Социально-экономические противоречия становления местного самоуправления в современной России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Арамян, Эдгар Русланович

Введение.

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1.1. Местное самоуправление как объект политико-экономического анализа.

1.2. Противоречивый путь развития российского местного самоуправления (конец 1980-х - начало 2000-х гг.).

1.3. Реформа местного самоуправления-2003: перемены в экономико-правовых основах.

1.4. Польский опыт как пример успешного развития местного самоуправления в «постсоциалистических» условиях.

ГЛАВА И. СОСТОЯНИЕ МОСКОВСКОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ И КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ПЕРСПЕКТИВАМ ЕГО РАЗВИТИЯ.

2.1. Исторические аспекты развития местного самоуправления в Москве: от самоуправления к государственному управлению

2.2. От государственного управления к местному самоуправлению в столице: упущенный шанс.

2.3. Организации общественного самоуправления: советы общественного территориального самоуправления и товарищества собственников жилья.

2.4. Перспективы развития местного самоуправления.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Социально-экономические противоречия становления местного самоуправления в современной России"

Актуальность темы исследования обусловлена, во-первых, ролью, которую призвано играть местное самоуправление в жизнедеятельности населения, обеспечивая ему организацию жизненной среды на территории, устанавливая взаимоотношения с более высокими властными уровнями, создавая возможность реализовывать потенциал населения в сфере социально-экономической деятельности, прежде всего на основе местных ресурсов. Во-вторых, тем, что необходимо выявить причины того, что российское местное самоуправление, накопив за годы трансформации определенный опыт своего становления и развития, тем не менее не получило возможности функционировать в полном объеме и использовать все преимущества этой формы организации власти на местах. В-третьих, тем, что проблемы экономических механизмов функционирования местного самоуправления разработаны недостаточно, что усугубляется дифференциацией социально-экономических, природно-ресурсных и национальных различий территорий, а также часто достаточно резкими внутритерриториальными различиями. В-четвертых, тем, что в настоящее время намечается новый этап в развитии местного самоуправления в российских условиях и чрезвычайно важным является выявление направлений социально-экономического развития страны, при котором местное самоуправление явится как средством достижения гражданского общества и развития демократии, так и формой укрепления эффективности низового территориального уровня как экономической базы государства. Выводы, полученные в результате рассмотрения этих проблем, могут послужить основой выработки перспективных подходов к становлению и развитию в стране подлинного местного самоуправления.

Степень разработанности проблемы. За годы трансформации российского общества накоплена большая литература, посвященная различным сторонам развития местного самоуправления. Однако политико-экономический аспект в ней разработан значительно слабее, чем правовой и политологический.

В большей мере исследования по местному самоуправлению представлены правовой литературой. И это в современных условиях объяснимо. Действительно, на заре трансформационных преобразований казалось, что все дело становления новых отношений определяется отсутствием законов или их несовершенством. Основные усилия были направлены на то, чтобы создать в стране новую законодательную базу, и литература это отражала1.

К правовому направлению анализа проблем местного самоуправления примыкает и политологическое, также широко развившееся к настоящему времени. Это направление связано с тем, что местное самоуправление в российском обществе воспринимается, прежде всего, как политический институт2.

Еще одним направлением исследования, связанным с местным самоуправлением, является социологическое. Часто многие неудачи развития местного самоуправления, выявленные социологическими методами, объясняются неготовностью к нему значительной части российского населения. На основании этих исследований делаются выводы о готовности или неготовности населения страны к местному самоуправлению3.

1 См.: Коваленко А. и др. Муниципальное право. - М.: «Новый юрист». 1997; Писарев А. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: ИМПЭ. «Триада Лтд.». 1997; Васильев В. Местное самоуправление. -М.: Юринформцентр. 1999; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - М.: «Норма». 2002; Широков А.Н. Федеральное законодательство России о местном самоуправлении. - СПб. 1999; Местное самоуправление в современной России. - Ростов-на-Дону: «Феникс». 2001; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М., 1996 и др.

2 См., например, Политическая наука современной России: тенденции развития. /Под ред. Ю.Пивоварова. -М.: ИНИОН РАН. 1999; Политическая наука: новые направления. / Под ред. Р.Гудина, Х.-Д. Клингеманна. -М.: «Вече». 1999; Вайнштейн Г. Между полной несвободой и полным хаосом: о природе политической системы современной России. Pro et Contra. 1998. Т. 3. № 3 и др.

3 См.: Гордон Л., Клопов Э. Современные общественно-политические преобразования в масштабе социального времени. //«Социологические исследования». 1998. № 1; Бородкин Ф. Ценности населения и возможности местного самоуправления. // «Социологические исследования». 1997. № 1; Островская Т., Задорин И. Общественное мнение о местном самоуправлении. // «Политика». 1998-1999. № 4 и др.

Современные исследователи обращаются и к российскому историческому опыту развития местного самоуправления, отмечая характерную для российского земства проработанность экономических механизмов, а также такой важный аспект его развития как учет местных условий. Исторические исследования в то же время постоянно подчеркивают противоречивость развития местного самоуправления и в дореволюционной России4.

Имеется и весьма значительная экономическая литература по проблемам местного самоуправления. Однако основная ее часть посвящена управленческо-отраслевым аспектам его развития. Что же касается политико-экономического анализа, то он практически отсутствует, что не способствует пониманию сути местного самоуправления, вызывает комплекс связанных с ним противоречий, мешает созданию материально-ресурсной его основы, ограничивает его развитие5.

Все это свидетельствует о необходимости политико-экономических исследований проблем местного самоуправления, что и предопределило выбор темы диссертации, ее цели и задачи.

Цель исследования - выявить противоречия становления и развития местного самоуправления в современных российских условиях на основе политико-экономического анализа.

4 Калинин В.Д. Из истории городского самоуправления в России (ХУП-ХХ вв.) - М.: ИЭ РАН. 1994; Калашникова Т. Территориальное управление хозяйством. История вопроса. // «Федерализм». 199б.№ 2; Солженицын А. Традиции российской государственности и перспективы федерализма. // «Федерализм». 1996. № 3; Говоренкова Т., Савин Д., Чуев А. Что сулит и чем грозит административно-территориальная реформа в России. // «Федерализм». 1997. № 3; Морозова Е. Российские земства: взгляд в прошлое. К гражданскому обществу через самоуправление населения. Выпуск 1. - М.: ИЭ РАН. 1996; Елагин С.А. История развития на территории Москвы самоуправления и проблема выбора для его функционирования оптимальной территориальной единицы; Вайровская С.В. Вологодской земство (1869-1917 гг.). К гражданскому обществу через местное самоуправление. Выпуск II. - M.: ИЭ РАН. 1997.

5 Кириллова А.Н. Проблемы управления жилищным фондом и механизм привлечения финансовых ресурсов. // «Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ». 1999. № 5; Воронин А.Г. Основные принципы формирования структуры управления муниципальным образованием. //«Городское управление». 1996. № 1; Мельников С.Б. Формирование корпоративного управления муниципальным образованием в России в условиях кризиса. - М.: «Арина». 1996; Лавров М.Т. Управление социально-экономическим развитием района при переходе к рынку. - М.: «Луч». 1998; Солоухина Т.П. Актуальные проблемы экономического обеспечения образовательного учреждения в условиях реформирования образования. //«Вестник Ml ТУ». 2001. T.4. № 2 и т.п.

Для достижения цели исследования ставились следующие задачи:

- обосновать политико-экономическое содержание местного самоуправления;

- исследовать проблемы и противоречия становления и развития местного самоуправления в современной России;

- выявить причины, сдерживающие становление и развитие российского местного самоуправления;

- показать различия местного и общественного территориального самоуправления;

- исследовать историю, современное состояние и перспективы развития местного самоуправления на примере Москвы;

- раскрыть опыт успешного развития местного самоуправления в ходе современной рыночной трансформации (польский опыт).

Объект исследования — местное самоуправление, его политико-экономические основы и механизмы функционирования.

Предмет исследования — противоречия становления и развития местного самоуправления в современной России на примере московского территориального самоуправления.

Методологической основой исследования является политико-экономический подход, в соответствии с которым местное самоуправление формирует комплекс социально-экономических отношений на первичном территориальном уровне с его противоречивой системой внутренних и внешних связей, влияния на них отношений, складывающихся на региональном и федеральном уровнях.

Диссертация базируется на правовых и других официальных документах, на изучении отечественной и зарубежной литературы по проблемам самоуправления, на статистических и литературных источниках по московскому самоуправлению в прошлом и настоящем.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что ее результаты могут быть использованы при выработке социально-экономической стратегии развития гражданского общества в России; разработке программ социально-экономического развития регионов, крупных городов, муниципальных образований; отработке конкретных механизмов становления и функционирования местного самоуправления в современных российских условиях.

Научная новизна диссертационного исследования заключаются в том, что в нем:

1. Проведен политико-экономический анализ противоречий и проблем местного самоуправления как формы негосударственной власти, наиболее адекватной местной территориальной системе социально-экономических отношений, позволивший в комплексе рассмотреть систему социально-экономических отношений на первичном территориальном уровне;

2. Доказано, что создание местного самоуправления на основе наделения его некоторыми государственными полномочиями и только для выполнения этих полномочий, противоречит содержанию и принципам местного самоуправления;

3. Раскрыты критерии выделения муниципальных образований, позволяющие увязать властную, социальную и хозяйственную стороны общественной жизни - местное самоуправление, местную экономику и социальную сферу, полнее использовать местный социально-экономический потенциал для организации жизнедеятельности и жизнеобеспечения населения;

4. Выявлена противоречивость основных подходов к пониманию местного самоуправления в современной России: централистски-административный, рассматривающий местное самоуправление как часть «вертикали власти», контролируемую и зависимую на основе подчиненности высшим властным уровням; прагматический, видящий в местном самоуправлении исключительно механизм повышения экономической эффективности коммунально-бытовой сферы; самоуправленческий, связанный с признанием автономности местного самоуправления и возможности саморазвития территории, базирующихся на собственных ресурсах и социально-экономической деятельности населения;

5. Выделены основные факторы, определяющие противоречия развития местного самоуправления в современной России (отсутствие четкой стратегии социально-экономического развития страны; компеляционное понимание содержания местного самоуправления и смешение функций государственного управления, общественного территориального и местного самоуправления; неотработанность финансового и материального обеспечения государственных полномочий, осуществляемых местным самоуправлением; прямое вмешательство государственных органов в компетенцию и дела местного самоуправления; давление региональной власти на местное самоуправление; противоречия внутри самого местного самоуправления и т.п.).

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Арамян, Эдгар Русланович

Заключение

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что противоречивость становления местного самоуправления в современной России наблюдается по целому ряду причин и направлений:

1. В современных российских условиях местное самоуправление не всегда понимается как самостоятельное и под свою ответственность осуществление населением определенной территории своей власти по решению непосредственно населением и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторически и иных местных традиций и в пределах, установленных законом. Ограничительно трактуются и экономические основы местного самоуправления — муниципальное хозяйство, бюджетные отношения, социально-экономические связи и т.п. На наш взгляд, это связано с тем, что до сих пор местное самоуправление не воспринимается как объект политико-экономического исследования. Чаще всего при анализе проблем местного самоуправления речь идет об управленческих, правовых, географических или политологических аспектах анализа.

Между тем, система социально-экономических отношений местного сообщества на локальном территориальном уровне, обеспечивающая жизнедеятельность населения, экономическое взаимодействие хозяйственных структур по поводу использования территории, экономические связи между сообществами смежных территорий, а также между федеральным, региональным и самоуправленческим уровнем, в том числе в сфере перераспределенческих отношений по поводу использования ресурсов и создания конституционных гарантий социально-экономической обеспеченности населения, а также характер внутренних и внешних взаимосвязей территориальных сообществ, факторы, выражающие интересы и потребности определенных групп населения в рамках местных сообществ, используемые экономические механизмы и т.п., являются ничем иным как объектом политико-экономического анализа. Кроме того, местное самоуправление — существенное направление социально-экономической политики государства, несмотря на негосударственный характер власти и определенную свободу его хозяйственных действий по привлечению местных ресурсов, развитию предпринимательства, в целом комплексного подхода к развитию территории и формированию жизненной среды населения. Между тем, эти факторы увеличивают значение и необходимость политико-экономического анализа местного самоуправления.

Таким образом, местный уровень хозяйственной организации является объектом теоретического анализа, в рамках которого переплетается весь комплекс современных общественных отношений, в котором взаимоувязаны властная и хозяйственная стороны общественной жизни — местное самоуправление и местная экономика, позволяющие наиболее полно использовать местные ресурсы, в целом местный социально-экономический потенциал в целях удовлетворения местного населения, соблюдения его особенностей и традиций.

2. Муниципальный уровень является основополагающей частью общей экономической системы страны и с этих позиций также должен рассматриваться как объект политико-экономических исследований.

Противоречия местного самоуправления как нового для общественного развития современной России института, определяются особенностями, выражающимися в том, что с начала преобразований (вначале перестройка, а затем — радикальные экономические реформы) не было выработано четкой стратегии политических и социально-экономических действий. Это приводило к противоречивости социально-экономических и политических решений, выбору нелогичных с точки зрения развития страны и его населения подходов, принятию мер, часто прямо противоположных национальным интересам страны.

Это же привело к тому, что по отношению к пониманию характера местного самоуправления в обществе наметились три подхода. Первый можно назвать централистски-административным. В соответствии с этим подходом местное самоуправление является низовой частью властной государственной вертикали, причем частью, иерархически соподчиненной и контролируемой. Об экономической самостоятельности и свободе деятельности местного самоуправления под свою ответственность в данном случае не может быть и речи. Давление осуществляется и экономически, и административно. Этот подход, по существу, ничем не отличается от того, что было в советских условиях, исключая давление через партийные каналы.

Второй подход можно назвать прагматическим. В данном случае представление о местном самоуправлении связано исключительно с возможностью его использовать в целях решения строго ограниченного круга функций, решение которых или экономически по тем или иным причинам неэффективно, например, проведение жилищно-коммунальной реформы (на практике это называется «скинуть» на низовой уровень все накопившиеся за много десятилетий проблемы местной жизни: коммунальные, жилищные, дорожно-транспортные, безопасности, благоустройства, бытовые и т.д.), или связано с решением функций, ничего не определяющих в местном хозяйстве (пример — современное московское местное самоуправление).

Третий подход, который можно назвать самоуправленческим, связан с пониманием местного самоуправления в соответствии с Европейской Хартией демократизации общественных отношений на основе разделения властей, функционирования самоуправления как негосударственной власти, его автономии и возможности на этой основе саморазвития территории, осуществления муниципальной реформы как части эффективных социально-экономических преобразований всего общества с широким включением в этот процесс основной части населения, осуществления социальных, экономических и политических преобразований в интересах российского общества. Кроме того, самоуправленческий, подход связан с пониманием муниципальных преобразований как приоритетных с точки зрения проводимой общественной трансформации.

Если в ходе трансформации социально-экономических отношений будет использоваться третий подход, а не компиляция подходов, наблюдаемая с конца 80-х годов и продолжающаяся в настоящее время, снимутся противоречия, не только связанные со становлением и развитием самоуправления в стране, но и будут нивелированы многие противоречия, характерные для российского общества в целом.

3. Несмотря на достаточно длительный опыт развития местного самоуправления в современной России, неясными остаются многие организационные, административные, не говоря уже об экономических, проблемы, вызванные противоречиями практически во всех направлениях развития местного самоуправления, поскольку местное самоуправление достаточно новый для современной России общественный институт, который не наработал пока в достаточном объеме своей системы социально-экономических отношений, своей системы экономических зависимостей и связей, способных, в том числе регулировать законодательство, диктовать ему свои, прежде всего экономические принципы.

Основные группы противоречий, связанных с функционированием местного самоуправления в российских условиях, во-первых, связаны с тем, что четко не было зафиксировано финансовое и материальное обеспечение государственных полномочий, которые осуществляет местное самоуправление. Во-вторых, необходимая государственная подконтрольность реализации полномочий местным самоуправлением на деле оказывалась часто прямым вмешательством государственных органов в компетенцию и дела местного самоуправления. В-третьих, в различных регионах страны местное самоуправление оказывалось формой управления территорией, больше похожей на общественное самоуправление, чем на реальное местное самоуправление. В-четвертых, местное самоуправление по характеру функционирования, по схожему статусу депутатов представительных органов самоуправления и законодательных органов государственной власти, по идентичности прав государственных и муниципальных служащих (конечно, различающихся по экономическому обеспечению), по однотипности избирательных систем и т.п. практически ничем не отличается от органов государственной власти. В-пятых, региональный уровень власти не только не встал на защиту местного самоуправления, а более того во многих регионах оказывает на него давление, наделяя органы местного самоуправления государственными полномочиями регионального уровня. При этом данные полномочия из-за отсутствия реальных материальных и финансовых ресурсов в принципе не могут быть исполнены местным самоуправлением.

В-шестых, сложились противоречия внутри самого местного самоуправления, поскольку глава администрации муниципального образования и сельский сход, например, по существу приравниваются друг к другу, глава исполнительного органа в ряде случаев выполняет функции главы представительной власти и т.п. В-седьмых, возник ряд проблем и на муниципальном уровне. В ряде случаев, поселения, имеющие развитую инфраструктуру и эффективно работающие предприятия, хорошую налоговую базу и т.п., не хотят включать окружающие их поселения с худшими условиями, не имеющими собственных источников развития, в свое муниципальное образование, вынуждая эти поселения создавать самоуправление фактически без необходимых средств для развития. С этой точки зрения показательно отторжение рядом малых городов Московской области окружающих их сельских районов.

Преодоление противоречий возможно по ряду направлений: должен быть уточнен территориальный уровень, на котором может быть организовано эффективное местное самоуправление; необходимо выявить соотношение между полномочиями местного самоуправления и их ресурсно-материальным обеспечением; должны быть четко установлены границы и характер государственного контроля над деятельностью местного самоуправления и его автономности и самостоятельности; должны быть предусмотрены гарантии ответственности государства по выполнению им своих обязательств перед местным самоуправлением, должны быть разработаны экономические механизмы перераспределения средств, стимулирующие как доноров, так и реципиентов, на региональном и муниципальном уровнях.

4. Концепция реформы местного самоуправления, проводимой в настоящее время, к сожалению, не преодолевает накопленных противоречий развития местного самоуправления в экономической сфере. Основная позиция государственной власти, заключается в том, что она намеревается исходить из существующих возможностей формирования бюджета, при этом не рассчитывая на его увеличение, базирующееся на преимуществах, которые должны явиться прямым результатом введения реального местного самоуправления и основываться на включении в хозяйственный оборот дополнительных местных ресурсов, нахождения населением различных ниш для проявления хозяйственной инициативы, наращивания производства, более эффективного освоения территорий и т.п.

По существу, в концепции реформы местного самоуправления просматривается жесткий административный подход ее проведения сверху, отвергающий не только более широкое включение потенциала населения и территорий в экономику, но и предлагающий всем уровням власти рассчитывать в основном на бюджетные ресурсы. Более того, предполагается, что в случае, если фактические расходы не покрывают обязательства государства перед всеми гражданами, которым соответствующие услуги гарантированы законом, то государству предстоит определить приоритеты, пересмотреть основания или порядок их предоставления. Речь, следовательно, не идет о полной реализации законных гарантий, а о выборе приоритетов и, соответственно, о секвестре по отношению к другим (неприоритетным) гарантиям. С точки зрения муниципального уровня это положение вступает в противоречие с установлением нормативов обеспечения муниципальным обслуживанием потребностей населения. Такая позиция противоречит важнейшим принципам развития местного самоуправления, которые не должны умалять свободу действий местных властей по реализации своих хозяйственных возможностей на основе имеющихся в их распоряжении ресурсов и в сфере собственной ответственности в целях обеспечения жизнедеятельности и жизнеорганизации населения своей территории.

5. Москва первой сделала шаг в направлении осуществления муниципальной реформы на современном этапе, что дает возможность подвести некоторые итоги становления местного самоуправления в Москве. Первый итог связан с принципами организации местного самоуправления по-московски. Согласно принятым в Москве правовым нормам, не сами жители решают нужно им местное самоуправление или нет, а администрация, точнее лично Мэр города. По московскому закону создание муниципальных образований, установление их территорий и наименований осуществляется по представлению Мэра Москвы. Местное самоуправление введено на внутрирайонном уровне с ограниченными полномочиями и фактически без собственной ресурсной базы. Второй итог раскрывает финансово-экономическую основу и хозяйственную деятельность местного самоуправления. Постоянных устойчивых источников формирования местных бюджетов муниципалитетов не предусмотрено. В муниципальные бюджеты направляются на 2003 г. два налога: на имущество физических лиц и налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения. Но поступление этих налогов не имеет регулярного характера. Помимо этого, налоговые инспекции не отладили процедуру оперативного перечисления этих средств на счета муниципалитетов. Поэтому уровень минимальной бюджетной обеспеченности установлен в 50 рублей на жителя. Причем большая часть этих средств идет на содержание муниципалитета, а остаток на выполнение переданных местному самоуправлению функций.

Таким образом, ход последних изысканий в муниципальной сфере на федеральном уровне и московские итоги практической реализации современной муниципальной реформы свидетельствует о том, что несмотря на накопленный почти пятнадцатилетний опыт развития местного самоуправления в постсоветский период и известную мировую практику и тенденции, противоречивый подход к самоуправлению в России не преодолен, а создание адекватных условий его становления и развития еще впереди.