для рассмотрения похоронного обслуживания населения (ПОН) как одного из важнейших объектов государственного управления и регулирования необходимо рассмотреть эту область с точки зрения методологии подходов к понятиям и определениям, структурному составу сферы, классификации услуг, анализу различных факторов, прямо и косвенно влияющих на похоронное дело.

Сфера ПОН является средой, в которой происходит похоронное обслуживание и с которой оно непосредственно связано. Эта система сочетает множество неоднородных видов коммерческой и некоммерческой деятельности и включает в себя различные процессы, понятия, объекты и субъекты, структуры, инфраструктуру. Среди составляющих данной сферы можно назвать следующие:

• производители услуг: предприятия и частные предприниматели;

• потребители услуг;

• некоммерческие организации: государственные структуры -федеральные и региональные органы управления, ведомства, учебные заведения, научные учреждения; общественные организации, профессиональные и иные ассоциации;

• похоронные услуги;

• похоронные принадлежности и надмогильные сооружения;

• процесс обслуживания;

• рынок похоронных услуг как совокупность производителей и потребителей;

• технология оказания услуг, проведения работ, производства похоронных принадлежностей;

• рабочая сила - работники отрасли, частные предприниматели, сотрудники государственных и некоммерческих структур, медицинские работники, ученые;

• профессиональные навыки;

• материально-техническая база;

• научно-информационная база;

• нормативно-правовая база;

• погребальная культура и этико-моральный фактор;

• религиозные отношения;

• деловая этика похоронных служб (статус, профессиональная этика, деловой стиль, имидж работника похоронной службы и т.д.);

• гарантии и ответственность.

Таким образом, сферу ПОН составляют как материальные, так и нематериальные составляющие, которые в той или иной степени являются объектами государственного управления и регулирования.

Для глубокого понимания роли государства как направляющей силы в области развития похоронного дела, необходимо учитывать не только внутренний состав данной сферы, но и внешние факторы. Причем воздействие внешних факторов целесообразно рассматривать как с позиций общенационального, так и регионального управления.

На развитие похоронного дела в современных условиях оказывает влияние ряд факторов, как внутренних, так и внешних. На наш взгляд, наиболее важными из них являются:

- экономические (в том числе уровень налогообложения, уровень доходов населения, система государственной поддержки похоронной службы и т.д.);

- научно-технический прогресс;

- демографические;

- социально-культурные;

- конфессиональные (религиозная принадлежность);

- национальный состав населения;

- уровень развития нормативно-правовой базы;

- вопросы экологии и землепользования;

- уровень развития рынков похоронных услуг (в том числе конкуренция);

- способы ведения кладбищенского хозяйства (уровень внедрения кремации);

- этико-моральные (культура погребения и культура памяти, информационные системы, работа СМИ);

- уровень активности общества в вопросах развития похоронного дела (работа органов власти, негосударственных некоммерческих организаций, ассоциаций и т.д.).

Характерной особенностью похоронного дела является неоднородность и разнообразие коммерческих и некоммерческих видов деятельности, его составляющих. Функционирование предприятий ПОН сопряжено со многими смежными сферами. Среди основных направлений деятельности в сфере оказания похоронных услуг можно выделить:

- эксплуатация зданий и сооружений;

- эксплуатация территорий (строительные, земляные работы, благоустройство, озеленение, уборка и т.д.);

- деятельность, связанная с трупосодержанием и работой с телами умерших (многие вопросы здесь курируются Комитетом здравоохранения и Госанэпиднадзора);

- консалтинг;

- услуги юридического характера;

- транспорт (катафальный и служба трупоперевозки);

- торговля;

- производство;

- духовная деятельность.

Тем не менее, вся эта деятельность составляет единую систему, главная задача которой - организация процесса погребения на качественно высоком уровне с учетом социальных, экономических, этико-моральных, историко-культурных, религиозных, экологических, технологических и других факторов.

Для изучения формирования региональных рынков похоронных услуг, анализа их состояния и оценки потенциала территории с точки зрения совершенствования похоронного дела необходимо представить данную сферу в виде структурно-функциональной схемы, учитывающей максимально возможное количество элементов ПОН, которое будет варьироваться в зависимости от региона и его особенностей

На основе такой структурно-функциональной схемы, а также дифференциации регионов по ряду специфических территориальных признаков становится возможным разработка методики организации похоронного обслуживания населения в регионе с учетом территориальных особенностей. Методика позволяет на основе всестороннего анализа существующей системы похоронного обслуживания на конкретной территории, оценке потенциала региона и выявления основных направлений развития и совершенствования похоронного дела определить перечень необходимых мероприятий и формы их реализации с целью достижения оптимальной организации работы похоронной службы.

Методика состоит из пяти основных этапов:

- оценка организационной структуры и МТБ похоронного дела в регионе;

- оценка региона по социально-экономическим, демографическим, историко-культурным и иным критериям;

- определение основных направлений развития и совершенствования похоронного дела в регионе;

- выявление возможностей (потенциала) региона в области реализации направлений развития похоронного дела;

- определение вариантов развития похоронного дела в регионе.

Для решения проблем в сфере ПОН и обеспечения устойчивого развития данной отрасли необходимо выработать и реализовывать единую государственную политику развития и совершенствования похоронного дела, которая должна базироваться на системе определенных принципов.

Принципы построения системы государственного управления похоронным делом в Российской Федерации должны учитывать важнейшие положения в областях:

- социальной защиты граждан;

- государственного управления похоронным делом;

- развития похоронного обслуживания населения;

- образовательно-информационной деятельности.

Нормальное функционирование системы управления и регулирования сферы ПОН на федеральном и региональном уровнях должно учитывать ряд важнейших составляющих:

- организационная структура, функции и принципы управления;

- перечень нормативно-правовых актов и договорные отношения;

- определение основных проблем развития похоронного дела на основе анализа рынка похоронных услуг;

- определение потенциала развития похоронного дела;

- определение основных направлений деятельности органов управления в области развития и совершенствования ПОН;

- определение механизма привлечения и распределения ресурсов для развития похоронного дела.

Четкое определение по всем указанным позициям позволяет выработать определенную политику на уровне государства и регионов, в зависимости от положений которой будет формироваться комплекс мер, направленных на достижение поставленных целей в области ПОН.

Среди чисто экономических задач, выполняемых в рамках этой схемы можно выделить основные:

- прямое и косвенное финансирование сферы ПОН на государственном, региональном и местном уровнях;

- привлечение частного и смешанного капитала предприятий, общественных организаций, индивидуальных предпринимателей, физических лиц;

- снижение издержек в сфере . ПОН за счет внедрения прогрессивных технологий обслуживания и производства похоронных принадлежностей;

- развитие экономичных способов погребения;

- внедрение новых и совершенствование существующих рентабельных видов и форм похоронного обслуживания;

- использование контракции в случаях, когда она эффективна, или передача части государственной (муниципальной) собственности в негосударственный сектор на основе аренды или вверения в хозяйственное ведение;

- определение первостепенных и наиболее перспективных направлений финансирования;

- прогнозирование и планирование, мониторинг, контроль.

Реализация политики развития похоронного дела предполагает активное взаимодействие органов управления всех уровней. В этой системе региональные органы выступают посредниками между рынком и федеральной властью, а также реформаторами и координаторами промежуточного звена. От их деятельности зависит в конечном счете общее состояние ПОН и качество принимаемых на уровне государства решений.

На основе принципов и функций системы управления похоронным делом, анализа современного состояния ПОН, оценки потенциала его развития и совершенствования можно определить цели и задачи органов регионального управления, определяющие основные направления региональной политики в данной области.

Главными целями системы регионального управления и регулирования похоронного дела являются эффективная организация ПОН и защита интересов всех его участников.

Исходя из этих целей, систему регионального управления и регулирования похоронного дела целесообразно строить на базе двух основных блоков: а) определение и соблюдение социальных, экономических и иных интересов всех участников ПОН; б) постоянное совершенствование системы ПОН.

Для выполнения поставленных целей и задач по развитию и всестороннему совершенствованию похоронного дела органами регионального управления должна осуществляться определенная деятельность во множестве сфер организации регионального хозяйства. Это связано со спецификой похоронного дела, охватывающего множество важнейших областей человеческой деятельности. Среди этих областей можно назвать следующие.

1. Социальная, экономическая и правовая защита населения.

2. Управление, планирование и контроль.

3. Сфера обслуживания.

4. Производственная сфера.

5. Сфера торговли.

6. Транспорт.

7. Развитие территории и инфраструктуры.

8. Нормативно-правовое регулирование.

9. Сфера образования.

10. Научно-информационное развитие.

11. Здравоохранение.

12. Охрана окружающей среды.

13. Культура.

Реализация предложенных в диссертационном исследовании рекомендаций и предложений позволит сформировать эффективную систему государственного управления и регулирования похоронным делом в России, развивать и совершенствовать региональные рынки похоронных услуг с учетом территориальных особенностей, расширить научно-практическую базу развития ПОН, защитить интересы всех участников данной области. • • •