Организационно-экономический механизм развития местного самоуправления на сельских территориях тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организационно-экономический механизм развития местного самоуправления на сельских территориях"

На правах рукописи

АДУКОВА Алевтина Николаевна

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЯХ

Специальности 08.С0.05 - экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - АПК и сельское хозяйство)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

- 3 дек 2009

Москва - 2009

003485567

Диссертация выполнена в Государственном научном учреждении Всероссийский научно-исследовательский институт экономики, труда и управления в сельском хозяйстве РАСХН

Научный консультант - Милосердое Владимир Васильевич,

академик РАСХН, доктор экономических наук, профессор

Официальные оппоненты: - Хицков Иван Федорович,

академик РАСХН, доктор экономических наук, профессор

Ведущая организация - ГНУ Всероссийский научно-исследовательский институт аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова

Защита диссертации состоится 23 декабря 2009 г. в 12-00 часов на заседании Диссертационного совета Д 006.032.01 при ГНУ Всероссийский научно-исследовательский институт экономики, труда и управления в сельском хозяйстве по адресу:

111 621, г. Москва, ул. Оренбургская, д. 15, ВНИЭТУСХ

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийского научно-исследовательского института экономики, труда и управления в сельском хозяйстве

- Тарасов Николай Григорьевич, доктор экономических наук, профессор

- Шамин Анатолий Евгеньевич, доктор экономических наук, профессор

Автореферат разослан ноября 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета к.э.н., доцент

Бундина О.И.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. С началом текущих реформ в российском селе обострились кризисные явления, которые не преодолены до сих пор. Так, все еще не достигнут дореформенный уровень производства в аграрном секторе, разрушается социальная инфраструктура, снизилась продолжительность жизни населения, активно идут процессы оттока и деградации рабочей силы, увеличивается число деревень-призраков. Исследования показывают, что важнейшими предпосылками выхода из сложившейся ситуации являются формирование благоприятных условий для предпринимательской деятельности и полноценного института местного самоуправления.

Такая значимость местного самоуправления вызвана тем, что уровень его развития - главный показатель демократизации общественно-экономической жизни. Наличие дееспособного института местной власти обеспечивает рациональное распределение функций, полномочий и ресурсов по уровням управления, формирование в обществе качественно новой, более справедливой системы отношений, позволяющей получить высокий экономический и социальный эффект. Поэтому исследования, способствующие его укреплению, относятся к числу первоочередных задач экономической науки.

Состояние изученности проблемы. Основоположниками науки о местном самоуправлении являются А. Токвиль, Р. Гнейст, Л. Штейн, П. Лабанд и другие известные ученые.

В России вопросам методологии развития местного самоуправления стали уделять внимание с середины 19 века. На первых этапах местное самоуправление было объектом исследований, в основном, представителей юридической науки: Безобразова В.П., Васильчикова

A.И., Велихова Л.А., Градовского А.Д., Дешкова В.Н., Коркунова Н.М., Лазаревского Н.И., Михайлова Г.С. и других ученых.

Современные правовые аспекты местного самоуправления детально проработаны в трудах Авакьяна С.А., Барабашева Г.В., Васильева В.И., Кутафина O.E., Пылина В.В., Уварова A.A., Фадеева

B.И., Черкасова А.И., Шугриной Е.С. Ясюнаса В.А. и других ученых.

Учитывая важность проблем местного самоуправления, начиная со

второй половины 20 века, ими стали заниматься ученые других отраслей знаний, включая экономистов. В последние годы вопросам развития экономических основ местного самоуправления, в т.ч. регулирования межбюджетных отношений (экономических отношений между уровнями управления развитием территорий), формирования и исполнения местных бюджетов

посвящены работы таких ученых, как Авдеева Т.Т., Бабун Р.В., Бухвальд Е.М., Валентей С.Д., Глазырин М.В., Жихаревич Б.С., Зотов В.Б., Игнатов В.Г., Игудин А.Г., «лиманов В.В., Курляндсжая Г.В., Лавров А.М., Лексин В.Н., Ореховский П.А., Пансков В.Г., Пронина Л.И., Пчелинцев О.С., Родионова В.М., Рохчин В.Е., Рой О.М., Рябухин С.Н., Сазонов СЛ., Силуанов А.Г., Хурцевич С.Н., Широков А.Н., Швецов А.Н., Юркова С.Н. и других.

Организационным вопросам развития систем государственного управления и местного самоуправления, их взаимодействию и разграничению полномочий между ними серьезное внимание уделено в работах Адукова Р.Х., Анимицы Е.Г., Баклаженко Г.А., Гаврилова А.И., Герасименко Г.А., Глазычева В.Л., Емельянова H.A., Иванова В.В., Королева Ю.Б., Латфуллина Г.Р., Мозохина С.И., Хицкова И.Ф., Черняева A.A., Ушачева И.Г., Шумянковой Н.В. и других.

Значительный вклад в решение проблем устойчивого социально-экономического развития сельских территорий внесли Богдановский В.А., Бондаренко Л.А., Козлов В.В., Костяев А.И., Кузнецов В.В., Мерзлов A.B., Милосердое В.В., Миндрин A.C., Никонов A.A., Огарков А.П., Петриков A.B., Тарасов Н.Г., Торопов Д.И., Узун В.Я., Шамин А.Е. и другие ученые.

В настоящее время в связи с проводимой муниципальной реформой интерес экономической науки к рассматриваемой проблеме заметно возрос. Однако при этом рассматриваются, в основном, общие вопросы развития местного самоуправления, и лишь немногие ученые (Прокофьева Ж.В., Сергеев П.В. и др.) затрагивают сельскую тематику. Кроме того, в исследованиях не уделяется должного внимания местному самоуправлению как фактору развития сельских территорий. Все это дает основание полагать, что, несмотря на накопленный опыт, имеющейся научно-методической базы недостаточно для решения проблем развития местного самоуправления на селе.

Важно отметить, что большинство работ по теме носит аналитический характер. Для развития местного самоуправления главным образом необходимы исследования методического характера, содержащие конкретные научные рекомендации прикладного характера. Поэтому данному аспекту в диссертации уделено особое внимание.

Цепь исследования - разработка организационно-экономического механизма развития местного самоуправления на сельских территориях. Согласно цели решены следующие задачи: - обобщен российский и зарубежный опыт местного самоуправления, показано наличие взаимосвязи между дееспособностью института местной власти и развитием сельских территорий и страны в целом;

- дана оценка методологии институциональных преобразований в области местного самоуправления в России, обоснованы направления ее развития;

- проанализирована действующая нормативно-правовая база местного самоуправления, выявлены пути ее совершенствования;

- уточнен перечень функций государственных и местных органов власти по поддержке развития сельского хозяйства;

- обоснованы необходимость и направления совершенствования стратегии и программ социально-экономического развития сельских территорий;

- разработаны рекомендации по оптимизации организационных характеристик системы местного самоуправления;

- разработаны рекомендации по повышению экономической самостоятельности органов местного самоуправления;

- разработаны рекомендации по планированию, оценке и стимулированию деятельности органов местного самоуправления.

Методология и методы исследования. Теоретической и методологической базой исследования послужили труды классиков экономической науки, современных отечественных и зарубежных ученых в области местного самоуправления.

В диссертации охвачен основной перечень наиболее важных проблем по исследуемой теме, что не позволило детализировать в равной степени представленные разработки. Оправданность такого подхода объясняется тем, что все основные элементы принятой в России модели местного самоуправления нуждаются в комплексном изучении и развитии.

В работе обоснована целесообразность одноуровневой системы местного самоуправления для России. Но, несмотря на это, разработаны рекомендации, направленные на повышение эффективности районного звена муниципального управления. Объясняется это двумя причинами: в настоящее время названное звено относится к системе местного самоуправления; меры, предложенные для него, актуальны независимо от того, к какой системе власти (государственной или муниципальной) оно будет относиться.

При подготовке диссертационной работы применялись монографический, абстрактно-логический, расчетно-конструктивный, социологический и экспертный методы исследования.

Информационную базу исследования составили данные Росста-та, Минрегиона РФ, Минэкономразвития РФ, Минфина РФ, Минсель-хоза РФ, материалы интернет-сайтов региональных и районных администраций, итоги анкетных и устных опросов. Для их проведения автором были разработаны комплексные инструментарии «Паспорт сельского поселения», «Паспорт муниципального района» и «Паспорт

оценки результатов исследования», позволившие осуществить целенаправленный сбор необходимой информации, а также экспертную оценку, содержащихся в работе выводов и методических разработок.

Объект исследования - система местного самоуправления на сельских территориях.

Предмет исследования - организационные и экономические отношения, влияющие на развитие местного самоуправления на сельских территориях.

Научная новизна исследования заключается в развитии теории и методологии формирования системы местного самоуправления на сельских территориях и разработке на этой основе соответствующего организационно-экономического механизма. Конкретные положения научной новизны заключаются в следующем:

- обобщены существующие подходы к пониманию сущности основных категорий местного самоуправления, дана их авторская трактовка; выявлены тенденции и определены этапы развития местного самоуправления в российской деревне, начиная с первой земской реформы; сформулированы факторы, влияющие на развитие местного самоуправления, осуществлена их классификация;

- разработаны рекомендации по уточнению функций и полномочий органов власти сельских поселений, базируясь на принципе «полной ответственности за все, что происходит на подведомственной территории»; предложен классификационный признак, позволяющий разграничить функции органов местного самоуправления и государственного управления; обоснованы направления их деятельности по совершенствованию стратегии и программ развития сельских территорий, включая аграрный сектор;

- разработан организационный механизм формирования системы местного самоуправления, предполагающий оптимизацию муниципальной структуры, состава и численности работников сельских администраций, а также структуру управления администраций муниципальных районов на основе четырех проблемно-функциональных блоков: развитие экономики, развитие социальной сферы, развитие личности, защита личности; обоснована необходимость создания в России системы местного самоуправления, охватывающей все уровни управления;

- разработан экономический механизм развития местного самоуправления, направленный на укрепление финансовой базы, повышение самостоятельности и заинтересованности органов местной власти в социально-экономическом развитии сельских территорий на основе

совмещения вектора интересов различных уровней управления, внедрения территориального (муниципального) хозрасчета, усиления мотивации муниципальных служащих в эффективной деятельности;

- разработаны рекомендации по децентрализации и упрощению механизма выравнивания доходов сельских поселений, предполагающие повышение роли районного звена управления в данном процессе;

- осуществлена комплексная оценка государственной и муниципальной финансовой поддержки аграрного сектора, в результате чего установлено, что наиболее эффективно она используется в регионах, в которых доля сельскохозяйственных организаций в производстве сельхозпродукции превышает 50%; сделан вывод о целесообразности учета данной зависимости при разработке стратегии и программ развития отрасли;

- установлена необходимость увеличения доли расходов, выделяемых из средств бюджетной поддержки сельского хозяйства, на подготовку высококвалифицированных кадров и сотрудничество с научными организациями, осуществляющими внедрение в отрасли прогрессивных технологий;

- обоснована целесообразность совершенствования стратегии управления аграрным сектором России путем перехода от сложившейся в период реформ финансовой помощи отрасли к ее комплексной государственной и муниципальной поддержке; решение этой проблемы предполагает существенное расширение перечня ее видов, включая (наряду с финансовой), административную, правовую, инновационную, информационную, маркетинговую и другие виды помощи; установлено, что основная часть названных направлений поддержки отрасли должна осуществляться районными органами управления АПК;

- показана необходимость активизации взаимодействия органов местного самоуправления с предпринимательскими структурами, функционирующими на сельских территориях, включая ЛПХ и КФХ; с учетом финансовых возможностей данных органов и степени актуальности потребностей предпринимателей, определены малозатратные направления указанной помощи (содействие в развитии кооперации и привлечении инвестиций, совершенствовании отношений между формированиями по производству, переработке и реализации сельхозпродукции, обеспечении доступности агропродовольственных рынков для местных производителей, представление их интересов в вышестоящих органах власти и др.);

- сформулированы предложения по совершенствованию методов планирования и оценки деятельности органов местного самоуправления сельских поселений.

Практическое значение. Методические разработки, выполненные в ходе диссертационного исследования, получили положительную оценку со стороны руководителей органов местного самоуправления, Министерства сельского хозяйства РФ. В 2005 г. Постановлением Президиума Россельхозакадемии автор награждена Дипломом за лучшую завершенную научную разработку года «Рекомендации по совершенствованию местного самоуправления в сельских поселениях».

Разработки автора могут быть использованы органами управления всех уровней, ответственными за решение проблем социально-экономического развития сельских территорий.

Внедрение в практику результатов исследования будет способствовать созданию в России эффективного института местного самоуправления, социально-экономическому развитию сельских территорий и страны в целом.

Апробация и реализация результатов исследования. Исследование проводилось в рамках планов НИР ГНУ ВНИЭТУСХ по темам «Разработать научные основы управления и информационного обеспечения АПК (№ ГР 01.200.117751), «Разработать методологические подходы и практические рекомендации по совершенствованию организационно-экономических механизмов функционирования агропромышленного комплекса, систем управления и научно-технической информации в АПК Российской Федерации (№ ГР 01.2006.08509).

В 2001-2009 гг. результаты исследования были апробированы на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях по проблемам развития местного самоуправления и сельских территорий России и получили положительную оценку. В частности, выводы и предложения, сформулированные по итогам исследования, одобрены Президиумом Россельхозакадемии (протокол №7 от 21 июня 2007 года).

В 2006 году ГНУ ВНИЭТУСХ совместно с Комитетом по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ была проведена Всероссийская научно-практическая конференция «Местное самоуправление на селе: опыт, проблемы, решения». Автор являлся одним из инициаторов и организаторов данного мероприятия.

Результаты исследования используются Минсельхозом РФ, в ряде сельских и районных администраций Нижегородской, Пензенской и Орловской областей, а также в учебных целях при переподготовке муниципальных служащих в ФГОУ Российская академия кадрового обеспечения АПК.

Автором опубликовано 79 научных работ, из них по теме диссертации - 61 работа объемом 184 п.л., в т.ч. авторского текста - 67 п.л. В изданиях перечня ВАК -10 статей.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, выводов и предложений, списка использованной литературы, приложений.

Во введении обоснована актуальность темы, сформулированы цель, задачи, объект и предмет исследования, показаны научная новизна, практическая значимость и методика его проведения, а также формы и степень апробации полученных результатов.

В первой главе «Теоретико-методологические основы местного самоуправления» рассмотрены роль, основные категории, факторы, теории, модели и тенденции развития местного самоуправления, обоснованы необходимость и резервы его развития.

Во второй главе «Российский и зарубежный опыт местного самоуправления» обобщена практика местного самоуправления в странах Европы и в США, показаны мировые исторические и современные тенденции развития местного самоуправления, выявлены этапы и особенности его эволюции в России, осуществлена оценка действующей в стране нормативно-правовой базы в данной области.

В третье главе «Оценка институциональных преобразований в системе местного самоуправления в России» дан анализ экономической базы муниципальных образований, их обеспеченности доходами, состояния экономических отношений между уровнями управления, организационного построения системы местного самоуправления, а также принятой в России практики делегирования местных и государственных полномочий по управлению сельскими территориями.

В четвертой главе «Развитие организационного механизма местного самоуправления на сельских территориях» уточнены функции, полномочия и структура органов местного самоуправления, разработаны рекомендации по планированию и организации их деятельности, созданию в России системы местного самоуправления, охватывающей все уровни управления.

В пятой главе «Развитие экономического механизма местного самоуправления на сельских территориях» разработаны рекомендации по укреплению экономической базы местного самоуправления, совершенствованию государственной и муниципальной поддержки аграрного сектора, а также стимулированию и оценке деятельности органов местной власти.

В выводах и предложениях сформулированы основные результаты исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Теоретико-методологические основы развития местного самоуправления. В публикациях и официальных документах «местное самоуправление» трактуется по-разному, хотя содержания, вкладываемые в него авторами, во многом идентичны. Основные расхождения в определениях связаны с тем, что в одних случаях делается акцент на организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти, в других - нет.

В Европейской Хартии местное самоуправление понимается как «право и способность (подчеркнуто автором) органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения». В определении, данном в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-Ф3, проблема указанной «способности», т.е. формирования собственных доходов, не затрагивается.

Обобщив существующие трактовки, мы пришли к выводу, что местное самоуправление - это система обеспечения непосредственно населением и через избранные им органы власти эффективной жизнедеятельности поселений на основе самоорганизации, опираясь, преимущественно, на собственные возможности.

В настоящее время вопросам местного самоуправления на селе в экономической литературе не уделено должного внимания. Вместе с тем, наши обследования позволяют сделать вывод, что именно сельское население в большей мере является носителем идеи развития местного самоуправления и лучше подготовлено к этому. Связано это с менталитетом сельских жителей, порожденным особенностями сельского образа жизни. Приученность с детства к труду, наличие своего дома и ЛПХ, тесные взаимосвязи в сельском социуме воспитывают в людях самостоятельность и стремление к участию в решении проблем своих поселений. Этому же способствует и большая чем в городе оседлость и привязанность к месту проживания, которая у большинства сельских жителей сохраняется на всю жизнь. Поэтому, при условии развития местного самоуправления, формирование подлинного гражданского общества в России начнется, прежде всего, с сельских территорий.

Изучение взаимосвязей в области развития экономики и территорий позволило выявить существование двух относительно самостоятельных, но тесно взаимосвязанных механизмов (табл. 1).

Таблица 1

Взаимосвязь и взаимное влияние управленческого и экономического механизмов развития территорий

Механизм развития Причинно-следственные связи

Управленческий Демократизация государственного управления - развитие местного самоуправления - формирование гражданского общества - рост созидательной активности сельских жителей - развитие сельских территорий

Экономический Демократизация государственного управления - формирование многоукладной экономики - формирование приемлемых условий хозяйствования - развитие экономики -развитие сельских территорий

Главными факторами социально-экономического развития территорий, включая сельские, являются качество государственного управления и местного самоуправления. Причем, если условия хозяйствования важны для подъема экономики, то решающую роль в социально-экономическом развитии сельских территорий играет дееспособное местное самоуправление.

В ходе исследования установлено, что эффективность местного самоуправления зависит от множества факторов, которые условно можно разделить на базовые, экономические, политико-правовые, структурно-функциональные, организационные и ресурсные (рис. 1). Все они значимы, однако решающую роль среди них играют базовые. Объясняется это тем, что без сильной государственной власти нельзя достичь соблюдения законов, построить гражданское общество; без демократизации государственного управления не могут быть созданы дееспособные институты местной власти, а наличия многоукладной экономики и приемлемых условий хозяйствования - обеспечена эффективная деятельность хозяйствующих субъектов. В свою очередь, демократизация государственного управления невозможна без децентрализации межбюджетных отношений.

Опираясь на перечисленные теоретические положения, в работе предложена модель местного самоуправления, базирующаяся на принципе «совмещения вектора интересов всех уровней управления». Для идентификации системы отношений, заложенных в основу данной модели, в работе использован термин «территориальный (или муниципальный) хозрасчет», отражающий суть рекомендуемого пропорционального распределения по уровням управления налоговых доходов, полученных с территорий муниципальных образований.

ФАКТОРЫ эффективности МСУ

I

Базовые Устойчивость институтов государственной власти (наличие сильной госвласти) Степень демократизации государственного управления Степень демонополизации экономики (м ногоук ладность) Приемлемость условий хозяйствования

I 1 1 1

Экономические Финансовая самостоятельность МСУ Совмещенность вектора интересов властей Оптимальность межбюджетных отношений Качество выравнивания бюдж. обеслеч. Уяйзка доходов МСУ с экономикой поселения Увязка зарплаты в МСУ с экономикой поселения Наличие социальных стандартов

. ___1 1 1 1 1

Политико-правовые Организационная самостоятельность МСУ Качество взаимодействия МСУ с органами госвласти Подконтрольность органов МСУ государству Реальная выборность и подконтрольность МСУ населению Форма ФЗ о МСУ (прямого действия, или рамочный) Простота и понятность правой базы МСУ

__________1 1 1 1 1

Структурно-функциональные Число ступеней системы МСУ Структура, состав и численность персонала МСУ Наличие вертикали МСУ Соответствие функций МСУ его цзлям Соответствие функций, полномочий и ответственности МСУ Попнота ответственности МСУ за поселение

1 1 1 1 I

Организационные Территори аль ная доступность органов МСУ населению Участие населения в МСУ Информ ацион ная работа МСУ с населением Ежегодная плановая оценка работы органов МСУ Качество планирования работы органов МСУ Качество организации работы органов МСУ

________ 1 1 |

Ресурсные и другие Качество кадровой базы МСУ Техническая оснащенность МСУ Информационная обеспеченность органов МСУ Автоматизация труда персонала МСУ Сроки избрания органов МСУ Прозрачность работы органов МСУ

Рис. 1. Факторы развития местного самоуправления

По своей социально-экономической природе территориальный (муниципальный) хозрасчет существенно отличается от регионального хозрасчета, который имеет определенные недостатки. Совокупность сельских территорий, базирующихся на муниципальном хозрасчете, представляет собой наиболее устойчивую и ориентированную на развитие социально-экономическую систему.

Одна из основных целей муниципального хозрасчета - рациональное распределение полномочий и ресурсов по уровням управления. Подобное равновесие в системе управления в работе предложено называть «балансом власти по вертикали». Без него, по нашему мнению, социально-экономическое развитие территорий невозможно.

В настоящее время в мировой практике используются различные варианты местного самоуправления, которые принято делить на 3 модели: англосаксонскую, французскую и смешанную. В их основе лежат теории, сформировавшиеся в 19 веке. В последующем на их базе возникли и другие теории (общественная, политическая, юридическая, дуализма, хозяйственно-общественная, социального обслуживания). Единого мнения относительно количества и содержания данных теорий не существует. Некоторые из них трудно отличить друг от друга. Например, теория дуализма является почти аналогом государственной. Социальная теория предполагает акцентирование внимания на социальных проблемах, но их решение и так относится к числу основных обязанностей органов местной власти.

Общепринятая система теорий имеет некоторые недостатки: часть из них не увязана с главным классификационным признаком -автономностью органов местной власти; названия теорий и соответствующих им моделей не совпадают и т.д. В связи с этим в работе предложен подход к классификации теорий и моделей местного самоуправления, разработанный с учетом перечисленных недостатков.

Важно отметить, что, независимо от принятой модели, органы местной власти в развитых странах обладают высокой самостоятельностью. В связи с этим принятая в России система местного самоуправления не укладывается ни в одну из перечисленных моделей.

2. Тенденции развития местного самоуправления. На основе изучения опыта США и развитых стран Европы в диссертации сделаны следующие выводы, которые целесообразно учитывать при разработке рекомендаций по развитию местного самоуправления в России:

1. В странах Европы нет единого подхода к организации местного самоуправления. Однако во многих из них, независимо от числа уров-

ней, оно базируется на низовой административной единице - коммуне. В США принята одноуровневая модель местного самоуправления, но его органы (муниципалитеты) находятся на уровне графства - аналога муниципального района. Для обслуживания населения на местах созданы представительства муниципалитетов. У каждого муниципалитета имеются атрибуты некоторой автономии: флаг, герб, законодательство, правительство, налоговая система, суд, полиция и пресса.

2. Органы местного самоуправления имеют высокую степень самостоятельности. Объясняя это, некоторые ученые отмечают, что только развитые страны могут позволить себе такое. Наши исследования свидетельствуют об ошибочности данного утверждения. Более того, именно самостоятельность органов местной власти явилась одной из главных предпосылок того, что эти страны стали развитыми.

3. Высокая степень автономии органов местной власти гарантируется законом и собственными источниками доходов. Сейчас в ряде развитых стран доля коммунальных бюджетов в консолидированном бюджете страны составляет около 50%. Одной из них является Финляндия, опыт которой для России особенно ценен. Объясняется это тем, что более 100 лет (с 1809 г. до 1917 г.) она являлась отсталой окраиной российской империи. Благодаря созданию системы власти, основанной на рациональном распределении полномочий и ресурсов по уровням управления, ей удалось войти в число мировых лидеров в области социально-экономического развития.

4. В развитых странах, в отличие от России, не стремятся объединить муниципальные образования и увеличить их размеры. Так, во Франции, которая значительно меньше России (по численности населения - 2,2 раза, по территории - 31 раз) насчитывается 36,7 тысяч коммун, что в 1,5 раза больше, чем муниципальных образований в нашей стране. Причем, во Франции подавляющее большинство (87%) коммун имеет население менее 2 тыс. чел. Тем самым, во главу угла ставятся интересы населения, а не иные приоритеты. Примечательно, что Конституция Франции от 1958 года, существенно расширившая полномочия исполнительных органов, не ущемила права коммун.

5. Главными объектами внимания органов местного самоуправления в развитых странах являются образование, медицина, дороги, общественный транспорт, водоснабжение, общественный порядок, санитарное и экологическое состояние объектов и территории, бытовые отходы, сточные воды, отдельные группы населения (нуждающиеся в социальной поддержке), коммунально-земельный кадастр.

6. Основным источником доходов местных бюджетов являются местные налоги, а доля трансфертов из вышестоящих бюджетов в них составляет примерно 20-25%. В частности, в США большая часть (92%) доходов местных бюджетов формируется за счет собственных источников. Причем, около 88% из них приходится на местные налоги.

В целом, независимо от источников доходов местных бюджетов, экономические отношения между уровнями управления в развитых странах ориентированы на поддержание высокой степени автономности органов местной власти.

В России институт местного самоуправления традиционно недооценивается. Проведенный анализ позволил сделать ряд выводов, наиболее значимыми из которых являются:

1. Административные реформы, проведенные в России за последние 450 лет, лишь однажды (в 1864 году, после отмены крепостного права) привели к созданию в стране относительно дееспособного института местного самоуправления. Это способствовало существенному улучшению состояния экономики и качества жизни в деревне.

2. В отличие от стран Западной Европы, в России не было поступательного развития местного самоуправления, а имели место регулярные откаты назад. Особенно это наблюдалось при правлении Алексея Михайловича и Екатерины II. Именно в эти периоды произошли и наиболее крупные крестьянские восстания под предводительством С.Т. Разина (1670-1671 гг.) и Е.И. Пугачева (1773-1775 гг.).

3. С конца 20-х годов прошлого века институт местного самоуправления в России существовал лишь формально. Об этом говорит то, что доля бюджетов сельских советов в консолидированном бюджете страны составляла менее 1,0%. Особо следует отметить то, что в советский период институт местной власти был отменен официально. Так, сельские, поселковые, городские и районные советы народных депутатов законодательством были отнесены к системе государственной власти, хотя в законах отмечалось, что эти органы «решают вопросы местного значения».

4. Реформы, начатые в России в 90-х годах прошлого столетия, изменили систему власти лишь по форме, поэтому не обеспечили создание полноценного института местного самоуправления в стране.

В ходе исследования установлено также, что в своем развитии, начиная с первой земской реформы, проведенной Иваном IV Грозным в 1551 году, местное самоуправление прошло 17 этапов, которые получили в работе подробное освещение.

На первых этапах текущей муниципальной реформы в России были опасения, что она приведет к многократному увеличению численности работников местной власти, однако этого не произошло. По данным Росстата, в 2007 году она составила 521,6 тыс. чел., что лишь на 11,9% больше, чем в 2003 году. Но и этот рост персонала во многом связан с тем, что бывшие районные органы государственной власти реформой отнесены к муниципальной системе.

На этапе подготовки к вступлению в силу закона № 131-ФЭ (с 2003 г. по 2006 г.) численность работников государственной и местной власти увеличилась с 1 300,5 тыс. чел. до 1 577,2 тыс. чел. (21,3%). Таким образом, темпы прироста персонала в органах местной власти были примерно в 3 раза ниже, чем в органах государственного управления.

По данным Минрегионразвития РФ на 1.11.2007 г. в среднем на 1 муниципальный район приходилось 73,5 муниципальных служащих, а на 1.01.2009 г. - 70,5 чел., на 1 сельское поселение соответственно -4,8 и 3,9 чел. Наибольшая обеспеченность сельских поселений муниципальными служащими в 2008 г. была в Московской области и Пермском крае (в среднем 11 человек на 1 поселение), а наименьшая - в Смоленской области и Удмуртской Республике (около 1 чел.). В 17 субъектах РФ на 1 сельское поселение приходится от 2 до 3 муниципальных служащих.

В целом, анализ показал, что существующей численности муниципальных служащих недостаточно для решения проблем социально-экономического развития сельских территорий.

3. Организационный механизм развития местного самоуправления. Низкая эффективность системы местного самоуправления на селе вызвана не только слабыми финансовыми возможностями, но и особенностями ее конструкции, а также способами формирования входящих в нее органов власти. В связи с этим в ходе исследования разработаны рекомендации по оптимизации структурных параметров системы местного самоуправления, сформулированные в виде организационных принципов (табл. 2).

В настоящее время в России принята двухуровневая система местного самоуправления, вследствие чего к муниципальным образованиям отнесены сельские и городские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения.

Такая муниципальная структура способствует усложнению системы управления территориями, увеличению территориальной отдаленности органов государственной власти от сельских поселений, а также чрезмерному сужению полномочий органов местного самоуправления на селе.

Таблица 2

Организационные принципы формирования системы местного самоуправления

№ Принцип

1 Закон о местном самоуправлении должен быть прямого действия

2 Система местного самоуправления должна быть одноступенчатой. Это повысит самостоятельность органов МСУ и их доступность для населения.

3 Дистанция между органами государственной власти и местного самоуправления не должна быть большой. Двухуровневая система МСУ увеличила ее, что привело к нарушению вертикали государственного управления социально-экономическим комплексом страны (связка «поселение - район» заменена на «район - регион»).

4 Функции органов местного самоуправления должны охватывать весь комплекс мер социально-экономического развития территории

5 Функции, полномочия и ответственность органов местного самоуправления должны соответствовать друг другу (сейчас функции шире полномочий)

6 Органы местного самоуправления должны нести ответственность за все, что происходит на подведомственной территории

7 В системе местного самоуправления должны быть ответственные лица за каждый населенный пункт

8 Взамен комиссий по актуальным проблемам в представительных органах местной власти следует избирать кураторов (для персонификации ответственности депутатов и охвата большего числа вопросов; закрепление за комиссией или куратором более одного направления нежелательно)

9 Численность и состав персонала сельской администрации должны быть подобраны, исходя из необходимости выполнения всех местных функций (это предполагает увеличение ее штатов по сравнению с ныне существующим вариантом)

10 Проектирование структуры сельской и районной администрации целесообразно осуществлять на основе группировки функций местного самоуправления по содержательному признаку. Данный подход предполагает формирование администрации на базе 4-х проблемно-функциональных блоков: развитие экономики, развитие социальной сферы, развитие личности и защита личности.

11 Глава муниципального образования должен избираться на муниципальных выборах и одновременно возглавлять сельскую (районную) администрацию. В этом случае деятельность представительного органа организует председатель, избранный местными депутатами из своего состава. Связано это с тем, что в сельских поселениях и муниципальных районах еще не созданы условия для широкого применения практики найма главы местной администрации по контракту.

12 Представительный орган муниципального района целесообразно формировать из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава

13 Контрольный орган муниципального образования предпочтительнее формировать на муниципальных выборах

14 Органы местного самоуправления должны быть объединены единую систему. На фieдepaльнoм уровне необходимо создание Министерства по вопросам местного самоуправления РФ, базирующегося на указанных 4-х блоках.

15 Срок избрания органов местной власти должен составлять 2 года

16 Общая продолжительность работы главы сельской администрации в данной должности не должна превышать 10 лет

17 В закон о местном самоуправлении необходимо внести понятие «Стандарт прозрачности деятельности органов местного самоуправления»

18 Каждый орган управления сам должен выполнять свои функции. Из этого следует, что между разными системами власти делегированных полномочий не должно быть, как это предусмотрено законом №131-Ф3.

Для устранения этих недостатков и обеспечения соизмеримости размеров муниципальных образований необходимо, чтобы соответствующим статусом обладала лишь неделимая (низовая) административно-территориальная единица, управляемая органом местного самоуправления; все вышестоящие органы власти, в том числе те, которые избираются населением, должны иметь государственный статус.

В работе сделан вывод о том, что для России наиболее приемлема одноуровневая система местного самоуправления, в связи с чем к муниципальным образованиям следует отнести лишь села (включая райцентры), небольшие города (не разделенные на районы) и городские районы, классифицировав их соответственно как поселения: сельские, городские и внутригородские (рис. 2).

Распределение функций между органами местного самоуправления и государственного управления целесообразно осуществлять по следующему принципу: за первыми - в рамках поселений, вторыми

- межселенного характера (общие для двух и более поселений). Согласно этому, органы местного самоуправления должны нести ответственность за все, что происходит на курируемой территории. В связи с этим их функции должны охватывать весь комплекс мер социально-экономического развития территории. Для планирования своей деятельности органам местной власти следует учитывать степень актуальности (рейтинг) вопросов местного значения. Наши опросы показали, что к десяти наиболее важным из них относятся: медицинское обслуживание; наличие общеобразовательной школы, водопровода; торговое обслуживание; газификация села; помощь ЛПХ; охрана общественного порядка; автобусное сообщение с райцентром; наличие телефонной связи; оказание ритуальных услуг.

Для защиты своих интересов, координации действий, решения иных актуальных вопросов органам местной власти целесообразно взаимодействовать в рамках единой системы, охватывающей все уровни управления. В связи с этим в развитых странах созданы различные ассоциации местного самоуправления. Кроме того, во многих из них имеются соответствующие министерства, деятельность которых направлена на формирование и эффективное функционирование социальной сферы, создание благоприятных условий и контроля деятельности органов местной власти. К примеру, в Великобритании -Министерство жилищного хозяйства и местного управления, в Японии

- Министерство по делам местной автономии и т.д.

Рис. 2. Распределение административно-территориальных единиц по уровням управления

Формально и в России имеется подобная система. Так, за развитие сельских территорий несут ответственность 4 федеральных министерства: Министерство регионального развития РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ и Министерство сельского хозяйства РФ. Однако эти и другие органы нельзя рассматривать как взаимоувязанную систему, ориентированную на сельское развитие. Подобное распыление полномочий и ресурсов препятствует эффективному решению указанной проблемы.

Принципиальная схема системы местного самоуправления, предложенная нами с учетом данных положений, показана на рис. 3.

Рис. 3. Система местного самоуправления на селе

Существующие подходы к проектированию структуры администрации муниципального района предполагают наличие большого количества подразделений, поэтому нуждаются в совершенствовании. К примеру, Администрация Кузнецкого района Пензенской области, которую можно считать типичной для России, состоит из 12-ти относительно автономных отделов и групп. Практика показывает, что эффективно управлять таким количеством подразделений весьма сложно.

При формировании структуры районной администрации ее функции необходимо распределить между несколькими ведущими работниками. Чтобы выполнить это условие, структуру рекомендуется разрабатывать путем классификации функций по содержательному признаку, ставя при этом во главу угла интересы человека. При таком подходе указанная структура будет состоять из четырех проблемно-целевых блоков: «развитие экономики», «развитие социальной сферы», «развитие личности» и «защита личности» (рис. 4).

В рекомендуемой модели сохранены все существующие штатные единицы Администрации Кузнецкого района. Однако, по сравнению с действующей, она более рациональна: в ней почти вдвое меньше количество подразделений, что создает благоприятные условия для организации их деятельности. В связи с этим эксперты весьма высоко оценили рекомендуемую модель. Это дает основание полагать, что она может получить широкое распространение на практике.

Эффективность системы местного самоуправления на селе в значительной мере зависит и от обоснованности структуры сельской администрации. Типичный вариант ее штата в настоящее время составляет 5-6 человек: глава администрации, специалист, бухгалтер (12 человека), водитель, техничка. Наши исследования показали, что для полноценного решения местных вопросов в штат сельской администрации следует включить такой состав работников, деятельность которых в совокупности охватит весь перечень задач, закрепленных за данным органом. Штат администрации крупного сельского поселения с развитым подворьем, определенный по этому принципу, должен состоять из 14-15 единиц: глава администрации, юрисконсульт, специалист по работе с населением (в т.ч. с ЛПХ), специалист по учету и сбору налогов, бухгалтер (1-2 чел.), ветеринар, врач (медработник), агроном, участковый милиционер, электрик, сантехник, водитель, техничка, сельский староста (на каждое село, прилегающее к основному населенному пункту).

Рис. 4. Проект структуры управления Администрации Кузнецкого района

Некоторые из перечисленных работников (агроном, ветврач и др.) могут иметь в сельской администрации частичную занятость.

Действующим законодательством предусмотрена возможность взаимного делегирования органами власти государственных и местных полномочий. Пользуясь этим, из-за недостатка ресурсов сельские администрации добровольно отказываются от своих прав в пользу районных администраций. По данным Минрегионразвития РФ по состоянию на 15.03.2009 г. таким правом воспользовались 77% поселений, из них сельских - 77,8%. В частности, в 15 субъектах заключили соглашения с муниципальными районами 100% поселений, в 22 субъектах - более 90% поселений. Около 70% поселений, заключивших соглашения, передают на уровень муниципального района полномочия по решению от 1 до 5 вопросов местного значения, 22% - от 6 до 10 вопросов, 7% - от 11 до 20 вопросов, 3% - более 20 вопросов.

В свою очередь, органы местного самоуправления выполняют делегированные им государственные полномочия. Как свидетельствует мониторинг, проведенный Минфином РФ, в большинстве своем региональные власти передали на места наиболее хлопотные и менее обеспеченные финансами полномочия, в т.ч. по поддержке сельскохозяйственного производства.

По данным Минфина РФ количество государственных полномочий, передаваемых субъектами РФ на муниципальный уровень, остается существенным. К примеру, в 2006-2008 гг. в Курганской и Ярославской областях делегировалось более 20 полномочий, в 9 других субъектах РФ - более 18 полномочий и т.д.

С момента принятия ФЗ №131 в большинстве субъектов РФ наблюдается тенденция увеличения количества государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень. Так, с 2006 г. по 2008 г. в Республике Бурятия оно возросло в 18 раз (с 1 до 18), в Ульяновской, Воронежской, Читинской и Новосибирской областях - соответственно в 9, 5, 4 и 3 раза.

Исследование сложившейся практики взаимного делегирования полномочий органами государственной и местной власти позволило сформулировать следующие выводы:

а). Каждый орган управления сам должен выполнять свои функции и реализовывать возложенные на него полномочия. Из этого следует, что между разными системами власти наличие делегированных

полномочий нецелесообразно.

б). Необходимость делегирования полномочий от одной системы управления к другой свидетельствует, что при формировании органов власти допущены серьезные просчеты. В частности, потребность в делегировании полномочий по государственному управлению АПК с регионального уровня на муниципальный возникла из-за нарушения вертикали управления отраслью.

в). Необходимость делегирования полномочий от поселений на уровень муниципального района также вызвана недостатками сложившейся системы управления: чрезмерной централизацией власти и ресурсов, и отсутствия в связи с зтим у органов власти сельских поселений требуемой экономической самостоятельности.

4. Экономический механизм развития местного самоуправления. В настоящее сборы по местным налогам незначительны и не могут создать условия для эффективной деятельности органов местной власти по социально-экономическому развитию сельских территорий. По нашим расчетам в 2006-2008 гг. доля поступлений от них в доходах муниципальных образований по РФ составила 4,5% (в т.ч. от земельного налога - 4,0%, налога на имущество физических лиц - 0,5%).

Слабая экономическая база органов местного самоуправления -основное препятствие на пути преодоления кризиса на селе. Чтобы укрепить ее предлагаются разные методы. Практически все они сводятся к механическому увеличению поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов, в связи с чем не способны реализовать в полной мере огромный потенциал системы местного самоуправления. Для эффективного решения данной проблемы необходима модель экономических отношений между уровнями управления, направленная на повышение заинтересованности муниципальных служащих в результатах своей деятельности. В наибольшей мере данное условие может быть соблюдено при построении указанных отношений на базе экономических методов управления, которые в работе сформулированы как территориальный (муниципальный) хозрасчет.

Однако переход на территориальный (муниципальный) хозрасчет даст высокий эффект лишь при условии, если это позволит создать баланс обеспеченных полномочий (власти) по вертикали. Проведенное исследование показало, что для его достижения необходимо соблюсти 2 условия: доля доходов местных (поселенческих) бюджетов

в консолидированном бюджете России должна составлять не менее 20%, а доля доходов поселений, формируемых за счет собственных источников, в их общих доходах - не менее 75%. Сейчас по первому показателю наблюдается отставание примерно в 1,4-1,9 раза, по второму (в сельских поселениях) - до 15 раз.

Главная цель перехода на территориальный (муниципальный) хозрасчет - не механическое увеличение доходов сельских поселений, а формирование экономических отношений между уровнями управления на более справедливой и эффективной основе. Сумма затрат, необходимых для реализации указанной рекомендации, составляет лишь 1,0% от расходной части консолидированного бюджета России. Если учесть, что предложенная мера будет способствовать выходу из кризиса 2/3 территории страны, на которой проживает 39 млн. чел. (27% населения), то следует признать: эти издержки незначительны. Чтобы окупить их потребуется не более 5 лет. Учитывая это, а также ожидаемый социальный и экономический эффект от отмеченных вложений, их следует рассматривать как выгодное инвестирование в развитие сельских территорий и страны в целом.

Важно отметить также, что переход на территориальный (муниципальный) хозрасчет будет способствовать решению других актуальных проблем: повышению прозрачности экономики, пополнению бюджетов всех уровней и т.д.

При применении территориального (муниципального) хозрасчета на долю сельских поселений в 2008 г. пришлось бы около 130 млрд. руб. собственных доходов. В расчете на 1 сельское поселение это составило бы 5,5 млн. руб. (на одного сельского жителя - 3300 руб.). Фактически в 2006 г. доходы на 1 сельское поселение составили 1 856,3 тыс. руб., в т.ч. собственные - 682,5 тыс. руб. (на одного сельского жителя - соответственно 1115 руб. и 407 руб.). Приведенные расчеты показывают, что рекомендуемая модель хозрасчета не обеспечивает повышение доли доходов сельских поселений, формируемых собственными источниками, до отмеченного ранее примерного стандарта (75%). Однако активизация органов местного самоуправления за счет предложенных мер будет способствовать росту этого показателя и приближению его к намеченному значению.

Эффективность деятельности органов местного самоуправления в значительной мере зависит от материальной заинтересованности их

работников в результатах своего труда. В настоящее время ни доходы местных бюджетов, ни зарплата муниципальных служащих не привязаны к этим результатам.

На эффективность работы местных властей в значительной мере влияет также качество механизма выравнивания доходов муниципальных образований. Сейчас для решения данной проблемы используются обычные и «отрицательные» трансферты. Причем, решение об изъятии отрицательного трансферта принимается не по факту, а ориентируясь на расчетные показатели. Кроме того, действующий механизм выравнивания предполагает перечисление отрицательных трансфертов из поселений в регион, минуя район, что централизует и усложняет механизм выравнивания.

В диссертации в целях активизации деятельности органов местного самоуправления и совершенствования механизма выравнивания доходов сельских поселений рекомендуются следующие меры:

1. Сельские поселения, в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности собственными доходами в расчете на 1-го жителя, необходимо разделить на 4 категории: особая, высшая, стандартная (нормативная) и низшая. Например, для сельских поселений может быть использован следующий вариант классификации: при собственных доходах на душу населения 4000 руб. и более - особая категория, от 2000 руб. до 4000 руб. - высшая, от 1500 руб. до 2000 руб. - стандартная, менее 1500 руб. - низшая.

2. Зарплату муниципальных служащих следует привязать к категории органа местного самоуправления.

3. В каждом регионе целесообразно принять единый стандарт по собственным доходам в расчете на 1-го жителя. Если бюджетная обеспеченность по ним ниже этого стандарта, то разница должна компенсироваться из районного фонда выравнивания.

4. Часть собственных доходов поселения, превышающая норматив, установленный для муниципального образования высшей категории, должна поступать в районный фонд выравнивания. Таким образом, сначала процесс выравнивания должен идти в рамках района. Лишь затем, при необходимости, должен быть задействован региональный фонд выравнивания.

В совокупности отмеченное выше представляет собой рекомендуемый экономический механизм развития местного самоуправления, изложенный в таблице 3 в виде соответствующих принципов.

Таблица 3

Экономические принципы формирования системы местного самоуправления

№ Принцип

1 Формирование баланса полномочий по вертикали органов управления социально-экономическим развитием сельских территорий. Для этого следует обеспечить соблюдение следующих примерных стандартов: - доля доходов поселений (городских и сельских) в доходах консолидированного бюджета России должна составлять не менее 20%; - доходы поселений примерно на 75% должны формироваться за счет собственных источников; - органы самоуправления поселений должны быть наделены правом по своему усмотрению с учетом пожеланий населения определять, на что тратить доходы от собственных источников.

2 Переход на экономические методы управления социально-экономическим развитием сельских территорий. Экономические отношения между уровнями управления развитием территорий должны быть справедливыми, обеспечивать совпадение векторов интересов всех уровней власти, включая органы местного самоуправления. Для этого рекомендуется: - строить эти отношения на основе территориального (муниципального) хозрасчета путем распределения в определенной пропорции по уровням управления всей налоговой массы, формируемой на территории сельского поселения; - реализацию данного положения осуществлять по принципу, все юридические и физические лица, зарабатывающие на территории данного поселения, налоговые платежи распределяют между поселением, районом, субъектом РФ и федерацией соответственно в пропорции 60%, 20%, 10% и 10%; - при этом существующие объемы трансфертов сохраняются. Сумма дополнительных затрат, необходимых для реализации этой рекомендации, составляет лишь около 1,0% от расходной части консолидированного бюджета РФ. Чтобы окупить дополнительные затраты на реализацию данной рекомендации потребуется не более 5 лет.

3 Совершенствование системы стимулирования труда работников органов местного самоуправления (путем увязки зарплаты с результатами их деятельности). Для устранения иждивенчества и повышения созидательной активности муниципальных служащих рекомендуется: - сельские поселения, в зависимости от уровня обеспеченности собственными доходами в расчете на 1-го жителя, разделить на 4 категории: особая, высшая, стандартная (нормативная) и низшая; - зарплату муниципальных служащих привязать к категории органа местного самоуправления.

4 Децентрализация механизма выравнивания доходов сельских поселений. Роль районного звена в решении проблем выравнивания доходов сельских поселений неоправданно занижена. В связи с этим рекомендуется процесс выравнивания сначала осуществлять на уровне района и лишь затем, в случае необходимости, задействовать соответствующие региональные фонды.

5. Эффективность государственной и муниципальной финансовой поддержки аграрного сектора. Создание конкурентоспособного аграрного сектора - одна из основных предпосылок развития сельских территорий. Важным условием решения этой задачи является оказание формированиям отрасли прямой и косвенной финансовой помощи со стороны государственных и местных органов власти. Несоблюдение данного требования приводит к нарушению межотраслевого и внутриотраслевого баланса и кризису, который, как правило, распространяется и на другие отрасли.

Бюджетная помощь, оказываемая в России аграрному сектору, весьма незначительна (в 2007 г. в расчете на 1 га сельхозугодий она составила 527, 2 руб. или 16,5 долларов США). В ходе исследования установлено, что и эта небольшая финансовая поддержка используется недостаточно эффективно. Так, значительная ее часть в регионах направляется на содержание райсельхозуправлений и органов, контролирующих деятельность формирований АПК. К примеру, в Кировской области в 2007 г. в разрезе районов на эти цели было использовано от 30% до 70% указанных средств. Подобная практика способствует искусственному завышению размеров субсидий.

Эффективность использования бюджетной поддержки, прежде всего, зависит от обеспеченности отрасли высококвалифицированными кадрами. Несмотря на это, во всех проанализированных нами региональных программах развития сельского хозяйства предпочтение отдается приобретению ресурсов: техники, удобрений и т.д. Обеспечению же отрасли конкурентоспособными кадрами и сотрудничеству с наукой не уделяется должного внимания, что препятствует распространению новых технологий, росту производительности труда, продуктивности и других показателей. В результате, российский продовольственный рынок перенасыщен зарубежной продукцией.

Сложившаяся в аграрном секторе России ситуация требует, чтобы задачи по подготовке кадров решались, ставя во главу угла качественные, а не количественные показатели, присваивая специалистам, подтвердившим свои знания на практике, соответствующие категории или классы. Для этого необходимо перейти к подготовке специалистов с заданным уровнем квалификации, к примеру, агрономов, способных в нормальных условиях стабильно получать урожай пшеницы не ниже 40-50 центнеров. Отсутствие подобных специалистов означает, что сельхозпроизводители не в состоянии эффективно использовать как

собственные ресурсы, так и средств бюджетной поддержки. В связи с этим значительную часть государственной и муниципальной финансовой помощи отрасли следует направлять на подготовку кадров и внедрение прогрессивных технологий.

Недостаточное финансирование и нерациональное использование средств бюджетной поддержки привели к тому, что до сих пор ни одному субъекту РФ не удалось восстановить дореформенный уровень производства по трем основным видам продукции: зерну, молоку и мясу. Лишь в 3 (4,3%) из 70 обследованных регионов указанный уровень превзойден по двум видам продукции (Башкортостане, Дагестане и Татарстане), еще в 21 (30,0%) - по одному виду продукции. Причем, не достигнут даже 50% уровень дореформенного объема производства: по одному из этих продуктов - в 14 (20,0%) субъектах РФ, по двум - в 19 (27,1%) субъектах РФ, по трем - в 11 (15,7%) субъектах РФ (табл. 4).

В работе показано, что с увеличением финансовой помощи отрасли устойчиво растут производство валовой продукции сельского хозяйства, молока и объемы реализации мяса, а также прибыль сельскохозяйственных организаций и их доля в производстве продукции сельского хозяйства. Таким образом, бюджетная поддержка отрасли целесообразна как с социальной, так и экономической точки зрения, в связи с чем ее необходимо рассматривать как выгодные инвестиции в развитие аграрного сектора и сельских территорий.

Вместе с тем, по мере увеличения финансовой поддержки отрасли снижается производство валовой продукции, зерна, молока и мяса в расчете на 1 руб. бюджетных субсидий. Это свидетельствует о необоснованности сложившейся практики чрезмерной дифференциации бюджетной поддержки отрасли по субъектам РФ (в 2007 году разница между ее максимальным и минимальным размером составила 78,4 раза, что подчеркивает ее лоббистский характер). Данная дифференциация практически не учитывает местоположение, климатические и иные особенности регионов. Чтобы устранить данный недостаток, указанную помощь целесообразно привязать к кадастровой оценке сельхозугодий, в которой в относительно удовлетворительной мере учтены перечисленные факторы.

Рациональное распределение бюджетных субсидий важно не только для сельхозпроизводителей, но и объективной оценки государственных и муниципальных органов власти. Сложившаяся дифференциация бюджетных субсидий ставит их в неравное положение, снижа-

ет мотивацию в развитии отрасли.

В ходе исследования выявлен ряд других зависимостей, представляющих научный и практический интерес, и которые следует учитывать государственным и местным органам власти в своей деятельности по развитию сельского хозяйства. В их числе следующие:

1. Рост доли сельхозорганизаций в производстве сельхозпродукции ведет к увеличению получаемой ими прибыли по всей хозяйственной деятельности в расчете на 1 га с.х. угодий с учетом субсидий. Наиболее высока эффективность субсидий в субъектах РФ, в которых доля сельхозорганизаций в производстве сельхозпродукции превышает 50% (табл. 5). Таких регионов в стране осталось лишь 8, в них прибыль в расчете на 1 руб. бюджетных субсидий (за их вычетом) в 2006 г. составила 2,2 руб. Причем, сальдированный результат (прибыль минус убыток) в расчете на 1 га с.х. угодий в данной группе многократно выше, даже чем в регионах предыдущей группы (в растениеводстве - в 9,1 раза, в животноводстве - в 4,9 раза). Кроме того, в этих субъектах РФ на 1 га с.х. угодий приходится лишь 452,2 руб. ($14) бюджетных субсидий, что на 75 руб. (14,2%) ниже, чем в среднем по РФ.

Из этого следует, что указанную (50%-ю) долю необходимо считать своеобразной критической массой, снижение которой крайне нецелесообразно. Данный факт необходимо учитывать при дальнейшем реформировании аграрного сектора, в том числе разработке стратегии и программ его развития.

2. В субъектах РФ, в которых на долю сельхозорганизаций приходится до 20% производимой сельхозпродукции, «положительную рентабельность» (определенную по «прибыли по всей хозяйственной деятельности в расчете на 1 руб. субсидий за вычетом этих субсидий») имеют 11,1% регионов. В остальных группах их доля составляет соответственно 25,0%, 50,0%, 52,0% и 75,0%. Иначе говоря, по мере увеличения доли сельхозорганизаций в производстве сельхозпродукции, устойчиво растет и эффективность бюджетных субсидий. Таким образом, для развития аграрного сектора страны основную ставку необходимо делать на сельскохозяйственные организации.

В целом, результаты данного этапа исследований свидетельствуют о необходимости увеличения и более равномерного распределения по регионам средств бюджетной поддержки сельского хозяйства, изменения акцентов в их использовании, совершенствования стратегии и программ развития отрасли.

Таблица 4

Производственная эффективность бюджетной поддержки сельского хозяйства РФ (все категории хозяйств, 2007 г.)

№ Группы субъектов РФ по поддержке сельского хозяйства в расчете на 1 га с.х. угодий, руб. Количество субъектов РФ В среднем по группе

В расчете на 1 га с.х. угодий Достигнутый уровень в 2007 г. от среднегодового за 1986-1990 гг., %

Бюджетные субсидии, руб. Производство валовой продукции сельского хозяйства в действовавших ценах, руб. Валовой сбор зерновых и зернобобовых культур, кг Производство молока, кг Реализовано на убой скота и птицы (в живой массе), кг Валовой сбор зерновых и зернобобовых культур, кг Производство молока, кг Реализовано на убой скота и пгицы (в живой массе), кг

1 до 300 16 228,5 6124,7 317,9 115,9 16,6 80,3 67,1 55,6

2 301-600 23 443,2 10981,6 455,5 148,8 29,3 70,2 50,5 56,8

3 601-900 13 759,6 19377,7 735,6 279,9 51,0 83,5 65,0 58,8

4 Свыше 900 18 1791,9 22339,5 545,5 332,3 73,0 99,5 62,4 83,3

Итого 70 540,0 11078,6 436,0 170,1 31,1 79,2 60,0 62,3

Таблица 5

Экономическая эффективность бюджетной поддержки сельскохозяйственных организаций РФ (2006 г.)

№ Группы субъектов РФ по доле сельхозоргани-заций в производстве валовой продукции сельского хозяйства, % Количество субъектов РФ В среднем по группе в расчете, руб.

на 1 га с.х. угодий на 1 руб. бюджетных субсидий

Бюджетные субсидии, относимые на результаты хозяйственно-финансовой деят-ти сельхо-зорганизаций Прибыль до налогообложения по всей деятельности сельхозорганизаций Сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток) сельхозорганизаций Прибыль до налогообложения по всей деятельности сельхозорганизаций, включая субсидии из бюджетов Прибыль до налогообложения по всей деятельности сельхозорганизаций без субсидий из бюджетов

включая субсидии из бюджетов без субсидий из бюджетов растениеводства животноводства

1 ДО 20 9 79,3 -21,0 -100,3 0,0 -6,2 -0,3 -1,3

2 21-30 12 149,7 127,8 -21,9 46,7 61,1 0,9 -0,1

3 31-40 18 217,7 234,8 17,0 68,6 115,1 1,1 0,1

4 41-50 25 298,2 309,1 10,8 77,9 167,3 1,0 0,0

5 свыше 50 8 452,2 1455,1 1002,9 712,3 826,0 3,2 2,2

Итого 72 258,1 370,5 112,4 137,3 200,8 1,4 0,4

6. Необходимость комплексной государственной и муниципальной поддержки аграрного сектора. В настоящее время относительно небольшая финансовая помощь является почти единственным инструментом поддержки и регулирования деятельности формирований аграрного сектора России со стороны государственных и местных органов власти. Эта следствие ошибочной идеологии, заложенной в основу управления отраслью, базирующейся на суженном понимании роли государственных и местных органов власти в экономике. Данный вывод сделан по итогам анализа передового зарубежного опыта, показывающего, что успехи аграрного сектора в развитых странах связаны именно с комплексным характером его поддержки.

Учитывая российский и зарубежный опыт, тенденции развития управления отраслью, а также итоги экспертных оценок, в ходе исследования установлено, что создание приемлемых условий хозяйствования для формирований аграрного сектора предполагает необходимость выполнения государственными и местными органами власти весьма обширного перечня функций (табл. 6). Анализ показал, что основная часть этих функций выполняется лишь частично. Это означает, что государственные и местные органы власти не выполняет в должной мере свои функции в области экономики, что является главной причиной недостаточной эффективности аграрного сектора России.

В соответствии в ФЗ №131 органы местного самоуправления обязаны способствовать развитию сельского хозяйства. Для этого им необходимо в той или иной мере выполнять большинство перечисленных функций, что предполагает тесное сотрудничество данных органов с сельхозпроизводителями. Опыт свидетельствует, что, несмотря на свои незначительные финансовые возможности, администрации муниципальных районов и сельских поселений способны в значительной мере стимулировать развитие аграрного сектора. Прежде всего, они могут оказывать ЛПХ, КФХ и другим хозяйствам такие малозатратные виды помощи, как содействие в развитии кооперации, привлечении инвестиций, совершенствовании отношений с формированиями по переработке и реализации сельхозпродукции, обеспечении доступности агропродовольственных рынков, представление интересов в вышестоящих органах власти и другие. Однако в основной массе обследованных нами сельских поселений и муниципальных районов эти функции не выполняются должным образом.

Вместе с тем, в некоторых регионах начинают понимать, что без комплексной поддержки отрасли вывести ее из кризиса не удастся. В связи с этим, в частности, в Орловской области по инициативе районных и

сельских администраций ЛПХ и КФХ оказывается помощь в получении кредитов, освоении эффективных технологий производства. В восьми районах Алтайского края районные администрации начали оказывать помощь сельхозпроизводителям в реализации продукции и т.д. Подобная помощь со стороны местных властей способствует развитию отрасли.

Таблица 6

Функции государственного и муниципального управления АПК

№ Функции

1 Лоббирование интересов отрасли

2 Разработка и реализация стратегии развития АПК

3 Разработка и реализация программ развития АПК

4 Стимулирование рационального размещения производства

5 Регулирование ассортимента и объемов производства

6 Формирование межотраслевого баланса

7 Формирование внутриотраслевого баланса

8 Политическая и административная поддержка

9 Правовая поддержка

10 Информационная поддержка

11 Инновационная поддержка

12 Маркетинговая поддержка

13 Поддержка внешнеэкономической деятельности

14 Обеспечение доступа к ресурсам на приемлемых условиях

15 Обеспечение беспрепятственного доступа к рынкам сбыта

16 Подготовка конкурентоспособных кадров для отрасли

17 Создание условий, обеспечивающих закрепление кадров на селе

18 Защита внутреннего рынка

19 Развитие внутренней конкуренции (эффективная антимонопольная политика)

20 Поддержание равновесия на рынке (закупки, интервенции)

21 Защита прав собственности (в том числе мелких собственников)

22 Защита прав и свобод работника

23 Защита окружающей среды

24 Развитие аграрной науки, распространение в отрасли лучших технологий

25 Обеспечение отрасли элитными семенами и племенным поголовьем

26 Строительство и содержание дорогостоящих объектов инфраструктуры

27 Страхование на приемлемых условиях

28 Создание приемлемых и стабильных правил игры в отрасли

29 Контроль и обеспечение соблюдения принятых правил игры

По мнению сельскохозяйственных товаропроизводителей диспаритет цен стал ключевым фактором, препятствующим выходу аграрного сектора России из кризиса. Изучая данную проблему, мы пришли к выводу, что ценовой диспаритет имеет двоякую природу, т.е. порожден не только нарушением межотраслевого, но и внутриотраслевого баланса. Восстановление первого входит преимущественно в компетенцию федеральных и региональных органов управления АПК.

Заметное снижение второго вполне под силу органам местного самоуправления. Для этого, как показывает опыт Германии, Франции и других стран, необходимо развивать кооперацию сельхозпроизводителей в сфере сервисного обслуживания, а также переработки и реализации продукции. Благодаря именно давлению кооперативного сектора в этих странах удалось оптимизировать отношения между производителями и переработчиками сельхозпродукции. К примеру, доля фермеров в розничной цене на молоко составляет около 60%, что в 23 раза больше, чем в России.

Анализ причин, тормозящих развитие кооперации в отрасли, свидетельствует, что главными из них являются отсутствие атмосферы доверия в обществе из-за недостаточной защищенности прав собственности в России, а также монополизированность сфер переработки, агросервиса и торговли. Опросы показали, что сельхозпроизводители понимают необходимость и в большинстве своем готовы кооперироваться друг с другом, если в роли организатора данного процесса выступят органы местной власти (районные или поселенческие).

В целом, можно констатировать, что в современной России возникла ситуация, при которой для развития аграрного сектора необходимо существенно активизировать взаимодействие органов местного самоуправления с сельскими предпринимателями.

Основную часть функций по управлению сельским хозяйством (табл. 6) целесообразно сосредоточить на уровне района (разумеется, не все они могут быть делегированы администрациям муниципальных районов и выполняться ими в полной мере).

Анализ показал, что на уровне сельских поселений следует выполнять лишь относительно небольшой объем функций по содействию в развитии отрасли (табл. 7).

При определении перечисленных в таблице функций учитывались такие факторы, как чрезмерная ограниченность финансовых возможностей сельских администраций, а также первоочередность потребностей производителей сельхозпродукции. В связи с этим перечень отмеченных функций практически полностью состоит из относительно малозатратных видов помощи для сельских предпринимателей.

В работе сделан вывод о необходимости комплексного подхода к управлению аграрным сектором путем значительного расширения перечня функций, выполняемых с этой целью государственными и местными органами власти. Решение этой задачи предполагает внесение существенных корректировок в аграрную политику страны.

Таблица 7

Основные функции сельских администраций по поддержке аграрного сектора

№ Функции

1 Участие в разработке и реализации стратегии и программ развития сельского хозяйства

2 Оказание прямой и косвенной финансовой поддержки (в небольших размерах)

3 Административная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей (создание благоприятного климата для их деятельности)

4 Информационная поддержка (помощь в распространении информации, создании позитивного имиджа)

5 Правовая поддержка (в крупных поселениях)

6 Содействие в освоении новых технологий (путем налаживания контактов с научными и консультационными организациями)

7 Строительство и содержание объектов инфраструктуры общего характера

8 Предоставление в аренду муниципальных земель

9 Помощь в обеспечении доступности агропродовольственных рынков для местных производителей

10 Содействие в привлечении инвестиций

11 Помощь в защите прав собственности

12 Содействие в развитии кооперации

13 Содействие в оптимизации взаимоотношений с сервисными, перерабатывающими и торговыми предприятиями

14 Осуществление контроля деятельности (соблюдения экологических, санитарных и других принятых требований)

15 Представление интересов в вышестоящих органах власти

7. Планирование и оценка деятельности органов местного самоуправления. К числу основных факторов, препятствующих эффективной работе органов местного самоуправления сельских поселений, относятся недостаточный уровень планирования и оценки их деятельности.

Изучение первой из указанных проблем показало, что в большинстве своем эффективность программ социально-экономического развития сельских поселений низка. Это связано не только с дефицитом ресурсов, но и с другими причинами: формат подобных программ недостаточно отвечает современным требованиям, в связи с чем нуждается в совершенствовании; часто эти программы не подкреплены необходимыми расчетами и иным научно-методическим обеспечением. Основные недостатки методических подходов, используемых при подготовке программ развития, заключаются в следующем:

- в программах не разрабатываются или формулируются недостаточно полно такие блоки, как «потребности сельского сообщества», «финансовая обеспеченность потребностей», «оценка местных ресурсов», «источники дополнительного финансирования», «внутренние резервы», «пути реализации внутренних резервов», «ожидаемые рис-

ки»; «оценка выполнения программы»;

- при оценке местных ресурсов не проводится детальная инвентаризация объектов муниципальной собственности, исторического и природно-климатического потенциала территории, возрастного и квалификационного состава населения, возможностей более эффективного взаимодействия между собой хозяйствующих субъектов, в частности, на основе кооперации в сфере АПК;

- если и имеется в программе раздел «оценка выполнения программы», то он не содержит полноценный перечень конкретных показателей, которые можно рассчитать и проверить.

Учитывая эти недостатки в разработке и реализации программ социально-экономического развития сельских поселений, в работе даны предложения по совершенствованию планирования и организации деятельности органов местного самоуправления на селе.

В целях активизации работы муниципальных властей в 2007 году в закон №131-Ф3 включена статья 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления». Показатели оценки утверждены Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» № 607 от 28 апреля 2008 года. По своей сути, эта поправка направлена на дальнейшее сохранение централизации полномочий по управлению территориями. Данный вывод вытекает из следующих фактов: методика допускает высокую степень субъективизма при оценке; роль оценщика отведена администрации региона. Методика имеет и другие недостатки. В частности, в Указе № 607 ничего не сказано об оценке деятельности органов местной власти поселений (городских и сельских) и внутригородских территорий городов федерального значения.

С учетом отмеченного, в диссертации сформулированы принципы, на которых должна базироваться система оценки органов местного самоуправления. Основываясь на них, в ходе исследования разработана соответствующая методика, в которой показатели оценки вытекают из функций органов местной власти. Для наглядности эти показатели объединены в проблемные блоки (занятость, доходы, качество и доступность образования, качество и доступность медицинского обслуживания и т.д.). В отличие от официальной методики, в роли основного оценщика в ней выступает избиратель. Мерой оценки является степень выполнения плановых показателей, участия населения в принятии решений и тд.

Опросы муниципальных служащих разных уровней показали, что перечисленные меры по совершенствованию планирования и оценки деятельности органов местного самоуправления актуальны и могут быть

успешно применены на практике.

В целом, экспертная оценка дает основание полагать, что реализация содержащихся в диссертации рекомендаций будет способствовать социально-экономическому развитию территорий, гармонизации отношений между органами власти, бизнесом и населением, т.к. предлагаемые меры выгодны всем заинтересованным сторонам. При этом они не содержат существенных рисков, малозатратны, способны дать отдачу в ближайшей, а не в отдаленной перспективе.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. Российское село продолжительное время находится в глубоком социально-экономическом кризисе. Выход из него невозможен без демократизации общественно-экономических отношений и решения на этой основе двух фундаментальных проблем: формирования благоприятных условий для предпринимательской деятельности и дееспособного института местного самоуправления. Таким образом, создание полноценного института местной власти является одной из базовых предпосылок развития сельских территорий и России в целом.

2. Сложившиеся в экономической науке модели и теории местного самоуправления нуждаются в дальнейшем развитии, т.к. не во всех из них классификационным признаком является самостоятельность органов местной власти, некоторые теории дублируют друг друга, а названия теорий и соответствующих им моделей не совпадают. С целью устранения этих недостатков указанные теории и модели целесообразно формулировать следующим образом: примата общины, примата государства, паритетная, общинно-государственная, государственно-общинная, общинно-хозяйственная, государственно-хозяйственная.

3. Понятийный аппарат и нормативно-правовая база в области местного самоуправления тоже нуждаются в развитии. Так, в законе №131-Ф3 при формулировании определения понятия «местное самоуправление» не затронута проблема собственных финансовых возможностей органов местной власти, без обеспечения которых невозможно создание дееспособного института местной власти. В Бюджетном кодексе РФ основная масса трансфертов необоснованно отнесена к собственным доходам местного бюджета, не предусмотрены общефедеральные «минимальные социальные стандарты», «бюджетная обеспеченность муниципального образования» и «минимальная бюджетная обеспеченность».

4. Эффективность местного самоуправления зависит от множества факторов. С учетом содержания и значимости их следует подразделять на базовые, экономические, организационные, структурно-функциональные, ресурсные и другие. Анализ этих факторов свидетельствует, что для повышения эффективности органов местного самоуправления в России, прежде всего, необходимо обеспечить их самостоятельность на основе оптимизации экономических отношений между уровнями управления.

5. В своем развитии местное самоуправление в России прошло 17 этапов. Их изучение показывает, что каждый шаг в развитии местного самоуправления приводил к адекватному социально-экономическому развитию страны. Несмотря на это, в России пока не принимаются меры, направленные на реальное развитие местного самоуправления. Главный недостаток принятой ныне в России модели местного самоуправления обусловлен чрезмерной централизацией полномочий и ресурсов на федеральном и региональном уровне. Из-за этого в бюджетах большинства сельских поселений нет статей, направленных на развитие территорий, выполнение многих других функций. В результате, свыше 77% из них делегировали основную часть полномочий на уровень муниципального района.

6. Функции органов власти сельского поселения целесообразно определять, основываясь на принципе их «полной ответственности за все, что происходит на курируемой территории». Его учет предполагает формирование штата сельской администрации, исходя из необходимости полноценного выполнения всех местных функций. Такой подход требует увеличения количества работников сельской администрации до двух раз и более за счет включения в ее штат новых специалистов.

7. В соответствии с законом №131-Ф3 районное звено власти отнесено к муниципальной системе. Однако объективных предпосылок для этого не существует, т.к. оно не обладает признаками местной власти. Это свидетельствует о целесообразности создания в России одноступенчатой системы местного самоуправления и отнесения районного звена к системе государственного управления. Принятие в России двухуровневой системы местного самоуправления в некоторой мере вызвано отсутствием аргументированных методических разработок по разделению функций между районом и поселением. Для решения этой проблемы в работе предложен следующий критерий: за органами местного самоуправления рекомендуется закрепить реше-

ние вопросов жизнеобеспечения поселений, за органами государственного управления - вопросы, общие для двух и более поселений.

8. Основной причиной недостаточной эффективности органов местного самоуправления на селе является слабость их экономической базы. Для ее укрепления целесообразно осуществить следующий комплекс мероприятий: довести долю доходов местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете страны до 20%, а долю собственных доходов местных бюджетов (формируемых за счет собственных источников) в их общих доходах - до 75%; повысить заинтересованность органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии сельских территорий (с этой целью рекомендуется строить экономические отношения между уровнями управления на принципах хозрасчета, распределяя налоговую массу, полученную на территории сельского поселения, в пропорции: поселение - 60%, муниципальный район - 20%, субъект РФ - 10% и федеральный центр - 10%; разделить муниципальные образования на 4 категории, привязав к ним заработную плату муниципальных служащих); выравнивание бюджетной обеспеченности сельских поселений осуществлять сначала на уровне муниципального района, и лишь в случае необходимости подключать к данному процессу региональное звено.

9. Принятая в России конструкция системы местного самоуправления имеет недостатки, для устранения которых целесообразно: уточнить действующую муниципальную структуру (путем отнесения к муниципальным образованиям лишь низовых административно-территориальных единиц: сел, малых городов и городских районов в крупных городах, классифицировав их соответственно как сельские поселения, городские поселения и внутригородские поселения); сформировать структуру районной администрации на базе таких четырех проблемно-целевых блоков, как «развитие экономики», «развитие социальной сферы», «развитие личности» и «защита личности»; создать целостную систему местного самоуправления, охватывающую все уровни управления и включающую, наряду с другими органами, федеральное министерство по вопросам местного самоуправления.

10. Укрепление экономики аграрного сектора является важным условием развития сельских территорий. Решение этой задачи возможно лишь при оказании отрасли комплексной помощи со стороны государственных и местных органов власти на основе существенного расширения перечня их функций по управлению АПК, включив в него административную, правовую, инновационную, маркетинговую и иные

виды поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей. Для выполнения этих и других функций по социально-экономическому развитию сельских территорий необходима активизация взаимодействия органов местного самоуправления с предпринимателями.

11. Бюджетная помощь, оказываемая в России аграрному сектору, крайне незначительна (составляет всего 14-16 долларов США в расчете на 1 га с.х. угодий), однако и она используется недостаточно эффективно. Так, в регионах до 30-70% бюджетных субсидий направляется на содержание органов управления отраслью; финансовые средства, получаемые непосредственно сельскохозяйственными формированиями, почти полностью расходуются на приобретение материальных ресурсов; обеспечению же отрасли конкурентоспособными кадрами и сотрудничеству с наукой не уделяется должного внимания, что препятствует распространению новых технологий, росту производительности труда, продуктивности и других показателей; неоправданно снижена роль сельскохозяйственных организаций в производстве сельхозпродукции. Все это ведет к уменьшению экономической эффективности бюджетных субсидий, выделяемых для отрасли, что необходимо учитывать государственным и местным органам власти в своей деятельности по разработке стратегии и программ социально-экономического развития сельских территорий.

12. Эффективность деятельности органов местного самоуправления в значительной мере зависит от систематической объективной оценки их деятельности. Предназначенная для этого официальная методика не способна дать желаемого результата, т.к. имеет ряд существенных недостатков: она сложна; предполагает оценку работы лишь органов самоуправления муниципальных районов и городских округов; роль оценщика отводит региональной администрации, а не населению и т.д. Учитывая это, в ходе исследования разработана методика оценки органов власти сельских поселений, позволяющая более объективно судить об их вкладе в развитие сельских территорий. В методике показатели оценки сформированы на базе функций органов самоуправления поселений, а роль оценщика отведена избирателю.

СПИСОК ОСНОВНЫХ ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монографии, разделы в книгах, брошюры

1. Адукова А.Н. Местное самоуправление на селе: организационно-экономические аспекты. Монография. - M.: НИПКЦ Восход-А, 2008. - 17,0 п.л.

2. Адуков Р.Х., Адукова А.Н., Баклаженко Г.А и др. Рекомендации по развитию местного самоуправления на селе. - М.: НИПКЦ Восход-А, 2008. - 5,4/3,7 п.л. авт.

3. Кредитная потребительская кооперация на селе (на примере Орловской области) / Методическое пособие - М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2005. - 20,0/1,0 п.л. авт.

4. Адуков Р.Х., Баклаженко Г.А., Адукова А.Н. и др. Рекомендации по совершенствованию местного самоуправления на селе - М.: ООП ФГУП «ВО Минсельхоза России», 2005. - 4,6/2,5 п.л. авт.

5. Кредитная потребительская кооперация на cene /Под ред. Строева Е С. - Орел, Изд. Дом «Орлик», 2004. - 25,5/1,5 п.л. авт.

6. Сидорова K.T., Адукова А.Н. Территориальная организация населения: реферативный курс - М.: Академ, изд-во МЭГУ, 2004. - 2,5/1,0 п.л. авт.

7. Система ведения агропромышленного производства Орловской области (организационно-экономический механизм) /Коллективная монография под ред. Милосердова В.В. -М: Агропрогресс, 2001. - 14,5 /0,7 п.л. авт.

8. Кооперация крестьянских хозяйств: проблемы, решения, опыт /Коллективная монография под ред. Кудряшова В.И. - М: Агропрогресс, 2000. - 12,5/ 0,6 п.л. авт.

9. Адукова А.Н. Личные подсобные хозяйства: социально-экономическая роль и перспективы. Монография. - М.:НИКПЦ «Восход», 1999. - 9,5 п.л.

10. Аграрная реформа в районе / Коллективная монография под ред. Пайковой К.И. - М., ВНИЭТУСХ, ГУП Агропрогресс, 1998. - 30,75/2,0 п.л. авт.

Публикации в научных журналах, рекомендуемых ВАК России на соискание ученой степени доктора экономических наук

11. Адукова АН. Организационные и экономические принципы формирования системы местного самоуправления на селе //Региональная экономика: теория и практика, Na2 (95), 2009. -1,0 пл.

12. Адумэеа АН., Леонова ТА Методология укрепления финансовой базы местного самоуправления на селе //Вестник университета (Государственный университет управления), № 16(26), 2008.-0,7/0,6 п.л. авт.

13. Адумэеа АН. Муниципальная составляющая в развитии АПК и сельских территорий //Вестник университета (Государственный университет управления), № 13(23), 2008. - 0,7 пл.

14. Адукова АН. Формирование межбюджетных отношений на принципах территориального хозрасчета //Российское предпринимательство, №9 (2), 2008. - 0,5 пл.

15. Адукова А.Н. Дееспособное местное самоуправление - основа развития сельских территорий //Вестник университета (Государственный университет управления), № 8(18), 2008.-0,6 п.л.

16. Миндрин A.C., Адукоз Р.Х., Адукова А.Н. Местное самоуправление на селе: состояние, проблемы и пути развития //Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий, № 9, 2007. - 0,7/0,4 п.л. авт.

17. Адукова А.Н. Повышать эффективность работы органов местного самоуправления //Экономика сельского хозяйства, № 1, 2006. - 0,4 п.л.

18. Адукова А.Н. Совершенствовать самоуправление // АПК: экономика, управление, N8 7 2005.- 0,6 пл.

19. Адуков P.X., Адукова А.Н., Организационные аспекты развития местного самоуправления на селе // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий №1, 2005. - 0,7/0,4 п.л. авт.

20. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Кадровые сертификаты для сельской экономики России //Экономика сельского хозяйства, № 1, 2003. - 0,410,2 п.л. авт.

Статьи, опубликованные в журналах, сборниках научных трудов и материалах научно-практических конференций

21. Адукова А.Н., Хатунцова T.C. Роль кадрового обеспечения органов местного самоуправления и организации их деятельности в развитии сельских территорий /Материалы Международной научно-практической конференции «Кадровое обеспечение устойчивого развития сельских территорий и задачи по реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012гг.». М.: РАКО, 2009.-0,5/0,4 п.л. авт.

22. Адукова А.Н. Инновационное развитие муниципальных образований /Материалы Международной научно-практической конференции «Роль инноваций в развитии агропромышленного комплекса». М.: ВИАПИ, 2008. - 0,3 п.л.

23. Адукова А.Н. Теории, модели и тенденции развития местного самоуправления /Вестник Национального института бизнеса, вып.7, 2008. - 1,3 п.л.

24. Дцукое РХ, Адукова АН. История развития и уроки местного самоуправления в России /Научные труды Академии кадровой и ооциапьной политики АПК, РАКО, вып. 10,2008. -1,2/0,9 пл. авт.

25. Адукова А.Н. Мифы и реальные препятствия развития местного самоуправления /Вестник Национального института бизнеса, вып.6, 2008. - 1,0 п.л.

26. Адукова А.Н. Роль органов местной власти в развитии АПК: от Чаянова A.B. до наших дней /Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции «Наследие A.B. Чаянова и будущее АПК России», 2008. -1,1 п.л.

27. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Налоговая политика в афарном секторе: состояние и пути совершенствования /Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции «Наследие A.B. Чаянова и будущее АПК России», 2008. - 1,2/0,6 п.л. авт.

28. Адукова АН. Содействие местной власти развитию личных подсобных хозяйств в рамках ПНП «Развитие АПК» Развитие ЛПХ: устойчивость, интеграция, стратегия. Материалы заседания «фуглого стола» ВНИЭТУСХ, 16-17 января 2007 г. - М.: Восход - А. 2007 - 0,3 пл.

29. Адукова А.Н. Необходимость совершенствования нормативно-правовой базы устойчивого развития сельских территорий /Материалы международной научно-практической конференции «Региональные аспекты развития агропромышленного комплекса в Южном федеральном округе (опыт, проблемы и перспективы реализации национального проекта)», Ростов н/Д, 2007. - 0,3 п.л.

30. Адуков Р.Х., Адукова АН. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе //Местное самоуправление в Российской Федерации, № 7 2007. - 0,7/0,4 п л. авт.

31. Адукова А.Н. Оценка и пути развития правовой базы местного самоуправления /Материалы Международной научно-лракшчеоюй конференции «Многофункциональность сельского хозяйства и устойчивое развитие сельских территорий». М.: ВИАПИ, 2007. - 0,3 пл.

32. Адукова А Н., Леонова ТА Индикативное планирование как способ регулирования социально-экономического развития территорий /Материалы международной научно-практической конференции «Модели индикативного планирования социально-экономического развития сельских территорий», - Ростов н/Д: ВНИИЭиН, 2006 - 0,4/0,3 п.л. авт.

33. Адукова А.Н. Роль органов местного самоуправления в реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» //Закономерности трансформации аграрных отношений и проблемы реформирования агропромышленного комплекса: материалы научных чтений, посвященных первому директору ИАгП РАН В.Б. Островскому (Островские чтения 2006) - Саратов: ИАгП РАН, - 2006. - 0,6 п.л.

34. Адукова А.Н., Леонова T.A. Актуальные вопросы формирования доходной базы местного самоуправления в сельских поселениях /Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление на селе: опыт, проблемы, реше-

ния». Москва, 2006. - 0,6/0,3 п.л. авт.

35. Адукова А.Н. Роль кадрового потенциала местной власти в эффективности местного самоуправления на селе /Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление на селе: опыт, проблемы, решения». Москва, 2006. - 0,7 п_п.

36. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Реформа районного звена управления Устойчивое развитие агропродовольственного сектора как важнейший фактор социально-экономической стабильности России: Материалы Второго Всероссийского конгресса экономистов-аграрников, 13-14 февраля 2006 г., Москва. - ч. 2,- М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2006. -0,7/0,4 п.л. авт.

37. Адукова А.Н. Зарубежный опыт местного самоуправления //Научные труды «Экономика АПК: проблемы и решения», т.З. - М.: Восход-А, 2005. - 0,6 п.л.

38. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Не зная броду... //Сельскаяжизнь, 2005, №41. -0,6/0,3 п.л. авт.

39. Адукова А.Н. Повышение эффективности работы органов местного самоуправления / Материалы Международной научно-практической конференции «Государственное регулирование сельского хозяйства: концепции, механизмы, эффективность». М.: ВИАПИ, 2005. - 0,3 п.л. авт.

40. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. С муниципалами пора поделиться //Сельская жизнь, 2005, № 62,- 0,6/0,3 п.л. авт.

41. Адукова А.Н. Необходимость укрепления экономической базы органов местного самоуправления /Материалы Международной научно-практической конференции «Эколого-технологическая, правовая и социально-экономическая политика в сельском хозяйстве: история и современность», - Оренбург, 2005 - 0,7 п.л.

42. Адукова А.Н. Нормативно-правовая база устойчивого сельского развития //Известия ОГАУ 2005, 3(7) - 0,6 п.л.

43. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Будущее России зависит от развития местного самоуправления /Материалы Специальной Московской сессии 1Х Конгресса Европейской ассоциации сельскохозяйственных экономистов «Будущее сельской Европы в глобальной системе агропродовольствия», - М., 2005. - 1,2/0,6 п.л. авт.

44. Адукова А.Н. Роль местного самоуправления в развитии предпринимательства на селе Материалы научно-практической конференции «Развитие предпринимательства на селе: региональный аспект», ПГСХА, 2005. - 0,4 п.л.

45. Адуков P.X., Адукова А.Н. Повышение роли районной администрации в развитии предпринимательства /Материалы научно-практической конференции «Развитие предпринимательства на селе: региональный аспект», ПГСХА, 2005. - 0,6/0,3 п.л. авт.

46. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Будущее России зависит от развития местного самоуправления //Бюллетень аналитического центра агропродовольственной экономики Института экономики переходного периода №3 (25) 2005. -1,2/0,6 п л. авт.

47. Адукова А.Н. Этапы развития местного самоуправления в России /Материалы Международной научно-практической конференции «Сельская бедность: причины и пути преодоления. М.: ВИАПИ - 2004 - 0,3 п.л.

48. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Местное самоуправление на селе: актуальность, состояние, перспективы развития /Материалы научно-практической конференции «Организационно-экономический механизм государственной поддержки сельского хозяйства», М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2004. -1,2 / 0,6 п.л. авт.

49. Адукова А.Н. Совершенствование местного самоуправления как фактор устойчивого развития сельской местности /Материалы международной научно-практической конференции «Институциональные условия развития сельского хозяйства России: эволюция социально-экономической функции и рыночной структуры», г. Ростов-на-Дону, 2004 г. -0,3 п.л.

50. Адукова А.Н. Занятость в личных подсобных хозяйствах населения /Материалы Всероссийской научно-практической конференции конференции Экономические основы, возможности и направления развития личного подсобного хозяйства, М.: ГНУ ВНИЭТУСХ,

2004 - 0,5 п.л.

51. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Кадровые сертификаты для села /Материалы международной научно-практической конференции Независимого научного общества России. М., МСХА, 2002.-0,4/0,2 п.л. авт.

52. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Продовольственная карта России как основа совершенствования планирования развития АПК и природопользования /Материалы международной научно-практической конференции «Власть, бизнес и крестьянство: механизмы эффективного взаимодействия», М., Энциклопедия российских деревень, 2002. - 0,4 / 0,2 п.л. авт.

53. Адукова А.Н. Социально-экономическое развитие сельской территории / Материалы международной научно-практической конференции «Устойчивое развитие сельской местности: концепции и механизмы», М., 2001. - 0,4 п.л.

54. Адукова А.Н. Оценка эффективности ЛПХ /Материалы международной научно-практической конференции «Рыночная трансформация сельского хозяйства: десятилетний опыт и перспективы», М., Энциклопедия российских деревень, 2000. - 0,4 п.л.

55. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Социально-экономические проблемы российского села /Материалы Международной научно-практической конференции «Стабилизация аграрного сектора России». СПб-Пушкин, 1999. - 0,7 / 0,3 п.л. авт.

56. Адукова А.Н. Проблемы развития ЛПХ в переходный период /Аграрная экономическая наука на рубеже веков. Материалы Международной научно-практической конференции. -М.: Энциклопедия российских деревень. 1999. - 0,3 п.л.

57. Адукова А.Н. Развитие личных подсобных хозяйств в современных условиях. Депонированная рукопись. Вып. 4.1 БД ВНИИТЭИагропром, 1999 N5 92-ВС-99 - 8,4 п.л.

58. Адукова А.Н. Становление взаимоотношений между сельхозпредприятиями и ЛПХ в условиях многоукладности /Материалы научно-практической конференции. ТИПК, г. Тюмень 1999-0,3 п.л.

59. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Недостатки аграрной реформы в России /Сборник научных трудов «Экономические проблемы агропромышленного комплекса в условиях реформирования». - Смоленск: 1998. - 0,7 / 0,3 п.л. авт.

60. Кудряшов В.И., Адукова А.Н. Развитие форм обслуживания личных подсобных хозяйств населения (опыт, проблемы) /Сб. материалов научно-практической конференции, М„ ВНИЭТУСХ, 1998 - 0,8 / 0,4

61. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Воспроизводство основных фондов как фактор формирования налоговой политики в сельском хозяйстве /Материалы научно-практической конференции «Проблемы совершенствования хозяйственного механизма в системе АПК». М., 1990,ч. 1 -0,3/0,2 п.л. авт.

Отпечатано в ООО «Угрешская типография» 111621, Москва, ул. Оренбургская 15. Формат 60x84/16 Печать офсетная. Объем печ. л.2,3. Тираж 100

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Адукова, Алевтина Николаевна

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические основы местного самоуправления

1.1. Понятие и необходимость развития местного самоуправления

1.2. Сущность и трактовка основных категорий местного самоуправления

1.3. Теории, модели и тенденции развития местного самоуправления

1.4. Факторы и резервы развития местного самоуправления

Глава 2. Российский и зарубежный опыт местного самоуправления

2.1. Зарубежный опыт местного самоуправления

2.2. Этапы и особенности развития местного самоуправления в России

2.3. Оценка правовой базы местного самоуправления в России

Глава 3. Оценка институциональных преобразований в системе местного самоуправления в России

3.1. Муниципальная структура и кадровая база местного самоуправления

3.2. Экономическая основа местного самоуправления

3.3. Бюджетная обеспеченность муниципальных образований

3.4. Делегирование государственных и местных полномочий

Глава 4. Организационный механизм развития местного самоуправления на сельских территориях

4.1. Принципы формирования системы местного самоуправления

4.2. Оптимизация функций органов местного самоуправления

4.3. Методы формирования и структура органов местного самоуправления

4.4. Планирование и организация работы органов местной власти

Глава 5. Экономический механизм развития местного самоуправления на сельских территориях

5.1. Укрепление экономической базы местного самоуправления

5.2. Государственная и муниципальная поддержка аграрного сектора

5.3. Оценка работы органов и проектной модели местного самоуправления

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организационно-экономический механизм развития местного самоуправления на сельских территориях"

Актуальность темы исследования. С началом реформ существенно обострился социально-экономический кризис в российском селе. В результате, снизились уровень и продолжительность жизни населения, активно идут процессы разрушения социальной инфраструктуры, оттока и деградации рабочей силы, оголения сельских территорий. Мировой опыт показывает, что выход из подобных системных кризисов невозможен без создания условий для более полного использования созидательного потенциала граждан, в том числе путем их широкого привлечения к управлению развитием территорий. Для этого необходимо решение двух фундаментальных проблем: формирование в стране благоприятных условий для предпринимательства, основанного на здоровой рыночной конкуренции, а также полноценного института местного самоуправления.

Таким образом, наличие эффективной системы местного самоуправления является одним из двух базовых условий развития сельских территорий и России в целом. Однако, несмотря на это, текущие реформы пока не обеспечили прогресс в данной области. Об этом убедительно свидетельствует следующий факт: по итогам мониторин-гов Счетной палаты РФ, проведенных в 2006-2007 гг., удельный вес органов местной власти в России, обеспеченных в приемлемой мере финансами, колеблется в пределах 2-6%. На селе же доля таковых еще меньше - около 0,5%. Это означает, что в России состояние института местного самоуправления крайне неудовлетворительное.

В отличие от России, в развитых странах местное самоуправление давно признано фактором преемственности традиций, эффективности решения проблемы сохранения и развития сельских поселений, а также целостности государства. Именно это обстоятельство послужило основанием для принятия Европейской хартии местного самоуправления, к которой в 1998 году присоединилась и Россия.

Традиционная недооценка властями в России местного самоуправления наложила определенный отпечаток и на отечественную экономическую науку. Так, в области управления не только экономикой, но и развитием территорий, как правило, объектом внимания служит не пирамида, а вертикаль управления. Опыт же показывает, что применительно к территории более приемлема пирамида управления, в основании которой находится местное самоуправление. Использование пирамидальной конструкции придает системе власти большую устойчивость, делает ее более надежной и эффективной. Однако пирамидальную форму эта система приобретает лишь в случае, если в стране имеются полномочные органы местного самоуправления, которые в совокупности являются основным институтом гражданского общества. Отсутствие таковых означает, что в стране не созданы условия для формирования данного общества.

Актуальность местного самоуправления вызвана тем, что уровень его развития - главный показатель децентрализации государственного управления и демонополизации экономики. Наличие дееспособного института местной власти обеспечивает рациональное распределение функций, полномочий, ответственности и ресурсов по уровням управления, т. е. формирование в обществе качественно новой, более справедливой системы отношений, позволяющей получить высокий экономический и социальный эффект. Поэтому исследования, способствующие развитию местного самоуправления, относятся к числу особо актуальных задач экономической науки.

Существует мнение, что местное самоуправление - проблема политическая и юридическая, а не экономическая. Мы придерживаемся несколько иной точки зрения. Во-первых, основным условием развития местного самоуправления является оптимизация межуровневых экономических отношений. Во-вторых, наличие дееспособного института местной власти - одно из главных условий социально-экономического развития территорий. В-третьих, безотносительной политики как таковой не существует, она всегда конкретна: экономическая, социальная и т.д. Поэтому в рассматриваемом случае речь может идти, прежде всего, об экономической политике. В-четвертых, рациональное распределение функций, полномочий, ответственности и ресурсов по уровням управления, отражающее процесс развития местного самоуправления, - также проблема чисто экономическая.

Несомненно, роль юридической науки в развитии местного самоуправления весьма значима. Однако, как и в области государственного или хозяйственного управления, главным образом она сводится к правовому оформлению научно-обоснованных экономических разработок. Основываясь на этом положении, в настоящем исследовании местное самоуправление рассматривалось как социально-экономическая категория.

Состояние изученности проблемы: Основоположниками науки о местном самоуправлении являются А. Токвиль, Р. Гнейст, Л. Штейн, П. Лабанд и другие известные ученые.

В России вопросам методологии развития местного самоуправления стали уделять внимание с середины 19 века. На первых этапах местное самоуправление было объектом исследований, в основном, представителей юридической науки: Безобразова В.П., Васильчикова

A.И., Велихова Л.А., Градовского А.Д., Дешкова В.Н., Коркунова Н.М., Лазаревского Н.И., Михайлова Г.С. и других ученых.

Современные правовые аспекты местного самоуправления детально проработаны в трудах Авакьяна С.А., Барабашева Г.В., Васильева В.И., Кутафина О.Е., Пылина В.В., Уварова А.А., Фадеева

B.И., Черкасова А.И:, Шугриной Е.С. Ясюнаса В.А. и других ученых.

Учитывая важность проблем местного самоуправления; начиная со второй половины 20 века, ими стали заниматься ученые других отраслей знаний, включая экономистов. В последние годы вопросам развития экономических основ местного самоуправления, в т.ч. регулирования межбюджетных отношений (экономических отношений между уровнями управления развитием территорий), формирования и исполнения местных бюджетов посвящены работы таких ученых, как Авдеева ТТ., Бабун Р.В., Бухвальд Е.М., Валентей С.Д., Глазырин М.В., Жихаревич Б.С., Зотов В.Б., Игнатов В.Г., Игудин А.Г., Кпиманов В.В., Курляндская Г.В., Лавров А.М., Лексин В.Н., Ореховский П.А., Пансков В.Г., Пронина Л.И., Пчелинцев О.С., Родионова В.М., Рохчин В.Е., Рой О.М., Рябухин С.Н., Сазонов С.П., Широков А.Н., Швецов А.Н., Юркова С.Н. и многих других.

Организационным вопросам развития систем государственного управления и местного самоуправления, их взаимодействию и разграничению полномочий между ними серьезное внимание уделено в работах Адукова Р.Х., Анимицы Е.Г., Баклаженко Г.А., Гаврилова А.И., Герасименко Г.А., Глазычева В.Л., Емельянова Н.А., Иванова В.В., Королева Ю.Б., Латфуллина Г.Р., Мозохина С.И., Хицкова И.Ф., Черняева А.А., Ушачева И.Г., Шумянковой Н.В. и других.

Значительный вклад в решение проблем устойчивого социально-экономического развития сельских территорий внесли Баутин В.М., Бо-гдановский В.А., Бондаренко Л.А., Буздалов И.Н., Козлов В.В., Костяев

A.И., Кузнецов В.В., Мерзлов А.В., Милосердое В.В., Миндрин А.С., Никонов А.А., Огарков А.П., Петриков А.В., Тарасов Н.Г., Торопов Д.И., Узун

B.Я., Шамин А.Е. и другие ученые.

В настоящее время, в связи с проводимой муниципальной реформой, интерес экономической науки к исследуемой проблеме заметно возрос. Однако при этом рассматриваются, в основном, общие вопросы развития местного самоуправления, и лишь немногие ученые (Прокофьева Ж.В., Сергеев П.В. и др.) затрагивают сельскую тематику. Кроме того, в исследованиях не уделяется должного внимания местному самоуправлению как фактору развития сельских территорий. Все это дает основание полагать, что, несмотря на накопленный опыт, имеющейся научно-методической базы недостаточно для решения проблем развития местного самоуправления на селе.

Важно отметить, что большинство работ по теме носит аналитический характер. Для развития местного самоуправления главным образом необходимы исследования методического характера, содержащие конкретные научные рекомендации прикладного характера. Поэтому данному аспекту в диссертации уделено особое внимание.

Цель исследования - разработка организационно-экономического механизма развития местного самоуправления на сельских территориях.

Согласно цели решены следующие задачи:

- обобщен российский и зарубежный опыт местного самоуправления, показано наличие взаимосвязи между дееспособностью института местной власти и развитием сельских территорий и страны в целом;

- дана оценка методологии институциональных преобразований в области местного самоуправления в России, обоснованы направления ее развития;

- проанализирована действующая нормативно-правовая база местного самоуправления, выявлены пути ее совершенствования;

- обоснованы перспективы развития аграрного сектора, уточнены функции государственных и местных органов власти по его поддержке;

- обоснованы необходимость и направления совершенствования стратегии и программ социально-экономического развития сельских территорий;

- разработаны рекомендации по оптимизации организационных характеристик системы местного самоуправления;

- разработаны рекомендации по повышению экономической самостоятельности органов местного самоуправления;

- разработаны рекомендации по планированию, оценке и стимулированию деятельности органов местного самоуправления.

Методология и методы исследования. Теоретической и методологической базой исследования послужили труды классиков экономической науки, современных отечественных и зарубежных ученых в области местного самоуправления.

В диссертации охвачен основной перечень наиболее важных проблем по исследуемой теме, что не позволило детализировать в равной степени представленные разработки. Оправданность такого подхода объясняется тем, что все основные элементы принятой в России модели местного самоуправления нуждаются в комплексном изучении и развитии.

При подготовке диссертационной работы применялись монографический, абстрактно-логический, расчетно-конструктивный, социологический и экспертный методы исследования.

Информационную базу исследования составили данные Росста-та, Минрегиона РФ, Минэкономразвития РФ, Минфина РФ, Минсель-хоза РФ, материалы интернет-сайтов региональных и районных администраций, итоги анкетных и устных опросов. Для их проведения автором были разработаны комплексные инструментарии «Паспорт сельского поселения», «Паспорт муниципального района» и «Паспорт оценки результатов исследования», позволившие осуществить целенаправленный сбор необходимой информации, а также экспертную оценку, содержащихся в работе выводов и методических разработок.

Автор исходил из положения о том, что использование в России зарубежного опыта местного самоуправления в чистом виде нецелесообразно. Чтобы получить хороший эффект, в рекомендациях необходимо учитывать принципы формирования территориального и производственного самоуправления, прошедшие успешную апробацию в условиях России.

По итогам исследования нами разработана новая модель местного самоуправления для России. Она не согласуется с законом ФЗ-131, который по нашему мнению пока не обеспечивает решение поставленных перед ним задач. В своей работе мы исходили из того, каким с научной точки зрения должно быть местное самоуправление в России, в т.ч. на селе.

Исходные позиции исследования. Сегодня целесообразность развития в России местного самоуправления у большинства специалистов не вызывает сомнений. Вместе с тем, практически все они склонны считать, что для создания полноценного института местного самоуправления необходимо повысить доходы местных бюджетов за счет увеличения поступлений от тех или иных регулирующих налогов.

Анализ показывает, что реализация этих рекомендаций позволит в некоторой мере укрепить экономическую базу муниципальных образований. Однако должным образом реализовать огромный потенциал, заложенный в местном самоуправлении, они не способны. Для этого систему местного самоуправления необходимо сформировать на качественно иной методологической основе. Ее ключевые положения в работе сформулированы в виде экономических и организационных принципов. По нашему мнению, их практическое воплощение позволит создать наиболее целесообразную для России модель местного самоуправления.

При обосновании рекомендаций по ее проектированию мы исходили из того, что они должны отвечать следующим требованиям:

1. Быть выгодными для всех заинтересованных сторон: государства, населения и бизнеса.

2. Способствовать не только развитию сельских территорий, но и решению других актуальных проблем (гармонизации отношений между населением, государством и бизнесом; созданию условий для развития предпринимательства и гражданского общества; повышению прозрачности экономики и снижению коррупции и т.д.).

3. Не содержать существенные риски.

4. Не требовать значимых инвестиций (быть малозатратными).

5. Давать отдачу в ближайшей, а не в отдаленной перспективе.

6. Быть простыми, понятными и убедительными.

Экспертная оценка показала, что результаты исследования, в целом, отвечают перечисленным требованиям. Заметим, что в качестве экспертов привлекались не только действующие, но и бывшие руководители муниципальных и государственных органов власти, так как последние нередко наиболее объективны в своих оценках.

В работе обоснована целесообразность одноуровневой системы местного самоуправления для России. Но, несмотря на это, нами разработаны рекомендации, направленные на повышение эффективности районного звена муниципального управления. Объясняется это двумя причинами: согласно закону ФЗ-1Э1, указанное звено относится к системе местного самоуправления; меры, предложенные для районного звена, актуальны независимо от того, к какой системе власти (государственной или муниципальной) оно относится.

Объект исследования - система местного самоуправления на сельских территориях.

Предмет исследования - организационные и экономические отношения, влияющие на развитие местного самоуправления на сельских территориях.

Научная новизна исследования заключается в развитии теории и методологии формирования системы местного самоуправления на сельских территориях и разработке на этой основе соответствующего организационно-экономического механизма. Данный механизм нами идентифицируется как совокупность взаимоувязанных организационных и экономических мер по трансформации действующей модели местного самоуправления в эффективный институт местной власти, обеспечивающий устойчивое развитие сельских территорий. Конкретные положения научной новизны заключаются в следующем: а) по специализации «региональная экономика»:

- обобщены существующие подходы к пониманию сущности основных категорий местного самоуправления, дана их авторская трактовка; выявлены тенденции и определены этапы развития местного самоуправления в российской деревне, начиная с первой земской реформы; сформулированы факторы, влияющие на развитие местного самоуправления, осуществлена их классификация;

- разработаны рекомендации по уточнению функций и полномочий органов власти сельских поселений, базируясь на принципе «полной ответственности за все, что происходит на подведомственной территории»; предложен классификационный признак, позволяющий разграничить функции органов местного самоуправления и государственного управления; обоснованы направления их деятельности по совершенствованию стратегии и программ развития сельских территорий, включая аграрный сектор;

- разработан организационный механизм формирования системы местного самоуправления, предполагающий оптимизацию муниципальной структуры, состава и численности работников сельских администраций, а также структуры управления администраций муниципальных районов на основе четырех проблемно-функциональных блоков: развитие экономики, развитие социальной сферы, развитие личности, защита личности; обоснована необходимость создания в России системы местного самоуправления, охватывающей все уровни управления;

- разработан экономический механизм развития местного самоуправления, направленный на укрепление финансовой базы, повышение самостоятельности и заинтересованности органов местной власти в социально-экономическом развитии сельских территорий на основе совмещения вектора интересов различных уровней управления, внедрения территориального (муниципального) хозрасчета, усиления мотивации муниципальных служащих в эффективной деятельности;

- разработаны рекомендации по децентрализации и упрощению механизма выравнивания доходов сельских поселений, предполагающие повышение роли районного звена управления в данном процессе;

- сформулированы предложения по совершенствованию методов планирования, организации и оценки деятельности органов местного самоуправления сельских поселений. б) по специализации «экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - АПК и сельское хозяйство»:

- осуществлена комплексная оценка государственной и муниципальной финансовой поддержки аграрного сектора, в результате чего установлено, что наиболее эффективно она используется в регионах, в которых доля сельскохозяйственных организаций в производстве сельхозпродукции превышает 50%; сделан вывод о целесообразности учета данной зависимости при разработке стратегии и программ развития отрасли;

- установлена необходимость увеличения доли расходов, выделяемых из средств бюджетной поддержки сельского хозяйства, на подготовку высококвалифицированных кадров и сотрудничество с научными организациями, осуществляющими внедрение в отрасли прогрессивных технологий;

- обоснована целесообразность совершенствования стратегии управления аграрным сектором России путем перехода от сложившейся в период реформ финансовой помощи отрасли к ее комплексной государственной и муниципальной поддержке; решение этой проблемы предполагает существенное расширение перечня ее видов, включая (наряду с финансовой), административную, правовую, инновационную, информационную, маркетинговую и другие виды помощи; установлено, что основная часть названных направлений поддержки отрасли должна осуществляться районными органами управления АПК;

- обоснованы необходимость и целесообразные пути активизации взаимодействия органов местного самоуправления с предпринимательскими структурами; функционирующими на сельских территориях, включая ЛПХ и КФХ; с учетом финансовых возможностей данных органов и степени актуальности потребностей предпринимателей, определены малозатратные направления указанной помощи (содействие в развитии кооперации и привлечении инвестиций, совершенствовании отношений между формированиями по производству, переработке и реализации сельхозпродукции, обеспечении доступности агропродовольственных рынков для местных производителей, представление их интересов в вышестоящих органах власти и др.).

Практическое значение. Методические разработки, выполненные в ходе диссертационного исследования, получили положительную оценку со стороны руководителей органов местного самоуправления, Министерства сельского хозяйства РФ. В 2005 г. Постановлением Президиума Россельхозакадемии автор награждена Дипломом за лучшую завершенную научную разработку года «Рекомендации по совершенствованию местного самоуправления в сельских поселениях».

Разработки автора могут быть использованы органами управления всех уровней, ответственными за решение проблем социально-экономического развития сельских территорий. Внедрение в практику результатов исследования будет способствовать созданию в России эффективного института местного самоуправления, социально-экономическому развитию сельских территорий и страны в целом.

Апробация и реализация результатов исследования. Исследование проводилось в рамках планов НИР ГНУ ВНИЭТУСХ по темам «Разработать научные основы управления и информационного обеспечения АПК (№ ГР 01.200.117751), «Разработать методологические подходы и практические рекомендации по совершенствованию организационно-экономических механизмов функционирования агропромышленного комплекса, систем управления и научно-технической информации в АПК Российской Федерации (№ ГР 01.2006.08509).

Результаты исследования одобрены Ученым советом ВНИЭТУСХ, Президиумом Россельхозакадемии (протокол №7 от 21 июня 2007 года), получили положительную оценку на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях по проблемам развития местного самоуправления и сельских территорий России.

В частности, выводы и предложения, сформулированные по итогам исследования, были апробированы на следующих научно-практических конференциях:

- международных: «Устойчивое развитие сельской местности: концепции и механизмы», г. Москва, 2001 г.; «Власть, бизнес и крестьянство: механизмы эффективного взаимодействия», г. Москва, 2002 г.; «Сельская бедность: причины и пути преодоления», г. Москва, 2004 г.; «Институциональные условия развития сельского хозяйства России: эволюция социально-экономической функции и рыночной структуры», г. Ростов-на-Дону, 2004 г.; «Государственное регулирование сельского хозяйства: концепции, механизмы, эффективность, г. Москва, 2005 г.; «Эколого-технологическая, правовая и социально-экономическая политика в сельском хозяйстве: история и современность», г. Оренбург,

2005 г.; «Модели индикативного планирования социально-экономического развития сельских территорий», г. Ростов-на-Дону,

2006 г.; «Региональные аспекты развития агропромышленного комплекса в Южном федеральном округе (опыт, проблемы и перспективы реализации национального проекта)», г. Ростов-на-Дону, 2007 г.; «Государственное регулирование сельского хозяйства: концепции, механизмы, эффективность, г. Москва, 2007 г.; «Роль инноваций в развитии агропромышленного комплекса», г. Москва, 2008 г.; «Кадровое обеспечение устойчивого развития сельских территорий и задачи по реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012гг.», г. Москва, 2009 г.; Специальной Московской сессии IX Конгресса Европейской ассоциации сельскохозяйственных экономистов «Будущее сельской Европы в глобальной системе агропродовольствия», г. Москва, 2005 г.;

- всероссийских: «Организационно-экономический механизм государственной поддержки сельского хозяйства», г. Москва, 2004 г.; «Экономические основы, возможности и направления развития личного подсобного хозяйства», г. Москва, 2004 г.; «Местное самоуправление на селе: опыт, проблемы, решения», г. Москва, 2006 г.; Втором Всероссийском конгрессе экономистов-аграрников «Устойчивое развитие агропродовольственного сектора как важнейший фактор социально-экономической стабильности России», г. Москва, 2006 г.; Независимого научного общества России, г. Москва, 2002 г.

- региональных: «Развитие предпринимательства на селе: региональный аспект», г. Пенза, 2005 г.; «Закономерности трансформации аграрных отношений и проблемы реформирования агропромышленного комплекса (Островские чтения)», г. Саратов, 2006 г.; «Развитие ЛПХ: устойчивость, интеграция, стратегия» (заседание «круглого стола» ВНИЭТУСХ), г. Москва, 2007 г.; «Наследие А.В. Чаянова и будущее АПК России», г. Нижний Новгород - Княгинино, 2008 г.

В сентябре 2006 года отделом «Управление АПК и сельскими территориями» ГНУ ВНИЭТУСХ совместно с Комитетом по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ была проведена Всероссийская научно-практическая конференция «Местное самоуправление на селе: опыт, проблемы, решения». Автор являлся одним из инициаторов и организаторов данного мероприятия.

Результаты исследования используются Минсельхозом РФ, в ряде сельских и районных администраций Нижегородской, Пензенской и Орловской областей, а также в учебных целях при переподготовке муниципальных служащих в ФГОУ Российская академия кадрового обеспечения АПК.

Автором опубликовано 80 научных работ, из них по теме диссертации - 61 работа объемом 188,3 п.л., в т.ч. авторского текста - 71,3 п.л. В изданиях перечня ВАК -11 статей.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Адукова, Алевтина Николаевна

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. Российское село продолжительное время находится в глубоком социально-экономическом кризисе. Выход из него невозможен без демократизации общественно-экономических отношений и решения на этой основе двух фундаментальных проблем: формирования благоприятных условий для предпринимательской деятельности и дееспособного института местного самоуправления. Таким образом, создание полноценного института местной власти является одной из базовых предпосылок развития сельских территорий и России в целом.

2. Сложившиеся в экономической науке модели и теории местного самоуправления нуждаются в дальнейшем развитии, т.к. не во всех из них классификационным признаком является самостоятельность органов местной власти, некоторые теории дублируют друг друга, а названия теорий и соответствующих им моделей не совпадают. С целью устранения этих недостатков указанные теории и модели целесообразно формулировать следующим образом: примата общины, примата государства, паритетная, общинно-государственная, государственно-общинная, общинно-хозяйственная, государственно-хозяйственная.

3. Понятийный аппарат и нормативно-правовая база в области местного самоуправления нуждаются в развитии. Так, в законе №131-ФЗ при формулировании определения понятия «местное самоуправление» не затронута проблема собственных финансовых возможностей органов местной власти, без обеспечения которых невозможно создание дееспособного института местной власти. В Бюджетном кодексе РФ основная масса трансфертов необоснованно отнесена к собственным доходам местного бюджета, не предусмотрены общефедеральные «минимальные социальные стандарты», «бюджетная обеспеченность муниципального образования» и «минимальная бюджетная обеспеченность».

4. Эффективность местного самоуправления зависит от множества факторов. С учетом содержания и значимости их следует подразделять на базовые, экономические, организационные, структурно-функциональные, ресурсные и другие. Анализ этих факторов свидетельствует, что для повышения эффективности органов местного самоуправления в России, прежде всего, необходимо обеспечить их самостоятельность на основе оптимизации экономических отношений между уровнями управления.

5. В своем развитии местное самоуправление в России прошло 17 этапов. Их изучение показывает, что каждый шаг в развитии местного самоуправления приводил к адекватному социально-экономическому развитию страны. Несмотря на это, в России пока не принимаются меры, направленные на реальное развитие местного самоуправления. Главный недостаток принятой ныне в России модели местного самоуправления обусловлен чрезмерной централизацией полномочий и ресурсов на федеральном и региональном уровне. Из-за этого в бюджетах большинства сельских поселений нет статей, направленных на развитие территорий, выполнение многих других функций. В результате, свыше 77% из них делегировали основную часть полномочий на уровень муниципального района.

6. Функции органов власти сельского поселения целесообразно определять, основываясь на принципе их «полной ответственности за все, что происходит на курируемой территории». Его учет предполагает формирование штата сельской администрации, исходя из необходимости полноценного выполнения всех местных функций. Такой подход требует увеличения количества работников сельской администрации до двух раз и более за счет включения в ее штат новых специалистов.

7. В соответствии с законом №131-Ф3 районное звено власти отнесено к муниципальной системе. Однако объективных предпосылок для этого не существует, т.к. оно не обладает признаками местной власти. Это свидетельствует о целесообразности создания в России одноступенчатой системы местного самоуправления и отнесения районного звена к системе государственного управления. Принятие в России двухуровневой системы местного самоуправления в некоторой мере вызвано отсутствием аргументированных методических разработок по разделению функций между районом и поселением. Для решения этой проблемы в работе предложен следующий критерий: за органами местного самоуправления рекомендуется закрепить решение вопросов жизнеобеспечения поселений, за органами государственного управления - вопросы, общие для двух и более поселений.

8. Основной причиной недостаточной эффективности органов местного самоуправления на селе является слабость их экономической базы. Для ее укрепления целесообразно осуществить следующий комплекс мероприятий: довести долю доходов местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете страны до 20%, а долю собственных доходов местных бюджетов (формируемых за счет собственных источников) в их общих доходах - до 75%; повысить заинтересованность органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии сельских территорий (с этой целью рекомендуется строить экономические отношения между уровнями управления на принципах хозрасчета, распределяя налоговую массу, полученную на территории сельского поселения, в пропорции: поселение - 60%, муниципальный район - 20%, субъект РФ - 10% и федеральный центр - 10%; разделить муниципальные образования на 4 категории, привязав к ним заработную плату муниципальных служащих); выравнивание бюджетной обеспеченности сельских поселений осуществлять сначала на уровне муниципального района, и лишь в случае необходимости подключать к данному процессу региональное звено.

9. Принятая в России конструкция системы местного самоуправления имеет недостатки, для устранения которых целесообразно: уточнить действующую муниципальную структуру (путем отнесения к муниципальным образованиям лишь низовых административно-территориальных единиц: сел, малых городов и городских районов в крупных городах, классифицировав их соответственно как сельские поселения, городские поселения и внутригородские поселения); сформировать структуру районной администрации на базе таких четырех проблемно-целевых блоков, как «развитие экономики», «развитие социальной сферы», «развитие личности» и «защита личности»; создать целостную систему местного самоуправления, охватывающую все уровни управления и включающую, наряду с другими органами, федеральное министерство по вопросам местного самоуправления.

10. Укрепление экономики аграрного сектора является важным условием развития сельских территорий. Решение этой задачи возможно лишь при оказании отрасли комплексной помощи со стороны государственных и местных органов власти на основе существенного расширения перечня их функций по управлению АПК, включив в него административную, правовую, инновационную, маркетинговую и иные виды поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей. Для выполнения этих и других функций по социально-экономическому развитию сельских территорий необходима активизация взаимодействия органов местного самоуправления с предпринимателями.

11. Бюджетная помощь, оказываемая в России аграрному сектору, крайне незначительна (составляет всего 14-16 долларов США в расчете на 1 га. с.х. угодий), однако и она используется недостаточно эффективно. Так, в регионах до 30-70% бюджетных субсидий направляется на содержание органов управления отраслью; финансовые средства, получаемые непосредственно сельскохозяйственными формированиями, почти полностью расходуются на приобретение материальных ресурсов; обеспечению же отрасли конкурентоспособными кадрами и сотрудничеству с наукой не уделяется должного внимания, что препятствует распространению новых технологий, росту производительности труда, продуктивности и других показателей; неоправданно снижена роль сельскохозяйственных организаций в производстве сельхозпродукции. Все это ведет к уменьшению экономической эффективности бюджетных субсидий, выделяемых для отрасли, что необходимо учитывать государственным и местным органам власти в своей деятельности по разработке стратегии и программ социально-экономического развития сельских территорий.

12. Эффективность деятельности органов местного самоуправления в значительной мере зависит от систематической объективной оценки их деятельности. Предназначенная для этого официальная методика не способна дать желаемого результата, т.к. имеет ряд существенных недостатков: она сложна; предполагает оценку работы лишь органов самоуправления муниципальных районов и городских округов; роль оценщика отводит региональной администрации, а не населению и т.д. Учитывая это, в ходе исследования разработана методика оценки органов власти сельских поселений, позволяющая более объективно судить об их вкладе в развитие сельских территорий. В методике показатели оценки сформированы на базе функций органов самоуправления поселений, а роль оценщика отведена избирателю.